52011SA0004

GLOSAR

Dodatnost : Garancijska shema za MSP EU želi zagotoviti dodaten dostop do financiranja za MSP, ne pa nadomestiti državne porabe. Do dodatnosti običajno pride, če se posojeni zneski zvišajo v primerjavi s stanjem, kakršno bi bilo brez ukrepa EU.

EIB : Evropska investicijska banka

EIS : Evropski investicijski sklad je ustanovila EIB za strukturiranje in dodeljevanje specializiranih finančnih produktov, vključno s tveganim kapitalom, garancijskimi instrumenti za MSP in listninjenjem. EIS sodeluje z mrežo finančnih posrednikov, od katerih jih je veliko specializiranih za finance MSP. Pri programu PKI se lahko EIS razume kot operativni vodja garancijske sheme za MSP.

Finančni instrumenti : To se v besedilu nanaša na garancijsko shemo za MSP. Drugi finančni instrumenti za MSP pri programu PPI vključujejo shemo pomoči za hitro rastoča in inovativna MSP (GIF) in shemo za vzpostavitev institucij in kadrov (CBS).

Finančni posrednik : Finančni posredniki, ki sodelujejo v garancijski shemi za MSP, so lahko javne garancijske institucije, vzajemne garancijske organizacije, mikrofinančne institucije ali komercialne banke. Lahko so neposredni posojilodajalci, ki dajejo posojila MSP, ali posredne garancijske organizacije, ki izdajajo skupne garancije ali posredna jamstva za portfelj posojil enega ali več neposrednih posojilodajalcev.

FMA : Fiduciarni in upravljavski sporazum z dne 20.9.2007 med Evropsko skupnostjo in EIS za garancijsko shemo za MSP pri Okvirnem programu za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013).

G&E : Pobuda za rast in zaposlovanje, ustanovljena s sklepom Sveta št. 98/347/ES za obdobje 1998–2000. Naslednik te pobude je program MAP.

Garancijska pogodba : Garancijske pogodbe so posamezni garancijski sporazumi med EIS in finančnim posrednikom, ki zajemajo dejavnosti, izvedene na podlagi teh sporazumov.

Garancijska shema za MSP : Garancijska shema za MSP (SMEG) je finančni instrument, ki ga upravlja EIS, za zagotavljanje garancij ali posrednega zavarovanja finančnim posrednikom za posojila, ki jih odobrijo finančne institucije za MSP z namenom, da se poveča ponudba za financiranje dolga MSP.

GD ECFIN : Generalni direktorat za gospodarske in finančne zadeve v Komisiji

GD ENTR : Generalni direktorat za podjetništvo in industrijo v Komisiji

Izid : Sprememba, ki izhaja iz izvedbe ukrepa in je običajno povezana s cilji tega ukrepa. Izidi zajemajo rezultate in učinke. Lahko so pričakovani ali nepričakovani, pozitivni ali negativni.

Izložek : Kar se proizvede ali doseže z viri, dodeljenimi nekemu ukrepu.

Lizbonska strategija : Na sestanku Evropskega sveta v Lizboni marca 2000 so voditelji držav ali vlad pripravili lizbonsko strategijo, v skladu s katero naj bi Evropska unija postala najkonkurenčnejše gospodarstvo na svetu, ki bo do leta 2010 doseglo polno zaposlenost.

MAP : Večletni program za podjetja in podjetništvo za obdobje 2001–2006 je program GD za podjetništvo, ki ga pod nadzorom GD za ekonomske in finančne zadeve upravlja EIS, namenjen pa je MSP. Ta program je predhodnik programa PKI.

MSP : Mala in srednje velika podjetja. Po priporočilu Komisije z dne 6. maja 2003 o opredelitvi mikro, malih in srednje velikih podjetij so MSP opredeljena kot podjetja z manj kot 250 zaposlenimi, katerih letni promet ne presega 50 milijonov EUR in/ali katerih letna bilančna vsota ne presega 43 milijonov EUR in so neodvisna podjetja.

Največji možni znesek portfelja : Največji možni znesek portfelja je največja višina posojila, za katerega se lahko izda garancija EU. EIS ga določi za vsakega finančnega posrednika, pri tem pa upošteva različne vidike, kot so razpoložljiv proračun EU in primerljivi zneski prejšnjih posojil.

OECD : Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj.

Okviri SMEG :

Garancijska shema za MSP ima štiri okvire:

financiranje dolga s posojili ali lizingom,

financiranje z mikrokrediti,

garancije za naložbe lastniškega ali navideznega lastniškega kapitala v MSP in

listninjenje dolžniških finančnih portfeljev MSP.

PKI : Okvirni program za konkurenčnost in inovativnost je bil ustanovljen s Sklepom št. 1639/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta za obdobje 2007–2013. Uvedla sta ga GD za podjetništvo in GD za gospodarske in finančne zadeve, pod nadzorom slednjega pa ga vodi EIS z namenom spodbujanja podjetništva in inovativnosti MSP v EU.

PPI : Program za podjetništvo in inovativnost je eden od 3 stebrov okvira programa PKI za spodbujanje podjetništva in inovativnosti.

Poročilo o izvajanju : V sklepu Sveta o PKI je določeno, da Komisija za okvirni program in vsak posamezen program pripravi letno poročilo o izvajanju, v katerem z vidika finančnega izvrševanja, rezultatov in, če je mogoče, učinka prouči dejavnosti, ki so prejele podporo. Komisija letna poročila o izvajanju pošlje Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij.

Predhodna ocena učinka : Delovni dokument osebja Komisije, priloga k predlogu za Sklep Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013), SEC(2005) 433.

Referenčni znesek : Referenčni znesek predstavlja znesek garancij ali financiranja, ki bi ga lahko posrednik po razumnih pričakovanjih pridobil brez garancije EU.

Rezultat : Takojšnje spremembe za neposredne naslovnike ob koncu njihovega sodelovanja v nekem ukrepu.

Sklep o PKI : Sklep št. 1639/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 2006 o ustanovitvi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013).

Stopnja limita garancije :

Stopnja limita garancije je vnaprej dogovorjena stopnja, s katero se določi zgornja meja garancije, za katero je EIS odgovoren v okviru garancijskega sporazuma. Znesek, za katerega je EIS odgovoren v okviru garancijskega sporazuma (znesek limita garancije), je mogoče izračunati tako, da dejanski znesek portfelja pomnožimo s stopnjo garancije in stopnjo limita garancije.

Npr. znesek portfelja = 1000, stopnja garancije = 50 %, stopnja limita garancije = 10 %. Tako največja možna odgovornost EIS (znesek limita garancije) znaša 1000 x 50 % x 10 % = 50.

Učinek : Dolgoročnejše socialno ekonomske posledice, ki jih je mogoče opaziti po zaključku nekega ukrepa in lahko vplivajo na neposredne ali posredne naslovnike tega ukrepa.

Vložek : Finančni, človeški in materialni viri, ki se mobilizirajo za izvedbo nekega ukrepa.

Znesek limita garancije : Znesek limita garancije se nanaša na omejitev najvišjega zneska izgub, za katerega je EIS odgovoren v okviru garancije EU.

POVZETEK

I. Garancijska shema za MSP je finančni instrument, ki ga za Evropsko komisijo upravlja Evropski investicijski sklad, namenjen pa je zagotavljanju garancij ali protigarancij finančnim posrednikom za posojila, ki jih finančne institucije odobrijo MSP, da bi se povečala ponudba posojil.

II. Cilj revizije, ki jo je izvedlo Sodišče, je bil oceniti uspešnost garancijske sheme za MSP, zlasti njeno zasnovo in načrtovanje, upravljanje poslov ter doseganje ciljev.

III. Sodišče je ugotovilo, da so cilji sedanje garancijske sheme za MSP natančnejši kot pri predhodnih programih, vendar so specifični, merljivi, dosegljivi in časovno določeni le za pričakovane izložke. Logika ukrepa ni bila izrecno navedena, v fazi načrtovanja sklada pa so bili potencialni učinki le delno količinsko opredeljeni.

IV. Okvir za upravljanje tekočih poslov se zdi ustrezen, vendar ne vsebuje standardov za točkovanje niti minimalnih zahtev za izbiro finančnih posrednikov.

V. Določenih je bilo dovolj kazalnikov izložka, ki so bili uporabljeni pri poročanju o izvajanju garancijske sheme za MSP. Zahteve za poročanje so zadovoljive, finančni posredniki pa so jih sprejeli.

VI. Edini količinsko opredeljen cilj v zvezi s številom MSP, ki naj bi jih dosegla garancijska shema za MSP, je dosegljiv. Glede namena odobrenih posojil velja omeniti, da jih je bila več kot polovica zagotovljenih tistim MSP, ki niso imela dovolj premoženja za zavarovanje posojila, in le 12 % tistim MSP, ki so jih uporabila za inovativne naložbe. Sodišče je pri analizi vzorca posojil, ki ga je izbralo, ugotovilo nepotrebno izgubo v višini 38 %. Evropska dodana vrednost sheme pred uvedbo sheme ni bila jasno prikazana niti ni navedena v garancijskih sporazumih s finančnimi posredniki.

VII. Sodišče priporoča, naj se pri vseh podobnih ukrepih v prihodnosti izrecno prikaže logika programa ter razmisli o dodatnih ali boljših kazalnikih uspešnosti. Izbira potencialnih posrednikov bi morala temeljiti na minimalnih zahtevah za merila, ki jih morajo kandidati izpolnjevati, poleg tega pa bi bilo treba uvesti sistem točkovanja, da bo vloge mogoče primerjati. Predvideti bi bilo treba ustrezne ukrepe za čim večje zmanjšanje nepotrebne izgube. V obdobju načrtovanja bi bilo treba jasno prikazati evropsko dodano vrednost instrumenta.

UVOD

MSP IN DOSTOPNOST FINANCIRANJA

1. Mala in srednje velika podjetja (MSP) so hrbtenica gospodarstva EU [1], saj predstavljajo 99 % vseh podjetij in zagotavljajo 75 milijonov delovnih mest v Evropski uniji [2]. Vendar so finančni trgi previdni pri naložbah v nova ali mlada MSP, ki se obravnavajo kot naložbe visokega tveganja, zlasti če delujejo na inovativnih trgih. Po podatkih opazovalnice evropskih MSP [3]je omejen dostop do financiranja problem za evropska MSP. Pri podpori sektorja MSP, zlasti pri zagotavljanju ustreznega financiranja, ima pomembno vlogo javni sektor.

2. Politika za MSP je ključni element lizbonske strategije, v skladu s katero naj bi Evropa postala privlačnejša za naložbe in delo [4]. Lizbonska strategija poudarja, da je treba spodbujati in pospeševati podjetniške pobude in inovacije. Zato je treba vzpostaviti prijazno okolje za zagon inovativnih podjetij, zlasti MSP [5]. Eden od podpornih ukrepov EU za MSP pospešuje njihov dostop do zunanjega financiranja in je znan kot garancijska shema za MSP.

3. Garancijska shema za MSP je bila ustanovljena oktobra 2006 kot del Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (PKI) [6]. Izhaja iz Sklepa Sveta št. 98/347/ES o ukrepih finančne pomoči za mala in srednje velika podjetja (MSP), ki so inovativna in ustvarjajo nova delovna mesta – pobuda za rast in zaposlovanje, ki so se nadaljevali v okviru dela poznejšega večletnega programa za podjetja in podjetništvo (MAP) [7], uvedenega leta 2001. V okviru PKI je garancijska shema za MSP eden od finančnih instrumentov Skupnosti, ki so bili uvedeni pri Programu za podjetništvo in inovativnost (PPI) (glej Prilogo I).

4. PPI ima široko zastavljene cilje za izboljševanje dostopa do financiranja za vstop na trg in rast MSP ter za njihovo vlaganje v inovacijske dejavnosti. Garancijska shema za MSP vsebuje različne vrste garancijskih shem, ki so vse namenjene podpiranju podjetništva z izboljšanjem dostopa MSP do financiranja. Vsebuje štiri različne sheme (oziroma okvire): okvir za posojila in lizing, okvir za mikrokredite, okvir za naložbe lastniškega ali navideznega lastniškega kapitala in okvir za listninjenje.

5. Za obdobje 1998–2013 je bilo iz garancijske sheme za MSP s tremi zaporednimi okvirnimi programi (Rast in zaposlovanje, MAP in PKI) dodeljenih 978 milijonov EUR. Ob koncu leta 2009 je ta proračun jamčil za portfelj posojil, ki so skupaj znašala 10,6 milijarde EUR (glej Tabelo 1).

TABELA 1

SKUPNI PRORAČUN POMOČI SMEG

Vir: ERS na podlagi raznih poročil Evropske komisije in Evropskega investicijskega sklada.

| Proračun (v milijonih evrov) | Portfelj posojil z garancijami ob koncu leta 2009 (v milijonih evrov) |

Garancijska shema za MSP 1998 (Rast in zaposlovanje) | 187 | 2402 |

Garancijska shema za MSP 2001 (MAP) | 281 | 4642 |

Garancijska shema za MSP 2007 (PKI) | 510 [1001] | 3534 |

Skupaj | 978 | 10578 |

6. V okviru sedanjega programa PKI je za obdobje 2007–2013 namenjenih 510 milijonov EUR. Sredstva iz tega proračuna se črpajo le v primeru neizpolnjevanja plačilnih obveznosti pri posojilih z garancijami, za vsakega posrednika pa se določi zgornja meja odgovornosti proračuna EU. Do 31. decembra 2009 je znesek pozivov za izpolnitev garancij, podanih v okviru PKI, skupaj znašal 1,7 milijona EUR. Za podrobno razčlenitev rezultatov sheme, doseženih pri PKI, glej tabelo 2.

GLAVNE ZNAČILNOSTI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

7. Pri operativnem upravljanju garancijske sheme za MSP sodelujejo številne strani (glej sliko 1).

TABELA 2

REZULTATI, DOSEŽENI S POMOČJO GARANCIJSKE SHEME ZA MSP PRI PKI – GLAVNI PODATKI NA DAN 31. DECEMBRA 2009

Vir: Četrtletno poročilo, 31. december 2009 – garancijska shema za MSP 2007, Evropski investicijski sklad.

| Skupaj | Okvir za posojila | Okvir za mikrokredite |

Število posrednikov | 21 | 17 | 4 |

Število sporazumov | 25 | 21 | 4 |

Zajete države | 13 | 11 | 4 |

Število MSP | 58767 | 50476 | 8314 |

Število posojil | 64327 | 55796 | 8531 |

Število zaposlenih (ocenjeno na dan vključitve posojila v portfelj) | 217134 | 204155 | 13004 |

Garancija EU v milijonih EUR | 3534 | 3306 | 228 |

Neto pozivi za izpolnitev jamstva v milijonih EUR | 1,7 | 0,8 | 0,9 |

Znesek posojila v milijonih EUR | 3793 | 3695 | 98 |

Znesek naložbe v milijonih EUR | 6849 | 6692 | 157 |

Ocenjeno financiranje MSP z garancijo v milijonih EUR | 11610 | 11264 | 346 |

8. Pri zasnovi, upravljanju in spremljanju garancijske sheme za MSP sodelujejo dva generalna direktorata Evropske komisije in Evropski investicijski sklad (EIS) [8]. GD za podjetništvo in industrijo (GD ENTR) usklajuje pravno podlago, pripravlja letne programe dela in poročila o izvajanju za različne stebre PKI ter je odgovoren za organiziranje ocen programov. GD za gospodarske in finančne zadeve (GD ECFIN) je neposredno odgovoren za upravljanje garancijske sheme za MSP in je zadolžen za pogajanje o fiduciarnem in upravljavskem sporazumu z EIS [9], odobritev finančnih posrednikov, spremljanje gotovinskih transakcij na skrbniških računih in zagotavljanje porabe sredstev v skladu s cilji programa PKI.

SLIKA 1

PREGLED POTEKA PROCESOV PRI SMEG

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

9. EIS finančnim posrednikom zagotavlja garancije, s katerimi želi izboljšati njihovo zmogljivost zagotavljanja posojil in tako tudi razpoložljivost in pogoje posojil za MSP. EIS sklepa garancijske sporazume v svojem imenu in za Komisijo, s čimer povzroča tveganje in strošek za proračun Unije. Da bi Komisija lahko spremljala to shemo, EIS vsake tri mesece poroča GD ECFIN o doseženem napredku.

10. Finančni posredniki, ki sodelujejo v garancijski shemi za MSP, so javne garancijske institucije, vzajemne garancijske organizacije, mikrofinančne institucije in komercialne banke ali banke v javni lasti ali pod javnim nadzorom. Lahko so neposredni posojilodajalci, ki MSP dajejo posojila, ali posredne garancijske organizacije, ki izdajajo skupne garancije ali protigarancije [10] za portfelj posojil za MSP enega ali več neposrednih posojilodajalcev. V vsaki garancijski pogodbi [11] so določeni specifični ciljni zneski posojil, ki jih mora doseči finančni posrednik.

11. Če želijo MSP zaprositi za garancijo v okviru sheme za MSP, morajo ustrezati opredelitvi, ki jo je Komisija določila zanje. MSP je opredeljeno kot podjetje z manj kot 250 zaposlenimi in letnim prometom, ki ne presega 50 milijonov EUR, in/ali letno bilančno vsoto, ki ne presega 43 milijonov EUR. Poleg tega mora biti neodvisno podjetje [12].

OBSEG REVIZIJE IN REVIZIJSKI PRISTOP

12. Cilj revizije, ki jo je izvedlo Sodišče, je bil oceniti uspešnost garancijske sheme za MSP na podlagi naslednjih revizijskih vprašanj:

Ali je Komisija dosledno in uspešno zasnovala garancijsko shemo za MSP in njeno upravljavsko strukturo?

Ali sta Komisija in EIF določila in uporabljala uspešne postopke za izbiro finančnih posrednikov in spremljanje uspešnosti garancijske sheme za MSP?

Ali so garancijske pogodbe za MSP prispevale k doseganju ciljev politike?

13. Pri reviziji so bile pregledane vloge in odgovornosti vseh sodelujočih strani pri garancijski shemi za MSP (Komisije, EIS in finančnih posrednikov). Glavni poudarek je bil na garancijski shemi za MSP v okviru PKI (2007–2013); v okviru programa MAP se je shema uporabljala za primerjave s PKI.

14. Revizija je zajela naslednje:

ocenjevanje, ali so bili cilji garancijske sheme za MSP opredeljeni v obliki SMART in ali je bilo verjetno, da bosta zasnova in načrtovanje sheme dosegla uspešne rezultate;

vrednotenje upravljanja poslov garancijske sheme za MSP, ki je zajemalo oceno postopkov za izbiro finančnih posrednikov ter postopkov Komisije in EIS za poročanje in spremljanje;

obiske pri devetih finančnih posrednikih [13] (od 14, ki so imeli v fazi načrtovanja revizije junija 2009 sklenjene pogodbe). Izbrani so bili na podlagi naslednjih meril: (i) vrsta garancije, (ii) dejansko dosežena višina garancije, (iii) vrsta finančnega posrednika in (iv) neposredna garancija ali protigarancija. Za vsakega finančnega posrednika so bili pregledani ustrezen predlog garancije, kako sta ga ocenila EIS in Komisija ter sporazum med EIS in finančnim posrednikom;

izbiro vzorca s 181 posojili, ki jih je dalo devet obiskanih finančnih posrednikov, da se oceni, ali je bila uporaba posojil za MSP z garancijami skladna s cilji garancijske sheme za MSP [14], in

vprašalnik za vseh 51 finančnih posrednikov, ki so sodelovali pri MAP in/ali PKI [15], da bi se pridobila njihova mnenja o zasnovi in upravljanju garancijske sheme za MSP [16].

REVIZIJSKE UGOTOVITVE

ZASNOVA GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

15. Javni ukrep ima več možnosti za uspeh, če je pravilno zasnovan. V tem delu je preučena logika ukrepa za garancijsko shemo za MSP zaradi ocene njegove zasnove. Temeljito je pregledana predhodna ocena učinka za PKI [17], povezana z garancijsko shemo za MSP, prav tako pa je preverjeno, v kolikšni meri so bili v fazi zasnove upoštevani rezultati te ocene. Cilji garancijske sheme za MSP so nazadnje ocenjeni še glede na specifična, merljiva, dosegljiva, ustrezna in časovno opredeljena (SMART) merila.

GARANCIJSKA SHEMA ZA MSP TEMELJI NA VELJAVNI IMPLICITNI LOGIKI UKREPA

16. Logika ukrepa zagotavlja povezavo med vložki ukrepa in njegovimi izložki ter posledično z njegovimi učinki na družbo glede na rezultate in izide. Opisuje, kako naj bi neki ukrep dosegal svoje splošne cilje. Eksplicitna logika ukrepa kaže, kako naj bi program deloval.

17. Logika ukrepa za garancijsko shemo za MSP ni bila eksplicitno opisana na ta način niti v sklepu o PKI niti v predlogu Komisije ali oceni učinka za PKI. Tudi vmesni ocenjevalec PPI je opazil, da manjka eksplicitna logika ukrepa [18].

18. Vendar pa je v različnih pripravljalnih dokumentih dovolj informacij, da je mogoče implicitno domnevati, kako naj bi delovala garancijska shema za MSP. Posojilodajalci imajo lahko težave pri ocenjevanju posameznih vlog za posojilo in z njimi povezanih tveganj, zlasti če za posojilojemalca ni podatkov o njegovem preteklem delovanju (novo podjetje). V takšnem primeru lahko posojilojemalci posojilodajalcu dajo jamstvo za posojilo, tistim brez zadostnega jamstva pa se lahko zavrne dostop do kreditov, tudi če imajo donosne poslovne predloge. Garancijska shema za MSP želi to stanje izboljšati z zagotavljanjem garancij v primerih, ko MSP tega ne zmorejo.

19. Ker manjka eksplicitna logika ukrepa, je težko razumeti načelo nekaterih specifičnih elementov garancijske sheme za MSP, kot je usmerjanje na inovativna MSP prek okvira za posojila. Inovativnim MSP je namenjeno financiranje dolga, čeprav se naložbe lastniškega kapitala na splošno razumejo kot primernejše za tovrstna MSP [19].

OCENA UČINKA JE PRIPOMOGLA K ZASNOVI SHEME, VENDAR JE VSEBOVALA MALO DEJANSKIH DOKAZOV V PODPORO SHEMI

20. Ocena učinka je pomemben instrument, ki ga Komisija uporablja pri pripravi neke politike [20]. Z njo naj bi se opredelili in preučili ustrezni problem, opredeljeni cilji in glavne možnosti politike, ki so na voljo za doseganje teh ciljev. Z oceno naj bi se za različne možnosti politike ovrednotili njihovi verjetni ekonomski, socialni in okoljski vplivi. Z njo naj bi se opredelile tudi ureditve spremljanja in vrednotenja, potrebne med izvajanjem politike.

21. Kar zadeva garancijsko shemo za MSP, je tovrstna analiza del ocene učinka PKI. Ocena učinka PKI je vsebovala vse obvezne dele in tako omogočila vpogled v zadeve, ki so oblikovale zasnovo PKI in njegovih glavnih elementov, kot je garancijska shema za MSP. Ocena učinka za PKI torej pomeni izboljšanje v primerjavi s programom MAP, za katerega ni bilo nobene takšne analize.

22. Vendar številni deli ocene učinka za PKI niso dovolj podrobni in količinsko opredeljeni. Na primer, v analizi problema ni navedena njegova pomembnost, analiza različnih možnih politik pa temelji na poenostavljeni kvalitativni primerjavi brez vsakršne količinske opredelitve verjetnih učinkov. Razen učinka na število delovnih mest je Komisija za izbrano možnost namesto učinka količinsko opredelila pričakovane izložke [21].

V PRIMERJAVI S PROGRAMOM MAP SO CILJI NATANČNEJŠI, VENDAR ŠE VEDNO NISO DOVOLJ JASNI IN NISO TOČNO KOLIČINSKO OPREDELJENI

23. Za vse dejavnosti, ki jih zajema proračun, se določijo cilji SMART [22]. Cilji so:

specifični, če so dovolj natančni in konkretni, da si jih ni mogoče različno razlagati [23];

merljivi, če je izložek mogoče meriti in tako oceniti kakršne koli izboljšave;

dosegljivi, če je pričakovane rezultate mogoče realistično doseči z razpoložljivimi viri;

ustrezni, če se nanašajo na potrebe in strateške cilje;

časovno opredeljeni, če se nanašajo na rok ali časovno obdobje [23].

24. Zaradi precej kompleksne strukture PKI (glej Prilogo I), je kompleksna tudi hierarhična struktura ciljev. Na ravni okvirnega programa so postavljeni štirje splošni cilji [24]. V primeru PPI, ki zajema garancijsko shemo za MSP, so takojšnji cilji [25] opredeljeni na ravni specifičnega programa [26]. Čeprav na ravni finančnih instrumentov niso postavljeni nobeni specifični cilji, so vsi okviri garancijske sheme za MSP v členu 19.2 sklepa o PKI opisani v smislu doseganja ciljev (glej okvir 1).

25. Cilji so ustrezni, toda specifični, izraženi v merljivi obliki in časovno opredeljeni so le v zvezi s pričakovanimi izložki sheme. Količinsko opredeljen cilj doseči 315750 MSP, se zdi razumno dosegljiv (glej odstavek 77).

26. V primerjavi s programom MAP so bili cilji garancijske sheme za MSP natančnejši, vendar so opredeljeni zelo na splošno. Če na primer upoštevamo takojšen cilj PPI, morajo posojila zagotoviti izboljšanje dostopa do financiranja za začetno fazo in fazo rasti MSP. Tak cilj pomeni zelo široko bazo potencialnih ciljnih MSP, saj je mogoče za skoraj vsako posojilo kateremu koli MSP trditi, da bo namenjeno zagotavljanju rasti podjetja. Na široko se razlaga tudi koncept inovativnosti [27].

OKVIR 1

CILJI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

Splošni cilj

Spodbujati konkurenčnost podjetij, zlasti MSP.

Takojšnji cilj

Izboljševanje dostopa do financiranja za vstop na trg in rast MSP ter za njihovo vlaganje v inovacijske dejavnosti.

Štirje okviri garancijske sheme za MSP

Okvir za posojila – zmanjšuje posebne težave, s katerimi se srečujejo MSP pri dostopu do financ bodisi zaradi večjega tveganja, zaznanega v zvezi z nekaterimi naložbami, kot so tehnološki razvoj, inovativnost in prenos tehnologije, bodisi zaradi nezadostnih jamstev.

Okvir za mikrokredite – spodbuja finančne ustanove k prevzemanju večje vloge pri posojilih manjših vrednosti, ki bi običajno zahtevala sorazmerno višje stroške obdelave na enoto za posojilojemalce z nezadostnimi jamstvi. Poleg garancij ali protigarancij lahko finančni posredniki prejmejo nepovratna sredstva za delno pokritje visokih upravnih stroškov financiranja z mikrokrediti.

Okvir za naložbe lastniškega kapitala ali navideznega lastniškega kapitala – vključuje naložbe, ki zagotavljajo semenski kapital in/ali kapital v začetni fazi, kot tudi dolžniško-lastniško financiranje, da se zmanjšajo posebne težave, s katerimi se spopadajo MSP zaradi svoje šibke finančne strukture, ter težave, ki so posledica poslovnih transferjev.

Okvir za listninjenje – sprosti dodatno financiranje dolgov za MSP v okviru ustreznih dogovorov delitve tveganja s ciljnimi institucijami. Podpora za takšne transakcije je na voljo, če se institucija obveže, da bo v razumnem obdobju namenila precejšen delež likvidnosti, ki je posledica sproščenega kapitala, novim posojilom za MSP.

27. Ocena učinka PKI določa načrtovan izložek za število MSP, za katere se pričakuje, da bodo prejeli garancijo v obdobju sedemletnega programa. Načrtovani cilji glede rezultatov ali učinka niso bili določeni (za več podrobnosti glej odstavek 64). V oceni učinka je bilo navedeno ocenjeno število neposrednih delovnih mest, ohranjenih ali ustvarjenih v petih letih. To se sicer ne nanaša neposredno na nobenega od ciljev, vendar se lahko izpelje iz prenovljene lizbonske strategije.

VZPOSTAVITEV UPRAVLJAVSKE STRUKTURE GARANCIJSKE SHEME ZA MSP: PRENOS NALOG TEKOČEGA UPRAVLJANJA NA EIS

28. Temelj za učinkovit in uspešen prenos je pogodbeni sporazum, v katerem je podrobno navedeno, kako se izvajajo naloge, zaupane specializiranemu organu. Ta pogodbeni sporazum bi moral zlasti podrobno navesti obveznosti specializiranega organa ter vključevati vse primerne ureditve za zagotavljanje doseganja ciljev politike [28].

29. EIS je sistematično razvijal strokovno znanje na področju zagotavljanja produktov finančnega inženiringa za MSP v Evropi. Evropska skupnost ga je izbrala za tekoče upravljanje garancijske sheme za MSP na njenem začetku v letu 1998. Z uporabo EIS v okviru zaporednih večletnih programov (Rast in zaposlovanje, MAP in nato PKI) se želi zagotoviti potrebno neprekinjenost upravljanja garancijske sheme za MSP.

30. Sodišče je v tem kontekstu pregledalo:

ali je bilo načrtovanje izvajanja garancijske sheme za MSP uspešno, da se preprečijo zamude in zagotovi nemotena podpora za MSP, in

ali uredbeni okvir [29], v katerem so opredeljene storitve, ki jih mora zagotoviti EIS, zagotavlja učinkovito in uspešno upravljanje sheme.

ZAMUDE PRI NAČRTOVANJU GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

31. Glede na to, da je program MAP pokrival obdobje 2001–2006 in da program PKI pokriva obdobje 2007–2013, bi bilo treba začetek poslovanja v okviru programa PKI načrtovati tako, da bi se zagotovila neprekinjenost finančne podpore. Fiduciarni in upravljavski sporazum bi moral biti vzpostavljen vsaj 11 mesecev (glej odstavek 33) pred začetkom programa PKI, da bi tako bilo na voljo dovolj časa za podpis garancijskih sporazumov med EIS in finančnimi posredniki.

32. Prvi osnutek fiduciarnega in upravljavskega sporazuma v okviru PKI je bil pripravljen marca 2006, podpisan pa je bil šele 20. septembra 2007, skoraj devet mesecev po začetku programa PKI. Zatem je trajalo skoraj leto dni do podpisa prvega garancijskega sporazuma med EIS in finančnim posrednikom [30] (glej sliko 2).

SLIKA 2

ČASOVNI VIDIK PRAVNE PODLAGE ZA MAP IN PKI

+++++ TIFF +++++

33. Obdobje od prejema vloge za PKI od posrednika do podpisa sporazuma je v povprečju trajalo skoraj enajst mesecev [31]. Poleg tega je osem od 21 anketirancev, ki so se odzvali na vprašalnik Sodišča, menilo, da je časovni razpored za prijavni postopek nerazumen [32]. To zamudo v prijavnem postopku je povzročila predvsem potreba po rešitvi tehničnih vprašanj, ki jih je sprožil EIS pred izvajanjem garancijske sheme za MSP, kot sta strinjanje glede definicije in merjenje dodatnosti garancij za posojila (glej odstavek 84). To je skupaj privedlo do precejšnjega časovnega zamika pri prehodu med zaporednimi programi.

ZA ZAGOTAVLJANJE NEPREKINJENE PODPORE JE BILA UVEDENA KLAVZULA O RETROAKTIVNOSTI

34. Neprekinjenost podpore je pomembna za finančne posrednike, ker so nekateri uvedli specifične možnosti posojil, prilagojene potrebam garancijske sheme za MSP. Prekinitev podpore EU bi lahko povzročila večje izgube za finančne posrednike, če bi produkt ohranili brez garancije EU.

35. Klavzula o retroaktivnosti je bila uvedena zaradi čim večjega zmanjšanja časovnega zamika med dvema zaporednima programoma in ohranjanja neprekinjenosti med MAP in PKI. Ta klavzula je finančnim posrednikom omogočila, da v podporo iz sheme retroaktivno vključijo posojila, ki so jih sklenili med koncem obdobja razpoložljivosti v okviru MAP in datumom podpisa njihovega garancijskega sporazuma v okviru PKI.

36. Posledica tega je bila, da ni bila zagotovljena enaka obravnava finančnih posrednikov, ker so imeli finančni posredniki, ki so sodelovali v programu MAP, posebne koristi zaradi retroaktivne vključitve posojil. Posojila je bilo mogoče retroaktivno vključiti od septembra 2007 naprej, novi finančni posredniki pa so lahko posojila vključili šele po podpisu njihovega garancijskega sporazuma z EIS [33] .

37. Čeprav je bila klavzula o retroaktivnosti zasnovana za odpravo zamika pri financiranju finančnih posrednikov med MAP in PKI, ni mogla vedno preprečiti prekinitve podpore EU za MSP. To se je zgodilo pri dveh od devetih obiskanih finančnih posrednikov, za katere se je obdobje razpoložljivosti v okviru MAP izteklo pred začetkom obdobja razpoložljivosti v okviru PKI (časovni zamik štirih mesecev).

ZA UPRAVLJANJE GARANCIJSKE SHEME ZA MSP JE BIL VZPOSTAVLJEN USTREZEN UPRAVLJAVSKI OKVIR

38. Garancijsko shemo za MSP skupaj vodita Komisija in EIS [34]. Za zagotavljanje uspešnega prenosa nalog bi morali fiduciarni in upravljavski sporazum ter ustrezne operativne smernice vsebovati:

definicijo ukrepa, ki ga je treba izvesti, kot so specifični cilji za vsak posamezen okvir (glej okvir 1 za opis okvirov);

upravljavsko strukturo za izvedbo nalog; in

vzpostavitev ustrezne cenovne strukture za storitve, ki jih zagotovi EIS.

39. Člen 3 fiduciarnega in upravljavskega sporazuma določa naloge, ki jih mora izvesti EIS (glej okvir 2):

OKVIR 2

GLAVNE NALOGE EIS PRI VODENJU GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

opredelitev, ovrednotenje in izbira finančnih posrednikov;

določitev finančnih posrednikov in sklenitev sporazuma z njimi o naravi in podrobnih pogojih garancij EU;

odločitve o prevzemu obveznosti za sredstva;

izvrševanje, upravljanje in zaključitev garancij EU (vključno s poročanjem in spremljanjem).

40. Za vsak okvir garancijske sheme za MSP so bile pripravljene operativne smernice [35], ki so podrobno določale specifičen namen, izbiro posrednikov, pravila za upravičenost, garancijo EU in način delovanja. Komisija je 29. oktobra 2007 izdala smernice za izboljšan dostop do financiranja, s katerimi je dopolnila operativne smernice, zlasti določbe fiduciarnega in upravljavskega sporazuma o določitvi parametrov garancijskega sporazuma.

41. Za garancijsko shemo za MSP je bila vzpostavljena ustrezna upravljavska struktura, saj so bile v primerjavi s programom MAP izboljšane operativne smernice in druge določbe za izvajanje nalog, ki zdaj dovolj podrobno določajo vse naloge, ki jih je treba izvesti.

42. Pristojbine, ki jih je treba plačati EIS, bi bilo treba izračunati tako, da se upoštevajo:

uspešnost pri doseganju specifičnih načrtovanih ciljev,

geografska porazdelitev v državah upravičenkah in

stopnja novosti in kompleksnosti garancijskega instrumenta.

43. Struktura EIS za pristojbine je bila v okviru PKI v primerjavi z MAP izboljšana:

struktura pristojbin je bila razdeljena na štiri različne dele, ki bolje odražajo z njimi povezano delovno obremenitev za vsako nalogo, in

pravica do pristojbine nastopi, ko se dosežejo specifični rezultati (glej tabelo 3).

TABELA 3

PREGLED ŠTIRIH PRISTOJBIN, VEZANIH NA STORILNOST, KI PREDSTAVLJAJO PLAČILO ZA EIS

Vir: Priloga 13 k fiduciarnemu in upravljavskemu sporazumu.

Vrsta pristojbine za storilnost | Spodbuja predvsem |

Pristojbina za zagon | Vzpostavitev programa v 12 mesecih |

Pristojbina za podpis | Široka geografska pokritost programa in uporaba specifičnih okvirov |

Pristojbina za izvajanje | Dosežen dodatni obseg in tekoče poslovanje |

Pristojbina za spremljanje | Zagotavljanje dobrega finančnega poslovodenja |

44. Pristojbina za podpis daje EIS posebno nagrado za geografsko pokritost posrednikov. Poleg tega se pristojbine plačajo za sodelovanje posrednikov v državah, ki prej niso bile pokrite, in tudi za nove posrednike, ki niso sodelovali v okviru prejšnjih programov.

45. Kljub pristojbini, vezani na storilnost, za uporabo specifičnih okvirov, okvir za garancije lastniškega kapitala in navideznega lastniškega kapitala ter okvir za listninjenje 31. decembra 2009 nista bila porabljena, deloma tudi zaradi finančne krize, ki je negativno vplivala na trg listninjenja kot celoto.

IZBIRA FINANČNIH POSREDNIKOV

46. Pri reviziji je bil ocenjen izbirni postopek glede na to:

ali je bil okvir, ki je usmerjal EIS pri izbiri finančnih posrednikov, celovit in je zagotavljal pošteno in pregledno izbiro;

ali so bili parametri v sporazumu, ki so določali obseg ukrepa EU, pravilno postavljeni;

ali so bili cilji politike pravilno preneseni v garancijske sporazume.

DOBRO ZASNOVAN OKVIR ZA IZBIRO

47. Pri ocenjevalnem postopku bi bilo treba uporabljati skupne standarde za vrednotenje finančnih posrednikov, da se zagotovi poštena, strukturirana in pregledna izbira. EIS in Komisija bi morala pripraviti in uporabljati minimalne standarde za izbiro potencialnih posrednikov.

48. Komisija je EIF pooblastila [36] za izbiro posrednikov z uporabo izbirnih meril in procesa, določenih v ustreznih garancijskih politikah [37]. Garancijske politike nadalje določajo, da se posrednike izbere v skladu z najboljšo prakso. Pregled izbirnega postopka za garancijsko shemo za MSP, ki ga je izvedel EIS, je v okviru 3.

49. Pri opredelitvi upravljavskega okvira za pomoč so bila v fiduciarnem in upravljavskem sporazumu določena naslednja merila za izbiro potencialnih finančnih posrednikov [38]:

finančno stanje in operativna zmogljivost posrednika in njegova zmožnost obvladovanja tveganja in spoštovanja pogojev garancijske sheme za MSP;

ali posrednik jamči za posojilo in/ali financiranje z mikrokrediti, ki ga za MSP zagotovijo številni različni posojilodajalci;

geografska pokritost (samo okvir za posojila);

možnost zagotavljanja mentorstva in poslovne podpore (samo okvir za mikrokredite);

sprejetje merila "izboljšan dostop do financiranja" (glej odstavek 54).

OKVIR 3

IZBIRNI POSTOPEK EIS ZA POSREDNIKE

Analiza vlog posrednikov po odprtem razpisnem postopku

Predizbor vlog – standardiziran pregled formalnih zahtev

Proces skrbnega pregleda delovanja (vključno z določitvijo garancijskih parametrov)

Neodvisno mnenje oddelka EIS za obvladovanje tveganja

Ocena, ki jo izvede oddelek EIS za skladnost

Odobritev, ki jo poda upravni odbor EIS in Komisija (direktor GD ECFIN – L)

50. Sodišče meni, da so merila za izbiro finančnih posrednikov skladna s praksami v primerljivih finančnih institucijah. Vendar ne Komisija ne EIS nista vzpostavila standardov za točkovanje, po katerih bi bilo vloge posrednikov mogoče oceniti, točkovati in primerjati glede na njihovo stopnjo skladnosti s temi merili. Nenatančna izbirna merila so EIS dopuščala veliko svobode pri vrednotenju vlog.

NEZADOSTNE EVIDENCE ZA UTEMELJITEV PARAMETROV V SPORAZUMU

51. Glavna parametra garancijskih sporazumov sta referenčni znesek in stopnja limita garancije. Referenčni znesek predstavlja znesek garancij ali financiranja, ki bi ga lahko posrednik po "razumnih pričakovanjih pridobil […] brez garancije EU" [39]. Referenčni znesek se nadalje uporablja kot osnova za izračunavanje dodatnih parametrov sporazuma. Stopnja limita garancije [40] se nanaša na najvišji znesek izgub, za katerega je EIS odgovoren v okviru garancijskega sporazuma. Oba parametra sta ključna dejavnika, ker opredelita:

ali posredovanje EU dopolnjuje obstoječo raven dejavnosti garancijske sheme ali pa jo samo nadomešča ter

največjo pričakovano možno stopnjo proračunske izpostavljenosti za EU v okviru posameznega sporazuma.

52. V skladu s fiduciarnim in upravljavskim sporazumom ter smernicami o izboljšanem dostopu do financiranja se zneski, vključno z referenčnim zneskom, določijo na podlagi strokovne presoje EIS, ki temelji na preteklih proračunih in stopnjah izgube ali napovedih (zlasti za javne garancijske sheme) ter upošteva tržne pogoje in njihov časovni razvoj.

53. V dokumentaciji EIS so bile ugotovljene slabosti v zvezi z določitvijo parametrov v sporazumu, vključno z referenčnim zneskom in stopnjo limita. Zahteva EIS za odobritev, ki jo mora podati upravni svet, vsebuje le povzetek rezultatov faze skrbnega pregleda poslovanja. EIS pri določanju teh parametrov izhaja iz informacij, ki jih zagotovi finančni posrednik. Ni bilo dokazov, da je EIS te informacije preveril.

CILJI POLITIKE V GARANCIJSKIH SPORAZUMIH NISO V CELOTI OPREDELJENI

54. Vsak garancijski sporazum bi moral prispevati k doseganju ciljev politike tako, da bi podrobno določal, kaj je treba doseči. Splošne izjave, ki se uporabljajo za vse posrednike v garancijskih sporazumih, vključujejo načela izboljšanega dostopa do financiranja. Ta načela so izpeljana iz širših ciljev, določenih v pravni podlagi [41] in fiduciarnem in upravljavskem sporazumu, ter primerno odražajo te cilje. Okvir 4 predstavlja načela, ki se uporabljajo za okvir za posojila.

OKVIR 4

NAČELA IZBOLJŠANEGA DOSTOPA DO FINANCIRANJA PO POSAMEZNIH GARANCIJSKIH SPORAZUMIH (OKVIR ZA POSOJILA)

Namen tega sporazuma je, da EIS posredniku zagotovi garancijo, s katero delno pokrije tveganje portfelja posrednika in omogoči:

(i) izboljšan dostop MSP do financiranja;

(ii) zmanjšanje posebnih težav, s katerimi se srečujejo MSP pri dostopu do financ bodisi zaradi večjega tveganja, zaznanega v zvezi z določenimi naložbami, kot so tehnološki razvoj, inovativnost in prenos tehnologije, bodisi zaradi nezadostnih jamstev; in

(iii) spodbujanje ustvarjanja novih delovnih mest s podporo za MSP za rast in ustvarjanje novih zaposlitev.

55. Poleg teh splošnih določb lahko pogoji garancije posameznega finančnega posrednika vključujejo tudi nadaljnje kvalitativne izjave v zvezi z izboljšanim dostopom do financiranja. Vendar pogoji jamstva nekaterih posrednikov niso skladni s cilji PKI ali pa zagotavljajo malo operativnih smernic. Na primer:

glede tega, da ni bilo garancije, je bilo za enega posrednika ugotovljeno, da "poleg tega, da zahteva spoštovanje vseh ustreznih določb tega sporazuma […] se posrednik obvezuje […], da bo zahteval majhno stopnjo garancije za posredniške transakcije". V tem primeru specifični pogoji sporazuma pretvarjajo splošne pogoje v zvezi s pomanjkanjem garancije v zmanjšane zahteve za garancijo. Vendar to dejansko vsem MSP omogoča, da so upravičeni do zmanjšanih zahtev za garancijo in ne zagotavlja, da bi bila do te pomoči upravičena le MSP, ki resnično nimajo garancije in zato ne morejo zaprositi za posojilo pod običajnimi komercialnimi pogoji; in

specifični pogoji sporazuma dopuščajo veliko svobode pri razlaganju inovativnosti. V istem sporazumu je bilo brez nadaljnjih pojasnil navedeno, da "[…] se posrednik obvezuje, […] da bo izvršil posredniške transakcije z novo ustanovljenimi MSP ali MSP, ki sodelujejo pri inovativnih projektih".

SPREMLJANJE USPEŠNOSTI IN POROČANJE

56. Za uspešno spremljanje in poročanje so potrebne ustrezne, zanesljive in pravočasne informacije o stanju glede izvrševanja politike in o tem, v kolikšni meri se uresničujejo cilji politike.

57. Uspešnost garancijske sheme za MSP spremljata Komisija in EIS (glej Prilogo II). Informacije tečejo od MSP (tj. končnih upravičencev) prek ene ali več plasti (v primeru skupnih garancij ali protigarancij) finančnih posrednikov do EIS in nato do Komisije. Finančni posredniki poročajo EIS o garancijski shemi za MSP vsake tri mesece. EIS na podlagi teh informacij pripravi četrtletna konsolidirana poročila za Komisijo, ki jih nato uporabi za letna poročila o izvajanju PPI ali PKI.

58. Sodišče je pregledalo naslednja vidika spremljanja uspešnosti in poročanja o njej:

ali je Komisija določila uravnotežen sklop kazalnikov uspešnosti za zanesljivo merjenje stanja glede izvrševanja politike in

ali so zahteve za poročanje jasne in razumne.

KAZALNIKI USPEŠNOSTI SO BILI VZPOSTAVLJENI, VENDAR BI MORALI BITI STABILNEJŠI IN BOLJ URAVNOTEŽENI

59. Opredelitev sklopa jasnih kazalnikov in z njimi povezanih načrtovanih ciljev je pogoj za uspešno spremljanje (tj. za merjenje napredka pri izvajanju garancijske sheme za MSP). Kazalniki bi morali biti relativno stabilni, tako da je mogoče opaziti in primerjati spremembe v različnih obdobjih.

60. Kazalniki uspešnosti garancijske sheme za MSP bi morali prispevati k oceni doseganja specifičnih ciljev programa, kot so določeni v pravni podlagi, in splošnih ciljev politike Evropske unije, iz katerih ti cilji izhajajo.

61. Komisija je za garancijsko shemo za MSP določila šest kazalnikov (glej tabelo 4).

62. Od štirih kazalnikov (št. 2, 3, 5 in 6) iz predhodne ocene in programa dela PPI 2009 sta bila v poročilo Komisije o izvajanju programa PPI prenesena le dva (št. 2 in št. 3). V programu dela PPI 2010 sta bila dva začetna kazalnika opuščena (št. 5 in št. 6), dodana pa dva nova (št. 1 in št. 4). Te spremembe leta 2010 so bile odziv na študijo o oceni kazalnikov [42].

TABELA 4

KAZALNIKI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP, KI JIH JE DOLOČILA KOMISIJA

| Kazalniki garancijske sheme za MSP | Kazalniki, predvideni v predhodni oceni učinka [1002] | Kazalniki v programu dela PPI 2009 | Kazalniki, o katerih se je poročalo v poročilu o izvajanju PPI 2009 | Kazalniki v programu dela PPI 2010 | Vrsta kazalnika |

1 | Zaveza EK za financiranje dolga in garancija za skupno financiranje | N/R | N/R | 111,8 milijona EUR (znesek limita), ki jamči za dejansko posojilo v višini 2771 milijonov EUR | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Izložek |

2 | Število ustvarjenih ali ohranjenih delovnih mest v MSP, ki prejemajo novo financiranje | 315750 [1003] | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Število zaposlenih na datum vključitve posojila v portfelj: 151475 | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Učinek |

3 | Število MSP, ki prejemajo novo financiranje | 315750 | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | 47791 | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Izložek |

4 | Število MSP, ki prejemajo pomoč, razvrščeno po sektorjih dejavnosti | N/R | N/R | N/R [1004] | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Izložek |

5 | Sprememba v obsegu financiranja naložb | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Ni poročil | N/R | Rezultat |

6 | Neto izplačilo skupaj | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Da, toda ni bilo nobenih količinsko opredeljenih ciljev | Ni poročil | N/R | Izložek |

63. V predhodni oceni sta le dva kazalnika (št. 2 in št. 3) imela določena količinsko opredeljena cilja. Programa dela EIP 2009 in 2010 nista določila količinsko opredeljenih ciljev, ki naj bi jih kazalniki dosegli v njunih obdobjih. Ker ni količinsko opredeljenih ciljev, je težko določiti, ali se program razvija, kot je bilo pričakovano.

64. Čeprav je Komisija poskušala določiti uravnotežen sklop merljivih kazalnikov, vključno s kazalniki izložka, učinka in rezultata, edini kazalnik rezultata (št. 5) ni bil prenesen in ga je Komisija nazadnje opustila. Edini kazalnik učinka (št. 2) je problematičen (glej odstavka 67 in 68), vsi preostali kazalniki pa so kazalniki izložka. Tako so kazalniki postali v večji meri instrument za operativno upravljanje kot pa kazalniki za merjenje učinka in uspeha programa. Težko je postaviti pravo ravnovesje med varčnim pridobivanjem podatkov in učinkovitim spremljanjem uspešnosti. Ocenjevalci kazalnikov programa PPI so predlagali sklop uravnoteženih kazalnikov, vključno z metodami in časovnim razporedom za zbiranje podatkov [43].

65. Bistvenega pomena za oblikovanje smiselnih zaključkov o dosežkih garancijske sheme za MSP je, da so podatki o spremljanju, ki jih zagotovijo finančni posredniki, zanesljivi, tj. natančni in celoviti.

66. Finančni posredniki, ki jih je Sodišče obiskalo, so vsi vzpostavili postopke za zbiranje podatkov, potrjenih za poročanje EIS. Kakovost procesov poročanja na ravni posrednika se pregleda med obiski, ki jih EIS izvede zaradi spremljanja.

67. Zbiranje podatkov v zvezi s kazalnikom "število ustvarjenih delovnih mest" povzroča težave za nekatere finančne posrednike. V nekaterih državah se podatki pridobivajo iz vladnih institucij [44], nekateri finančni posredniki so jih zbirali na podlagi vzorca [45], drugi so napravili izračune z uporabo pričakovanih vrednosti [46] ali pa finančni posredniki niso letno posodabljali podatkov o zaposlovanju, ker bi to povzročalo preveliko obremenitev [47]. Ker se kakovost podatkov o zaposlitvi med državami razlikuje, njihovo seštevanje povzroča zaskrbljenost zaradi zanesljivosti vrednosti kazalnika glede števila ustvarjenih delovnih mest (št. 2).

68. Še en problem tega kazalnika je, da so vrednosti določene na podlagi števila oseb ki jih zaposlujejo MSP, ki prejmejo podporo, kar pa ni enakovredno številu ustvarjenih ali ohranjenih delovnih mest v MSP, ki prejemajo novo financiranje. Novo financiranje, ki ga prejme neko MSP, ni edini dejavnik za ohranjanje ali ustvarjanje novih delovnih mest. Ni analize tega, kako je posojilo z garancijo prispevalo k ohranjanju ali ustvarjanju delovnih mest.

ZAHTEVE ZA POROČANJE SO JASNE IN UPRAVIČENE IN LE NEKATERI FINANČNI POSREDNIKI JIH IMAJO ZA BREME

69. Finančni posredniki bi morali imeti jasne zahteve za poročanje, da bi zbirali podatke za spremljanje in poročanje o garancijski shemi za MSP. Čas in viri, potrebni za pridobivanje zahtevanih informacij za kazalnike, ne bi smeli povzročati nepotrebne administrativne obremenitve.

70. Finančni posredniki morajo zbirati različne podatke o MSP, ki prejemajo podporo, in redno poročati EIS (glej Prilogo III). Zahteve za poročanje so navedene v garancijskem sporazumu med EIF in finančnim posrednikom. V ta namen je EIS za finančne posrednike izdal jasne smernice [48] o tem, kako združevati zahtevane podatke. To izjavo podpira podatek, da je 88 % finančnih posrednikov menilo, da so bila operativna navodila, ki jih je zagotovil EIS, jasna [49]. Poleg tega je 98 % finančnih posrednikov navedlo, da je EIS vedno pripravljen zagotoviti nadaljnje informacije za pojasnitev vprašanj o delovanju [50].

71. Rezultati vprašalnika Sodišča so tudi pokazali, da je le 20 % finančnih posrednikov, ki so sodelovali pri PKI in/ali MAP, menilo, da so zahteve za poročanje pretirane [51].

72. V primerih, ko zbiranje podatkov prek finančnih posrednikov povzroča veliko težav (npr. podatki o zaposlitvi), bi bili primernejši drugačni načini zbiranja informacij. Poročili "Ocena kazalnikov programa PPI" in "Vmesna ocena programa PPI" predlagata uporabo anket v okviru vrednotenja.

DOSEŽKI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

73. Ta del opisuje izložke, ki so jih proizvedle garancijske sheme za MSP. Izložki so analizirani glede na cilje pomoči. Poleg tega je pregledana evropska dodana vrednost pomoči, zlasti to, ali se cilji pomoči bolje uresničujejo z izvajanjem na ravni Unije kot na nacionalni ali regionalni ravni.

IZLOŽKI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

74. Finančni instrumenti PKI bi morali izboljšati dostop "do financ za začetno fazo in fazo rasti MSP ter za naložbe v inovacijske dejavnosti [52]". Natančneje, namen garancijske sheme za MSP v okviru PKI je:

doseči 315750 MSP [53];

jamčiti za posojila, ki financirajo inovativne naložbe MSP [54] ali pa so zagotovljena MSP brez zadostnega premoženja za zavarovanje posojila, in tako

izboljšati dostop do financiranja, kjer ga trg ne omogoča.

75. Naslednja analiza temelji na pregledu vzorca s posojili, ki ga je izbralo Sodišče [55]. V zvezi z vlaganji v nekatere dejavnosti, povezane z znanjem, kot so tehnološki razvoj, inovacije in prenos tehnologije, se sklicuje na priročnik OECD o merjenju znanstvene in tehnološke dejavnosti [56].

SPLOŠNI CILJ, V SKLADU S KATERIM BI BILO TREBA DOSEČI 315750 SMP, JE DOSEGLJIV

76. Vsi obiskani finančni posredniki so se jasno usmerili v MSP in vzpostavili postopke za preverjanje, ali imajo posojilojemalci status MSP.

77. Kar zadeva skupni količinsko opredeljen cilj, da bi bilo treba doseči 315750 MSP [57], sta si Komisija in EIS uspešno prizadevala za premagovanje posledic začetne zamude (glej odstavek 32) tako, da sta se osredotočila na večje finančne posrednike. V treh letih, odkar je začel veljati PKI, je EIS podpisal 25 pogodb z 21 finančnimi posredniki (glej tabelo 2). Ob koncu leta 2009 je znesek limita garancije [58] iz teh garancijskih sporazumov skupaj znašal 191,1 milijona EUR in tako predstavljal 37,5 % skupnega proračuna za garancijsko shemo za MSP. Finančni posredniki so zagotovili posojila za skoraj 59000 MSP, kar predstavlja 19 % načrtovanega števila MSP. Ob upoštevanju rezultatov iz programa MAP podpisani garancijski sporazumi dosegajo več kot polovico načrtovanega števila MSP (57,4 %), če se za vsakega od teh sporazumov doseže največji možni znesek portfelja [59] (glej sliko 3). Zato je napredek pri izvajanju dovolj velik, da je mogoče pričakovati, da bo doseženo skupno načrtovano število 315750 MSP, ki naj bi jih dosegla shema.

SLIKA 3

IZLOŽKI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP PRI PKI OB KONCU LETA 2009

+++++ TIFF +++++

1 Izračun je napravilo Sodišče in pri tem predpostavljalo, da so bili povprečni stroški za proračun EU za doseganje enega MSP enaki kot pri programu MAP (1055 EUR) in da se za vse obstoječe garancijske sporazume doseže največja možna vrednost portfelja.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

SHEMA DOSEŽE MSP, KI NIMAJO DOVOLJ PREMOŽENJA ZA ZAVAROVANJE GARANCIJE, INOVATIVNI PROJEKTI PA SO REDKI

78. Garancijska shema za MSP je zasnovana za izboljšanje dostopa do financiranja dolga za MSP, ki imajo donosne projekte, vendar ne morejo jamčiti za posojilo od komercialnih posojilodajalcev. Do takšnega stanje lahko pride, če neko MSP nima zadostne garancije, da bi izpolnilo pogoje komercialnega posojilodajalca. Ali pa se dostop MSP do financiranja posojila zavrne, če komercialni posojilodajalci ne morejo brez težav oceniti donosnosti poslovnega predloga, kar se lahko zgodi v primeru inovativnih naložb. Čim bolj inovativna je naložba, tem manjša je verjetnost, da bo posojilo odobreno.

79. Na podlagi odgovorov na vprašalnik Sodišča je bil cilj finančnih posrednikov v okviru PKI, da se usmerijo predvsem v MSP brez zadostne garancije, nato v mikropodjetja in na koncu v podjetja v fazi zagona. Inovativna MSP predstavljajo kategorijo, na kateri je poudarek najmanjši. 90 % posrednikov se je strinjalo z izjavo, da je bil njihov produkt z garancijo v okviru PKI namenjen strankam, ki niso imele zadostne garancije, le približno polovica posrednikov pa se je strinjala z izjavo, da je bil njihov produkt z garancijo v okviru PKI namenjen inovativnim MSP (glej sliko 4).

SLIKA 4

ANKETA PRI FINANČNIH POSREDNIKIH – MSP, KI JIM JE BILA NAMENJENA GARANCIJA/POSOJILO

+++++ TIFF +++++

Finančni posredniki v programu PKI so morali na lestvici od 1 do 5 točk navesti stopnjo strinjanja s temi štirimi izjavami. Odstotki v grafu kažejo delež anketirancev, ki so se strinjali ali močno strinjali z izjavo. Število odgovorov na posamezno vprašanje je pri 31 finančnih posrednikih, ki so sodelovali ali nameravali sodelovati pri programu PKI, rahlo nihalo med 28 in 30.

Vir: Vprašalnik ERS za finančne posrednike.

80. Analiza vzorca s posojili kaže, da so MSP brez zadostne garancije pogosteje prejela pomoč kot MSP, ki so izvajala inovativne naložbe. Od 181 posojil v vzorcu je bilo 77 posojil (43 %) zagotovljenih MSP, ki niso imela zadostne garancije za dostop do financiranja prek obstoječih komercialnih posojil. Le 22 posojil (12 %) je bilo uporabljenih za financiranje projektov z inovativnimi vidiki (glej tabelo 5).

81. Čeprav so bile inovativne naložbe redke, je vzorec s posojili zajemal nekatere zelo inovativne naložbe. Polovica inovativnih projektov (11 od 22) je bila ocenjenih kot inovacije, ki so novosti na posameznih trgih ali svetovne novosti. Cilj teh projektov je bil ustvariti nove ali bistveno izboljšane izdelke, proizvodne procese ali dostavne metode, ki so bile nove vsaj na tržišču, na katerem deluje podjetje. Primer takšne naložbe je v okviru 5. Preostale inovativne naložbe bi bilo mogoče opisati kot novosti le za zadevno podjetje in so jih druga podjetja, ki so neposredno konkurirala posojilojemalcu, že izvajala.

TABELA 5

REZULTATI ANALIZE POSOJIL V SMISLU ŠTEVILA POSOJIL IN ODSTOTKA VELIKOSTI VZORCA

Vir: Evropsko računsko sodišče.

| MSP brez zadostne [1005] garancije | MSP z zadostno garancijo | Pomanjkanje garancije ni bilo pokazano | Skupaj |

Posojila, uporabljena za financiranje inovativnih naložb | 7 | 12 | 3 | 22 |

4 % | 7 % | 2 % | 12 % |

Posojila, uporabljena za financiranje projektov brez bistvene inovativne komponente | 70 | 69 | 20 | 159 |

39 % | 38 % | 11 % | 88 % |

Skupaj | 77 | 81 | 23 | 181 |

43 % | 45 % | 13 % | 100 % |

82. Vendar finančni posredniki niso imeli informacij, zato za 23 posojil ni bilo mogoče pripraviti ocene o pomanjkanju garancije, o katerem se je poročalo.

FINANČNI POSREDNIKI SI PRIZADEVAJO ZA DODATNE ZNESKE POSOJIL, VENDAR BI SE LAHKO NEPOTREBNIM IZGUBAM NAMENILO VEČ POZORNOSTI

83. V garancijskih shemah pride do "nepotrebne izgube", če bi lahko posojilojemalec od komercialnih bank pridobil posojilo brez javne podpore. V takih situacijah bi v vsakem primeru prišlo do učinkov, kot je ustvarjanje delovnih mest in ekonomske ali inovativne dejavnosti. Garancijske sheme z javno podporo so najuspešnejše, kadar financirana naložba drugače ne bi bila izvedena in ne bi prišlo do želenih učinkov.

84. Zaradi zagotavljanja, da garancijska shema za MSP zagotovi dodaten dostop do financiranja za MSP, je Komisija razvila smernice o izboljšanem dostopu do financiranja. Cilj tega je zagotoviti, da lahko finančni posrednik uporablja garancijski portfelj le, ko dejanski znesek posojila presega znesek posojila, ki bi ga posrednik dosegel brez garancije. Uporaba tega koncepta dodatnosti, ki ga je mogoče zlahka tudi umestiti v garancijski sporazum, je preprosta.

OKVIR 5

PRIMER INOVATIVNEGA PROJEKTA

Podjetnik ni imel zadostne garancije za zavarovanje običajnega komercialnega posojila v višini 40000 EUR. Vendar je v svoji prejšnji službi kot raziskovalec pridobil precejšnje znanje o proizvodnji kisa. Zato je posojilo z garancijo uporabil za zagon podjetja za proizvodnjo visokokakovostnega kisa. Pri proizvodnem procesu je uporabil posebej vzgojene bakterije, s katerimi je postal proces fermentacije stabilnejši. Nastali kis je bil boljšega okusa in je imel večjo vsebnost sladkorja, potrošniki pa so ti odliki cenili. Podjetje je delovalo na regionalnem tržišču, na katerem konkurenca ni uporabljala takšnega proizvodnega procesa.

85. Vendar dodatnost ne zagotavlja, da je dodatna količina na ravni finančnega posrednika dodatna tudi na ravni gospodarnosti. V kontekstu garancijske sheme za MSP se razume, da do nepotrebne izgube pride, če se garancije zagotovijo MSP, ki imajo zadostne garancije in nimajo inovativnih naložb. Vendar je pri zagotavljanju pomoči na osnovi portfelja neka stopnja nepotrebnih izgub neizogibna. Analiza posojil je pokazala nepotrebno izgubo pri več kot tretjini posojil v vzorcu (38 %, 69 od 181, glej tabelo 5). V nespremenjenih okoliščinah bi lahko ti posojilojemalci pridobili posojila od komercialnih bank brez garancije za MSP. Anketa pri posojilojemalcih v okviru programa MAP, izvedena med vmesnim ocenjevanjem, je pokazala podobno stopnjo nepotrebnih izgub [60].

POSEBNI POGOJI ZA POSOJILA

86. Vsak garancijski sporazum med EIS in finančnim posrednikom vsebuje standardno klavzulo z načeli izboljšanega dostopa do financiranja (glej odstavek 54) za MSP brez garancije ali z inovativnimi naložbami. Ni vedno jasno navedeno, kako se namerava finančni posrednik usmeriti vanje. Nekateri finančni posredniki so uporabili posebne pogoje za posojila, da bi privabili take MSP, in tako čim bolj zmanjšali nepotrebne izgube (glej okvir 6).

OKVIR 6

POGOJI ZA POSOJILA, S KATERIMI NAJ BI SE PRIVABILO INOVATIVNA MSP ALI MSP BREZ ZADOSTNE GARANCIJE

Posojila z garancijo se lahko zagotovijo le za nova MSP in MSP, ki so začela delovati pred kratkim

Zgornja meja zneska posojila

Zagotavljanje nedenarnih koristi za MSP [61], tako da posojila z garancijo niso cenejša od posojil brez nje

Višje garancijske stopnje za naložbe, ki so inovativne ali v določeni meri predstavljajo novost

87. Prvi trije pogoji za posojilo bodo avtomatično pritegnili posojilojemalce brez garancije, zadnji pogoj pa bo verjetno povečal zanimanje pri inovativnih MSP. Relativno pomanjkanje pogojev za posojilo, prilagojenih inovativnim MSP, lahko pojasni majhno število inovativnih naložb, ugotovljenih v vzorcu (glej tabelo 5).

EVROPSKA DODANA VREDNOST

88. Ker so za vsa področja, ki jih pokriva PKI, skupaj odgovorne države članice in Unija [62], mora garancijska shema za MSP spoštovati tudi načelo subsidiarnosti, določeno v členu 5 Pogodbe. Ukrepi EU, kot je garancijska shema za MSP, ki niso v izključni pristojnosti Unije, se izvedejo le, če in v kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganega ukrepa ter se jih torej zaradi obsega ali učinka predlaganega ukrepa lažje izpolni na ravni EU.

89. Načelo subsidiarnosti je ponovljeno v uvodni izjavi sklepa o PKI [63], v predlogu za PKI [64] in v oceni učinka za PKI [65]. V bistvu je mogoče argumente, ki jih je Komisija uporabila za evropsko razsežnost finančnih instrumentov, združiti v dve postavki:

zagotavljanje skladnosti pri izvajanju in

svetovna narava konkurenčnosti in inovativnosti.

GARANCIJSKA SHEMA ZA MSP LAHKO NUDI PRECEJŠNJO NEDENARNO PODPORO ZA POSREDNIKA, VENDAR NI AKTIVNEGA PRIZADEVANJA ZA DOSLEDNO IZVAJANJE

90. Komisija je v svojih pripravljalnih dokumentih za PKI trdila, da bo evropska razsežnost zagotovila širjenje dobre prakse pri dostavi finančnih instrumentov, vključno z garancijsko shemo za MSP. Čeprav v nekaterih državah obstajajo podobni ukrepi, bo ukrep Unije prispeval k doslednemu izvajanju.

91. Ugotovljenih je bilo več primerov, v katerih je bilo financiranje s strani Unije ključnega pomena ne le za delno kritje kreditnih izgub, ampak tudi zato, ker je posredniku omogočilo, da poskusi nekaj novega. V dveh primerih je garancijska shema za MSP pomagala pri razvoju garancij ali posojil, ki so bili novi za posrednika. Za eno od njih je bilo potrebnih več poskusov, preden so banke za nadaljnje posojanje in stranke produkt dovolj dobro sprejele. Mogoče je predpostavljati, da produkt ne bi bil razvit, če EIS in Komisija ne bi večkrat sodelovala s posrednikom. Poleg tega lahko sodelovanje z institucijami EU pomaga manjšim zasebnim finančnim posrednikom zlasti pri ustvarjanju prepoznavnosti pri bankah za nadaljnje posojanje in/ali njihovih strankah.

92. To potrjuje rezultat vprašalnika, poslanega finančnim posrednikom. 6 od 31 posrednikov pri PKI [66] je razvilo novo posojilo ali garancijo, 16 od 31 pa jih je znatno spremenilo svoje obstoječe produkte, da bi sodelovali pri PKI.

93. Garancijska shema za MSP povečuje prepoznavnost podpore EU med finančnimi posredniki. Revizijski obiski so pokazali, da se MSP niso dobro zavedala obstoja garancij EU. Vendar niso bila opažena aktivna prizadevanja za zagotavljanje skladnosti med praksami različnih posrednikov. EIS preprosto zbira informacije o praksah finančnih posrednikov in o teh praksah ne postavlja vprašanj. Kot je bilo prikazano v primeru pogojev za posojilo (glej odstavek 86), bi aktivnejši pristop EIS lahko izboljšal sprejem sheme pri MSP z inovativnimi projekti ali nezadostno garancijo.

GARANCIJSKA SHEMA ZA MSP IZBOLJŠUJE KONKURENČNOST POSAMEZNIH PODJETIJ, VENDAR TO NE POMENI, DA SE DOSEGA EVROPSKA DODANA VREDNOST

94. Ta vidik evropske dodane vrednosti je neposredno povezan z enim od splošnih ciljev programa PKI, ki je spodbujanje konkurenčnosti podjetij, zlasti MSP [67]. Komisija v pripravljalnih dokumentih ugotavlja, da je konkurenca, s katero se spopadajo evropska podjetja, vse globalnejša, inovativnost pa je svetovni pojav, ki v zaprtem okolju ni uspešen in trajnosten.

95. Analiza posojila je pokazala, da garancijska shema za MSP dejansko pomaga posameznim podjetjem povečati njihovo konkurenčnost. Ugotovljeno je bilo, da je bilo 74 od 181 posojil (41 %) neposredno uporabljenih za povečanje konkurenčnosti podjetja [68]. Garancijska shema za MSP zagotavlja številne druge cenjene rezultate v zvezi z ustvarjanjem konkurenčnejšega okolja. Malih podjetjem v fazi zagona, predvsem v storitvenem sektorju, omogoča, da se pojavijo na trgu. Od 181 posojil v vzorcu je bilo 26 posojil (14 %) uporabljenih za začetek novega podjetja, 15 posojil (8 %) pa za financiranje razširitev poslovanja v podjetjih po fazi zagona [69]. Prav tako pomaga ohranjati konkurenčno okolje, saj posameznikom omogoča, da postanejo podjetniki z nakupom obstoječega MSP (47 posojil, 26 %).

96. Vendar evropska dodana vrednost teh rezultatov ni prepričljiva, ker bi bilo enake učinke mogoče doseči s financiranjem iz nacionalnih proračunov. Na primer, Komisija [70] daje tri predloge o tem, kako lahko neka politika EU učinkuje na konkurenčnost na ravni EU [71]. Politika EU:

lahko vpliva na stanje konkurenčnosti podjetjih v EU v primerjavi z njihovimi konkurenti zunaj EU;

lahko spodbuja čezmejne naložbene tokove, vključno s premestitvijo gospodarske dejavnosti; ali

je nujna za popravo neželenih izidov tržnih procesov na evropskih trgih.

97. Med revizijo niso bili opaženi nobeni od teh učinkov. Analiza posojila je potrdila, da večina MSP deluje na lokalnih, regionalnih ali nacionalnih tržiščih. 19 od 181 posojil (10 %) je bilo zagotovljenih za MSP, ki so imeli nekaj čezmejnih dejavnosti, 13 posojil (7 %) pa je bilo uporabljenih za naložbe s pomembno čezmejno komponento [72]. Pomanjkanje čezmejnih dejavnosti ni presenetljivo glede na vrste poslovanja MSP v vzorcu (za pregled glej sliko 5): 17 restavracij, 8 taksistov, 41 maloprodajnih trgovin (pekarna, mesar, trafika ali supermarket) ali 17 obrtnikov (tesar, električar, gradbenik ali krovec). Glede na te primere posojilojemalcev, ki običajno poslujejo na lokalnih tržiščih, potreba po ukrepu EU ni zadostno prikazana.

98. Posamezne garancijske pogodbe dejansko ne segajo čez nacionalne meje. Garancijska shema za MSP v bistvu deluje kot sklop nacionalnih garancijskih shem, ker so med nacionalnimi trgi dolgov precejšnje razlike [73]. Te razlike nastajajo zaradi kulturnih in pravnih ovir in so tako velike, da je mogoče trge dolga obravnavati kot povsem nacionalne.

SLIKA 5

ANALIZA POSOJILA – VRSTE POSLOVANJA

+++++ TIFF +++++

Vir: Evropsko računsko sodišče.

ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

ZASNOVA GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

99. Čeprav v pripravljalnih dokumentih programa PKI za garancijsko shemo za MSP ni bilo nobene eksplicitne logike ukrepa, je implicitno logiko mogoče najti v različnih dokumentih sklepa o PKI. Vendar med posameznim problemom ter pričakovanimi rezultati in učinki, kot so bili predstavljeni pred začetkom ukrepa, ni nobene konceptualne povezave. Čeprav so cilji zdaj natančnejši kot pri prejšnjem programu MAP, so specifični, merljivi, dosegljivi in časovno opredeljeni le v zvezi s pričakovanimi učinki.

PRIPOROČILO 1

Prihodnji programi podpore za MSP bi morali temeljiti na eksplicitni logiki ukrepa, ki povezuje učinke s pričakovanimi izložki, rezultati in učinki.

VZPOSTAVITEV UPRAVLJAVSKE SHEME

100. Na splošno je bil vzpostavljen primeren okvir za upravljanje garancijske sheme za MSP. Struktura pristojbin se je v primerjavi s programom MAP izboljšala tako, da so se dodale pobude, povezane z uspešnim poslovanjem. Vendar so zamude pri načrtovanju sheme preprečile uspešno proračunsko dodelitev v prvem letu in povzročile prekinitev podpore za nekatere finančne posrednike.

PRIPOROČILO 2

Za načrtovanje kakršne koli poznejše sheme Sodišče priporoča, naj se pravna podlaga in upravljavski sporazum dokončata dovolj dolgo pred dejanskim začetkom programskega obdobja, da bi bilo dovolj časa za izbiro ustreznih finančnih posrednikov in dokončanje pogajanj o njihovih pogodbah pred dejanskim začetkom programskega obdobja, s čimer se zagotovi, da se v prihodnosti ne bo treba zatekati h klavzulam o retroaktivnosti.

IZBIRA FINANČNIH POSREDNIKOV

101. Komisija je razvila primerne postopke za izbiro finančnih posrednikov. Vendar niso bili vzpostavljeni standardi za točkovanje, s katerimi bi se točkovale vloge različnih potencialnih posrednikov, prav tako pa niso bile določene minimalne zahteve za različna izbirna merila. Odkrite so bile slabosti pri določanju parametrov v garancijskih sporazumih s finančnimi posredniki.

PRIPOROČILO 3

Za izboljšanje izbire bi bilo treba za vsak naslednji program vzpostaviti sistem točkovanja za ocenjevanje vlog potencialnih posrednikov. Določiti bi bilo treba minimalne zahteve za izbiro finančnih posrednikov. Izračun parametrov v garancijskih sporazumih bi moral biti bolj podrobno dokumentiran.

SPREMLJANJE USPEŠNOSTI IN POROČANJE

102. Vzpostavljeni so bili zadostni kazalniki izložka, ki so se uporabili za poročanje o izvajanju garancijske sheme za MSP. Podatke za edini kazalnik učinka, ki se nanaša na število ustvarjenih delovnih mest, je težko zbrati in jih zaradi različnih metod izračunavanja ni mogoče primerjati med državami. Zahteve za poročanje so jasne in večina finančnih posrednikov, ki sodelujejo v garancijski shemi za MSP, jih nima za breme.

PRIPOROČILO 4

Komisija bi morala preučiti možnosti za oblikovanje dodatnih ali boljših kazalnikov uspešnosti, da bi bolje spremljala doseganje ciljev sheme in sprejemala primerne zaključke.

DOSEŽKI GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

103. Edini količinsko opredeljen cilj, da se doseže 315750 MSP, bo verjetno dosežen. Analiza vzorca posojil, ki ga je sestavilo Sodišče, je pokazala, da je bila več kot polovica posojil (43 %) zagotovljena MSP, ki niso imela zadostne garancije, samo 12 % pa jih je posojila uporabilo za inovativne naložbe. Analiza posojil je pokazala nepotrebno izgubo v višini 38 %, tj. posojila za MSP, ki so imela zadostno garancijo, in posojila, ki se niso uporabila za inovacije.

PRIPOROČILO 5

Komisija bi morala v prihodnje določati bolj specifične količinsko opredeljene cilje, ki bi bolje odražali cilje tega finančnega instrumenta. Med življenjsko dobo tega instrumenta bi se moralo s spremljanjem meriti napredek pri doseganju takšnih količinsko opredeljenih ciljev, s čimer bi se lahko po potrebi sprejeli popravni ukrepi. Predvideti bi bilo treba primerne ukrepe za čim večje zmanjšanje nepotrebne izgube, med drugim na podlagi najboljših praks, ki jih že uporabljajo nekateri posredniki.

104. Garancijska shema za MSP je nekaterim finančnim posrednikom omogočila, da so razvili in ponudili nove produkte na področju posojil ali garancij, vendar se dobre prakse niso aktivno ugotavljale niti razširjale. Evropska dodana vrednost garancijske sheme za MSP ni prikazana, ker bi bilo rezultate te sheme mogoče doseči tudi s financiranjem v okviru nacionalnih shem. Niso bile opažene nobene pomembne čezmejne naložbe ali učinki posojil garancijske sheme za MSP.

PRIPOROČILO 6

Kot je Sodišče poudarilo v preteklosti, morajo odhodki iz proračuna Unije nuditi jasne in očitne koristi za EU in njene državljane, ki jih ne bi bilo mogoče doseči s porabo na samo nacionalni, regionalni ali lokalni ravni [74]. Proračunska organa in Komisija bi morali razmisliti, ali in kako bi bilo mogoče pri katerem koli nasledniku garancijske sheme za MSP čim bolj povečati evropsko dodano vrednost.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi g. Igors LUDBORŽS, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na svojem zasedanju 22. marca 2011.

Za Računsko sodišče

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsednik

[1] "Giving SMEs the credit they need", revija GD Evropske komisije za podjetništvo in industrijo, 12.2.2009.

[2] COM(2005) 551 konč., 10.11.2005.

[3] Opazovalnica evropskih MSP, analitično poročilo, november 2006–januar 2007, Flash Eurobarometer.

[4] COM(2005) 24 konč., 2.2.2005.

[5] Sklepi predsedstva Evropskega sveta v Lizboni 23. in 24. marca 2000.

[6] Sklep št. 1639/2006/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. oktobra 2006 o ustanovitvi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013) (UL L 310, 9.11.2006, str. 15).

[7] Odločba Sveta 2000/819/ES z dne 20. decembra 2000 o večletnem programu za podjetja in podjetništvo ter zlasti za mala in srednja podjetja (MSP) (2001–2005) (UL L 333, 29.12.2000, str. 84).

[1001] Okvirni proračun za garancijsko shemo za MSP na začetku programa PKI. Sredstva se letno razporejajo med različne vrste finančnih instrumentov.

[8] EIS je organ Evropske unije, specializiran za zagotavljanje garancijskih instrumentov in tveganega kapitala za MSP.

[9] Fiduciarni in upravljavski sporazum z dne 20. septembra 2007 med Evropsko skupnostjo in EIS za garancijsko shemo za MSP pri okvirnem programu za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013).

[10] Skupna garancija zagotavlja drugo garancijo poleg osnovne garancije posojilodajalcu, protigarancija pa je garancija za del garancije prvega garanta.

[11] Garancijske pogodbe so posamezni garancijski sporazumi med EIS in finančnim posrednikom o dejavnostih, izvedenih na podlagi teh sporazumov.

[12] Priporočilo Komisije 2003/361/ES z dne 6. maja 2003 o definiciji mikropodjetij ter malih in srednje velikih podjetij (UL L 124, 20.5.2003, str. 36).

[13] Obiskani so bili finančni posredniki v Belgiji, Franciji, na Madžarskem, v Sloveniji, Italiji, Španiji in Nemčiji.

[14] V prostorih finančnih posrednikov je bila pregledana dokumentacija o predlogu in odobritvi posojila, oceni kreditnega tveganja posojilojemalca in namenu posojila.

[15] Vprašalnik je vseboval 48 vprašanj za posrednike o zadevah, kot so: (i) proces predložitve vlog za garancijsko shemo za MSP, (ii) upravljanje s strani EIS med trajanjem garancije, (iii) produkt, za katerega se izda garancija, in (iv) učinek finančne krize na produkte. Poleg tega so bili posredniki, ki so pri MAP sodelovali, pri PKI pa ne, zaprošeni za navedbo razlogov za to.

[16] Pri pripravi vprašanj so bile upoštevane pripombe EIS in Komisije. Na vprašalnik se je odzvalo 82 % anketiranih (42 od 51 finančnih posrednikov).

[17] Delovni dokument osebja Komisije, priloga k predlogu za Sklep Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013), SEC(2005) 433, 6.4.2005.

[18] Vmesni ocenjevalec je priporočal, naj se jasno navede logika ukrepa za vsak ukrep, da se izboljša skupna skladnost programa in pokaže učinek, Evropska komisija, "Interim Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme", 2009.

[19] Glej npr. North, Baldock, Ekanem, Whittam in Wyper: "Access to Bank Finance for Scottish SMEs", 2008.

[20] Sporočilo Komisije o oceni učinka, COM(2002) 276 konč, 5.6.2002.

[21] Ocena učinka obravnava izložke, kot sta število posojil ali število MSP, kot učinke. Vendar je dejanski učinek manjši od izložkov, ker bi del MSP pridobil posojila tudi brez garancije.

[22] Člen 27(3) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 248, 16.9.2002, str. 1).

[23] Definicija je iz smernic Evropske komisije za oceno učinka, SEC(2005) 791, 15.6.2005.

[24] Sklep o PKI, člen 2.

[25] Takojšnji cilji se nanašajo na rezultate nekega ukrepa za neposredne naslovnike ter upoštevajo predvideno posebno področje in posebno naravo obravnavanega ukrepa v okviru politike. Za garancijsko shemo za MSP se za takojšnji cilj šteje ustrezni cilj PPI.

[26] Sklep o PKI, člen 10.

[27] Primeri inovativnosti, ugotovljeni v vzorcu: naložbe v novo tehnologijo za pakiranje in razvrščanje v skladišču, nova pečica z dodatnimi funkcijami v pekarni.

[28] V skladu s členom 43(4) Uredbe Komisije (ES, Euratom) št. 2342/2002 z dne 23. decembra 2002 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL L 357, 31.12.2002, str. 1).

[29] Za garancijsko shemo za MSP: fiduciarni in upravljavski sporazum ter z njim povezane operativne smernice (kot npr. Smernice o izboljšanem dostopu do financiranja).

[30] Prvi garancijski sporazum v okviru PKI med finančnim posrednikom in EIS je bil podpisan 2. septembra 2008.

[31] Izračun na podlagi obiska pri devetih posrednikih kaže, da je obdelava uspešne vloge v okviru PKI v povprečju trajala 323 dni.

[32] Na podlagi vprašalnika (vprašanje 6), poslanega vsem finančnim posrednikom, ki so se prijavili v okviru PKI.

[33] Prvi garancijski sporazumi so bili v okviru PKI podpisani septembra 2008.

[34] V skladu s členom 53 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002.

[35] Fiduciarni in upravljavski sporazum, Priloge 1A do 1D.

[36] Fiduciarni in upravljavski sporazum, člen 3.1.

[37] Fiduciarni in upravljavski sporazum vsebuje štiri garancijske politike v zvezi s štirimi specifičnimi okviri pomoči. Garancijske politike specifično določajo namen zadevnega okvira, izbirni postopek za posrednike, pravila za upravičenost, način delovanja pri izboljšanem dostopu do financiranja, poročanje, spremljanje in revidiranje, promoviranje in prepoznavnost.

[38] Merila, ki ustrezajo okvirom za posojila in mikrokredite. Izbirna merila v zvezi z okviroma za lastniški kapital in listninjenje niso bila pregledana, ker se ta okvira do 31. decembra 2009 nista uporabila.

[39] Smernice o izboljšanem dostopu do financiranja, 25. oktober 2007.

[40] Stopnja limita garancije je vnaprej dogovorjena stopnja, v okviru katere se omeji odgovornost EIS v okviru garancijskega sporazuma. Znesek, za katerega je EIS odgovoren v okviru garancijskega sporazuma (zgornja meja garancije) se lahko izračuna tako, da pomnožimo dejanski znesek portfelja s stopnjo garancije in stopnjo limita garancije. Npr. znesek portfelja = 1000, stopnja garancije = 50 %, stopnja limita garancije = 10 %. Tako je največja možna odgovornost EIS (zgornja meja garancije) = 1000 x 50 % x 10 % = 50.

[41] Sklep o PKI, člen 19.

[42] Ocena kazalnikov programa PPI, februar 2010.

[1002] Priloga k predlogu za Sklep Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013), SEC(2005) 433.

[1003] Eno ustvarjeno ali ohranjeno delovno mesto za vsako MSP, ki prejema novo financiranje. Zaradi podatkov pobude za rast in zaposlovanje, ki kažejo, da so MSP, upravičena do pomoči, v povprečju ustvarila 1,2 delovnega mesta, Komisija meni, da bi bilo treba uporabiti previdnejše razmerje, ki bi upoštevalo, da se garancija za mikrokredite uporablja za več kot 20 % vseh podjetij, ki jih doseže garancijska shema za MSP, zato se pričakuje, da bodo ta podjetja ustvarila manj delovnih mest in tako zmanjšala skupno povprečje.

[1004] Informacije je mogoče najti le v četrtletnih poročilih EIS.

[43] Za merjenje rezultatov in učinkov so bili predlagani številni kazalniki, na primer prispevek k uspešnosti upravičencev (rast prodaje, ustvarjena/ohranjena delovna mesta, razviti novi izdelki ali storitve) ali skupna (ali povprečna) rast prometa financiranih MSP.

[44] Na primer, posrednik v Sloveniji je podatke o zaposlovanju pridobil od nacionalne ustanove za socialno varnost in zavarovanje.

[45] En posrednik v Španiji letno na podlagi vzorca zbira informacije od regionalnih garancijskih družb.

[46] Neki drug posrednik v Španiji izračunava spremembo v zaposlitvi tako, da primerja pričakovanja v času prošnje za posojilo z dejansko zaposlenostjo v času izračuna.

[47] Na primer, en posrednik v Italiji zbira podatke o zaposlenosti le v začetni prošnji za garancijo, pozneje pa jih ne posodablja.

[48] "Priročnik za pripravo poročil pri pomoči SMEG 2007–2013 (CIP)" – EIS.

[49] Na podlagi vprašalnika (vprašanje 14) je 36 od 41 finančnih posrednikov, ki so odgovorili na to vprašanje, menilo, da so bila operativna navodila, ki jih je zagotovil EIS, jasna.

[50] Na podlagi vprašalnika (vprašanje 15) je 40 od 41 finančnih posrednikov, ki so odgovorili na to vprašanje, menilo da je EIS vedno pripravljen dati pojasnila med trajanjem garancije.

[51] Na podlagi vprašalnika (vprašanje 16) se 8 od 42 finančnih posrednikov, ki so odgovorili na to vprašanje, ni strinjalo s tem, da so zahteve za poročanje razumne.

[52] Sklep o PKI, člen 10.

[53] Priloga k predlogu za Sklep Evropskega parlamenta in Sveta o ustanovitvi Okvirnega programa za konkurenčnost in inovativnost (2007–2013), SEC(2005) 433.

[54] Velja le za okvir za posojila. Sklep o PKI, člen 19.2 se sklicuje na naložbe "v določene na znanju temelječe dejavnosti, kot so tehnološki razvoj, inovacije in prenos tehnologije".

[55] Izbran je bil vzorec s 181 posojili od devetih finančnih posrednikov. Število posojil, izbranih pri posameznem posredniku, je odražalo dosežen obseg garancije in je bilo omejeno v razponu od 10 do 45.

[56] The OSLO Manual, Proposed guidelines for collecting and interpreting technological innovation data, OECD, 1997, ki je omenjen tudi v uvodni izjavi 8 Sklepa o PKI in smernicah Evropske komisije za ocenjevanje učinka iz leta 2009, SEC(2009) 92.

[57] Kot je navedeno v oceni učinka za PKI, SEC(2005) 433.

[58] Znesek limita predstavlja zgornjo mejo stroškov za proračun EU in se bo aktiviral le, če finančni posrednik doseže največji možni znesek portfelja in utrpi pričakovane izgube portfelja posojil.

[59] Na primer, pri programu MAP sta le dva od 45 finančnih posrednikov dosegla manj kot 90 % največjega možnega zneska portfelja.

[1005] V primerih, ko je finančni posrednik opredelil raven zadostne garancije oziroma bi lahko o tej ravni implicitno sklepali, se je to uporabilo za opredelitev "zadostnosti" garancije. V preostalih primerih se je sklepalo, da ima neko MSP zadostno garancijo, če znesek posojila ni presegal 70 % vrednosti razpoložljivih sredstev. V slednji kategoriji so bili upoštevani tudi drugi dejavniki, ki so povečali profil tveganja MSP (npr. posojila brezposelnim), zato so se ta MSP štela za "MSP brez zadostne garancije".

[60] Rezultati ankete kažejo, da dva od treh podjetij ne bi izvedla projekta brez garancije za posojilo ali pa bi izvedla manj. Le eno od treh anketiranih podjetij je odgovorilo, da bi začelo poslovati ali izvedlo projekt tudi brez garancije za posojilo.

[61] Kot so zmanjšane zahteve za garancijo, pospešene odločitve o kreditu in fiksne obrestne mere.

[62] Komisija je izpeljala pravne podlage za PKI iz členov 172, 173(3) in 192(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije (konsolidirana različica po Lizbonski pogodbi).

[63] Sklep o PKI, uvodna izjava 62.

[64] COM(2005) 121 konč., 6.4.2005.

[65] SEC(2005) 433, 6.4.2005.

[66] Posredniki, ki sodelujejo ali nameravajo sodelovati pri PKI.

[67] Sklep o PKI, člen 2.

[68] Razumevalo se je, da se je konkurenčnost podjetja povečala, če so bile v poslovnem načrtu informacije, da bo naložba:

- povečala zmogljivost podjetja za proizvodnjo blaga ali storitev oziroma bo podjetje postalo učinkovitejše;

- povečala njegov tržni delež;

- povečala njegov izvoz;

- povečala delovno uspešnost/usposabljanje njegovih zaposlenih;

- vodila do produktivnejše uporabe informacijske tehnologije;

- ali izboljšala trženje njegovih izdelkov ali storitev.Podjetja v fazi zagona so bila obravnavana ločeno, ker so vedno povečevala konkurenčno okolje.

[69] Razširitev po fazi zagona pomeni razširitev poslovanja v treh letih po zagonu.

[70] Delovni dokument osebja Komisije "Ocena učinka: Naslednji koraki – v podporo konkurenčnosti in trajnostnemu razvoju", SEC(2004) 1377.

[71] Omenjeno tudi v SEC(2005) 791.

[72] Čezmejna komponenta je veljala za pomembno, če je bil namen naložbe povečanje proizvodnje v tujini, razširitev na tuja tržišča ali ustvarjanje poslovnih odnosov s tujimi partnerji (npr. dobavitelji).

[73] To je na primer opazila tudi ECB v "Financiranje malih in srednje velikih podjetij v območju evra", mesečni bilten ECB, avgust 2007, str. 77.

[74] Odgovor Evropskega računskega sodišča na Sporočilo Komisije "Reformiranje proračuna, spreminjanje Evrope" (odstavki 7 do 9) in Mnenje št. 1/2010 – Izboljševanje finančnega poslovodenja proračuna Evropske unije: tveganja in izzivi (odstavka 18 in 19).

--------------------------------------------------

PRILOGA I

PREGLED STRUKTURE PROGRAMA PKI VSE DO GARANCIJSKE SHEME ZA MSP

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

PRILOGA II

SPREMLJANJE, KI GA IZVAJATA KOMISIJA IN EIS

1. Komisija izvaja:

spremljanje EIS zaradi ocenjevanja garancijske sheme za MSP, kar vključuje pregled:

preverjanj, ki jih EIS izvede zaradi vključitve posojil v portfelj,

pozivov za izpolnitev garancije in

ugotovitev, ki jih EIS pridobi med obiski na kraju samem pri finančnih posrednikih;

spremljanje finančnih posrednikov in MSP, kar vključuje:

obiske pri finančnih posrednikih, ki zajemajo pregled vzpostavljenih sistemov za zagotavljanje skladnosti z garantnim pismom ter fiduciarnim in upravljavskim sporazumom; pregled napredka pri upravljanju sheme, ki ga izvede finančni posrednik; pregled sistemov, ki jih je finančni posrednik vzpostavil za izvajanje sheme; pregled skladnosti vzorca s posojili ali garancijami za MSP (transakcije);

obiske pri MSP ter

anketo o zaposlovanju v okviru garancijske sheme za MSP, namen katere je preveriti skladnost z zahtevami iz fiduciarnega in upravljavskega sporazuma;

druge naloge v okviru spremljanja, kot je pregled četrtletne pristojbine EIS.

2. EIS v glavnem preverja:

podatke, zbrane pri finančnih posrednikih, s preizkusi verodostojnosti;

z obiski pri finančnih posrednikih na kraju samem v okviru spremljanja:

kakovost procesa poročanja,

plačilo garancije in postopke izterjave ter

postopek v zvezi s preverjanjem meril za upravičenost zaradi vključitve posojil v portfelj;

zahtevek za plačilo, ki ga vloži finančni posrednik, z navzkrižnim preverjanjem skladnosti podatkov, ki jih je finančni posrednik posredoval v okviru četrtletnega poročanja, in informacij, podanih v zahtevku za plačilo. Na podlagi vzorca se opravijo dodatni preizkusi podatkov, pri čemer se uporabijo dokazila, ki so jih finančni posredniki predložili zaradi zagotavljanja veljavnosti neplačanih posojil.

--------------------------------------------------

PRILOGA III

POROČANJE FINANČNIH POSREDNIKOV EIS

Poročanje finančnih posrednikov [1] EIS je strukturirano na naslednji način:

Del A se nanaša na nove posle (četrtletno poročanje):

posojilojemalci – davčna številka, ime, naslov, poštna številka, kraj, regija, država, podatki o ustanovitvi, gospodarski sektor, pravni status, trenutno število zaposlenih, pripombe ter

posojila – davčna številka, sklic posojila, valuta, namen financiranja, znesek naložbe, opredmetena sredstva, neopredmetena sredstva, gibljiva sredstva, znesek posojila, dospelost posojila, obdobje odloga, datum podpisa posojila, datum prvega obroka odplačila posojila, pripombe.

Del B se nanaša na seznam vključenih informacij (četrtletno poročanje):

davčna številka, sklic posojila, valuta, odplačilo posojila, ki znižuje skupni znesek neporavnanega posojila, končni neporavnan znesek posojila, konec obdobja odplačevanja posojila.

Del C se nanaša na pozive za izpolnitev garancije (četrtletno poročanje):

davčna številka, sklic posojila, datum nastanka neporavnanih obveznosti, valuta, znesek neporavnanih obveznosti, znesek izterjav, še ne plačane obresti, izguba.

Del D se nanaša na odplačana posojila (četrtletno poročanje):

davčna številka, sklic posojila, datum odplačila.

Del E se nanaša na preklicana posojila (četrtletno poročanje):

davčna številka, sklic posojila, vrsta preklica.

Del F se nanaša na spremembe (četrtletno poročanje).

Del G se nanaša na poročilo o zaposlovanju (letno poročanje).

[1] Ta povzetek temelji na dokumentu EIS "Manual for compiling reports under the SMEG Facility 2007–2013".

--------------------------------------------------