52008SC0053

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 23.1.2008

SEC(2008) 53

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Spremni dokument k osnutku predloga DIREKTIVE EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov POVZETEK OCENE UČINKA

{COM(2008) 16 konč}{SEC(2008) 52}

Povzetek

UVOD IN POLITIčNO OZADJE

V odgovor na člen 30 Direktive 2003/87/ES (t. i. „Direktive o trgovanju z emisijami“) so bile v sporočilu Komisije „Vzpostavitev svetovnega trga ogljika – poročilo na podlagi člena 30 Direktive 2003/87/ES“[1] opredeljene štiri glavne teme, ki jih bo treba obravnavati pri pregledu sistema EU za trgovanje z emisijami (EU ETS): 1) področje uporabe Direktive, 2) trdna skladnost in izvajanje, 3) nadaljnja uskladitev in večja predvidljivost, 4) povezovanje s sistemi za trgovanje z emisijami v tretjih državah ter ustrezna sredstva za vključevanje držav v razvoju in držav v gospodarski tranziciji. O teh vprašanjih se je obširno razpravljalo zlasti v postopku pregleda, organiziranem v okviru evropskega programa o spremembi podnebja (ECCP) v prvi polovici leta 2007, pa tudi prek stalnih stikov z zainteresiranimi stranmi vse od začetka izvajanja sistema EU za trgovanje z emisijami leta 2005.

Pregled se opravlja v času, ko so podnebne spremembe zelo pomembna tema v političnem programu. Marca 2007 je Evropski svet potrdil novo strategijo za energetiko in podnebne spremembe, ki jo je Evropska komisija predlagala januarja 2007 in v skladu s katero bi morala skupina razvitih držav do leta 2020 zmanjšati emisije toplogrednih plinov za 30 % v primerjavi z vrednostmi iz leta 1990 v okviru prihodnjega sporazuma na svetovni ravni. Ne glede na mednarodni sporazum je EU sklenila, da do leta 2020 svoje emisije zmanjša za vsaj 20 %.

SPLOšNI CILJI

Svet je potrdil, da sistem EU za trgovanje z emisijami je in bo še naprej eden od najpomembnejših instrumentov, s katerimi lahko EU doseže svoj strateški cilj, da zvišanje povprečne svetovne temperature omeji na največ 2 stopinji Celzija nad predindustrijsko stopnjo.

V teh okoliščinah je mogoče opredeliti tri splošne cilje pregleda:

1. v celoti izkoristiti možnosti sistema EU za trgovanje z emisijami, kar bi na gospodarsko učinkovit način prispevalo k skupnim zavezam EU za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov;

2. izpopolniti in izboljšati sistem EU za trgovanje z emisijami glede na pridobljene izkušnje;

3. prispevati k preoblikovanju Evrope v gospodarstvo z nizkimi emisijami toplogrednih plinov in pripraviti ustrezne pobude za napredne odločitve glede naložb na podlagi nizkih emisij CO2, tako da se ustvari jasno, neizkrivljeno in dolgoročno sporočilo glede cen CO2.

PODROčJE UPORABE DIREKTIVE

Racionalizacija obstoječega področja uporabe

Neusklajeno razumevanje pojma „kurilna naprava“ v različnih državah članicah je privedlo do izkrivljanja konkurence, nezadostnega pokrivanja emisij iz proizvodnih procesov in pravne negotovosti glede področja uporabe Direktive.

Med različnimi možnostmi, ki so na izbiro, se zdi najbolj obetavno kodificiranje široke interpretacije pojma kurilnih naprav, ki bi bilo na splošno v skladu s Sporočilom Komisije o nadaljnjih smernicah za načrte za razdelitev pravic za obdobje trgovanja sistema EU za trgovanje z emisijami od 2008 do 2012[2] ter podprto z novo opredelitvijo kurilnih naprav in dopolnjeno s seznamom dejavnosti. Takšen pristop bi omogočil dosledno upoštevanje področja uporabe, tudi glede emisij iz proizvodnih procesov, in pravno varnost za države članice. Poleg tega bi razširil obseg sistema EU za trgovanje z emisijami in tako prispeval k njegovi okoljski učinkovitosti.

Stroškovna učinkovitost za male naprave

Trenutno je v sistem EU za trgovanje z emisijami vključenih približno 10 800 naprav. Največjih naprav v sistemu je 7 % in te proizvedejo 60 % vseh emisij, medtem ko najmanjše naprave, ki jih je 14 %, proizvedejo le 0,14 % emisij. To razhajanje kaže na neuravnovešeno razmerje med stroški in koristmi. Ugotovljeno je bilo, da bi bilo za povečanje stroškovne učinkovitosti sistema EU za trgovanje z emisijami najbolj smotrno omogočiti pogojno izvzetje kurilnih naprav z nazivno vhodno toplotno močjo med 20 in 25 MW ter z letnimi emisijami, ki ne presegajo 10 kt, saj to predstavlja najboljše razmerje med emisijami, izključenimi iz sistema EU za trgovanje z emisijami, in številom izključenih malih naprav.

Vključitev novih sektorjev in plinov

Iz preverjenih emisij iz leta 2005 in inventarja EU emisij toplogrednih plinov je razvidno, da sistem EU za trgovanje z emisijami pokriva 41 % vseh emisij toplogrednih plinov v Evropski uniji. Razširitev obsega sistema z vključitvijo novih sektorjev in plinov bi izboljšala njegovo okoljsko učinkovitost in prinesla nove, dodatne možnosti za zmanjševanje emisij, kar bi omogočilo večje možnosti in nižje stroške zmanjševanja emisij.

Da bi zagotovili ustrezno spremljanje emisij toplogrednih plinov, bi bilo treba pri odločitvah o vključevanju novih sektorjev in plinov upoštevati več tehničnih meril. Poleg tega je treba upoštevati tudi cilj prispevanja k preoblikovanju Evrope v gospodarstvo z nizkimi emisijami CO2. Pri tem se lahko upoštevajo možnosti in stroški zmanjševanja, medtem ko nerazpoložljivost nekega sektorja ne sme biti razlog, zakaj naj se zadevni sektor ne bi vključil v sistem EU za trgovanje z emisijami.

- Glede emisij CO2 in na podlagi izločilne analize bi bilo primerno vključiti emisije CO2 iz petrokemične in druge kemične industrije ter iz proizvodnje amoniaka in aluminija.

- Kar zadeva druge emisije toplogrednih plinov, ki niso CO2, se priporoča, da se v sistem EU za trgovanje z emisijami vključijo emisije N2O iz proizvodnje dušikove, adipinske in glioksilne kisline ter emisije perfluoriranih ogljikovodikov (PFC) iz proizvodnje aluminija.

- Projekti za zajemanje in shranjevanje CO2 se sistemu EU za trgovanje z emisijami lahko pridružijo že sedaj prek enostranske vključitve na osnovi člena 24 Direktive. Glede na ogromen potencial te tehnologije[3] in zaradi zagotavljanja večjega zaupanja investitorjev se daje prednost vnaprejšnji vključitvi vseh dejavnosti zajemanja in shranjevanja CO2 z izrecnim sklicevanjem na zajemanje in shranjevanje CO2 v Prilogi I k Direktivi.

- Kar zadeva cestni in pomorski prevoz, bodo potrebne dodatne raziskave in podrobna analiza, pri čemer bo treba izvesti zlasti celovito analizo razmerja med stroški in koristmi, ki bo vključevala primerjavo z alternativnimi ukrepi, da bi lahko sprejeli dobro utemeljeno in tehtno odločitev glede vključitve teh sektorjev v sistem EU za trgovanje z emisijami.

- Razširitev področja uporabe Direktive tako, da bi zajela projekte rabe zemljišč, spremembe rabe zemljišč in gozdarstva (LULUCF), se ne priporoča.

Možni učinki kombiniranih političnih možnosti na področje uporabe sistema EU za trgovanje z emisijami

Uporaba širše opredelitve kurilnih naprav, omenjena vključitev drugih sektorjev in plinov ter večja stroškovna učinkovitost malih naprav na zgoraj opisani način bi pomenili dodatno pridobitev v smislu obsega sistema EU za trgovanje z emisijami, če se za vključitev malih naprav, ki predstavljajo 5,8–6,3 % vseh naprav (do največ 121–131 Mt CO2eq)[4], določi prag 10 kt, saj bi to pomenilo približno 40 % naprav manj brez ogrožanja okoljske učinkovitosti sistema, kar zadeva naprave, ki niso vključene v sistem.

TRDNA SKLADNOST IN IZVAJANJE

Spremljanje in poročanje, preverjanje in akreditacija

Dosledno izpolnjevanje zahtev glede spremljanja in poročanja je nepogrešljivo za zagotovitev, da „je tona res tona“. Brez verodostojnega in zanesljivega preverjanja poročil spremljanja bi lahko izvajalci dejavnosti spodkopali okoljsko neoporečnost sistema. Sedanja praksa držav članic in pristojnih organov kaže na vrsto različnih izvajanj in uporabe na področju spremljanja, poročanja, preverjanja in akreditacije preveriteljev. Zato sta okoljska neoporečnost in verodostojnost sistema ogroženi.

Kot je pokazala analiza, bi bilo za zagotavljanje skladnosti najprimerneje uporabljati eno uredbo za spremljanje in poročanje ter drugo za preverjanje in akreditacijo. S tem bi povečali doslednost in preglednost, dolgoročno izboljšali stroškovno učinkovitost standardov spremljanja in poročanja, zagotovili dosledno in primerljivo raven preverjanja in akreditacije ter na notranjem trgu ustvarili potrebo po službah za preverjanje in akreditacijo po vsej EU. Posledično bi se kakovost preverjanj ter možnost, da se z njimi odkrivajo in popravljajo napake, izboljšali, s čimer bi se zagotovila tudi boljša kakovost podatkov.

Razvoj poenotenih pravil za celotno EU bi po začetnem obdobju prilagajanja nacionalnih smernic/predpisov pomenil znatne prihranke za države članice.

Registri

Obstoječi registrski sistem je sestavljen iz registrov 27 držav članic in evidenca neodvisnih transakcij Skupnosti (CITL) ni pokazala razlogov za pritožbe iz tehničnih razlogov. Kljub temu bi se morali registri držav članic po začetku prvega ciljnega obdobja Kjotskega protokola, ki se začne leta 2008, povezati tudi v mednarodno evidenco transakcij (ITL), ki jo vodi Okvirna konvencija ZN o spremembi podnebja (UNFCCC) za namene Kjotskega protokola. Če bi se uvedla mednarodna evidenca transakcij, bi to pomenilo tudi, da bi moral vsak sistem trgovanja, ki bi se želel vključiti v sistem EU za trgovanje z emisijami, prenašati sporočila tudi prek mednarodne evidence, ki jo nadzorujejo podpisnice Kjotskega protokola. Ta sprememba v dejavnosti sistema registrov prinaša tehnična, politična in administrativna tveganja, ki pa bi se jim bilo mogoče izogniti tako, da bi se v obstoječem registru Skupnosti hranile pravice do emisij EU.

NADALJNJA USKLADITEV IN VEčJA PREDVIDLJIVOST

Določitev zgornje meje

V I. in II. fazi so bile skupne zgornje meje sistema EU za trgovanje z emisijami enake seštevku nacionalnih zgornjih meja, ki so jih določile države članice v skladu z odločitvami Komisije. S tem pristopom je bila državam članicam omogočena visoka stopnja prilagodljivosti, tako da so lahko upoštevale posebne in nacionalne okoliščine, vendar so se pojavljale tudi mnoge težave, ki so privedle do neenakih pogojev ter pomanjkanja predvidljivosti in preglednosti, pa tudi visokih administrativnih stroškov za vse vključene strani.

Analiza je pokazala, da bi določitev enotne zgornje meje za EU v okviru Direktive najbolj ustrezala cilju večje učinkovitosti in predvidljivosti sistema. S tem bi se zmanjšalo administrativno breme določanja posameznih zgornjih meja, določitev pa bi se izvedla na najpreprostejši in najpreglednejši način, zato je ta rešitev najustreznejša za mednarodno verodostojnost EU. Poleg tega je to najpreprostejša možnost, da se uresniči potreba po prilagoditvi zgornje meje za sistem EU za trgovanje z emisijami tako, da bo ustrezala cilju 30–odstotnega zmanjšanja skupnih emisij toplogrednih plinov EU iz mednarodnega sporazuma o podnebnih spremembah.

Kar zadeva višino zgornje meje , bi se lahko zahteva po doseganju skupnega zmanjšanja emisij z najnižjimi stroški izpolnila le s pristopom na podlagi učinkovitosti. Za povečanje predvidljivosti bi bilo najbolje določiti koordinato gibanja za osemletno obdobje trgovanja, ker omogoča zanesljivejša in predvidljivejša zmanjšanja po letu 2020. Koordinata gibanja bi bila tudi najbolj učinkovita pri utrjevanju verodostojnosti EU v odnosih s tretjimi državami.

Dodelitev pravic

V prvem in drugem obdobju se je večina pravic dodeljevala brezplačno. Države članice so uporabljale zelo raznolika specifična pravila za dodelitev, ki so povzročala številne težave, kot so negativni vpliv na gospodarsko učinkovitost, izkrivljanje konkurence med državami članicami, nezaželeni učinki razdelitve in nepreglednost.

Pri novih pravilih za dodelitev se je treba izogniti tem težavam, hkrati pa upoštevati načelo „onesnaževalec plača“ in načelo internalizacije zunanjih stroškov.

Dražba v primerjavi z brezplačno dodelitvijo

V večini primerov je popolna dražba najboljša možnost, da se zagotovijo učinkovitost, preglednost in preprostost sistema ter da se preprečijo nezaželeni učinki razdelitve. Dražba bi bila prav tako popolnoma skladna z načelom „onesnaževalec plača“, z njo bi bilo nagrajeno hitro ukrepanje in bila bi torej v skladu s splošnimi cilji pregleda.

Brezplačna dodelitev v prehodnem obdobju: določitev referenčnih vrednosti

Brezplačno dodeljevanje bo morda potrebno, dokler se ne doseže sistem popolne dražbe, vendar bi ga bilo treba izvajati tako, da bi se možni negativni učinki čim bolj zmanjšali. Temeljna analiza kaže, da bi bila za dosego najboljših rezultatov najprimernejša določitev referenčnih vrednosti na ravni Skupnosti.

Ukrepi v zvezi s trgovanjem: zavarovanje pred morebitnim povečanjem emisij CO 2 („carbon leakage“)

V sedanjih okoliščinah, ko ni mednarodnega sporazuma o podnebnih spremembah in so nekatere energetsko intenzivne industrijske panoge izpostavljene mednarodni konkurenci iz držav z blažjimi ukrepi za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov, se lahko pojavi tveganje povečanja emisij CO2. V zvezi s to težavo so se preučili številni možni ukrepi, povezani s trgovanjem. Toda glede na to, da se kmalu pričakuje mednarodni sporazum, je treba zaenkrat le dati jasno sporočilo, medtem ko se bo možnost izvajanja ukrepov preučila pozneje, tako da se tretjim državam omogoči, da sprejmejo tehtne in primerne zaveze.

POVEZOVANJE S SISTEMI ZA TRGOVANJE Z EMISIJAMI V TRETJIH DRžAVAH TER USTREZNA SREDSTVA ZA VKLJUčEVANJE DRžAV V RAZVOJU IN DRžAV V GOSPODARSKI TRANZICIJI

Povezava z drugimi sistemi

Pri vzpostavljanju povezav med sistemom EU za trgovanje z emisijami in katerim koli drugim sistemom za trgovanje z emisijami je treba upoštevati podrobne značilnosti navedenega sistema. Ob upoštevanju teh okoliščin bo verjetno opravljena ločena ocena učinka. Zato se za splošni razmislek na to temo uporablja celovita ocena učinka.

Uporaba kompenzacij

Upravičenost

Uporaba tujih kompenzacij bi Evropski uniji preprečila resnični napredek pri spremembah znotraj EU, zaradi česar bi se v prihodnosti povečali domači stroški za zmanjševanje emisij in doseganje ciljev glede domačih emisij in obnovljivih virov energije za leto 2020. Brez zmanjšanj emisij v EU bi bilo države v razvoju z velikimi emisijami težko prepričati, naj sprejmejo zaveze za zmanjšanje emisij po letu 2012. Če bi tretjim državam dovolili, da služijo na račun sistema EU za trgovanje z emisijami, ne da bi tudi podpisale nov mednarodni sporazum, bi jih s tem celo napačno spodbujali, da novega sporazuma ne sprejmejo. Neusklajen dostop do pravic do emisij v državah članicah bi ustvaril tudi neenake pogoje za družbe, ki so konkurenti na notranjem trgu.

Zato bo treba upravičenost do uporabe kompenzacij v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami določiti glede na stopnjo spodbude, ki jo strani, vključene v sistem, potrebujejo za zmanjšanje emisij na domačem trgu, ter poskrbeti za prilagodljivost, ki bo omogočala razvoj mednarodnih pogajanj.

Standardi

Ustrezno ravnovesje med visoko stopnjo okoljske učinkovitosti na eni strani in izgubo gospodarske učinkovitosti na drugi bo najbrž najlažje doseči tako, da se omogoči dostop do sistema EU za trgovanje z emisijami tistim projektom, ki ne ogrožajo okoljske ali socialne neoporečnosti sistema. To bi lahko dopolnili z drugimi ukrepi, kot so na primer merila za uporabo v kombinaciji s popusti (na osnovi razlike med referenčnimi vrednostmi projektov in referenčnimi vrednostmi za EU), vendar bi to pomenilo večji kompromis med večjo okoljsko neoporečnostjo in višjimi administrativnimi stroški.

Tranzicija in predvidljivost

Treba je razjasniti, kako se bo v sistemu EU za trgovanje z emisijami ravnalo z emisijskimi dobropisi izpred leta 2012 (shranjevanje) ali z dobropisi, izdanimi po letu 2012, za projekte, prijavljene pred letom 2012. Prihodnost mednarodnih odnosov po letu 2012 je negotova, zato mora prenovljeni sistem EU za trgovanje z emisijami zagotoviti tudi strukture in postopke, ki bodo primerni za različne situacije po letu 2012, zlasti kar zadeva doseganje ciljev 20- ali 30-odstotnega zmanjšanja emisij. Direktiva o sistemu EU za trgovanje z emisijami zagotavlja, da se lahko pravice do emisij v EU unovčijo tudi po letu 2012. Kjotski protokol omejuje shranjevanje pravic iz enot zmanjšanja emisij in enot potrjenega zmanjšanja emisij (ERU/CER), ki je prepuščeno dobri volji sodelujočih strani, ki presežejo svoje zaveze za zmanjšanje. Med ocenjenimi možnostmi je ocenjevalnim merilom najbolje ustrezalo sprejetje usklajenih skupnih določb EU za priznavanje shranjevanja pravic iz ERU/CER po letu 2012, ker omogoča enakopravnejše pogoje in večjo preglednost trga.

Glede pravic v okviru mehanizma skupnega izvajanja ali mehanizma čistega razvoja (JI/CDM), ki izvirajo izpred leta 2012 in se uporabljajo po tem letu, je na podlagi analize na voljo več možnosti. EU lahko sprejme sistem, ki omogoča sprejemanje in/ali zavračanje nekaterih projektov ali vrst projektov; oblikuje lahko dvo- ali večstranske sporazume, ki priznavajo projekte v okviru JI in CDM nekaterih gostiteljev med letom 2012 in datumom sklenitve mednarodnega sporazuma; lahko pa se tudi zaveže, da bo sprejemala pravice iz tekočih projektov iz držav, ki bodo podprle sporazum po letu 2012. Ustreznost teh treh možnosti je odvisna od napredovanja mednarodnih pogajanj.

SPREMLJANJE IN VREDNOTENJE

Izvajanje Direktive se bo spremljalo in vrednotilo na podlagi člena 21, ki določa, da morajo države članice pripravljati letna poročila o uporabi Direktive.

[1] COM(2006) 676 konč.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf

[3] Medvladni forum o podnebnih spremembah je ekonomski potencial skupnega zmanjševanja emisij z zajemanjem in shranjevanjem CO2 v tem stoletju ocenil na 220–2200 Gt CO2 – v primerjavi z 2 Gt CO2/leto, kolikor znašajo sedanje emisije v sistemu EU za trgovanje z emisijami.

[4] Kot določa celovita ocena učinka, je treba s temi številkami ravnati zelo previdno, saj zaradi pomanjkanja zanesljivih podatkov temeljijo zgolj na predvidevanjih.