52006SC1106

[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 20.9.2006

SEC(2006) 1106

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Dokument, ki spremlja Predlog Uredba Sveta o spremembi uredb (EGS) št. 404/93, (ES) št. 1782/2003 in (ES) št. 247/2006 v zvezi s sektorjem banan

NA POTI K REFORMI PROGRAMA POMOčI ZA EVROPSKE PROIZVAJALCE BANAN Povzetek poročila o analizi vpliva {COM(2006) 489 konč.}{SEC(2006) 1107}

NA POTI K REFORMI PROGRAMA POMOčI ZA EVROPSKE PROIZVAJALCE BANAN Povzetek poročila o analizi vpliva

VZROKI ZA REFORMO

Približno 16 % oskrbe trga Skupnosti za banane izvira iz treh najbolj oddaljenih regij Evrope: Kanarskih otokov, otokov Martinik in Guadeloupe ter otoka Madeira.

Program pomoči za evropske proizvajalce banan je bil uveden leta 1993, v času kompenzacije vpliva poenotenja dvanajstih nacionalnih programov, med katerimi so tudi programi izredno zaščitne narave in programi, ki temeljijo na prostem dostopu.

Komisija je pri pripravah na pomembno spremembo uvoznega režima, ki bo začela veljati 1. januarja 2006, in ob približevanju številnih dogodkov, ki bodo vplivali na ugodnejše pogoje dostopa do trga, tj. pričakovanega zaključka kroga pogajanj v Dohi in novih sporazumov o gospodarskem partnerstvu z državami AKP, sklenila izvesti ponovni pregled programa pomoči za proizvajalce v okviru reforme SKP in obnove programov POSEI. Kljub temu da je program pomoči bistvenega pomena za ohranjanje proizvodnje Skupnosti, pa sedaj ni skladen z razvojem SKP in podrobnimi pravili za podporo kmetijstvu v okviru WTO:

- samodejni vpliv sprememb cene na znesek pomoči umetno izolira proizvajalce od gibanj na trgu in je v nasprotju s ciljem tržne usmeritve ter otežuje predvidljivost proračunskih izdatkov;

- povezava pomoči s trženimi količinami se šteje za neposredno izkrivljanje mednarodnega trgovanja;

- mehanizem dodeljevanja pomoči, ki temelji na razliki med pavšalnim referenčnim dohodkom in povprečnim prejetim dohodkom proizvajalcev, že nekaj let ustvarja razlike v stopnji nadomestila med proizvajalci iz različnih regij.

Smernice za reformo

Ob upoštevanju prednostnih nalog evropskih strategij o trajnostnem razvoju in lizbonske strategije, ki so prevzete v ciljih SKP, finančnih perspektiv in mednarodnih obveznosti ter posameznih omejitev, s katerimi se soočajo najbolj oddaljena območja, mora reforma programa pomoči zagotoviti:

- neprekinjenost kmetijske dejavnosti kot sestavnega dela trajnostnega razvoja regij, kjer proizvajajo banane;

- skladnost podrobnih pravil za podporo proizvajalcem s spremenjeno SKP in obveznostmi v okviru WTO;

- stabilnost in predvidljivost izdatkov programa pomoči;

- vzdrževanje primernega življenjskega standarda proizvajalcev in odpravo neenakosti podpore;

- možnost usmeritve pomoči Skupnosti glede na razvojne možnosti za kmetijstvo v vsaki posamezni proizvodni regiji;

- zmanjšanje obremenitve okolja zaradi proizvodnje banan;

- poenostavitev upravljanja programa pomoči za proizvajalce in izboljšanje nadzora nad izdatki.

Možnosti in referenčni scenariji

Opredeljene in ovrednotene so bile tri možnosti: „ nevezanost “, ki predvideva nadomestitev kompenzacijskih pomoči z nevezanimi pomočmi, določenimi na podlagi preteklih sklicevanj, v skladu s spremenjeno SKP; „ memorandum “, ki temelji na predlogu glavnih evropskih držav proizvajalk, predvideva proračun za vsako zadevno državo in dodelitev pomoči na podlagi preteklih sklicevanj, z zahtevo po ohranitvi dela proizvodnje; „ POSEI “ zadeva prenos finančnih sredstev iz programa pomoči k programom POSEI z decentraliziranim določevanjem načina dodelitve in vrste pomoči glede na posebnosti posamezne proizvodne regije. Za regije celinske Evrope ta možnost predvideva vključitev pomoči v ločeno shemo enotnega plačila. Poleg teh treh možnosti je bila izvedena tudi analiza dveh referenčnih scenarijev: „ status quo “ in „ liberalizacija “.

Vplivi reforme

Za obdobje 2009–2013 se zdi vpliv različnih reformnih možnosti na trg omejen. Možnosti bi imele pomemben gospodarski in družbeni vpliv na proizvodne regije in bi vplivale na ravnovesje nekaterih podeželskih občin. Vpliv na tretje države ni neposredno povezan z reformo programa pomoči. Vpliv različnih možnosti na okolje je negotov. Vpliv proizvodnje banan na okolje se lahko za vsako od teh možnosti izboljša.

Gospodarski vpliv

Možnosti imajo neposredni vpliv na raven proizvodnje Skupnosti. Do leta 2013 se bo proizvodnja v okviru nevezanosti zmanjšala za več kot 50 %. Proizvajalci bi se z delom dohodka, zagotovljenega neodvisno od proizvodnje, odločili izogniti „izgubam“, ki nastanejo pri prodaji proizvedenih količin pod sprejemljivimi stroški. V okviru memoranduma in POSEI bo proizvodnja ostala na veliko višji ravni. Nevezana pomoč bi bila dovolj privlačna, da bi se proizvajalci odločili ponuditi najmanjšo količino, zahtevano za njeno pridobitev, tj. 70 % njihove prejšnje ravni proizvodnje. Zdi se, da sprememba zaščitne carine ne vpliva na proizvodnjo.

Uvoz bi se v vseh primerih povečal . To povečanje bi bilo posledica ne samo znižanja carin, temveč tudi zmanjšanja proizvodnje Skupnosti, ki bi jo nadomestil uvoz. Uvoz bi se povečal za 12 % – 14 % v primeru nevezanosti in za 8 % – 9 % v primeru POSEI in memoranduma . Zdi se, da možnosti ne vplivajo na razdelitev uvoza med različne države porekla, na katero pa po drugi strani neposredno vpliva stopnja zaščite.

Različne reformne možnosti ne vplivajo na spremembo uvoznih cen , ki so tesno povezane s spremembami uvoza in zaščitne carine.

Različne reformne možnosti ne vplivajo na spremembo potrošnje. Njena rast je posledica znižanja cen, ki je povezano s povečanjem uvoza, odvisna pa je tudi od stopnje zunanje zaščite.

Ena od glavnih značilnosti teh treh možnosti bi bila določitev proračuna za pomoč. Skupni proračun za vsako posamezno možnost bi temeljil na povprečni pomoči, dodeljeni proizvajalcem banan EU v predhodnem večletnem referenčnem obdobju.

Reformne možnosti imajo prav tako vpliv na sredstva , pridobljena z uvoznimi carinami. Ta se povečujejo dokler uvoz ne nadomesti zmanjšanja proizvodnje Skupnosti ( nevezanost in POSEI/memorandum ). Znižujejo se zaradi znižanja carin.

Regionalni vpliv

Regionalni vpliv zmanjšanja proizvodnje banan bi bil sorazmeren s pomembnostjo te kulturne rastline v različnih proizvodnih regijah. Neprekinjenost proizvodnje se zdi ključnega pomena za kmetijstvo na Martiniku, precej pomembna na Kanarskih otokih in Guadeloupe ter manj pomembna na Madeiri.

Glede na značilnosti teh regij strokovnjaki, ki so bili zaprošeni za mnenje, ugotavljajo, da so možnosti za diverzifikacijo znotraj in zunaj kmetijskega sektorja omejene.

Prav tako opozarjajo, da ima pošiljanje banan na celino posredni vpliv na zniževanje stroškov pomorskega transporta na otoke in iz njih, ter poudarjajo vlogo nasadov pri ohranjanju podeželja v regijah z visokim turističnim potencialom.

Tako se strinjajo o potrebi postopne preusmeritve kmetijstva na lokalne trge in o uvedbi dopolnilnih podeželskih dejavnosti h kmetijstvu. Pri uresničevanju teh skupnih smernic bi bili potrebni različni cilji in strategije glede na potencial ter posebne značilnosti vsake posamezne regije.

Družbeni vpliv

Gojenje banan zahteva veliko kmetijske delovne sile . Število delavcev lahko v posamezni proizvodni regiji niha od 0,8 LŠD/ha, kot npr. pri nasadih na jugu Kanarskih otokov, ki ležijo v ravnini, do 1,4 LŠD/ha, kot npr. pri nasadih na severu teh otokov, ki ležijo na razgibanem površju.

Celotni sektor banan v treh najbolj oddaljenih proizvodnih regijah neposredno in posredno zajema 30 000 delovnih mest s polnim delovnim časom. Ob upoštevanju, da se nekateri kmetje ukvarjajo z več dejavnostmi hkrati in da se v nekaterih regijah goji več kmetijskih kultur naenkrat, ta zaposlenost v ekvivalentu polnega delovnega časa dejansko zajema veliko večje število ljudi.

To skupno število prikriva različne situacije, ki vplivajo na morebitno zmanjšanje proizvodnje. Del kmetijskih gospodarstev je specializiranih na banane in uporablja plačano delovno silo, medtem ko druga poleg banan gojijo tudi druge kulturne rastline in uporabljajo predvsem družinsko delovno silo.

Delovna sila v nasadih je na splošno nizko izobražena in včasih razmeroma stara. To zelo omejuje možnosti preusposabljanja za delo v storitvenem sektorju, ki predstavlja tri četrtine vseh dejavnosti v treh proizvodnih regijah.

Po mnenju strokovnjakov, ki so bili zaprošeni za mnenje, srednjeročno ni zanesljivega alternativnega dela za kmetijske delavce v sektorju banan. Vsakršno zmanjšanje proizvodnje bi zato še poslabšalo že tako zelo slabe razmere na področju delovnih mest v glavnih proizvodnih regijah.

Tretje države

Reforma programa pomoči nima neposrednega vpliva na izvozne dohodke in na položaj tretjih držav proizvajalk. Vendar tekmovanje za ohranitev tržnih deležev sili podjetja, da znižajo svoje marže, in vpliva na delovne pogoje v nekaterih nasadih, pri čemer bi se lahko izničila prizadevanja za varstvo okolja. Da bi se to preprečilo, nekatere strani, ki so bile zaprošene za mnenje, predlagajo 1) ponovno uporabo dela dodatnih sredstev, pridobljenih z zvišanjem carin, da bi spodbujali trajnejše proizvodne metode, in 2) financiranje mednarodnega foruma za dialog med akterji v sektorju. Čeprav povečanje prihodkov od carin v tehničnem smislu ne vpliva na povečanje možnosti financiranja takšnih izdatkov, tem predlogom ne manjka interesa evropskih davkoplačevalcev.

Opredeljenih je bilo več področij, na katerih bi lahko v istih regijah sodelovali evropski proizvajalci banan in tisti v tretjih državah. Vendar pa usklajevanje med instrumenti regionalne politike in instrumenti za razvoj ostaja problematično.

Vpliv na okolje

Proizvodnja banan trenutno temelji na majhni genetski bazi, kar povzroči občutljivost bananovcev. Dolgotrajna uporaba kemičnih proizvodov poveča odpornost škodljivcev in potrebo po zdravljenju. To predstavlja grožnjo za zdravje delavcev, biološko raznovrstnost, tla in podtalnico.

Kljub zmernejši uporabi pesticidov imajo evropske proizvodne regije težave z onesnaženostjo. Na Antilih je uvedba integriranih sistemov proizvodnje omogočila v osmih letih za polovico zmanjšati količino uporabljenih pesticidov, ne da bi se zmanjšali proizvodnja in donosnost.

Na zasedanju strokovnjakov s področja okolja je bil predstavljen akcijski načrt za dosego nadaljnjega napredka. Ta načrt določa ukrepe za obdobje petih let za oblikovanje, vzpostavitev in prenos v vse zadevne evropske regije inovativnih sistemov proizvodnje in bolj odpornih vrst, ki bi lahko občutno zmanjšali ali celo popolnoma odpravili uporabo pesticidov. Izvedba načrta bi v nekaterih območjih lahko spodbudila tudi prehod k ekološki proizvodnji banan. Proizvodnja v EU, ki predstavlja komaj 1 % svetovne proizvodnje, bi tako lahko dala primer, ki bi druge spodbudil, da bi mu sledili. Poleg prehodne podpore, ki bi jo lahko prejemali proizvajalci, ki bi prešli na integriran sistem proizvodnje, bi bil dolgoročni uspeh te vrste kmetovanja odvisen od zanesljivih perspektiv za razlikovanje zadevnih banan, da bi povečali njihovo tržno vrednost.

Možnosti reforme programa pomoči bi imele le posreden vpliv na te perspektive zmanjšanja vpliva proizvodnje banan na okolje .

Od reforme SKP dalje in kljub izključenosti najbolj oddaljenih regij iz ločene sheme enotnega plačila na kmetijo, se okoljske obveze uporabljajo v skladu z določbami o dodelitvi neposrednih pomoči. Uporabljale se bodo še naprej v okviru treh reformnih možnosti. V okviru možnosti POSEI bi bil pri predhodnih študijah, potrebnih za odobritev pomoči, prav tako upoštevan okoljski vidik.

Možnost prejemanja podpore v okviru razvoja podeželja ali v okviru drugih instrumentov Skupnosti za oblikovanje ter izvajanje kmetijsko-okoljskih ukrepov je mogoča pri vseh reformnih možnostih.

Nasadi bananovcev na splošno prispevajo k lepoti proizvodnih regij. Ob upoštevanju posebnih težav pri kmetijski diverzifikaciji bi opustitev proizvodnje banan lahko pomenila tudi opustitev kmetijstva v korist drugih rab tal.

Povzetek prednosti in slabosti

Ohranitev kmetijske dejavnosti in delovnih mest , kot sestavnih delov trajnostnega razvoja najbolj oddaljenih regij, se zdi resno ogrožena z možnostjo nevezanosti , ki bi privedla do opustitve večjega dela proizvodnje. V utemeljitev nevezanosti v primeru banan, tj. dati proizvajalcem svobodo, da proizvajajo glede na tržne možnosti in ne glede na raven subvencij, se resno dvomi zaradi izključitve drugih kmetijskih kultur iz nevezanosti.

Drugi dve reformni možnosti bi manj posegali v ohranjanje kmetijske dejavnosti. Proizvodnja bi se pri teh možnostih zmanjšala za približno tretjino trenutnega obsega. Zmanjšanje bi se pojavilo v območjih, kjer je gospodarska dejavnost močno odvisna od gojenja bananovcev, zlasti ker je za možnosti diverzifikacije in preusmeritve , če obstajajo, potreben velik napor. Možnosti diverzifikacije in preusmeritve, čeprav majhne, obstajajo. Analize kažejo, da so potrebne različne strategije, čeprav bi morale imeti nekaj skupnih elementov: preusmeritev na lokalne trge; iskanje boljše integracije faz ob koncu predelave, ki prispevajo večji del dodane vrednosti; uvedbo dopolnilnih podeželskih dejavnosti h kmetijstvu. S tega vidika se možnost POSEI razlikuje od možnosti memoranduma v večji prožnosti, ki jo daje različnim regijam.

Možnosti memorandum in POSEI z ohranitvijo višine pomoči, ki je nujno potrebna za odpravo zaostalosti najbolj oddaljenih regij, ne da bi jo neposredno povezali s proizvedenimi količinami, v določeni meri ustrezata cilju tržne usmeritve . Potencial za dosego cilja je večji v okviru možnosti POSEI , čeprav njena fakultativna narava v tem pogledu ne ponuja jamstva.

V zvezi s ciljem zaščite proračuna Skupnosti pred tveganjem nestabilnosti je pri različnih možnostih (če ne upoštevamo, da možnost memorandum vključuje klavzulo o reviziji) takšno tveganje izključeno, saj se višina pomoči določa vnaprej. Z uporabo ključa razdelitve med posamezne proizvodne regije, ki so ga predlagale države proizvajalke, se poleg tega pri vseh možnostih odpravljajo trenutne razlike v podpori .

Z vidika cilja ohranitve kmetijskih dohodkov je na prvi pogled možnost nevezanosti tista, ki bi nudila največje izboljšanje. Dohodek bi bil zagotovljen in proizvajalcem ne bi bilo treba kriti stroškov, ki bi nastali pri prodaji proizvedenih količin pod sprejemljivimi stroški. Ali bi lahko še naprej govorili o kmetih, kljub temu, da bi se večina gojiteljev bananovcev odločila prenehati opravljati ta poklic? Z možnostjo POSEI bi se lažje doseglo ta cilj, saj bi se dalo pristojnim organom možnost reševati nasprotja med kratkoročnimi omejitvami in potrebo po smiselni diverzifikaciji dejavnosti na bolj lokalni ravni.

Vse reformne možnosti upoštevajo potrebo po varstvu okolja in to je rezultat sistematičnega načina, na katerega je bil ta cilj vključen v različne oblike podpore v okviru SKP. Okoljske obveze za pomoči se bodo še naprej upoštevale pri prejemanju pomoči v okviru reformnih možnosti. Prizadevanja za varstvo okolja, ki presegajo zahteve dobre kmetijske prakse, bodo še naprej prejemali podporo Skupnosti v okviru kmetijsko-okoljskih ukrepov za razvoj podeželja. Vendar ima možnost POSEI večji potencial za zagotovitev skladnosti ukrepov za varstvo in vrednotenje okolja. Občutno zmanjšanje proizvodnje, ki bi imelo za posledico nevezanost , bi samodejno vplivalo na zmanjšanje obremenitve za okolje in naravne vire. V tem okviru bi verjetno prišlo do preusmeritve rabe večine tal, ki je sedaj pod nasadi bananovcev, na nekmetijske dejavnosti, katerih vpliv na naravne vire, okolje, biološko raznovrstnost in pokrajino se ne more vnaprej oceniti.

V zvezi s ciljem poenostavljenega upravljanja in izboljšanja nadzora nad pomočmi obstaja potencial pri vsaki od možnosti z izjemo memoranduma , vendar razlike niso pomembne.

Na splošno se po analizi možnosti v luči izbranih meril vrednotenja zdi, da možnost POSEI najbolj ustreza smernicam reforme.