(1)

Komisija je 21. novembra 2018 sprejela letni pregled rasti, ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2019. Pri tem je ustrezno upoštevala evropski steber socialnih pravic, ki so ga 17. novembra 2017 razglasili Evropski parlament, Svet in Komisija. Evropski svet je na zasedanju 21. marca 2019 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda rasti. Komisija je 21. novembra 2018 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 Evropskega parlamenta in Sveta (2) sprejela tudi poročilo o mehanizmu opozarjanja, v katerem Poljske ni opredelila kot ene od držav članic, za katere bo opravljen poglobljeni pregled.

(2)

Poročilo o državi za Poljsko za leto 2019 je bilo objavljeno 27. februarja 2019. V njem so bili ocenjeni napredek Poljske pri izvajanju priporočil za posamezno državo, ki jih je Svet sprejel 13. julija 2018 (3), nadaljnje ukrepanje po priporočilih za posamezno državo, sprejetih v prejšnjih letih, in napredek pri doseganju njenih nacionalnih ciljev iz strategije Evropa 2020.

(3)

Poljska je 26. aprila 2019 predložila nacionalni reformni program za leto 2019, 29. aprila 2019 pa konvergenčni program za leto 2019. Programa sta bila ocenjena istočasno, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost.

(4)

Ustrezna priporočila za posamezno državo so bila obravnavana pri načrtovanju programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljnjem besedilu: skladi ESI) za obdobje 2014–2020. Kot je določeno v členu 23 Uredbe (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (4), lahko Komisija od države članice zahteva, da pregleda svoj partnerski sporazum in ustrezne programe ter predlaga njihove spremembe, kadar je to potrebno za podporo izvajanju ustreznih priporočil Sveta. Komisija je zagotovila dodatne podrobnosti o tem, kako bo uporabila to določbo, v smernicah o uporabi ukrepov za povezovanje uspešnosti skladov ESI z dobrim gospodarskim upravljanjem.

(5)

Za Poljsko trenutno velja preventivni del Pakta za stabilnost in rast. Vlada v konvergenčnem programu za leto 2019 načrtuje rahlo poslabšanje nominalnega salda s primanjkljaja v višini 0,4 % bruto domačega proizvoda (BDP) v letu 2018 na primanjkljaj v višini 0,6 % BDP v letu 2022, s primanjkljajem v višini 1,7 % BDP v letu 2019 in presežkom 0,2 % BDP v letu 2020. Preračunani strukturni saldo s primanjkljajem v višini 1,1 % BDP se bo približal srednjeročnemu proračunskemu cilju, ki je določen kot strukturni primanjkljaj v višini 1,0 % BDP v letu 2022. V skladu s konvergenčnim programom za leto 2019 naj bi se dolg sektorja država kot odstotek BDP zmanjšal z 48,9 % BDP leta 2018 na 40,6 % do leta 2022. Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo te proračunske projekcije, je verjeten. Hkrati operativne podrobnosti nekaterih ukrepov, potrebnih za doseganje načrtovanih ciljev glede primanjkljaja od leta 2020 naprej, niso dovolj podrobno opredeljene.

(6)

V konvergenčnem programu za leto 2019 je navedeno, da je Poljska izvedla izravnalne ukrepe, povezane s sušo, ter da so bile proračunske posledice teh ukrepov v letu 2018 precejšnje. V konvergenčnem programu so navedeni ustrezni dokazi o obsegu in naravi teh dodatnih proračunskih stroškov. Stroški, povezani s sušo, bi bili lahko posebej obravnavani na podlagi klavzule o izrednih dogodkih. Po navedbah Komisije so povezani upravičeni dodatni odhodki v letu 2018 znašali 0,07 % BDP. Določbe členov 9(1) in 10(3) Uredbe (ES) št. 1466/97 omogočajo upoštevanje teh dodatnih odhodkov, saj se izjemnost suše šteje za izreden dogodek, njene posledice na poljske javne finance so znatne in njihova vzdržnost ne bo ogrožena, če se dovoli začasen odklon od prilagoditvene poti za dosego srednjeročnega proračunskega cilja. Zato se je zaradi upoštevanja teh dodatnih stroškov zahtevana prilagoditev za dosego srednjeročnega proračunskega cilja za leto 2018 znižala.

(7)

Svet je 13. julija 2018 Poljski priporočil, naj zagotovi, da nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov (5) v letu 2019 ne bo presegla 4,2 %, kar ustreza letni strukturni prilagoditvi v višini 0,6 % BDP. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2019 obstaja v letu 2019 tveganje znatnega odklona od priporočene prilagoditvene poti.

(8)

V letu 2020, ko naj bi proizvodna vrzel Poljske predvidoma znašala 2,0 % BDP, nominalna stopnja rasti neto primarnih javnofinančnih odhodkov ne bi smela preseči 4,4 %, kar je v skladu s strukturno prilagoditvijo v višini 0,6 % BDP, kot izhaja iz skupno dogovorjene prilagoditvene matrike zahtev v okviru Pakta za stabilnost in rast. Na podlagi pomladanske napovedi Komisije iz leta 2019 ob predpostavki nespremenjenih politik v letu 2020 obstaja tveganje znatnega odklona od te zahteve. Svet na splošno meni, da bi bilo treba z letom 2019 sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti z določbami Pakta za stabilnost in rast.

(9)

Poljska je dosegla precejšen napredek pri izboljšanju izpolnjevanja davčnih obveznosti. Hkrati je država uživala močno gospodarsko rast, trg dela je bil živahen, delež pogodb o zaposlitvi, v okviru katerih se plačujejo prispevki za socialno varnost, pa se postopoma povečuje. Vsi ti dejavniki so prispevali k povečanju javnih prihodkov. Del povečanih prihodkov je ciklične narave in se lahko porazgubi, ko se bo makroekonomsko okolje poslabšalo. Hkrati so se v zadnjih letih javnofinančni odhodki kot delež BDP povečali. Številne nove kategorije odhodkov so trajne narave in jih v bližnji prihodnosti morda ne bo mogoče enostavno spremeniti. Poleg tega se bodo poljske javne finance v prihodnosti soočile s pritiski za večjo porabo, zlasti zaradi staranja prebivalstva. Ti dejavniki povečujejo potrebo po novih orodjih za krepitev upravljanja odhodkov, vključno z rednim ocenjevanjem uspešnosti in učinkovitosti porabe. Medtem ko je Poljska v letu 2018 nadaljevala delo za izboljšanje proračunskega sistema, je splošna reforma zapletena in se bo izvajala v fazah več let. Čeprav je fiskalni okvir na splošno močan in neodvisne institucije opravljajo nekatere funkcije, ki jih običajno opravljajo fiskalni sveti, pa Poljska ostaja edina država članica brez neodvisnega fiskalnega sveta. Medtem ko Poljska ni dosegla nobenega napredka pri zmanjševanju obsežne uporabe znižanih stopenj davka na dodano vrednost, je vlada začela izvajati reformo, ki bi lahko zagotovila, da bodo te stopnje manj kompleksne in da bo manj možnosti za napake.

(10)

Do leta 2017 se je povprečna upokojitvena starost poviševala, kar je posledica preteklih reform, kot so odprava možnosti predčasne upokojitve in postopno povišanje zakonsko določene upokojitvene starosti. V letu 2018 se je povprečna upokojitvena starost tako za moške kot za ženske znižala, kar odraža znižanje zakonsko določene upokojitvene starosti konec leta 2017. Zaradi upadanja delovno sposobnega prebivalstva bo nadaljnje poviševanje dejanske upokojitvene starosti bistveno za udeležbo na trgu dela in s tem za gospodarsko rast. Pomembno je tudi zagotoviti ustreznost prihodnjih pokojnin, preprečevati revščino v starosti in s tem tudi izboljšati javnofinančno vzdržnost pokojninskega sistema. Znižanje zakonsko določene upokojitvene starosti jeseni 2017 na 60 let za ženske in 65 let za moške bo imelo precejšen negativen vpliv na prihodnje ravni pokojninskih prejemkov in v tem pogledu uvaja precejšnjo vrzel med moškimi in ženskami. Obstoječe preferencialne pokojninske sheme pomenijo breme za javni proračun in zmanjšujejo medsektorsko mobilnost delovne sile. Poleg tega posebni sistem socialnega zavarovanja za kmete, ki se subvencionira v višini približno 0,8 % BDP, ovira mobilnost delovne sile in prispeva k prikriti brezposelnosti v kmetijstvu.

(11)

Ugodno makroekonomsko okolje je prispevalo k veliki uspešnosti poljskega trga dela v zadnjih letih. Stopnje zaposlenosti so se še naprej povečevale, medtem ko so se stopnje brezposelnosti po več letih upadanja ustalile na zgodovinsko nizki ravni, ki je bila leta 2018 pod 4 %. Vendar ostaja udeležba nekaterih skupin v delovni sili, zlasti nizko usposobljenih, invalidnih oseb in njihovih negovalcev ter starejših, nizka v primerjavi z drugimi državami članicami. Poljski sistem socialnih prejemkov ne zagotavlja zadostnih spodbud za zaposlitev. Otroški dodatek je sicer zmanjšal revščino in neenakost, vendar pa je imel zaradi svoje višine in oblike negativen učinek na udeležbo staršev, zlasti žensk, na trgu dela. Stopnja vpisa otrok, mlajših od treh let, v formalno otroško varstvo ostaja med najnižjimi v Uniji. Poleg tega dolgotrajno oskrbo večinoma zagotavljajo družinski člani, za kar ne prejemajo skoraj nobene institucionalne pomoči, kar negovalcem onemogoča zaposlitev. Znižana zakonsko določena upokojitvena starost je spodbudila nekatere starejše delavce, da izstopijo s trga dela. Migracije iz držav, ki niso članice Unije, so pomagale pokriti povečano povpraševanje po delovni sili, vendar obstajajo znaki, da bo stalen pritok delavcev migrantov težko doseči.

(12)

Poljska je med letoma 2015 in 2017 sprejela ukrepe za odpravljanje segmentacije trga dela, in sicer z omejevanjem možnosti za zlorabo zaposlovanja za določen čas, povišanjem prispevkov za socialno varnost pri nekaterih nestandardnih pogodbah o zaposlitvi ter uvajanjem minimalnih urnih postavk za nekatere izmed teh pogodb. Kljub temu, da delež pogodb za določen čas zaradi sprejetih ukrepov in pomanjkanja delavcev od leta 2015 upada in se je v letu 2018 ta proces še pospešil, ostaja ta delež med najvišjimi v Uniji. Nadaljnje zakonodajne spremembe, ki obravnavajo to vprašanje, se niso izvedle, ker država nazadnje ni izvedla reforme delovnopravne zakonodaje. Ustreznost prihodnjih pokojnin za delavce, ki so samozaposleni, in tistih, ki imajo nekatere nestandardne pogodbe, bi lahko postala težava.

(13)

Kakovosten sistem izobraževanja in usposabljanja, ki upošteva potrebo po vseživljenjskem učenju in je podprt z zadostnimi naložbami, bi lahko bil ključni dejavnik, ki bi podpiral obete za prihodnjo rast na Poljskem. Bistvenega pomena je opremiti ljudi z znanji, spretnostmi in kompetencami, ki jih potrebujejo za iskanje zaposlitve na hitro spreminjajočem se trgu dela, da se podpre tako udeležba v delovni sili kot tudi inovacijska zmogljivost gospodarstva. Stopnja udeležbe odraslih v izobraževanju in usposabljanju je precej nižja od povprečja Unije, poklicno usposabljanje v podjetjih pa se premalo izvaja. To, skupaj z nekaterimi pomanjkljivostmi pri digitalnih znanjih in spretnostih ter bralni in računski pismenosti, zlasti med odraslimi, ki nimajo visokošolske izobrazbe, ovira njihovo zaposljivost. Nezadostna kakovost usposabljanja učiteljev ter nekatere vrzeli v njihovih znanjih in spretnostih imajo verjetno negativen vpliv na kakovost izobraževanja. Prisotne so tudi slabosti v sistemih zagotavljanja kakovosti v visokem šolstvu. Kljub nedavnim reformam v poklicnem izobraževanju in visokošolskem izobraževanju še vedno ni učinkovite koordinacije izobraževanja odraslih, poleg tega je učinek različnih ukrepov politike na kakovost ponujenega izobraževanja in usposabljanja ter raven znanj in spretnosti nejasen.

(14)

Dolgoročni gospodarski obeti Poljske so odvisni od razvoja zmogljivosti gospodarstva za inovacije. Vendar je Poljska še vedno med slabšimi državami na področju inovacij, pri čemer nizkotehnološki sektorji predstavljajo pomemben delež v gospodarski strukturi države, regije pa se glede uspešnosti na področju inovacij precej razlikujejo med seboj. Čeprav so bili sprejeti nekateri ukrepi za izboljšanje sodelovanja med znanostjo in gospodarstvom, še vedno ostajajo številne finančne in nefinančne ovire. Ključne ovire ostajajo zlasti zapleteni upravni postopki ter omejena znanja in spretnosti akademikov pri upravljanju skupnih javno-zasebnih raziskovalnih in razvojnih projektov. Grozdi in formalizirane podjetniške mreže, zlasti med malimi in srednjimi podjetji ter velikimi podjetji, imajo omejeno vlogo pri razširjanju inovativnih rešitev. Reforma visokošolskega izobraževanja iz leta 2018 izboljšuje nekatere vidike znanstvenega okolja na Poljskem, vendar le delno obravnava pomembna vprašanja, kot so razdrobljenost raziskovalnega sektorja, plače raziskovalcev ali internacionalizacija poljske znanosti. Bruto domači odhodki za raziskave in razvoj so ostali približno na polovici povprečja v Uniji v letu 2017, s precejšnjimi razlikami med regijami.

(15)

Rezultati na področju zdravja se še naprej izboljšujejo, vendar ostajajo pod povprečjem Unije, pri čemer je pričakovana življenjska doba za moške v letu 2017 za 7,9 leti nižja kot za ženske, med Poljaki z visoko izobrazbo in tistimi z nizko izobrazbo pa je bila leta 2016 razlika v pričakovani življenjski dobi 10 let. Na dostop do zdravstvenega sistema in njegovo učinkovitost vplivajo nizka poraba za zdravstvo in pomanjkanje osebja. Število dejavnih zdravnikov in medicinskih sester glede na število prebivalcev je med najnižjimi v Uniji, pri čemer je četrtina zaposlenih v zdravstvu presegla upokojitveno starost. Neizpolnjene potrebe po zdravstvenih storitvah so se leta 2017 zmanjšale, vendar ostajajo med najvišjimi v Uniji, čakalne vrste za nekatere preglede in preiskave pa so se od leta 2010 znatno povečale. Poljska je pripravila zemljevide potreb v zdravstvu, vendar ti še niso postali orodja za podporo pri odločitvah o nakupu zdravstvenih storitev in naložbah. Zdravstveni sistem se še vedno preveč naslanja na bolnišnice, primarna in ambulantna oskrba pa ostajata premalo razviti. Sistem dolgotrajne oskrbe je šibek, saj država nima standardiziranih storitev in skladnega strateškega pristopa. Večino dolgotrajne oskrbe zagotavljajo neformalni negovalci, ki so pogosto družinski člani ter so deležni le malo institucionalne podpore. V letu 2017 so javni odhodki za zdravstvo na Poljskem skupaj znašali 4,7 % BDP, kar je precej pod povprečjem Unije, ki znaša 7 % BDP. Poljska načrtuje v prihodnjih letih javne odhodke za zdravstvo postopno povišati. Vendar bo to morda težko uresničila, saj bo zaradi pred kratkim najavljenih načrtov za povišanje socialnih transferjev gospodinjstvom s srednjimi in visokimi prihodki fiskalni manevrski prostor v prihodnosti omejen.

(16)

Medtem ko se je infrastruktura na Poljskem znatno izboljšala, se v nekaterih sektorjih še vedno kažejo velike vrzeli v povezljivosti. Naložbe v ceste, ki bodo v skladu z nacionalnim programom za gradnjo cest zaključene do leta 2024, bodo usmerjene predvsem v vzhodni del Poljske, zaradi česar bodo nekatere severne regije slabše povezane. Še vedno obstajajo velike vrzeli v vseevropskem železniškem omrežju, naložbe v železnice pa potekajo počasneje kot naložbe v ceste. Stopnja smrtnih žrtev na cestah je še vedno med najvišjimi v Uniji. Mesta se soočajo z vse večjimi izzivi na področju mobilnosti, kot so zastoji in onesnaženost zraka zaradi vedno več osebnih avtomobilov in velikega deleža starih avtomobilov. Emisije toplogrednih plinov iz cestnega prometa so se v zadnjih petih letih močno povečale. Trenutne spodbude za uporabo kolektivnih in aktivnih načinov prevoza ter načinov prevoza z nizkimi emisijami ne zadostujejo za uspešno reševanje teh izzivov. Fiksna internetna povezljivost na Poljskem ostaja med najnižjimi v Uniji, pri čemer so ultrahitre širokopasovne povezave na voljo predvsem v velikih mestih.

(17)

Poljsko gospodarstvo je med najmanj ogljično učinkovitimi v Uniji. Slaba izolacija javnih in zasebnih stavb prispeva k večji porabi energije in energijski revščini. Na Poljskem se nahajajo tudi mesta z najbolj onesnaženim zrakom v Uniji, zlasti v južnih in osrednjih regijah. Naložbe v večjo energijsko učinkovitost, zlasti v gradbeništvu, povečanje deleža nizkoogljične in čistejše proizvodnje energije ter spodbujanje manjših emisij iz prometa bi zmanjšali odvisnost od fosilnih goriv ter omejili onesnaževanje zraka, hkrati pa bi zmanjšali socialne stroške in izboljšali kakovost življenja. Sedanje zakonodajno okolje, vključno z zakonom o kopičenju zalog plina, zakonom o zamrznitvi cen električne energije in predpisi o vetrnih elektrarnah na kopnem, lahko ovira naložbe na trgih električne energije in plina ter vpliva na dolgoročno konkurenčnost poljskega energetskega sektorja in energetsko intenzivnih panog.

(18)

Kakovost nove in revidirane zakonodaje ter stabilno in predvidljivo poslovno okolje sta zelo pomembna za ohranjanje ugodnih gospodarskih razmer in spodbujanje rasti zasebnih naložb. Nestabilen regulativni okvir in druge ovire za širitev podjetij negativno vplivajo na naložbeno dejavnost in produktivnost. Vzpostavitev učinkovitega dialoga z vsemi deležniki bi pomagala izboljšati kakovost zakonodaje in – z omejevanjem števila potrebnih revizij – pozitivno prispevala k stabilnosti poslovnega okolja. Zato bi okrepitev vloge posvetovanj s socialnimi partnerji in javnih posvetovanj – z zagotavljanjem dovolj časa za posvetovanja, boljšim upoštevanjem pridobljenih mnenj deležnikov ter zmanjšanjem števila zakonov, ki so izvzeti iz posvetovanj – precej pripomogla k zmanjšanju upravnega bremena, ki izhaja iz pogostih sprememb zakonodaje, povečala naložbe in spodbujala dolgoročno trajnostno gospodarsko rast. V zvezi s tem je prav tako bistveno zagotavljanje pravne države in neodvisnosti sodstva. Opozoriti je treba, da je Komisija decembra 2017 Svetu predstavila obrazložen predlog, na podlagi katerega naj bi odločil, da obstaja očitno tveganje, da Poljska huje krši načelo pravne države. Ti pomisleki so predmet sodbe in tekočih postopkov v zadevah, ki so bile vložene pred Sodiščem Evropske unije. Pravna varnost ter zaupanje v kakovost in predvidljivost regulativnih, davčnih in drugih politik ter institucij sta pomembna dejavnika za naložbeno okolje.

(19)

Načrtovanje programov skladov Unije za obdobje 2021–2027 bi lahko prispevalo k odpravi nekaterih vrzeli, opredeljenih v priporočilih, zlasti na področjih iz Priloge D k poročilu o državi za leto 2019. To bi Poljski omogočilo, da ob upoštevanju regionalnih razlik sredstva iz teh skladov kar najbolje uporabi za opredeljene sektorje.

(20)

V zadnjih letih se je vloga države v bančnem, zavarovalniškem in energetskem sektorju precej razširila. Povečano državno lastništvo predstavlja nov izziv za konkurenco ter regulativni okvir in okvir upravljanja. Kakovost upravljanja ter neodvisnost regulatorjev in nadzora zato postajajo vedno bolj pomembni zaradi morebitnih nasprotujočih si interesov in močnejših povezav med finančnim sektorjem in državo.

(21)

Svet je ob upoštevanju te ocene preučil konvergenčni program za leto 2019, njegovo mnenje (6) pa je izraženo zlasti v priporočilu 1 spodaj –