–

Ingredion Germany GmbH, v zastúpení: D. Lang a L. Borchardt, Rechtsanwälte,

–

Bundesrepublik Deutschland, v zastúpení: J. Steegmann a H. Barth, splnomocnené zástupkyne,

–

nemecká vláda, v zastúpení: D. Klebs, splnomocnený zástupca,

–

Európska komisia, v zastúpení: pôvodne J.‑F. Brakeland a A. Becker, neskôr A. Becker a B. De Meester, splnomocnení zástupcovia,

1

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 18 ods. 2 druhého pododseku rozhodnutia Komisie 2011/278/EÚ z 27. apríla 2011, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES, platné v celej Únii (Ú. v. EÚ L 130, 2011, s. 1).

2

Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Ingredion Germany GmbH na jednej strane a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Nemecko), zastúpenou Umweltbundesamt (Spolkový úrad pre životné prostredie, Nemecko), na druhej strane vo veci určenia príslušného faktora využitia kapacity na účely bezodplatného pridelenia emisných kvót skleníkových plynov (ďalej len „emisné kvóty“) novému účastníkovi, ktorý disponuje podzariadením s referenčným štandardom paliva.

3

Smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES z 13. októbra 2003, o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v spoločenstve, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 96/61/ES (Ú. v. ES L 275, 2003, s. 32; Mim. vyd. 15/007, s. 631), zmenenou smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/29/ES z 23. apríla 2009 (Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 63) (ďalej len „smernica 2003/87“), bol vytvorený systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov na úrovni Európskej únie. Tento systém funguje od 1. januára 2005 vo všetkých štátoch Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP). Podľa článku 13 ods. 1 tejto smernice trvá tretie obdobie obchodovania osem rokov, a to od roku 2013 do roku 2020 (ďalej len „tretie obdobie obchodovania“).

4

Odôvodnenia 5 a 7 smernice 2003/87 znejú:

…

5

Článok 3 smernice 2003/87, nazvaný „Definície“, stanovuje:

„Na účely tejto smernice sa používajú tieto definície:

…

…“

6

Článok 10 uvedenej smernice, nazvaný „Obchodovanie s kvótami formou aukcie“, vo svojom odseku 1 stanovuje:

„So všetkými kvótami, ktoré nie sú pridelené bezodplatne v súlade s článkom 10a a 10c, budú členské štáty od roku 2013 obchodovať formou aukcie. …“

7

Podľa článku 10a tej istej smernice, nazvaného „Prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania platné v celom Spoločenstve“:

„1.   Do 31. decembra 2010 Komisia prijme plne harmonizované vykonávacie opatrenia pre celé Spoločenstvo na prideľovanie kvót…

…

Opatreniami uvedenými v prvom pododseku sa v možnom rozsahu určia referenčné úrovne ex ante pre celé Spoločenstvo, aby sa zabezpečilo, že sa prideľovanie uskutoční spôsobom, ktorý nemotivuje k zvyšovaniu emisií, ale naopak motivuje k znižovaniu emisií skleníkových plynov a energeticky účinným technikám, pričom sa tam, kde sú k dispozícii príslušné zariadenia, zohľadnia najúčinnejšie techniky, náhrady, alternatívne výrobné procesy, vysoko účinná kogenerácia, účinné získavanie energie z odpadových plynov, využívanie biomasy a zachytávanie a ukladanie CO2. V súvislosti s výrobou elektrickej energie sa neprideľujú žiadne bezodplatné kvóty, s výnimkou prípadov, na ktoré sa vzťahuje článok 10c, a s výnimkou elektrickej energie vyrábanej z odpadových plynov.

…

2.   Pri určovaní zásad pre stanovenie referenčných úrovní ex ante v konkrétnych odvetviach alebo pododvetviach je východiskovým bodom priemerný výkon, ktorý v danom odvetví alebo pododvetví dosiahlo 10 % najúčinnejších zariadení v Spoločenstve v rokoch 2007 – 2008. Komisia konzultuje s príslušnými zainteresovanými stranami vrátane daných odvetví a pododvetví.

Nariadenia podľa článkov 14 a 15 ustanovujú na účely určovania referenčných úrovní ex ante harmonizované pravidlá monitorovania, podávania správ a overovania týkajúceho sa emisií skleníkových plynov súvisiacich s výrobou.

…

7.   Päť percent z množstva kvót pre celé Spoločenstvo určeného v súlade s článkami 9 a 9a na obdobie rokov 2013 až 2020 sa vyčlení pre nových účastníkov ako maximálne množstvo, ktoré sa môže prideliť novým účastníkom v súlade s pravidlami prijatými podľa odseku 1 tohto článku. Kvóty v tejto rezerve celého Spoločenstva, ktoré sa nepridelia novým účastníkom, ani sa nepoužijú podľa odsekov 8, 9 alebo 10 tohto článku v období rokov 2013 až 2020, poskytnú členské štáty na obchodovanie formou aukcie, pričom zohľadnia mieru, do akej zariadenia v členských štátoch už túto rezervu využili, v súlade s článkom 10 ods. 2, a pokiaľ ide o podrobné opatrenia a harmonogram, s článkom 10 ods. 4, ako aj s príslušnými vykonávacími ustanoveniami.

…

Komisia prijme do 31. decembra 2010 harmonizované pravidlá týkajúce sa uplatňovania definície ‚nového účastníka‘ najmä v súvislosti s definíciou ‚významného rozšírenia kapacity‘.

…

11.   S prihliadnutím na článok 10b predstavuje suma bezodplatne pridelených kvót podľa odsekov 4 až 7 tohto článku v roku 2013 80 % množstva určeného v súlade s opatreniami uvedenými v odseku 1. Bezodplatné pridelenie sa potom každý rok zníži o úmernú sumu, ktorej výsledkom bude 30 % bezodplatného prideľovania v roku 2020, s cieľom dosiahnuť ukončenie bezodplatného prideľovania v roku 2027.

…“

8

Smernica 2009/29 vo svojich odôvodneniach 8, 15 a 23 stanovuje:

…

…

9

Odôvodnenia 12, 16, 35 a 36 rozhodnutia 2011/278 znejú:

…

…

10

Článok 3 tohto rozhodnutia, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, uvádza:

„Na účely tohto rozhodnutia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:

…

…“

11

Článok 6 uvedeného rozhodnutia, nazvaný „Rozdelenie na podzariadenia“, stanovuje:

„1.   Členské štáty na účely tohto rozhodnutia rozdelia každé zariadenie oprávnené na bezodplatné prideľovanie emisných kvót podľa článku 10a smernice [2003/87] podľa požiadaviek na jedno alebo viaceré nasledujúce podzariadenia:

…“

12

Kapitola II toho istého rozhodnutia, nazvaná „Existujúce zariadenia“, obsahuje články 5 až 14 tohto rozhodnutia.

13

Článok 7 rozhodnutia 2011/278, nazvaný „Získavanie základných údajov“, vo svojom odseku 3 stanovuje:

„Členské štáty vyžadujú, aby prevádzkovateľ predložil začiatočnú inštalovanú kapacitu každého podzariadenia spojeného s referenčným produktom, určenú takto:

14

Podľa článku 9 tohto rozhodnutia, nazvaného „Historická úroveň činnosti“:

„1.   V prípade existujúcich zariadení členské štáty určia historické úrovne činnosti každého zariadenia za základné obdobie od 1. januára 2005 do 31. decembra 2008 alebo za základné obdobie od 1. januára 2009 do 31. decembra 2010, ak tieto sú vyššie, na základe údajov získaných podľa článku 7.

2.   Historická úroveň činnosti v súvislosti s produktom za každý produkt, pre ktorý bol určený referenčný produkt podľa prílohy I, predstavuje strednú ročnú historickú produkciu tohto produktu v príslušnom zariadení počas základného obdobia.

3.   Historická úroveň činnosti v súvislosti s teplom predstavuje stredný ročný historický dovoz zo zariadenia, ktoré patrí do rámca systému Únie, produkcia, alebo oboje, počas základného obdobia, merateľného tepla spotrebovaného v rámci hraníc zariadenia na výrobu produktov, na produkciu mechanickej energie inej ako používanej na výrobu elektrickej energie, na vykurovanie alebo chladenie, s výnimkou spotreby na výrobu elektrickej energie, alebo vyvezeného do zariadení alebo iného subjektu, ktoré nepatria do rámca systému Únie okrem vývozu na výrobu elektrickej energie, vyjadreného v terajouloch za rok.

4.   Historická úroveň činnosti v súvislosti s palivom predstavuje strednú ročnú historickú spotrebu palív použitých na produkciu nemerateľného tepla spotrebovaného na výrobu produktov, na produkciu mechanickej energie inej ako používanej na výrobu elektrickej energie, na vykurovanie alebo chladenie, s výnimkou spotreby na výrobu elektrickej energie, vrátane bezpečnostného spaľovania, počas základného obdobia, vyjadreného v terajouloch za rok.

…

6.   Na účely určenia stredných hodnôt podľa odsekov 1 až 5 sa zohľadňujú len kalendárne roky, počas ktorých bolo zariadenie prevádzkované aspoň jeden deň.

Ak zariadenie bolo počas príslušného základného obdobia prevádzkované menej ako dva kalendárne roky, historické úrovne činnosti sa vypočítajú na základe začiatočnej inštalovanej kapacity každého podzariadenia stanovenej v súlade s metódou uvedenou v článku 7 ods. 3, vynásobenej príslušným koeficientom využitia kapacity určeným v súlade s článkom 18 ods. 2“

15

Článok 10 uvedeného rozhodnutia, nazvaný „Prideľovanie kvót na úrovni zariadení“, znie:

„1.   Členské štáty na základe údajov získaných v súlade s článkom 7 vypočítajú za každý rok množstvo emisných kvót bezodplatne pridelených od roku 2013 každému existujúcemu zariadeniu na ich území v súlade s odsekmi 2 až 8.

2.   Na účel tohto výpočtu členské štáty najprv určia predbežné ročné množstvo bezodplatne pridelených emisných kvót samostatne pre každé podzariadenie, a to takto:

…“

16

Kapitola IV rozhodnutia 2011/278, nazvaná „Noví účastníci a odstávky zariadení“, obsahuje články 17 až 24 tohto rozhodnutia.

17

Článok 17 tohto rozhodnutia, nazvaný „Žiadosť o bezodplatné pridelenie kvót“, stanovuje:

„1.   Na základe žiadosti nového účastníka členské štáty stanovia na základe súčasných pravidiel množstvo kvót, ktoré sa má bezodplatne prideliť, keď príslušné zariadenie začne bežnú prevádzku a stanoví sa jeho začiatočná inštalovaná kapacita.

2.   Členské štáty prijmú len žiadosti, ktoré sú príslušnému orgánu predložené do jedného roka od začiatku bežnej činnosti príslušného zariadenia alebo podzariadenia.

3.   Členské štáty rozdelia príslušné zariadenie na podzariadenia v súlade s článkom 6 tohto rozhodnutia a vyžadujú, aby prevádzkovateľ predložil príslušnému orgánu spolu so žiadosťou podľa odseku 1 všetky príslušné informácie a údaje týkajúce sa každého parametra uvedeného v prílohe V samostatne za každé podzariadenie. Ak je to potrebné, členské štáty môžu požiadať, aby prevádzkovateľ predložil údaje v podrobnejšom členení.

4.   V prípade zariadení uvedených v článku 3 písm. h) smernice [2003/87], s výnimkou zariadení, pri ktorých došlo po 30. júni 2011 k významnému zvýšeniu, členské štáty vyžadujú, aby prevádzkovateľ stanovil začiatočnú inštalovanú kapacitu pre každé podzariadeni[e] podľa metodiky ustanovenej v článku 7 ods. 3 s použitím nepretržitého 90‑dňového obdobia, na základe ktorého sa začiatok bežnej činnosti stanoví ako referenčný [s použitím základného nepretržitého 90‑dňového obdobia, na základe ktorého sa stanoví začiatok bežnej činnosti – neoficiálny preklad]. Členské štáty schvália túto začiatočnú inštalovanú kapacitu každého podzariadenia pred výpočtom kvót pridelených zariadeniu.

…“

18

Článok 18 uvedeného rozhodnutia, nazvaný „Úrovne činnosti“, stanovuje:

„1.   V prípade zariadení uvedených v článku 3 písm. h) smernice [2003/87], s výnimkou zariadení, pri ktorých nastalo po 30. júni 2011 významné zvýšenie, členské štáty určia úrovne činnosti každého zariadenia takto:

2.   Štandardný faktor využitia kapacity uvedený v odseku 1 písm. a) stanoví a uverejní Komisia na základe získavania údajov realizovaného členskými štátmi v súlade s článkom 7 tohto rozhodnutia. Za každý referenčný produkt stanovený v prílohe I to predstavuje 80 percentilov faktorov priemerného ročného využitia kapacity všetkých zariadení vyrábajúcich príslušný produkt. Faktor priemerného ročného využitia kapacity každého zariadenia vyrábajúceho príslušný produkt zodpovedá priemernej ročnej produkcii v období rokov 2005 až 2008, vydelenej začiatočnou inštalovanou kapacitou.

Príslušný faktor využitia kapacity uvedený v odseku 1 písm. b) až d) stanovia členské štáty na základe riadne podložených a nezávisle overených informácií o plánovanej bežnej prevádzke, údržbe, obvyklom výrobnom cykle, energeticky účinných technikách a typickom využití kapacity v príslušnom odvetví, porovnaných s informáciami špecifickými za dané odvetvia.

…“

19

Podľa článku 19 toho istého rozhodnutia, nazvaného „Prideľovanie kvót novým účastníkom“:

„1.   Na účely prideľovania emisných kvót novým účastníkom, s výnimkou prideľovania kvót zariadeniam uvedeným v článku 3 písm. h) tretej zarážke smernice [2003/87], členské štáty vypočítajú predbežné ročné množstvo bezodplatne pridelených emisných kvót k začiatku bežnej prevádzky zariadenia samostatne za každé podzariadenie takto:

Na výpočet predbežného ročného množstva bezodplatne pridelených emisných kvót sa primerane uplatňuje článok 10 ods. 4 až 6 a ods. 8 a články 11, 12, 13 a 14 tohto rozhodnutia.

…

4.   Členské štáty bezodkladne oznámia Komisii predbežné celkové ročné množstvo bezodplatne pridelených emisných kvót. Emisné kvóty z rezervy pre nových účastníkov vytvorené podľa článku 10a ods. 7 smernice [2003/87] sa pridelia na základe zásady ‚kto prv príde, ten prv berie‘, v súvislosti s doručením tohto oznámenia [a to so zreteľom na deň doručenia tohto oznámenia – neoficiálny preklad].

Komisia môže zamietnuť predbežné celkové ročné množstvo emisných kvót bezodplatne pridelených na príslušné zariadenie. Ak Komisia nezamietne predbežné celkové ročné množstvo bezodplatne pridelených emisných kvót, príslušný členský štát pristúpi k určeniu konečného ročného množstva bezodplatne pridelených emisných kvót.

…“

20

Rozhodnutie Komisie 2013/447/EÚ z 5. septembra 2013 o štandardnom faktore využitia kapacity podľa článku 18 ods. 2 rozhodnutia 2011/278/EÚ (Ú. v. EÚ L 240, 2013, s. 23) vo svojej prílohe uvádza štandardné faktory využitia kapacity, ktoré sa uplatňujú na tretie obdobie obchodovania na účely určenia úrovne činnosti nových účastníkov, na ktorých sa vzťahujú referenčné produkty.

21

§ 9 ods. 1 Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz (zákon o obchodovaní s emisnými kvótami skleníkových plynov) z 21. júla 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1475, ďalej len „TEHG“), znie:

„Prevádzkovateľom zariadení sa bezodplatne pridelia emisné kvóty v súlade so zásadami upravenými v článku 10a ods. 1 až 5, 7 a 11 až 20 smernice [2003/87] v jej platnom znení a v rozhodnutí [2011/278].“

22

§ 34 ods. 1 TEHG v znení z 18. januára 2019 (BGBl. 2019 I, s. 37) uvádza:

„Pre uvoľňovanie skleníkových plynov pri činnostiach v zmysle prílohy 1 sa na [tretie obdobie obchodovania] naďalej uplatňujú ustanovenia § 1 až § 36 v znení platnom a účinnom do 24. januára 2019. …“

23

§ 2 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (nariadenie o prideľovaní emisných kvót skleníkových plynov na obdobie obchodovania 2013 až 2020) z 26. septembra 2011 (BGBl. 2011 I, s. 1921, ďalej len „ZuV 2020“), nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:

„Na účely tohto nariadenia sa okrem vymedzenia pojmov podľa § 3 [TEHG] použijú aj tieto definície:

…

2. Začiatok riadnej prevádzky

Prvý deň nepretržitého 90‑dňového obdobia alebo ak zvyčajný výrobný cyklus príslušného odvetvia nepredpokladá nepretržitú prevádzku, prvý deň 90‑dňového obdobia rozdeleného na výrobné cykly špecifické pre dané odvetvie, počas ktorého zariadenie pracuje aspoň na 40 % výrobnej kapacity, na ktorú je navrhnuté, pričom sa podľa potreby zohľadňujú prevádzkové podmienky špecifické pre dané zariadenie.

…

10. Nové zariadenia

Všetci noví účastníci podľa článku 3 písm. h) prvej zarážky smernice [2003/87];

…

27. Prvok pridelenia podľa hodnoty emisie paliva

Súčet vstupných napätí, výstupných napätí a s nimi súvisiacich emisií, na ktoré sa nevzťahuje prvok pridelenia podľa bodu 28 alebo bodu 30, ak ide o výrobu nemerateľného tepla, ktoré sa vytvára pri spaľovaní paliva, ak sa nemerateľné teplo

vyššie uvedené však neplatí pre nemerateľné teplo, ktoré sa spotrebuje pri výrobe elektrickej energie alebo sa na účely výroby elektrickej energie vyváža;

…“

24

Podľa § 16 ZuV 2020, nazvaného „Žiadosť o bezodplatné pridelenie emisných kvót“:

„1.   Žiadosti o bezodplatné pridelenie pre nových účastníkov sa predložia do jedného roka od začiatku riadnej prevádzky zariadenia a v prípade významného zvýšenia kapacity do jedného roka od začatia zmenenej prevádzky.

…

4.   Začiatočná inštalovaná kapacita nových zariadení zodpovedá odchylne od § 4 pre každú časť zariadenia priemernej hodnote dvoch najvyšších mesačných objemov produkcie počas nepretržitého 90‑dňového obdobia, na základe ktorého sa určí začiatok bežnej prevádzky, a to v prepočte na kalendárny rok.

…“

25

§ 17 ZuV 2020, nazvaný „Úrovne činnosti nových účastníkov“, stanovuje:

„1.   Pre časti nových zariadení, ktoré sa určia v súlade s § 3, sa príslušné úrovne činnosti pre pridelenie emisných kvót stanovia takto:

…

(3) úroveň činnosti v súvislosti s palivom pre časť zariadenia s hodnotou emisie paliva zodpovedá začiatočnej inštalovanej kapacite príslušnej časti zariadenia vynásobenej príslušným faktorom využitia kapacity

…

2.   Príslušný faktor využitia kapacity uvedený v odseku 1 bodoch 2 až 4 sa určí na základe informácií predložených žiadateľom o:

(1) skutočnej prevádzke časti zariadenia do podania žiadosti a o plánovanej prevádzke zariadenia alebo časti zariadenia, plánovaných dobách údržby a výrobných cykloch;

(2) použití techník, ktoré sú energeticky účinné a s nízkymi emisiami skleníkových plynov, a ktoré môžu mať vplyv na príslušný faktor využitia kapacity zariadenia;

(3) obvyklej kapacite v príslušných odvetviach.

…“

26

§ 18 toho istého ZuV 2020, nazvaný „Prideľovanie emisných kvót novým účastníkom“, znie:

„1.   Na účely pridelenia kvót pre nové zariadenia vypočíta príslušný orgán predbežné ročné množstvo bezodplatne prideľovaných emisných kvót k začiatku bežnej prevádzky zariadenia pre zostávajúce roky obdobia obchodovania 2013 až 2020 na základe nižšie uvedeného postupu a samostatne pre každú časť zariadenia:

…

(3)   pre každú časť zariadenia s hodnotou emisie paliva zodpovedá predbežné ročné množstvo bezodplatne pridelených kvót súčinu hodnoty emisie paliva a úrovne činnosti v súvislosti s palivom;

…“

27

Spoločnosť Ingredion Germany prevádzkuje v Hamburgu (Nemecko) zariadenie na výrobu škrobových produktov. Toto zariadenie zahŕňa podzariadenia, ktorými sú nové zariadenie na ohrev vzduchu a nové zariadenie na výrobu pary. V tomto zariadení sa využíva para a zemný plyn na výrobu tepla potrebného pri produkcii škrobu.

28

Na základe tretieho obdobia obchodovania Ingredion Germany požiadala 8. augusta 2014 Deutsche Emissionshandelsstelle (Nemecký orgán pre obchodovanie s emisnými kvótami, ďalej len „DEHSt“) o bezodplatné pridelenie emisných kvót pre nové zariadenie, a to konkrétne jednak o pridelenie podľa hodnoty emisie tepla a jednak o pridelenie podľa hodnoty emisie paliva.

29

V súvislosti s poslednou uvedenou hodnotou DEHSt na základe informácií predložených spoločnosťou Ingredion Germany vychádzal najskôr z príslušného faktora využitia kapacity na úrovni 109 %. Začiatočná inštalovaná kapacita sa určila na základe výrobných množstiev počas obdobia 90 dní od začiatku riadnej prevádzky, a to v okamihu, keď zariadenie ešte nedosahovalo plánovanú výrobnú kapacitu. Skutočné využitie kapacity bolo preto počas základného obdobia od 15. augusta 2013 do 20. júna 2014 nad úrovňou 100 % začiatočnej inštalovanej kapacity.

30

Rozhodnutím z 1. septembra 2015 DEHSt pridelil spoločnosti Ingredion Germany na tretie obdobie obchodovania celkovo 124908 bezodplatných emisných kvót. Na účely odôvodnenia tohto rozhodnutia DEHSt najskôr informoval Komisiu o pridelenom množstve, pričom vychádzal z príslušného faktora využitia kapacity na úrovni 109 %. Komisia vo svojom rozhodnutí z 24. marca 2015 [C(2015) 1733 final] v prípade troch ďalších nemeckých zariadení odmietla príslušný faktor využitia kapacity na úrovni 100 % alebo viac. DEHSt preto v súčasnosti vychádza z faktora využitia kapacity na úrovni 99,9 %.

31

Námietka podaná spoločnosťou Ingredion Germany 30. septembra 2015 na DEHSt a smerujúca proti rozhodnutiu DEHSt z 1. septembra 2015 bola zamietnutá rozhodnutím zo 7. júla 2017.

32

Ingredion Germany svojou žalobou podanou 9. augusta 2017 na Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín, Nemecko) trvala na svojej žiadosti o bezodplatné pridelenie emisných kvót novým účastníkom.

33

Vnútroštátny súd uvádza, že riešenie sporu, ktorý prejednáva, závisí od toho, či podľa článku 18 ods. 2 druhého pododseku rozhodnutia 2011/278 je príslušný faktor využitia kapacity obmedzený na účely uvedeného pridelenia na hodnotu nižšiu ako 100 %.

34

V tejto súvislosti sa tento súd domnieva, že znenie tohto ustanovenia neuvádza prípadné obmedzenie hodnoty príslušného faktora využitia kapacity. V prejednávanej veci vyšší vyplýva príslušný faktor využitia kapacity z podložených a nezávisle overených informácií týkajúcich sa nielen plánovanej bežnej prevádzky zariadenia, ale aj jeho skutočnej prevádzky až do podania žiadosti. Na rozdiel od existujúcich zariadení základom určenia začiatočnej inštalovanej kapacity pre nových účastníkov je podľa článku 17 ods. 4 rozhodnutia 2011/278 obdobie 90 dní po začatí bežnej prevádzky, a nie obdobie štyroch rokov, ktoré je v zásade stanovené v článku 7 ods. 3 písm. a) tohto rozhodnutia, takže by sa mohlo stávať častejšie, že plánovaná bežná prevádzka nebude počas tohto obdobia 90 dní dosiahnutá.

35

Vnútroštátny súd však tiež poznamenáva, že článok 18 ods. 2 druhý pododsek uvedeného rozhodnutia odkazuje na obvyklé využitie kapacity v dotknutom odvetví, ktoré by sa spravidla malo pohybovať pod úrovňou 100 %. Okrem toho v súlade s článkom 18 ods. 1 písm. a) rozhodnutia 2011/278 sa štandardný faktor využitia kapacity uplatňuje na nových účastníkov, ktorí disponujú podzariadením spojeným s referenčným produktom, pričom tento faktor, tak ako je stanovený v rozhodnutí 2013/447, nedosahuje nikdy hodnotu 100 %.

36

Za týchto okolností Verwaltungsgericht Berlin (Správny súd Berlín) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 18 ods. 1 písm. c) a článok 18 ods. 2 druhý pododsek rozhodnutia [2011/278] v spojení s článkom 3 písm. h) a článkom 10a smernice [2003/87] vykladať v tom zmysle, že pre nových účastníkov sa faktor využitia kapacity, ktorý je relevantný pre úroveň činnosti v súvislosti s palivom, obmedzuje na nižšiu hodnotu ako 100 %?“

37

Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 18 ods. 2 druhý pododsek rozhodnutia 2011/278 vykladať v tom zmysle, že na účely bezodplatného prideľovania emisných kvót novým účastníkom je príslušný faktor využitia kapacity obmedzený na hodnotu nižšiu ako 100 %.

38

V tejto súvislosti treba na úvod pripomenúť, že cieľom smernice 2003/87 je vytvorenie systému obchodovania s kvótami na emisie skleníkového plynu, ktorý smeruje k zníženiu emisií týchto skleníkových plynov do atmosféry na úroveň, ktorá zabráni nebezpečnému antropogénnemu zasahovaniu do klimatického systému a ktorého konečným cieľom je ochrana životného prostredia (rozsudok z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 62 a citovaná judikatúra).

39

Tento systém vychádza z ekonomickej logiky, ktorá sa snaží podnietiť každého účastníka systému vypúšťať nižšie množstvo skleníkových plynov ako kvóty, ktoré mu boli pôvodne pridelené, aby mohol postúpiť nadbytok inému účastníkovi, ktorý vyprodukoval vyššie množstvo emisií než pridelené kvóty (rozsudok z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 63 a citovaná judikatúra).

40

Cieľom prijatia smernice 2003/87 tak bolo znížiť najneskôr do roku 2020 ekonomicky výhodným spôsobom celkové množstvo emisií skleníkových plynov produkovaných v Únii aspoň o 20 % v porovnaní s úrovňami z roku 1990 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 64 a citovanú judikatúru).

41

Na tento účel článok 10a tejto smernice stanovuje pre zariadenia v určitých odvetviach bezodplatné pridelenie emisných kvót, ktoré sa v súlade s odsekom 11 tohto článku v treťom období obchodovania postupne znižuje s cieľom dosiahnuť ukončenie bezodplatného prideľovania kvót v roku 2027 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 65 a citovanú judikatúru).

42

Ako vyplýva najmä z článku 10 ods. 1 uvedenej smernice a odôvodnenia 15 smernice 2009/29, prideľovanie emisných kvót na účely dosiahnutia zníženia emisií skleníkových plynov sa uskutočňuje progresívne výlučne na zásade obchodovania formou aukcie, ktorá je podľa normotvorcu Únie všeobecne považovaná za hospodársky najefektívnejší systém (rozsudok z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 66).

43

V súlade s článkom 10a ods. 1 smernice 2003/87 Komisia rozhodnutím 2011/278 stanovila harmonizované pravidlá bezodplatného prideľovania emisných kvót na úrovni Únie. Z odseku 2 tohto článku vyplýva, že Komisia v tomto rámci stanovuje referenčné úrovne v konkrétnych odvetviach alebo pododvetviach.

44

Práve v tomto kontexte článok 19 ods. 1 tohto rozhodnutia stanovuje, že pre nových účastníkov, tak ako sú definovaní v článku 3 písm. h) smernice 2003/87, a s výnimkou tých, ktorí sú uvedení v tretej zarážke tohto ustanovenia, členské štáty vypočítajú predbežné ročné množstvo bezodplatne pridelených emisných kvót vynásobením hodnoty týchto referenčných úrovní s úrovňou činnosti každého podzariadenia. Na tento účel sú členské štáty v súlade s článkom 6 toho istého rozhodnutia povinné rozlišovať podzariadenia na základe ich činnosti, aby mohli určiť, či treba uplatniť „referenčný produkt“, „referenčný štandard tepla“, „referenčný štandard paliva“ alebo osobitný faktor pre „podzariadenia spojené s emisiami z procesov“.

45

V tejto súvislosti v súlade s článkom 18 ods. 1 písm. c) rozhodnutia 2011/278 úroveň činnosti v súvislosti s palivom, ktorá je v rámci sporu vo veci samej relevantná, zodpovedá, rovnako ako je to stanovené pre teplo a emisie z procesov, podľa odseku 1 písm. b) a d) tohto článku začiatočnej inštalovanej kapacite dotknutého zariadenia vynásobenej príslušným faktorom využitia kapacity.

46

Preto na účely posúdenia rozsahu práva nových účastníkov na bezodplatné prideľovanie emisných kvót treba preskúmať, či je tento príslušný faktor využitia kapacity obmedzený na hodnotu nižšiu ako 100 %.

47

V tejto súvislosti treba poznamenať, že článok 18 ods. 2 druhý pododsek rozhodnutia 2011/278 spresňuje spôsoby určenia uvedeného faktora a údaje, ktoré treba na tento účel zohľadniť.

48

Toto ustanovenie stanovuje, že členské štáty určia príslušný faktor využitia kapacity na základe riadne podložených a nezávisle overených informácií – a preto sa vzťahuje na plánovanú bežnú prevádzku zariadenia, jeho údržbu, obvyklý výrobný cyklus, energeticky účinné techniky a typické využitie kapacity v príslušnom odvetví – v porovnaní so špecifickými informáciami za dané odvetvia. Treba však konštatovať, že uvedené ustanovenie neobsahuje spresnenie týkajúce sa samotnej hodnoty tohto faktora.

49

Z toho vyplýva, že znenie článku 18 ods. 2 druhého pododseku rozhodnutia 2011/278 neposkytuje rozhodujúci údaj umožňujúci odpovedať na otázku prípadného obmedzenia uvedeného faktora na hodnotu nižšiu ako 100 %.

50

Za týchto podmienok treba v súlade s ustálenou judikatúrou zohľadniť všeobecnú štruktúru smernice 2003/87 a rozhodnutia 2011/278, ako aj ciele, ktoré tieto právne predpisy sledujú (rozsudok z 18. januára 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 35 a citovaná judikatúra).

51

Predovšetkým, pokiaľ ide o všeobecnú štruktúru tejto smernice a tohto rozhodnutia, ustanovenia týkajúce sa bezodplatného prideľovania emisných kvót v prospech takého nového účastníka, akým je žalobkyňa vo veci samej, ktorá disponuje podzariadením spojeným s referenčným štandardom paliva, možno porovnávať s ustanoveniami uplatniteľnými jednak na existujúce zariadenia a jednak na nových účastníkov, ktorí disponujú podzariadeniami, na ktoré sa vzťahuje iná referenčná úroveň.

52

V prvom rade, pokiaľ ide o existujúce zariadenia, ktoré sú definované v článku 3 písm. a) uvedeného rozhodnutia, treba poznamenať, že v odôvodnení 16 toho istého rozhodnutia sa uvádza, že je potrebné, aby bezodplatné emisné kvóty, ktoré sú im pridelené, vychádzali z historických údajov o výrobe v závislosti od základného obdobia, ktoré čo najreprezentatívnejšie vyjadruje priemyselné cykly, zahŕňa príslušné obdobie, v ktorom sú k dispozícii údaje dobrej kvality, a znižuje vplyv takých osobitných okolností, ako je dočasné uzatvorenie zariadení.

53

V tejto súvislosti treba konštatovať, že začiatočná inštalovaná kapacita existujúcich zariadení nie je v zásade údajom zohľadňovaným na účely výpočtu predbežného ročného množstva emisných kvót, ktoré sú im bezodplatne pridelené.

54

Podľa článku 10 ods. 1 a 2 rozhodnutia 2011/278 sa totiž tento výpočet vykoná tak, že referenčná úroveň uplatniteľná na dotknuté podzariadenie sa vynásobí historickou úrovňou činnosti tohto podzariadenia.

55

V tejto súvislosti, ako je stanovené v článku 9 ods. 1 tohto rozhodnutia, členské štáty určia historické úrovne činnosti každého zariadenia za základné obdobie od 1. januára 2005 do 31. decembra 2008, alebo ak sú tieto úrovne vyššie, za základné obdobie od 1. januára 2009 do 31. decembra 2010.

56

Odseky 2 až 5 tohto článku navyše spresňujú, že historická úroveň činnosti zodpovedá strednej hodnote faktora každého referenčného štandardu, ktorý, pokiaľ ide o palivá, pozostáva v súlade s odsekom 4 uvedeného článku z ročnej historickej spotreby palív použitých na produkciu nemerateľného tepla spotrebovaného na účely určitých činností uvedených v tomto ustanovení počas základného obdobia.

57

Preto treba konštatovať, že bezodplatné prideľovanie emisných kvót existujúcim zariadeniam sa vzhľadom na režim, ktorý sa na ne uplatňuje, uskutočňuje na základe reprezentatívnych údajov o skutočnej prevádzke týchto zariadení.

58

Naopak z odôvodnenia 16 rozhodnutia 2011/278 tiež vyplýva, že tento režim sa nevzťahuje na nových účastníkov, v prípade ktorých je výslovne stanovené, že bezodplatné prideľovanie emisných kvót podlieha odlišnému spôsobu výpočtu.

59

V tejto súvislosti, ako bolo pripomenuté v bodoch 44 a 45 tohto rozsudku, sa toto pridelenie v prospech nových účastníkov uskutočňuje na základe začiatočnej inštalovanej kapacity dotknutých zariadení.

60

Treba najmä poznamenať, že táto začiatočná inštalovaná kapacita sa v súlade s článkom 17 ods. 4 tohto rozhodnutia určuje podľa metódy uvedenej v článku 7 ods. 3, ktorý stanovuje, že uvedená začiatočná kapacita v zásade zodpovedá priemeru dvoch najvyšších mesačných objemov produkcie počas daného obdobia, pričom sa ako referencia použije nepretržité obdobie 90 dní, na základe ktorého sa určí začiatok bežnej prevádzky.

61

Navyše začiatok bežnej prevádzky je definovaný v článku 3 písm. n) uvedeného rozhodnutia ako overený a schválený prvý deň nepretržitého 90‑dňového obdobia, alebo ak zvyčajný výrobný cyklus príslušného odvetvia nepredpokladá nepretržitú prevádzku, prvý deň 90‑dňového obdobia rozdeleného na výrobné cykly špecifické pre dané odvetvie, počas ktorého zariadenie pracuje aspoň na 40 % kapacity, na ktorú je zariadenie konštrukčne navrhnuté, pričom sa podľa potreby zohľadňujú prevádzkové podmienky špecifické pre dané zariadenie.

62

Ako uviedol generálny advokát v bode 54 svojich návrhov, z krátkosti základného obdobia, ako aj z nízkej úrovne stanovenej kapacity možno jednoznačne vyvodiť, že sa výslovne rozhodlo, že bezodplatné prideľovanie emisných kvót novým účastníkom nebude závisieť od údajov, ktoré nevyhnutne odrážajú skutočnú prevádzku dotknutých zariadení.

63

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásada rovnosti zaobchádzania ako všeobecná zásada práva Únie vyžaduje, aby sa s porovnateľnými situáciami nezaobchádzalo rozdielne a aby sa s rozdielnymi situáciami nezaobchádzalo rovnako, pokiaľ takéto zaobchádzanie nie je objektívne odôvodnené (rozsudok z 20. júna 2019, ExxonMobil Production Deutschland, C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 90 a judikatúra).

64

V tejto súvislosti vzhľadom na situácie, ktoré sú im vlastné, boli stanovené dva odlišné režimy jednak na účely bezodplatného prideľovania emisných kvót existujúcim zariadeniam a jednak novým účastníkom.

65

Z toho vyplýva, ako uviedol generálny advokát v bode 60 svojich návrhov, že nemožno tvrdiť, že cieľom príslušného faktora využitia kapacity, prípadne dosiahnutím hodnoty vyššej ako 100 %, je zabezpečiť, aby bezodplatné prideľovanie emisných kvót novým účastníkom bolo, podobne ako v prípade existujúcich zariadení, vykonané na základe údajov, ktoré odrážajú skutočné využitie kapacity dotknutého zariadenia.

66

Ďalej na účely výkladu článku 18 ods. 2 druhého pododseku rozhodnutia 2011/278 na základe všeobecnej štruktúry smernice 2003/87 a tohto rozhodnutia treba posúdiť situáciu nového účastníka, ktorý tak ako Ingredion Germany disponuje podzariadením spojeným s referenčným štandardom paliva, a to vzhľadom na situáciu, v ktorej sa nachádzajú noví účastníci, ktorí disponujú podzariadeniami, na ktoré sa vzťahujú iné referenčné úrovne.

67

Ako bolo pripomenuté v bode 44 tohto rozsudku, na účely výpočtu predbežného ročného množstva emisných kvót bezodplatne pridelených novým účastníkom treba určiť, či sa na dotknuté podzariadenia vzťahuje referenčný produkt, referenčný štandard tepla alebo referenčný štandard paliva, alebo či ide o podzariadenia spojené s emisiami z procesov.

68

V tejto súvislosti Súdny dvor už uviedol, že definície uvedené v článku 3 rozhodnutia 2011/278 a týkajúce sa podzariadení spojených s referenčným produktom, referenčným štandardom tepla, referenčným štandardom paliva a s emisiami z procesov sa navzájom vylučujú (rozsudok z 18. januára 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 29 a citovaná judikatúra).

69

Ako vyplýva z odôvodnenia 12 tohto rozhodnutia, ak nebolo možné odvodiť referenčný produkt, ale existujú skleníkové plyny oprávnené na bezodplatné prideľovanie emisných kvót, tieto kvóty sa majú prideľovať na základe troch takzvaných záložných prístupov, ktoré sú hierarchicky zoradené, aby sa dosiahlo maximálne zníženie emisií skleníkových plynov a úspora energie aspoň za časti príslušných výrobných procesov (rozsudok z 18. januára 2018, INEOS, C‑58/17, EU:C:2018:19, bod 30 a citovaná judikatúra).

70

V kontexte bezodplatného prideľovania emisných kvót novým účastníkom, najmä pokiaľ ide o určenie úrovne činnosti dotknutých zariadení, treba rozlišovať jednak podzariadenia spojené s referenčným produktom a jednak zariadenia spojené s referenčným štandardom tepla, s referenčným štandardom paliva alebo s emisiami z procesov.

71

Ako totiž vyplýva z článku 18 ods. 1 písm. b) až d) rozhodnutia 2011/278, zatiaľ čo v prípade týchto posledných uvedených zariadení závisí určenie úrovne činnosti od príslušného faktora využitia kapacity, nie je to tak v prípade nových účastníkov, ktorí disponujú zariadením spojeným s referenčným produktom. Čo sa týka posledných uvedených zariadení, článok 18 ods. 1 písm. a) tohto rozhodnutia stanovuje, že úroveň činnosti v súvislosti s produktom predstavuje začiatočnú inštalovanú výrobnú kapacitu príslušného zariadenia na výrobu tohto produktu, vynásobenú štandardným faktorom využitia kapacity.

72

Ako vyplýva z článku 18 ods. 2 prvého pododseku uvedeného rozhodnutia, tento štandardný faktor využitia kapacity určí a zverejní Komisia. V tejto súvislosti treba konštatovať, že hodnota uvedeného štandardného faktora využitia kapacity, ako je stanovená v rozhodnutí 2013/447 na tretie obdobie obchodovania, je nižšia ako 100 % pre každý z referenčných produktov.

73

Z toho vyplýva, že výklad článku 18 ods. 2 druhého pododseku rozhodnutia 2011/278 na základe ustanovení týkajúcich sa určenia úrovne činnosti nových účastníkov, ktorí disponujú zariadeniami spojenými s referenčným produktom, bráni tomu, aby sa tvrdilo, že hodnota príslušného faktora využitia kapacity môže byť vyššia alebo rovnaká ako 100 %.

74

Ako totiž uviedol generálny advokát v bodoch 43 až 46 svojich návrhov, nemožno prijať výklad tohto ustanovenia, podľa ktorého ak sa ukáže, že uplatnenie referenčného produktu, ktoré je v zásade stanovené týmto rozhodnutím, nie je možné, uplatnenie inej referenčnej úrovne ako záložného prístupu môže, pokiaľ ide o bezodplatné prideľovanie emisných kvót, viesť k priaznivejšiemu zaobchádzaniu s novými účastníkmi, ktorí prevádzkujú podzariadenia spojené s referenčným štandardom tepla, s referenčným štandardom paliva alebo s emisiami z procesov, na úkor nových účastníkov, ktorí prevádzkujú podzariadenia spojené s referenčným produktom.

75

Tieto úvahy potvrdzujú ciele sledované normotvorcom Únie.

76

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ak je hlavným cieľom smernice 2003/87, ako bol pripomenutý v bode 38 tohto rozsudku, podstatné zníženie emisií skleníkových plynov, tento cieľ sa musí dosiahnuť pri dodržaní súboru čiastkových cieľov. Ako vyplýva z odôvodnení 5 a 7 tejto smernice, týmito čiastkovými cieľmi sú najmä zachovanie hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti, ako aj zachovanie integrity vnútorného trhu a podmienok hospodárskej súťaže (rozsudok z 22. júna 2016, DK Recycling und Roheisen/Komisia, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, bod 49 a citovaná judikatúra).

77

Existencia rozdielneho zaobchádzania s kategóriami nových účastníkov uvedených v bode 74 tohto rozsudku, ktoré nie je objektívne odôvodnené, by mohla brániť dosiahnutiu uvedených čiastkových cieľov.

78

Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 18 ods. 2 druhý pododsek rozhodnutia 2011/278 sa má vykladať v tom zmysle, že na účely bezodplatného prideľovania emisných kvót novým účastníkom je príslušný faktor využitia kapacity obmedzený na hodnotu nižšiu ako 100 %.

79

Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:

Článok 18 ods. 2 druhý pododsek rozhodnutia Komisie 2011/278/EÚ z 27. apríla 2011, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót podľa článku 10a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2003/87/ES, platné v celej Únii, sa má vykladať v tom zmysle, že na účely bezodplatného prideľovania emisných kvót novým účastníkom je príslušný faktor využitia kapacity obmedzený na hodnotu nižšiu ako 100 %.