1.

Prejednávané odvolanie proti napadnutému rozsudku Všeobecného súdu ( 2 ) poskytuje Súdnemu dvoru možnosť venovať pozornosť samostatnej právnej ochrane pred predbežným príkazom na pozastavenie pomoci v konaní o štátnej pomoci. Takým príkazom bolo Maďarsku výslovne zakázané ďalšie vykonávanie dvoch opatrení pomoci až do skončenia konania vo veci formálneho zisťovania.

2.

Je pravda, že už článok 108 ods. 3 ZFEÚ stanovuje, že po začatí konania vo veci formálneho zisťovania členské štáty nemôžu vykonať predmetné opatrenie pomoci. Ak to členský štát predsa urobí, predbežný príkaz na pozastavenie pomoci vydaný Komisiou však umožňuje uskutočniť zjednodušené konanie o nesplnení povinnosti. Maďarsko zjavne vyvolávalo u Komisie osobitné podozrenie, a preto Komisia súčasne s rozhodnutím o začatí konania vydala predbežný príkaz. V odôvodnení tohto príkazu sa Komisia však v podstate opiera len o existenciu a rozsah pomoci.

3.

Treba pritom zdôrazniť, že preskúmanie Komisie sa týka dvoch daňových zákonov (v širšom zmysle), ktorých charakter pomoci sa odvodzuje v prvom rade z progresívnej sadzby. Otázka, či ich skutočne možno považovať za pomoc v zmysle článku 107 ZFEÚ, je ešte neobjasnená a sporná. ( 3 ) Maďarsko napriek tomu následne nenapadlo konečné rozhodnutie Komisie vo veci (týkajúce sa charakteru pomoci oboch zákonov), ale len ďalej samostatne spochybňuje predbežné príkazy. Maďarsko zastáva názor, že vydanie týchto príkazov vychádza z nesprávneho posúdenia a tieto príkazy neboli dostatočne odôvodnené.

4.

Všeobecný súd však v prvom stupni dospel k odlišnému záveru, a preto musí Súdny dvor teraz v odvolacom konaní rozhodnúť, či Všeobecný súd správne nespochybnil predbežné príkazy na pozastavenie pomoci, ktorých predmet medzičasom zanikol.

5.

Konanie týkajúce sa protiprávnej pomoci je upravené v kapitole III nariadenia (ES) č. 659/1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 108 ZFEÚ ( 4 ) (ďalej len „nariadenie č. 659/1999“).

6.

Článok 11 ( 5 ) tohto nariadenia znie:

„1.   Komisia môže, potom ako poskytla danému členskému štátu príležitosť predložiť jeho pripomienky, prijať rozhodnutie, ktoré od členského štátu vyžaduje pozastaviť akúkoľvek protiprávnu pomoc, pokiaľ Komisia neprijme rozhodnutie o zlučiteľnosti pomoci so spoločným trhom (ďalej sa označuje len ako ‚príkaz o pozastavení [príkaz na pozastavenie pomoci – neoficiálny preklad]‘).

2.   Komisia môže, potom ako poskytla danému členskému štátu príležitosť predložiť jeho pripomienky, prijať rozhodnutie, ktoré vyžaduje od členského štátu dočasne vrátiť [predbežne vymôcť – neoficiálny preklad] akúkoľvek protiprávnu pomoc, pokým Komisia neprijme rozhodnutie o zlučiteľnosti pomoci so spoločným trhom (ďalej sa označuje len ako ‚príkaz vrátiť [príkaz na vymoženie pomoci – neoficiálny preklad]‘), ak sa splnili tieto kritériá:

…“

7.

Článok 12 nariadenia č. 659/1999 umožňuje Komisii v prípade porušení príkazov na pozastavenie pomoci bez predbežného konania začať konanie o nesplnení povinnosti v zmysle článku 258 ZFEÚ:

„Ak členský štát nepostupuje v súlade s príkazom o pozastavení alebo príkazom o vrátení [s príkazom na pozastavenie pomoci alebo príkazom na vymoženie pomoci – neoficiálny preklad], Komisia bude oprávnená, pokiaľ vykonáva zisťovanie o podstate záležitosti na základe dostupných informácií, predložiť záležitosť priamo na Súdny dvor Európskych spoločenstiev a žiadať o vyhlásenie, že nesúlad predstavuje porušenie zmluvy.“

8.

Komisia ukončí konanie vo veci formálneho zisťovania v prípade neoznámenej pomoci rozhodnutím podľa článku 13 ods. 1 v spojení s článkom 7 nariadenia č. 659/1999. V článku 7 ods. 5 je upravený zákaz pomoci, takzvané záporné rozhodnutie:

„Keď Komisia zistí, že oznamovaná pomoc nie je zlučiteľná so spoločným trhom, rozhodne, že pomoc nenadobudne účinnosť [nemožno zaviesť – neoficiálny preklad]…“

9.

V roku 2014 Maďarsko na jednej strane schválilo zákon č. XCIV o zdravotnom príspevku podnikov tabakového priemyslu. Na druhej strane Maďarsko zmenilo zákon č. XLVI z roku 2008 o potravinových reťazcoch a úradnom dohľade nad nimi.

10.

Maďarsko oboma opatreniami zaviedlo progresívne sadzby príspevkov pre dotknuté podniky, ktoré nadobudli účinnosť začiatkom roka 2015.

11.

Maďarsko neinformovalo Komisiu o týchto opatreniach. Následne Komisia oznámila Maďarsku, že ustanovenia zákonov č. XLVI a XCIV by podľa jej názoru mohli predstavovať štátnu pomoc, ktorá je nezlučiteľná s vnútorným trhom. Komisia v oboch listoch pohrozila vydaním príkazov na pozastavenie pomoci v zmysle článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 a vyzvala Maďarsko, aby sa k nim vyjadrilo. Maďarsko tejto výzve nevyhovelo.

12.

Dňa 15. júla 2015 začala Komisia dve konania vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 ZFEÚ. ( 6 )

13.

Komisia súčasne vydala v oboch konaniach príkazy na pozastavenie pomoci. Ich vydanie odôvodnila po prvé tým, že Maďarsko sa nevyjadrilo k hrozbe vydania príkazov na pozastavenie pomoci a zastáva názor, že tieto opatrenia nepredstavujú štátnu pomoc. Po druhé Maďarsko podľa Komisie stále poskytuje túto protiprávnu pomoc. Po tretie prudký nárast príspevkov založených na obrate môže mať značný vplyv na konkurenčnú situáciu na trhu ( 7 ).

14.

Proti príkazom na pozastavenie pomoci podalo Maďarsko včas žalobu.

15.

Dňa 4. júla 2016 Komisia podľa článku 13 ods. 1 v spojení s článkom 7 ods. 5 nariadenia č. 659/1999 rozhodla, že sporné opatrenia predstavujú štátnu pomoc, ktorá nie je zlučiteľná s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ a ktorá bola nezákonne zavedená v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. ( 8 ) Obe záporné rozhodnutia nadobudli právoplatnosť.

16.

Všeobecný súd napadnutým rozsudkom z 25. apríla 2018 zamietol žaloby Maďarska proti príkazom na pozastavenie pomoci. Tento rozsudok bol doručený Maďarsku 2. mája 2018.

17.

Maďarsko podalo 12. júla 2018 proti rozsudku Všeobecného súdu prejednávané odvolanie. Maďarsko navrhuje:

18.

Predseda Súdneho dvora uznesením z 15. októbra 2018 vyhovel návrhu Poľskej republiky na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov Maďarska. ( 9 )

19.

Komisia navrhuje:

20.

Maďarsko, Poľsko a Komisia v konaní pred Súdnym dvorom predložili písomné pripomienky a na pojednávaní konanom 26. septembra 2019 predniesli ústne pripomienky týkajúce sa odvolania.

21.

Komisia zastáva názor, že odvolanie je neprípustné, lebo písomné vyhotovenie odvolania je nejednoznačné. Najmä z neho nie je zrejmé, ktoré body rozsudku Maďarsko napáda. Okrem toho Maďarsko v podstate opakuje dôvody a tvrdenia z prvostupňového konania a mnohokrát napáda sporné rozhodnutia Komisie, a nie napadnutý rozsudok.

22.

Podľa ustálenej judikatúry odvolanie nespĺňa požiadavky odôvodnenia vyplývajúce z článku 168 ods. 1 písm. d) a článku 169 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak sa obmedzuje na opakovanie žalobných dôvodov a tvrdení už raz uvedených v konaní pred Všeobecným súdom. Pokiaľ však odvolateľ spochybňuje výklad alebo uplatnenie práva Únie vykonané Všeobecným súdom, môžu sa právne otázky skúmané na prvom stupni nanovo prejednať v rámci odvolania. ( 10 )

23.

V rozpore s tým, čo tvrdí Komisia, odvolanie v prejednávanom prípade nie je len opakovaním skutočností už raz uvedených v konaní pred Všeobecným súdom. Maďarsko totiž napáda odôvodnenie napadnutého rozsudku, ktoré spochybňuje predovšetkým so zreteľom na uplatnenie voľnej úvahy Komisie pri vydávaní príkazov na pozastavenie pomoci a jej povinnosť odôvodnenia. To stačí na to, aby sa odvolanie ešte mohlo považovať za prípustné.

24.

V rámci odvolania skúma Súdny dvor prípustnosť žalôb podaných na Všeobecnom súde z úradnej povinnosti. ( 11 )

25.

Pred preskúmaním odvolania z vecného hľadiska sa preto budem zaoberať prípustnosťou žalôb Maďarska na Všeobecnom súde. Ak by totiž už žaloby boli neprípustné, zamietnutie žalôb Všeobecným súdom by v konečnom dôsledku nevychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia a odvolanie Maďarska by bolo nedôvodné.

26.

Žaloby proti predbežným príkazom na pozastavenie pomoci by sa mohli stať neprípustnými, keďže medzitým nadobudli právoplatnosť záporné rozhodnutia.

27.

Podľa názoru Všeobecného súdu sú však žaloby prípustné. Neprichádza do úvahy zánik predmetu žalôb [v tejto súvislosti pozri písmeno a)] ani zánik záujmu na konaní [v tejto súvislosti pozri písmeno b)]. Všeobecný súd to odôvodnil v bode 49 napadnutého rozsudku tým, že otázka zániku predmetu žaloby sa v skutočnosti prekrýva s otázkou zániku záujmu na konaní.

28.

So Všeobecným súdom treba súhlasiť, pokiaľ ide o záver týkajúci sa prípustnosti žalôb, ale nie pokiaľ ide o odôvodnenie.

29.

Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora musí predmet sporu pretrvávať až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, inak musí byť konanie zastavené. ( 12 )

30.

Je pravda, že táto judikatúra sa – podľa všetkého – vzťahuje výlučne na žaloby jednotlivcov podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, zatiaľ čo v prejednávanom prípade Maďarsko podalo žalobu na základe článku 263 druhého odseku ZFEÚ. So Všeobecným súdom síce pritom treba súhlasiť v tom, že členské štáty ako privilegovaní žalobcovia v zmysle článku 263 druhého odseku ZFEÚ nemajú povinnosť preukázať svoj záujem na konaní. Z toho však nevyplýva, že členský štát per se môže podať žalobu proti aktom, ktorých právne účinky zanikli. V rozpore s názorom Všeobecného súdu zánik záujmu na konaní nie je totožný so zánikom predmetu žaloby. Skutočnosť, že privilegovaný žalobca nemusí splniť osobitné podmienky žaloby podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, neznamená, že môže podať na Súdnom dvore žaloby, ktoré môžu byť len hypotetické. ( 13 )

31.

Právoplatnými zápornými rozhodnutiami pominul zákaz vykonania, ktorý vyplýva z príkazov na pozastavenie pomoci. Od vydania záporných rozhodnutí totiž Maďarsko nemôže vykonať opatrenia nezávisle od príkazov na pozastavenie pomoci.

32.

Zanikla aj zjednodušená možnosť Komisie podať žalobu podľa článku 12 nariadenia č. 659/1999 spojená s príkazom na pozastavenie pomoci. Nadobudnutím právoplatnosti záporného rozhodnutia bola totiž táto možnosť nahradená možnosťou začať rovnaké zjednodušené konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 108 ods. 2 druhého pododseku ZFEÚ. ( 14 )

33.

V konečnom dôsledku mal teda príkaz na pozastavenie pomoci podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 samostatné účinky len do vydania záporného rozhodnutia (v predmetnom prípade v roku 2016). Odvtedy príkaz na pozastavenie pomoci nespôsobuje samostatné právne účinky. Po podaní žaloby v roku 2015 teda predmet sporu zanikol.

34.

Napriek tomu v tomto prípade výnimočne pretrváva záujem Maďarska na zrušení napadnutých príkazov na pozastavenie pomoci.

35.

Na tom nič nemení skutočnosť, že Maďarsko nezabránilo tomu, aby záporné rozhodnutia v prejednávanom prípade nadobudli právoplatnosť. Aj keď príkaz na pozastavenie pomoci a záporné rozhodnutie sú navzájom úzko prepojené, napadnutie záporného rozhodnutia nie je podmienkou záujmu na zrušení príkazu na pozastavenie pomoci, ktorého predmet zanikol. Obe rozhodnutia Komisie majú odlišný predmet.

36.

Všeobecný súd v konaní o odvolaní proti zápornému rozhodnutiu skúma, či opatrenie členského štátu predstavuje štátnu pomoc, ktorá je podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ zakázaná. V prejednávanom prípade však ide o predbežné právomoci Komisie pred vydaním konečných rozhodnutí. Pre tieto rozhodnutia platia iné podmienky. Ak Maďarsko nenapadlo záporné rozhodnutie, v tomto smere nepostupovalo rozporne. Tým nezanikol záujem Maďarska na samostatnom preskúmaní príkazu na pozastavenie pomoci po zániku jeho predmetu.

37.

Podľa judikatúry Súdneho dvora si žalobca v určitých prípadoch zachová záujem na zrušení napadnutého aktu. To mu umožňuje zabrániť autorovi tohto aktu, aby opakoval protiprávny akt. Pretrvávanie tohto záujmu predpokladá, že sa táto protiprávnosť môže v budúcnosti zopakovať bez ohľadu na okolnosti konkrétneho prípadu. ( 15 )

38.

Je pravda, že Komisia na pojednávaní pripustila, že príkazy na pozastavenie pomoci vydáva pomerne zriedka, a Maďarsko netvrdilo, že Komisia v konkrétnych iných konaniach o štátnej pomoci hrozila vydaním príkazov na pozastavenie pomoci.

39.

Kontrola štátnej pomoci je však koncipovaná veľmi široko a vedie k mnohým konaniam Komisie. Okrem toho nie je zrejmé, že by Komisia podriadila svoju prax v oblasti príkazov na pozastavenie pomoci určitým usmerneniam. Preto je ťažké predvídať, kedy, ako a za akých okolností Komisia využije túto právomoc.

40.

Členské štáty ako privilegovaní žalobcovia navyše principiálne majú zvýšený oprávnený záujem na súdnom preskúmaní zákonnosti aktov inštitúcií. Tomu nebráni novšie uznesenie Súdneho dvora ( 16 ) uvedené v poznámke pod čiarou 13. V tomto uznesení síce Súdny dvor odmietol pretrvávanie záujmu Maďarska. Zánik predmetu sporu však v uvedenej veci spočíval v tom, že Maďarsko zmenilo opatrenie, ktoré Komisia zakázala ako štátnu pomoc. To je iná situácia než situácia, o ktorú ide v prejednávanom prípade. V tomto prípade sú však predmetom sporu právomoci Komisie v konaní vo veci formálneho zisťovania. Inak by členské štáty nemali nárok na právnu ochranu pred príkazmi na pozastavenie pomoci ako predbežnými opatreniami.

41.

Maďarsko, Poľsko a Komisia napokon súhlasne uviedli, že z dôvodov právnej istoty majú záujem na preskúmaní príkazov na pozastavenie pomoci. ( 17 )

42.

Preto v prejednávanom prípade nejde o hypotetický spor. Naopak existuje dostatočné riziko opakovania, ktoré odôvodňuje pretrvávajúci záujem na preskúmaní príkazov na pozastavenie pomoci, ktorých predmet zanikol.

43.

Žaloby na Všeobecnom súde preto boli prípustné.

44.

Maďarsko sa opiera o tri odvolacie dôvody. V rámci prvého odvolacieho dôvodu Maďarsko tvrdí, že Všeobecný súd jednak z právneho hľadiska nesprávne vyložil podmienky vydania príkazov na pozastavenie pomoci podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 a jednak nedostatočne preskúmal uplatnenie voľnej úvahy Komisie. Podľa druhého odvolacieho dôvodu Všeobecný súd z právneho hľadiska nesprávne zamietol argumentáciu Maďarska. Tretí odvolací dôvod sa týka povinnosti odôvodnenia, ktorú má Komisia.

45.

Druhý odvolací dôvod možno hneď na úvod zamietnuť ako zjavne nedôvodný. Maďarsko prostredníctvom neho vytýka Všeobecnému súdu, že v bodoch 53 až 57 napadnutého rozsudku zamietol argumentáciu, ktorú Maďarsko uviedlo na pojednávaní a podľa ktorej Komisia nesprávne vymedzila referenčný rámec sporných opatrení Maďarska, ako oneskorenú, a teda neprípustnú podľa článku 84 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Všeobecný súd však bez toho, aby sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, konštatoval, že výhrada, že Komisia porušila článok 107 ods. 1 ZFEÚ, bola neprípustným novým žalobným dôvodom, lebo argumentácia Maďarska uvedená v žalobách smerovala len proti napadnutým príkazom.

46.

V prvej časti prvého odvolacieho dôvodu Maďarsko tvrdí, že Všeobecný súd z právneho hľadiska nesprávne vyložil podmienky na vydanie príkazov na pozastavenie pomoci podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.

47.

Maďarsko sa domnieva, že Všeobecný súd z právneho hľadiska nesprávne uplatnil judikatúru týkajúcu sa článku 108 ods. 3 ZFEÚ, ktorej predmetom je rozdelenie právomocí medzi súdy členských štátov a Komisiu.

48.

Tento názor je založený na nesprávnom pochopení napadnutého rozsudku. Všeobecný súd naopak v bode 68 napadnutého rozsudku z právneho hľadiska správne citoval judikatúru týkajúcu sa článku 108 ods. 3 ZFEÚ ( 18 ), podľa ktorej je právomoc vnútroštátnych súdov už obmedzená, ak sa Komisia domnieva, že došlo k porušeniu oznamovacej povinnosti, a začne konanie vo veci formálneho zisťovania.

49.

Okrem toho úvahy Všeobecného súdu, ktoré kritizuje Maďarsko, týkajúce sa „hlavn[ého] právn[eho] účin[ku]“ (bod 33 napadnutého rozsudku), resp. „v podstate… rovnak[ého] právn[eho] účin[ku]“ (bod 99 napadnutého rozsudku) začatia konania vo veci formálneho zisťovania a príkazov na pozastavenie pomoci nemajú nijaký vplyv na výsledok konania. Tieto opisy právnych následkov totiž nič nemenia na ich existencii. Nie sú teda relevantné pre rozhodnutie, lebo Maďarsko nimi nemôže získať výhodu. ( 19 ) Argumentácia Maďarska je preto neúčinná.

50.

Všeobecný súd preto v rámci článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 zohľadnil právne účinky článku 108 ods. 3 ZFEÚ.

51.

Maďarsko v súvislosti s výkladom článku 11 nariadenia č. 659/1999 kritizuje bod 73 napadnutého rozsudku. V tomto bode Všeobecný súd konštatoval, že ak by vydanie príkazu na pozastavenie pomoci podliehalo dodatočným vecným podmienkam, oslabilo by to efektívnosť kontroly štátnej pomoci. Podľa názoru Maďarska sa to len ťažko dá zosúladiť s judikatúrou. Podľa judikatúry Komisia nie je automaticky povinná vydať príkazy na pozastavenie pomoci, ak pomoc nebola oznámená podľa článku 108 ods. 3 prvej vety ZFEÚ. ( 20 )

52.

Z úvah Všeobecného súdu uvedených v bode 73, ako aj v bode 112 napadnutého rozsudku však nemožno vyvodiť, že Komisia je automaticky povinná vydať príkazy na pozastavenie pomoci. Komisia je naopak oprávnená („môže“) vydať príkazy na pozastavenie pomoci. To, či Komisia toto oprávnenie využije, závisí od jej voľnej úvahy.

53.

Všeobecný súd navyše správne vyložil aj článok 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999. V bode 70 napadnutého rozsudku konštatoval, že podmienky stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 sa obmedzujú na procesnú podmienku a na vecnú podmienku. Z procesného hľadiska musí Komisia umožniť dotknutému členskému štátu predložiť svoje pripomienky. Z vecného hľadiska musí Komisia predbežne kvalifikovať dotknuté vnútroštátne opatrenie ako protiprávnu pomoc.

54.

Všeobecný súd ďalej v bode 72 napadnutého rozsudku správne poukázal na to, že dodatočné podmienky na vydanie príkazu na vymoženie pomoci v zmysle článku 11 ods. 2 nariadenia č. 659/1999 neplatia pre vydanie príkazov na pozastavenie pomoci v zmysle článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.

55.

To vyplýva a contrario z odseku 2 v porovnaní s odsekom 1, ktorý práve nevyžaduje nijaké dodatočné podmienky. Inak by sa obišlo rozhodnutie tvorcu nariadenia podriadiť dodatočným podmienkam len vydanie predbežných príkazov na vymoženie pomoci podľa článku 11 ods. 2 nariadenia č. 659/1999.

56.

Aj zmysel a účel článku 11 nariadenia č. 659/1999 nasvedčuje tomu, že dodatočné podmienky musia byť splnené len v prípade vydania predbežných príkazov na vymoženie pomoci Komisiou. Predbežné príkazy na vymoženie pomoci totiž pôsobia do minulosti. Naproti tomu príkaz na pozastavenie pomoci pôsobí do budúcnosti. Vzhľadom na zákaz vykonať opatrenie, ktorý tak či tak vyplýva z článku 108 ods. 3 tretej vety ZFEÚ, spočíva právny účinok článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 predovšetkým v zjednodušenej možnosti Komisie podať žalobu proti členskému štátu podľa článku 12. Táto žaloba predstavuje osobitnú formu žaloby o nesplnení povinnosti. ( 21 ) Umožňuje Komisii začať zjednodušené konanie o nesplnení povinnosti s cieľom rýchlo a efektívne reagovať na zvýšené riziko nesplnenia povinnosti členským štátom.

57.

Maďarsko síce tvrdí, že Všeobecný súd z právneho hľadiska nesprávne predpokladal, že tieto podmienky sú aj skutočne splnené, keďže v bodoch 59 až 87 napadnutého rozsudku skreslil skutkový stav, resp. dôkaznú situáciu. Maďarsko sa pritom predovšetkým abstraktne odvoláva na pojmy výhoda a selektívnosť. Konkrétne však neuvádza, v čom spočíva skreslenie, ktorého sa dopustil Všeobecný súd. Preto je toto tvrdenie Maďarska irelevantné.

58.

V konečnom dôsledku teda Všeobecný súd z právneho hľadiska správne posúdil podmienky stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a preto treba prvú časť prvého odvolacieho dôvodu zamietnuť.

59.

Maďarsko a Poľsko v druhej časti prvého odvolacieho dôvodu spochybňujú preskúmanie voľnej úvahy Komisie Všeobecným súdom.

60.

Maďarsko sa nesprávne domnieva, že Všeobecný súd priznal Komisii neobmedzenú mieru voľnej úvahy. Všeobecný súd však v bodoch 86 a 94 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že inštitúcie Únie podliehajú preskúmaniu súladu ich aktov, a teda aj vydania príkazov na pozastavenie pomoci, so Zmluvami a všeobecnými zásadami práva. ( 22 )

61.

Maďarsko a Poľsko ďalej tvrdia, že Všeobecný súd v každom prípade z právneho hľadiska nesprávne preskúmal voľnú úvahu Komisie, lebo dospel k záveru, že príkazy na pozastavenie pomoci zodpovedali všeobecnej zásade proporcionality.

62.

V tejto súvislosti Maďarsko a Poľsko namietajú, že Komisia mala možnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania, ktoré predstavuje miernejšie opatrenie v porovnaní s príkazmi na pozastavenie pomoci podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, a Všeobecný súd to nezohľadnil.

63.

Všeobecný súd však v bode 29 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že členské štáty musia z rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania samy vyvodiť dôsledok spočívajúci v pozastavení vykonávania vnútroštátneho opatrenia, zatiaľ čo príkazy na pozastavenie pomoci podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999 sú priamo – a nepochybne – záväzné. ( 23 )

64.

Je pravda, že ak by sa vydalo len rozhodnutie o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, za týchto okolností by to mohlo predstavovať miernejšie opatrenie než vydanie príkazu na pozastavenie pomoci. Komisia by však stratila možnosť v krajnom prípade podať žalobu priamo na Súdnom dvore, a tak uplatniť zákaz vykonania. Jej postup by v takom prípade teda nebol ani rovnako účinný. Okrem toho by príkazy na pozastavenie pomoci podľa argumentácie Maďarska a Poľska boli vždy neprimerané, ak ich Komisia vydá súčasne so začatím konania vo veci formálneho zisťovania.

65.

Preto bolo vydanie príkazov na pozastavenie pomoci napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania nevyhnutné.

66.

Poľsko sa navyše domnieva, že Všeobecný súd nezohľadnil skutočnosť, že v prejednávanom prípade by bolo vydanie príkazov na pozastavenie pomoci v oblasti daňového práva primerané len vtedy, ak by existovali osobitné okolnosti.

67.

V rozpore s názorom Poľska však také osobitné okolnosti nie sú podmienkou vydania príkazov na pozastavenie pomoci ani v daňovom práve.

68.

Je pravda, že Komisia musí pri skúmaní, či všeobecné daňové úpravy predstavujú štátnu pomoc, zohľadniť daňovú autonómiu členských štátov. To má podľa môjho názoru za následok modifikované preskúmanie selektívnej výhody. ( 24 ) Ak však Komisia na základe tohto modifikovaného preskúmania dospeje k predbežnému záveru, že môže ísť o protiprávnu pomoc, je tiež oprávnená vydať predbežné príkazy na pozastavenie pomoci podľa článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999.

69.

To platí bez ohľadu na to, či sporné opatrenie napokon skutočne predstavuje štátnu pomoc. ( 25 ) Komisia nemôže vydať príkaz na pozastavenie pomoci len vtedy, keď zjavne nejde o štátnu pomoc. Hoci ešte nie je jasné, či progresívna sadzba môže predstavovať selektívnu výhodu ( 26 ), nie je zjavne vylúčené, že ide o štátnu pomoc. Maďarsko navyše nenapadlo záporné rozhodnutia Komisie a tieto rozhodnutia medzičasom nadobudli právoplatnosť. V prejednávanom prípade je preto dokonca preukázané, že sporné opatrenia predstavujú štátnu pomoc, ktorá je nezlučiteľná s vnútorným trhom.

70.

Komisia však pri uplatňovaní svojej voľnej úvahy na účely vydania príkazov na pozastavenie pomoci musí zohľadniť ich osobitný zmysel a účel. Tento zmysel a účel spočíva – ako Všeobecný súd správne uviedol v bode 32 napadnutého rozsudku – v zjednodušenej možnosti Komisie podať žalobu podľa článku 12 nariadenia č. 659/1999. Tým môže Komisia efektívne reagovať na zvýšené riziko nesplnenia povinnosti (pozri v tejto súvislosti bod 56 vyššie).

71.

Maďarsko a Poľsko osobitne namietajú, že Všeobecný súd pri skúmaní primeranosti príkazov na pozastavenie pomoci správne nezohľadnil skoršiu prax Komisie.

72.

Všeobecný súd v bode 113 napadnutého rozsudku uviedol, že samotná skutočnosť, že Komisia začala konania vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s daňovými opatreniami existujúcimi v niektorých členských štátoch bez toho, aby vydala príkaz na pozastavenie pomoci, hoci pri začatí konaní vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s daňovými opatreniami existujúcimi v iných členských štátoch vydala takéto príkazy, nemôže postačovať na preukázanie porušenia zásad zákazu diskriminácie a rovnosti zaobchádzania. Maďarsko najmä nepreukázalo, že uvádzané konania sú porovnateľné (bod 111 napadnutého rozsudku).

73.

Na pojednávaní pred Súdnym dvorom Komisia potvrdila, že od roku 1990 vydala asi len 20 príkazov na pozastavenie pomoci. Maďarsko a Poľsko to uviedli do súvislosti s niekoľkými stovkami konaní vo veci štátnej pomoci, ktoré sa odvtedy uskutočnili.

74.

Komisia preto v prejednávanom prípade mala v rámci svojej voľnej úvahy zohľadniť, že vo svojej doterajšej praxi len zriedka využila právomoc vydať príkazy na pozastavenie pomoci. Musí byť jasné, prečo v tomto prípade predsa len vydala príkazy na pozastavenie pomoci.

75.

Ak Komisia vydá príkaz na pozastavenie pomoci po tom, čo začala konanie vo veci formálneho zisťovania, môže v rámci svojej voľnej úvahy vziať do úvahy, že členský štát napriek rozhodnutiu o začatí tohto konania vykonáva zamýšľané opatrenie.

76.

Ak však Komisia vydá príkaz na pozastavenie pomoci ako v prejednávanom prípade súčasne so začatím konania vo veci formálneho zisťovania, svoju voľnú úvahu uplatní náležitým spôsobom vtedy, keď sa obáva, že členský štát vzhľadom na okolnosti konkrétneho prípadu vykoná opatrenia týkajúce sa štátnej pomoci napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania. O to sa navyše opieral aj Všeobecný súd v rámci skúmania odôvodnenia Komisie v bode 136 napadnutého rozsudku.

77.

Ako vyplýva z bodu 81 napadnutého rozsudku, Všeobecný súd v tomto smere vzal do úvahy, že Komisia štyri mesiace pred vydaním sporných rozhodnutí začala konanie vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s daňou, ktorú Maďarsko zaviedlo v reklamnom priemysle, pričom išlo o daň, ktorá bola charakteristická progresívnou daňovou sadzbou uplatniteľnou na obrat dosiahnutý z poskytovania reklamných služieb mediálnymi podnikmi. ( 27 ) Z toho dôvodu sa podobala zdravotnému príspevku a zmenenému poplatku za inšpekciu potravinového reťazca. Prijatiu uvedeného rozhodnutia predchádzala a sprevádzala ho výmena informácií medzi Komisiou a maďarskými orgánmi.

78.

Všeobecný súd v bodoch 136 a 137 napadnutého rozsudku navyše zohľadnil, že Maďarsko podľa spisu napriek začatiu tohto konania nepozastavilo tieto daňové opatrenia. Za týchto okolností Všeobecný súd konštatoval, že existovalo riziko, že Maďarsko vykoná dotknuté opatrenia aj napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania.

79.

Z toho mohol Všeobecný súd vyvodiť, že Komisia v rámci uplatňovania voľnej úvahy zohľadnila svoju skoršiu prax. Ani v tomto smere v konečnom dôsledku nemožno namietať voči preskúmaniu uplatnenia voľnej úvahy Všeobecným súdom.

80.

Všeobecný súd teda správne konštatoval, že Komisia pri uplatňovaní svojej voľnej úvahy nepochybila.

81.

V rámci tretieho odvolacieho dôvodu Maďarsko tvrdí, že Všeobecný súd nezohľadnil skutočnosť, že Komisia porušila svoju povinnosť odôvodnenia podľa článku 296 druhého odseku prvej vety ZFEÚ a článku 41 ods. 1 a ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

82.

Najprv treba objasniť, na čo sa vzťahuje odôvodnenie Komisie pri vydávaní príkazov na pozastavenie pomoci (oddiel 1). Potom preskúmam, či Všeobecný súd z právneho hľadiska správne preskúmal odôvodnenie Komisie (oddiel 2).

83.

Povinnosť odôvodnenia týkajúca sa právnych aktov inštitúcií je výslovne upravená v článku 296 druhom odseku ZFEÚ. Právo na riadnu správu vecí verejných podľa článku 41 ods. 2 písm. c) Charty rovnako zahŕňa povinnosť orgánov verejnej moci odôvodniť svoje rozhodnutia. Článok 41 Charty odráža všeobecnú zásadu práva Únie, na ktorú sa môžu vo svoj prospech odvolávať členské štáty. ( 28 )

84.

V prejednávanom prípade Všeobecný súd podľa môjho názoru z právneho hľadiska správne uviedol, že odôvodnenie Komisie sa musí vzťahovať na obe podmienky stanovené v článku 11 ods. 1 nariadenia č. 659/1999, ako aj – v rozpore s názorom Komisie – na uplatnenie jej voľnej úvahy.

85.

Podľa ustálenej judikatúry totiž z odôvodnenia aktov inštitúcií Únie vyžadovaného v článku 296 druhom odseku ZFEÚ musia jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a súdy Únie ich mohli preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posudzovať vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä na obsah aktu, povahu uvádzaných dôvodov a záujem, ktorý môžu mať na získaní takýchto objasnení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 druhého odseku ZFEÚ, sa musí posudzovať s ohľadom nielen na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich predmetnú oblasť. ( 29 )

86.

Pokiaľ ide po prvé o kvalifikáciu dotknutého opatrenia ako protiprávnej pomoci, Všeobecný súd v bode 129 napadnutého rozsudku správne konštatoval, že požiadavky na odôvodnenie príkazu na pozastavenie pomoci musia zodpovedať požiadavkám, ktoré vyžaduje judikatúra v prípade rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.

87.

Po druhé Všeobecný súd v bode 133 napadnutého rozsudku konštatoval, že zo sporných rozhodnutí vyplýva, že Komisia poskytla Maďarsku príležitosť vyjadriť sa. Proti odôvodneniu v tomto smere nemožno namietať.

88.

Po tretie Všeobecný súd v bode 135 napadnutého rozsudku správne predpokladal, že odôvodnenie Komisie sa musí vzťahovať aj na uplatnenie jej voľnej úvahy. V tejto súvislosti Všeobecný súd konštatoval, že ak je príkaz na pozastavenie pomoci súčasťou rozhodnutia o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, Komisia musí zohľadniť osobitný právny účinok, ktorý vyvoláva príkaz na pozastavenie pomoci podľa článku 12 nariadenia č. 659/1999.

89.

Zmysel a účel povinnosti odôvodnenia vyžadujú – ako bolo uvedené v bode 85 vyššie –, aby postup vydávania príkazu na pozastavenie pomoci umožnil pochopiť, prečo si dotknutý členský štát podľa názoru Komisie nesplní povinnosť, ktorá mu vyplýva z článku 108 ods. 3 ZFEÚ, a nepozastaví vykonávanie opatrení. To znamená, že aj v odôvodnení sa musí zohľadniť osobitný charakter príkazu na pozastavenie pomoci. Ako bolo uvedené vyššie v bodoch 56 a 70, Komisia má mať k dispozícii zjednodušené konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 12 nariadenia č. 659/1999, keď existuje zvýšené riziko, že členský štát bude naďalej uplatňovať namietané opatrenie. Osobitná povinnosť odôvodnenia platí najmä vtedy, keď v doterajšej praxi – pri zohľadnení tohto charakteru – bol príkaz na pozastavenie pomoci tiež vydaný len zriedka.

90.

Maďarsko a Poľsko sa domnievajú, že Všeobecný súd nevzal do úvahy skutočnosť, že Komisia neodôvodnila svoju obavu, že Maďarsko napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania vykoná dotknuté vnútroštátne opatrenia.

91.

V tomto smere Všeobecný súd v bode 136 napadnutého rozsudku považoval za dostatočné vysvetlenie rozhodnutia Komisie o vydaní príkazov na pozastavenie pomoci dve skutočnosti. Po prvé sa Komisia mohla opierať o to, že Maďarsko poprelo, že opatrenia majú charakter pomoci. Po druhé Maďarsko sa nevyjadrilo k plánovaným príkazom na pozastavenie pomoci.

92.

Obe tieto skutočnosti však neposkytujú dostatočné odôvodnenie obavy Komisie, že Maďarsko bude napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania pred jeho skončením ďalej vykonávať dotknuté vnútroštátne opatrenia. Zo sporných rozhodnutí teda nevyplýva, že by mohlo byť potrebné zjednodušené konanie o nesplnení povinnosti.

93.

Členský štát je totiž nepochybne oprávnený brániť sa v tom zmysle, že opatrenie nepredstavuje štátnu pomoc. Nemožno z toho vyvodiť zvýšené riziko, že členský štát nebude rešpektovať právne dôsledky článku 108 ods. 3 ZFEÚ. To platí najmä vtedy, keď ide o spornú právnu otázku ako v prejednávanom prípade.

94.

Okrem toho majú členské štáty len možnosť, a nie povinnosť vyjadriť sa k vydaniu príkazov na pozastavenie pomoci. Je pravda, že členské štáty podľa článku 4 ods. 3 tretieho pododseku ZEÚ pomáhajú Únii pri plnení jej úloh a neprijmú žiadne opatrenie, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie. Ak členský štát v tomto smere nespolupracuje s Komisiou, Komisia to určite môže považovať za nepriamy dôkaz v jeho neprospech. Bez ďalších doplňujúcich okolností by to však samo osebe nepostačovalo na odôvodnenie obavy Komisie, že členský štát si nesplní povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 108 ods. 3 ZFEÚ.

95.

Rozsudok rovnako nie je správny aj z iných dôvodov. Okrem aspektov, ktoré uviedol Všeobecný súd, síce Komisia v odôvodneniach 47 a 48 rozhodnutia o zdravotnom príspevku, resp. v odôvodneniach 56 a 57 rozhodnutia o zmene poplatku za inšpekciu potravinového reťazca odôvodnila príkazy na pozastavenie pomoci tým, že Maďarsko v čase vydania príkazov na pozastavenie pomoci ešte stále poskytovalo túto pomoc, čo mohlo mať značné dôsledky pre hospodársku súťaž.

96.

Ani z oboch týchto aspektov však Komisia nemohla vyvodiť, že Maďarsko si nesplní povinnosť, ktorá mu vyplýva z článku 108 ods. 3 tretej vety ZFEÚ. Na jednej strane totiž pred vydaním príkazov na pozastavenie pomoci ešte neplatil zákaz vykonať opatrenie vyplývajúci zo začatia konania vo veci formálneho zisťovania, keďže Komisia vydala príkazy na pozastavenie pomoci súčasne so začatím konania vo veci formálneho zisťovania. Na druhej strane zákaz vykonať opatrenie platí bez ohľadu na rozsah dôsledkov opatrenia pre hospodársku súťaž. Článok 108 ods. 3 ZFEÚ nestanovuje rozlišovanie založené na rozsahu pomoci. Rozsah pomoci preto v zásade nemôže byť relevantný ani pre predbežné opatrenie, ktoré má len umožniť zjednodušené konanie o nesplnení povinnosti.

97.

Naopak – ako Maďarsko a Poľsko namietajú – z odôvodnení sporných rozhodnutí, ktoré uviedla Komisia, malo vyplývať, na základe akých okolností sa Komisia obávala, že Maďarsko vykoná opatrenia napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania.

98.

Ako bolo vysvetlené v bode 78, z aktov Komisie v prejednávanom prípade vyplýva, že Maďarsko o niekoľko mesiacov skôr napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania nepozastavilo dotknuté opatrenia týkajúce sa dane z reklamy. Podľa všetkého Komisia práve z tohto dôvodu vydala príkazy na pozastavenie pomoci. Voči tejto skutočnosti ako takej by tiež nebolo možné namietať. Toto hľadisko voľnej úvahy je však také podstatné, že Komisia ho mala uviesť vo svojom odôvodnení.

99.

V rozpore s názorom, ktorý Všeobecný súd vyjadril v bode 137 napadnutého rozsudku, to tiež nie je len súčasťou kontextu vydania napadnutých príkazov, o ktorom Maďarsko nemohlo nevedieť. Ak predchádzajúce správanie Maďarska skutočne bolo rozhodujúcim nepriamym dôkazom, ktorý odôvodňoval obavu Komisie, že Maďarsko vykoná predmetné opatrenie napriek začatiu konania vo veci formálneho zisťovania, potom musí táto úvaha Komisie vyplývať zo samotného zverejneného odôvodnenia príkazu na pozastavenie pomoci. V tomto prípade to nie je tak.

100.

Len to umožní po prvé adresátovi rozhodnutia, po druhé iným potenciálnym žalobcom a po tretie Všeobecnému súdu pochopiť a preskúmať uplatnenie voľnej úvahy Komisie. Celkovo z toho vyplýva, že odôvodnenie Komisie bolo nedostatočné a Všeobecný súd v bode 137 a nasl. napadnutého rozsudku z právneho hľadiska nesprávne konštatoval, že Komisia splnila svoju povinnosť odôvodnenia.

101.

Všeobecný súd sa pri skúmaní odôvodnenia Komisie dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Odôvodnenie napadnutých príkazov na pozastavenie pomoci nespĺňa zákonné požiadavky.

102.

Preto je odvolanie Maďarska dôvodné.

103.

Ak je odvolanie dôvodné, Súdny dvor podľa článku 61 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora zruší rozhodnutie Všeobecného súdu a v danej veci môže vydať konečný rozsudok sám, ak to stav konania dovoľuje.

104.

Keďže odôvodnenie príkazov na pozastavenie pomoci je protiprávne, napadnutý rozsudok treba zrušiť a určiť, že sporné rozhodnutia sú neplatné v rozsahu, v akom nimi boli vydané príkazy na pozastavenie pomoci.

105.

Je pravda, že Súdny dvor už zrušil aj právne akty, ktorých predmet zanikol. ( 30 ) Ak však právne akty, ktorých predmet zanikol, už nespôsobujú právne účinky, je – prísne vzaté – ťažko predstaviteľné zrušiť ich. V takých situáciách zostáva vlastne už len určiť neplatnosť. Ak – tak ako v tomto prípade – pretrváva záujem na zrušení, navrhujem určiť, že právne akty boli neplatné.

106.

Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak je odvolanie dôvodné a Súdny dvor sám rozhodne s konečnou platnosťou o veci, rozhodne aj o trovách konania. Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku uplatniteľného na odvolacie konanie na základe článku 184 ods. 1 Súdny dvor uloží účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania.

107.

Podľa článku 184 ods. 1 v spojení s článkom 140 ods. 1 znáša Poľsko ako vedľajší účastník vlastné trovy konania.

108.

Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: