1.

Prejednávaná vec sa týka najmä rozsahu voľnej úvahy, ktorá prislúcha členským štátom pri preberaní predpisov smernice 2014/24/EÚ ( 2 ) do vnútroštátneho práva v súvislosti s konaniami týkajúcimi sa zákaziek zadávaných v rámci verejnej súťaže.

2.

Prvá otázka sa konkrétne týka toho, či vnútroštátne predpisy môžu verejných obstarávateľov oprávňovať na uplatňovanie dvojetapového hodnotenia ponúk v rámci verejnej súťaže takým spôsobom, že v druhej etape (ekonomickej etape) sa hodnotia len tie ponuky, ktoré dosiahli požadovaný počet bodov v prvej etape (technickej etape). Druhá otázka sa týka toho, či takéto vnútroštátne predpisy týkajúce sa verejnej súťaže musia verejným obstarávateľom uložiť povinnosť zabezpečiť, aby v poslednej etape obstarávania bol hodnotený určitý počet ponúk. Napokon tretia otázka sa týka toho, či požiadavka, že v prvej etape (technickej etape) takéhoto konania musí ponuka získať určitý počet bodov, aby mohla byť hodnotená v druhej etape (ekonomickej etape), je v súlade so smernicou 2014/24.

3.

Podľa článku 26 ods. 1 a 2 smernice 2014/24:

„1.   Verejní obstarávatelia uplatňujú pri zadávaní verejných zákaziek vnútroštátne postupy upravené tak, aby boli v súlade s touto smernicou, a to za predpokladu, že výzva na súťaž bola uverejnená v súlade s touto smernicou a bez toho, aby bol dotknutý článok 32.

2.   Členské štáty ustanovia, že verejní obstarávatelia môžu využívať verejnú alebo užšiu súťaž podľa tejto smernice.“

4.

Článok 27 smernice s názvom „Verejná súťaž“ stanovuje lehoty, v akých hospodárske subjekty môžu predložiť ponuku v týchto zadávacích konaniach, v ktorých verejný obstarávateľ uplatnil verejnú súťaž.

5.

Článok 66 smernice 2014/24 stanovuje:

„Ak verejní obstarávatelia využijú možnosť zníženia počtu ponúk, o ktorých sa má rokovať, ako je ustanovené v článku 29 ods. 6, alebo riešení, o ktorých sa má diskutovať, ako je ustanovené v článku 30 ods. 4, urobia tak uplatnením kritérií na vyhodnotenie ponúk uvedených v súťažných podkladoch. Počet, ktorý sa v konečnej fáze dosiahne, zaistí skutočnú hospodársku súťaž, pokiaľ bude dostatok ponúk, riešení alebo kvalifikovaných záujemcov.“

6.

Podľa článku 67 ods. 1, 2 a 4 smernice 2014/24:

„1.   Bez toho, aby boli dotknuté vnútroštátne zákony, iné právne predpisy alebo správne opatrenia týkajúce sa ceny určitého dodávaného tovaru alebo odplaty za určité poskytované služby, verejní obstarávatelia vychádzajú pri zadávaní verejných zákaziek z ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.

2.   Ponuka, ktorá je z pohľadu verejného obstarávateľa ekonomicky najvýhodnejšia, sa určí na základe ceny alebo nákladov použitím prístupu založeného na nákladovej efektívnosti, ktorý spočíva napríklad v určení nákladov na životný cyklus v súlade s článkom 68 a môže zahŕňať najlepší pomer ceny a kvality, ktorý sa posúdi na základe kritérií, vrátane kvalitatívnych, environmentálnych a/alebo sociálnych aspektov súvisiacich s predmetom dotknutej verejnej zákazky. …

4.   Z kritérií na vyhodnotenie ponúk nevyplýva udelenie neobmedzenej voľnosti výberu verejnému obstarávateľovi. Zaisťujú možnosť efektívnej hospodárskej súťaže a sprevádzajú ich špecifikácie, ktoré umožňujú efektívne overenie informácií, ktoré uchádzači poskytli, s cieľom posúdiť, do akej miery spĺňajú dané ponuky kritériá na ich vyhodnotenie. …“

7.

Článok 150 ods. 4 Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (konsolidované znenie španielskeho zákona o verejných zákazkách, ďalej len „TRLCSP“) stanovuje:

„V prípade, že treba zohľadniť viac ako jedno kritérium, musí byť presne stanovená váha prikladaná každému z nich, čo môže byť vyjadrené definíciou primeraného maximálneho rozpätia. V prípade, že postup zadávania zákazky pozostáva z viacerých etáp, musí byť spresnené, na ktorých z nich sa jednotlivé kritériá uplatnia, ako aj minimálny počet bodov, ktorý musí získať uchádzač, aby mohol pokračovať vo výberovom konaní.“

8.

V článku 22 ods. 1 písm. d) Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (kráľovský dekrét č. 817/2009 z 8. mája 2009, ktorým sa čiastočne vykonáva zákon 30/2007 z 30. októbra o verejnom obstarávaní), ktorý upravuje úlohy Mesas de Contratación (hodnotiacich komisií), kolektívnych poradných orgánov zadávacích komisií, okrem iného stanovuje:

„Bez toho, aby boli dotknuté ostatné úlohy, ktoré jej priznáva zákon o verejnom obstarávaní spolu s doplňujúcimi ustanoveniami, hodnotiaca komisia plní vo verejnej súťaži nasledujúce úlohy:

…

…“

9.

Musikene (ďalej len „verejný obstarávateľ“) je nadáciou pôsobiacou vo verejnom sektore Autonómnej oblasti Baskicko, ktorá vyhlásila verejnú súťaž zameranú na udelenie zákazky na dodávku, špecifikovanú ako „dodanie nábytku a označení, špeciálneho hudobného vybavenia, hudobných nástrojov, elektroakustických, nahrávacích a audiovizuálnych zariadení, počítačových a rozmnožovacích zariadení“. Hodnota zákazky bola odhadnutá na sumu prekračujúcu hranicu, pri ktorej je verejný obstarávateľ povinný uplatniť ustanovenia španielskeho práva vykonávajúce smernicu 2014/24.

10.

Výzva na predloženie ponúk v rámci verejnej súťaže podľa článku 27 smernice 2014/24 bola uverejnená v Úradnom vestníku Európskej únie26. júla 2016.

11.

V súťažných podkladoch bol stanovený priebeh zadávacieho konania, vrátane kritérií na hodnotenie ponúk. Zjednodušene povedané, v týchto podkladoch boli vymedzené dve etapy, označené ako technická etapa a ekonomická etapa. V rámci každej z týchto etáp mohla ponuka dosiahnuť maximálne 50 bodov.

12.

V rámci technickej etapy sa uplatnilo kritérium váženia „Prezentácia a opis projektu“ rozdeleného na jednotlivé podkritériá pre každú časť zákazky. Následne v rámci ekonomickej etapy bolo hodnotené cenové kritérium. Spočívalo v udeľovaní bodov za zníženie ponúkanej ceny v závislosti od hodnoty zákazky.

13.

Okrem toho bola v súťažných podkladoch stanovená požiadavka určujúca minimálny počet bodov, ktorý bolo treba získať v technickej etape, aby bola možná účasť na ekonomickej etape. V tejto etape mali pokračovať len tí uchádzači, ktorí dosiahli minimálne 35 bodov v technickej etape.

14.

Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (správny orgán príslušný pre odvolania proti správnym rozhodnutiam týkajúcim sa oblasti verejných zákaziek Autonómnej oblasti Baskicko, ďalej len „OARC“) je stálym orgánom rozhodujúcim o odvolaniach podaných v oblasti verejných zákaziek.

15.

Dňa 11. augusta 2016 bolo OARC doručené odvolanie spoločnosti Montte, S.L. (ďalej len „žalobkyňa“) týkajúce sa súťažných podkladov. Žalobkyňa v odvolaní napáda uvedené podklady v rozsahu, v akom sa v nich stanovuje požiadavka minimálneho počtu bodov, ktorý treba dosiahnuť v technickej etape. Podľa žalobkyne treba túto požiadavku vyhlásiť za neprípustnú. V dôsledku jej stanovenia spôsob váženia technických a ekonomických kritérií stráca zmysel. Táto požiadavka zapríčiňuje, že verejný obstarávateľ nemá možnosť vykonať hodnotenie ponúk aj z hľadiska ponúkanej ceny, ani identifikovať najvýhodnejšiu ponuku.

16.

Verejný obstarávateľ sa naopak domnieva, že stanovenie takejto požiadavky bolo potrebné z hľadiska predmetu zákazky. Zákazka sa týkala dodania vybavenia, ktoré je integrálnou súčasťou budovy. Z tohto hľadiska daná ponuka mohla postúpiť do ekonomickej etapy, ak spĺňala určité minimálne požiadavky. Týmto spôsobom sa zabezpečilo, že zákazka sa zrealizuje v stanovených lehotách a na príslušnej technickej úrovni.

17.

Za týchto okolností OARC rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

18.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania bol doručený Súdnemu dvoru 28. októbra 2016.

19.

Písomné pripomienky predložili španielska a grécka vláda, ako aj Európska komisia. Tieto vlády a Komisia sa tiež zúčastnili na ústnom pojednávaní 16. apríla 2018.

20.

V návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa OARC najprv zaoberá tým, či môže byť uznaný za „súd“ v zmysle článku 267 ZFEÚ. Najprv sa teda vyjadrím k tejto problematike.

21.

Z ustálenej judikatúry vyplýva, že pri posudzovaní, či daný vnútroštátny orgán je „súdom“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, Súdny dvor zohľadňuje všetky kritériá, akými sú zriadenie tohto orgánu zákonom, jeho trvalý alebo dočasný charakter, záväzný charakter jeho jurisdikcie, kontradiktórna povaha konania, použitie právnych predpisov orgánom, ako aj jeho nezávislosť. ( 3 ) Navyše vnútroštátne orgány môžu Súdnemu dvoru položiť prejudiciálnu otázku iba vtedy, keď rozhodujú v konaní, ktoré vyústi do vydania rozhodnutia súdnej povahy. ( 4 ) Tieto kritériá majú orientačnú povahu v tom zmysle, že nie sú určujúce ani vyčerpávajúce. Predstavujú však základ pri posúdení súdneho charakteru orgánu, ktorý predkladá návrh na začatie prejudiciálneho konania. ( 5 )

22.

Podstatné je, že aj keby bol daný orgán podľa práva uvedeného členského štátu považovaný za správny orgán, táto skutočnosť by sama osebe nebola rozhodujúca pre posúdenie, či daný orgán je „súdom“ v zmysle článku 267 ZFEÚ. ( 6 )

23.

Z informácií uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že OARC je stálym odvolacím orgánom, ktorý bol zriadený na základe všeobecne záväzných právnych predpisov. Právomoc OARC rozhodovať o odvolaniach týkajúcich sa verejných zákaziek nezávisí od dohody medzi účastníkmi konania. ( 7 ) Rozhodnutia tohto orgánu sú pre účastníkov konania záväzné. Navyše OARC rozhoduje o sporoch patriacich do jeho právomoci na základe právnych predpisov po predchádzajúcom uskutočnení konania, ktoré má kontradiktórny charakter. Napokon OARC je nezávislým orgánom, ktorý nepodlieha žiadnym pokynom prichádzajúcim zvonka.

24.

Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že OARC spĺňa kritériá, ktoré ho umožňujú považovať „súd“ v zmysle článku 267 ZFEÚ.

25.

Prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či smernica 2014/24 bráni tomu, aby predpisy, ktorými sa preberajú ustanovenia tejto smernice do vnútroštátneho práva, oprávňovali verejného obstarávateľa zaviesť etapové hodnotenie ponúk v súťažných podkladoch týkajúcich sa zákazky zadávanej v rámci verejnej súťaže s tým, že v nasledujúcich etapách sa hodnotia len tie ponuky, ktoré v predchádzajúcich etapách dosiahli stanovený počet bodov.

26.

Vnútroštátny súd vysvetľuje, že pochybnosti súvisiace s možnosťou uskutočnenia viacetapového hodnotenia ponúk v rámci verejnej súťaže majú niekoľko príčin.

27.

Po prvé vnútroštátny súd uvádza, že článok 66 smernice 2014/24 stanovuje možnosť obmedzenia počtu ponúk a riešení formou zavedenia etáp v rámci zadávacieho konania realizovaného cestou rokovacieho konania (článok 29 ods. 6 smernice 2014/24) a súťažného dialógu (článok 30 ods. 4 tejto smernice). V smernici 2014/24 sa však nenachádza analogické pravidlo týkajúce sa verejnej súťaže uvedenej v článku 27 tejto smernice.

28.

V tejto súvislosti vnútroštátny súd upozorňuje na to, že možnosť zavedenia etáp v rámci zadávacieho konania sa uplatňuje len na konania, v ktorých existuje možnosť rokovať o pôvodne predložených ponukách. Preto sa podľa názoru vnútroštátneho súdu možno domnievať, že verejný obstarávateľ nemôže konanie rozdeliť na etapy v takých konaniach, v ktorých nie je povolené rokovať o ponukách. K takýmto konaniam patrí aj verejná súťaž.

29.

Po druhé vnútroštátny súd uvádza, že proti zavádzaniu etáp v rámci verejnej súťaže by mohlo svedčiť aj znenie odôvodnení 90, 92 a 104 smernice 2014/24. Podľa vnútroštátneho súdu sa tieto odôvodnenia týkajú úlohy, ktorú majú plniť kritériá pre zadávanie zákaziek. Vďaka týmto kritériám je možné porovnanie ponúk takým spôsobom, aby ich bolo možné objektívne hodnotiť. Cieľom kritérií pre zadanie zákaziek teda nie je vylúčiť ponuky. Vylučovací charakter majú totiž kritériá preverujúce schopnosť uchádzača zrealizovať zákazku alebo kritériá týkajúce sa minimálnych technických požiadaviek uvedených v súťažných podkladoch.

30.

Napokon po tretie vnútroštátny súd upozorňuje na to, že etapové hodnotenie ponúk uskutočnené takým spôsobom, aký sa uplatnil vo veci samej, môže viesť k tomu, že verejný obstarávateľ nezohľadní cenovo najvýhodnejšie ponuky. V dôsledku toho by zákazka nebola zadaná z hľadiska cenového kritéria, čo by mohlo byť v rozpore najmä s článkom 67 ods. 2 smernice 2014/24.

31.

V súvislosti s pochybnosťami vnútroštátneho súdu španielska vláda uvádza po prvé, že normotvorca Únie úplne nezharmonizoval predpisy o verejnej súťaži. Členský štát teda môže podľa vlastného uváženia vo vnútroštátnom práve upraviť otázky súvisiace s priebehom verejnej súťaže za predpokladu, že prijatá právna úprava nenarušuje účinok ustanovení smernice 2014/24.

32.

Po druhé španielska vláda nesúhlasí s výkladom vnútroštátneho súdu, ktorý uznáva, že cieľom etapového hodnotenia ponúk v rámci verejnej súťaže je obmedziť počet uchádzačov alebo ponúk. Podľa španielskej vlády bolo cieľom rozdelenia hodnotenia ponúk na dve etapy v rámci vnútroštátneho konania, len aby sa zohľadnili iba ponuky zodpovedajúce potrebám verejného obstarávateľa.

33.

Napokon po tretie je podľa španielskej vlády pravda, že verejný obstarávateľ nemôže stanoviť kritériá pre zadanie zákaziek neobmedzeným spôsobom. Z článku 67 ods. 2 tejto smernice však vyplýva, že najvýhodnejšia ponuka môže byť vybraná na základe kritéria týkajúceho sa vzťahu medzi kvalitou a cenou.

34.

Grécka vláda a Komisia v súvislosti s prvou otázkou v zásade zastávajú rovnaký názor ako španielska vláda.

35.

Domnievam sa, že pochybnosti vnútroštátneho súdu, ku ktorým sa vyjadrujú účastníci konania vo svojich pripomienkach, vyvolávajú tri otázky. Po prvé ide o rozsah voľnej úvahy zverenej členským štátom pri úprave verejnej súťaže vo vnútroštátnom práve. Po druhé sa pochybnosti vnútroštátneho súdu týkajú aj otázky, či dvojetapové hodnotenie ponúk uskutočnené takým spôsobom ako vo veci samej nevedie k tomu, že kritériá hodnotenia ponúk v zásade majú vylučovací charakter, hoci ich úlohou je hodnotiť ponuky. Po tretie sa vnútroštátny súd zaoberá tým, či etapové hodnotenie ponúk nevedie k tomu, že cenové kritérium je pri zadávaní zákaziek opomínané. V nasledujúcej časti týchto návrhov sa vyjadrím ku každej z týchto otázok.

36.

Podľa článku 26 ods. 1 smernice 2014/24 verejní obstarávatelia uplatňujú pri zadávaní verejných zákaziek vnútroštátne postupy upravené tak, aby boli v súlade s touto smernicou. Navyše podľa článku 26 ods. 2 smernice 2014/24 členské štáty ustanovia, že verejní obstarávatelia môžu využívať verejnú súťaž podľa tejto smernice. ( 8 )

37.

V tejto súvislosti treba upozorniť na to, že smernica 2014/24 vyčerpávajúcim spôsobom neupravuje spôsob uskutočnenia verejnej súťaže. Uvádza to aj španielska a grécka vláda, ako aj Komisia. Je pravda, že v článku 27 smernice 2014/24 sú stanovené lehoty, dokedy treba v rámci verejnej súťaže predložiť ponuky. V smernici však nie sú ustanovenia týkajúce sa priebehu zadávacieho konania pri využití tohto druhu konania.

38.

Keďže na jednej strane členské štáty sú povinné zaručiť, aby verejní obstarávatelia mali možnosť uplatniť verejnú súťaž a na druhej strane musí byť postup upravený tak, aby bol v súlade so smernicou a podľa ustanovení smernice, majú vnútroštátni zákonodarcovia povinnosť príslušným spôsobom upraviť priebeh takýchto konaní vzhľadom na obmedzenú mieru úpravy tohto postupu v práve Únie.

39.

Samozrejme voľná úvaha vnútroštátnych zákonodarcov nie je neobmedzená. Vnútroštátne predpisy nemôžu viesť k takej úprave postupov, v ktorých by dochádzalo k systematickému porušovaniu zásad zadávania zákaziek zakotvených v článku 18 smernice 2014/24 a všeobecných zásad práva Únie zo strany verejných obstarávateľov. Vnútroštátne predpisy takisto nemôžu zbaviť ustanovenia tejto smernice potrebného účinku (effet utile). ( 9 ) Požiadavku upraviť postupy tak, aby boli v súlade so smernicou 2014/24 a podľa ustanovení tejto smernice, je podľa mňa potrebné chápať týmto spôsobom.

40.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba zvážiť, či z mlčania smernice 2014/24 o prípustnosti etapového hodnotenia ponúk v rámci verejnej súťaže treba vyvodiť záver, že oprávnenie verejných obstarávateľov zaviesť takýto postup v súťažných podkladoch pre zadanie verejnej zákazky je v rozpore s ustanoveniami smernice 2014/24. Nadväzujúc na pochybnosti vnútroštátneho súdu sa treba v tejto súvislosti oprieť o systémový výklad smernice 2014/24 uskutočnený vo svetle jej článku 66.

41.

Vnútroštátny súd objasňuje, že jeho pochybnosti súvisiace s možnosťou zavedenia dvojetapového hodnotenia ponúk v súťažných podkladoch pre zadanie zákazky formou verejnej súťaže vyplývajú z toho, že sa v smernici 2014/24 nachádza ustanovenie, ktoré výslovne pripúšťa etapové posudzovanie riešení alebo ponúk v rámci niektorých konaní (článok 66), zatiaľ čo u verejnej súťaže sa analogické ustanovenie nenachádza.

42.

V tejto súvislosti nemám na rozdiel od vnútroštátneho súdu pochybnosti.

43.

Zavedenie výslovného pravidla pripúšťajúceho etapové posudzovanie riešení alebo ponúk s uplatnením kritérií zadávania zákazky v rámci rokovacieho konania a súťažného dialógu je podľa mňa dané tým, že v týchto konaniach je možnosť rokovania o pôvodne predložených ponukách (článok 29 ods. 5 smernice 2014/24) a možnosť spresnenia, konkretizovania a optimalizovania takýchto ponúk (článok 30 ods. 6).

44.

Na jednej strane by pre verejných obstarávateľov mohlo byť prerokovávanie veľkého počtu ponúk alebo riešení v niektorých prípadoch problematické. Na túto skutočnosť poukázala Komisia v písomných pripomienkach. Vďaka obmedzeniu počtu ponúk alebo riešení môžu byť v nasledujúcich etapách konania prerokovávané len tie ponuky, ktoré zodpovedajú potrebám verejných obstarávateľov.

45.

Na druhej strane v dôsledku rozdelenia konania na jednotlivé etapy s cieľom obmedziť počet uvedených ponúk alebo riešení by mohlo dôjsť k tomu, že skutočne sa umožní rokovať o ponukách a uzatvoriť na jej základe zmluvu len takým uchádzačom, ktorých ponuky alebo riešenia neboli vylúčené v predchádzajúcich etapách konania. Mohlo by to vzbudiť pochybnosti v súvislosti s dodržaním zásad zadávania zákaziek, ktoré sú zakotvené v článku 18 smernice 2014/24. Ide tu predovšetkým o zásadu rovnosti zaobchádzania, zásadu zákazu diskriminácie, povinnosť transparentnosti a zákaz umelého zúženia konkurencie.

46.

Normotvorca Únie preto výslovne stanovil, že etapové hodnotenie ponúk je prípustné v konaniach, v ktorých je možné rokovať o ponukách. Týmto spôsobom sa vylučujú pochybnosti o prípustnosti zavedenia etáp v konaniach tohto druhu. ( 10 )

47.

O pochybnosti takéhoto druhu však nejde vo verejnej súťaži, ktorá neumožňuje rokovania o pôvodne predložených ponukách. ( 11 ) Z chýbajúcej analogickej úpravy v článku 66 smernice 2014/24 týkajúcej sa verejnej súťaže nemožno vyvodiť záver, že v takomto konaní nie je prípustné zavedenie etáp pre jednotlivé kritériá zadávania zákaziek.

48.

Z toho, že smernica 2014/24 obsahuje také ustanovenie, akým je článok 66 tejto smernice vzťahujúci sa na rokovacie konanie a súťažný dialóg, nemožno vyvodiť záver, že v rámci verejnej súťaže etapové hodnotenie ponúk nie je prípustné, s výhradou toho, že nemôže porušovať zásady zadávania zákaziek upravené v článku 18 tejto smernice a všeobecné zásady práva Únie a porušovať potrebný účinok ustanovení smernice.

49.

V návrhu na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd pochybuje o tom, či zavedenie takej etapovej verejnej súťaže, o akú ide v súťažných podkladoch v spore vo veci samej, nezapríčiňuje, že sa kritériá zadávania zákaziek prakticky stávajú kritériami preverujúcimi schopnosť zrealizovať zadanú zákazku, ktoré majú vylučovací charakter.

50.

Na to, aby som mohol zaujať stanovisko k pochybnosti vnútroštátneho súdu, je potrebné objasniť podstatu kritérií uplatňovaných pri zadávaní zákaziek v konaniach patriacich do pôsobnosti smernice 2014/24.

51.

V článku 56 smernice 2014/24 normotvorca Únie zreteľne rozlišuje medzi dvomi druhmi kritérií, menovite: kritériá kvalitatívneho výberu, ku ktorým patria predovšetkým dôvody vylúčenia a kvalifikačné kritériá preverujúce schopnosť hospodárskych subjektov realizovať zadanú zákazku (pozri články 57 a 58 smernice 2014/24), a kritériá zadávania zákazky, ktoré sa týkajú samotných ponúk. Kritériá zadávania zákazky sú na rozdiel od kritérií kvalifikácie subjektov zamerané na predmet v tom zmysle, že v nich ide o kritériá súvisiace so samotným predmetom zákazky (článok 67 ods. 2 prvá veta in fine smernice 2014/24). ( 12 )

52.

Analýza návrhu na začatie prejudiciálneho konania vedie k záveru, že kritériá uplatnené v oboch etapách verejnej súťaže sa týkali ponúk (kritériá zadávania zákazky), a teda sa netýkali schopnosti hospodárskych subjektov realizovať zadanú zákazku (kritériá kvalitatívneho výberu). Podľa údajov vnútroštátneho súdu sa totiž v rámci technickej etapy uplatnili kritériá týkajúce sa prezentácie a opisu projektu.

53.

Je pravda, že uplatnenie kritérií na vyhodnotenie ponúk takým spôsobom, ako boli uplatnené vo vnútroštátnom konaní, vedie prakticky k tomu, že niektoré ponuky verejný obstarávateľ v nasledujúcich etapách konania nezohľadní. Podľa mňa tu však nejde o predvýber uchádzačov, ale o zefektívnenie spôsobu určenia váhy každého z kritérií na vyhodnotenie ponúk.

54.

Možno si predstaviť, že by verejný obstarávateľ uskutočnil hodnotenie technických a ekonomických kritérií v rámci verejnej súťaže nerozdelenej na etapy. To by si vyžadovalo určenie váhy jednotlivých kritérií v podkladoch týkajúcich sa zákazky tak, aby ponuka, ktorá nezodpovedá stanoveným technickým požiadavkám, prakticky nemohla získať taký počet bodov, ktorý by verejnému obstarávateľovi umožnil jej výber.

55.

Podľa môjho názoru riešenie opísané v predchádzajúcom bode a takisto ani riešenie založené na dvojetapovom hodnotení ponúk, ktoré žalobkyňa vo veci samej napáda, samy osebe neodporujú smernici 2014/24. Samozrejme obe pri oboch uvedených riešeniach by v zmysle článku 67 ods. 4 smernice 2014/24 museli byť kritériá na vyhodnotenie ponúk stanovené tak, aby zaručovali možnosť efektívnej hospodárskej súťaže. Žalobkyňa vo veci samej v tejto súvislosti nespochybňuje primeranosť týchto očakávaní verejného obstarávateľa, ktoré ho viedli k stanoveniu hranice 35 bodov v technickej etape, v rámci ktorej sa uskutočnilo hodnotenie ponúk z hľadiska kvality.

56.

Preto sa domnievam, že smernica 2014/24 nebráni tomu, aby boli v súťažných podkladoch stanovené kritériá na vyhodnotenie ponúk zodpovedajúce článku 67 ods. 2 a 4 tejto smernice takým spôsobom, že v nasledujúcich etapách verejnej súťaže budú hodnotené len tie ponuky, ktoré v predchádzajúcich etapách dosiahli stanovený počet bodov.

57.

Vnútroštátny súd zároveň uvádza, že také etapové hodnotenie ponúk, o aké ide v súťažných podkladoch napadnutých žalobkyňou, môže viesť k tomu, že by sa zákazka zadala bez ohľadu na cenu. To by podľa vnútroštátneho súdu mohlo byť v rozpore so smernicou 2014/24.

58.

Odôvodnenie 90 druhá veta smernice 2014/24 stanovuje, že hodnotenie na základe najlepšieho pomeru kvality a ceny by malo vždy zahŕňať prvok ceny alebo nákladov.

59.

Z článku 67 ods. 1 smernice 2014/24 vyplýva, že verejní obstarávatelia sa pri zadávaní verejných zákaziek opierajú o ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Podľa článku 67 ods. 2 tejto smernice však ide o ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku z pohľadu verejného obstarávateľa, pričom ekonomicky najvýhodnejšia ponuka môže zahŕňať najlepší pomer ceny a kvality. ( 13 )

60.

Okrem toho podľa odôvodnenia 90 druhého odseku smernice 2014/24 je cieľom smernice podporiť orientáciu verejného obstarávania viac na kvalitu. Z tohto dôvodu by členské štáty mali mať povolené zakázať alebo obmedziť používanie výlučne ceny alebo výlučne nákladov na posúdenie ekonomicky najvýhodnejšej ponuky, ak to považujú za vhodné. Okrem toho podľa odôvodnenia 92 prvého odseku štvrtej vety by sa verejní obstarávatelia mali nabádať, aby si zvolili kritériá na vyhodnotenie ponúk, ktoré im umožnia nadobudnúť vysoko kvalitné práce, tovar alebo služby, ktoré optimálne vyhovujú ich potrebám.

61.

Neznamená to, že verejní obstarávatelia majú neobmedzenú slobodu pri stanovovaní kritérií na vyhodnotenie ponúk. V tejto súvislosti sa uplatní už predtým citovaný článok 67 ods. 4 smernice 2014/24. Toto ustanovenie ukladá verejným obstarávateľom povinnosť stanovenia kritérií na vyhodnotenie ponúk tak, aby zaistili efektívnu hospodársku súťaž.

62.

Povinnosť vyplývajúcu z článku 67 ods. 4 smernice 2014/24 však verejní obstarávatelia musia dodržiavať bez ohľadu na to, či v súťažných podkladoch stanovia dané etapové hodnotenie ponúk. Platilo by to aj v prípade, ak by sa v súťažných podkladoch napadnutých žalobkyňou rozhodlo o tom, že sa uskutoční hodnotenie kvalitatívnych a ekonomických kritérií bez stanovenia jednotlivých etáp. Etapové hodnotenie ponúk však nevedie k tomu, že sa sprísnia povinnosti verejného obstarávateľa vyplývajúce z článku 67 ods. 4 smernice 2014/24 tak, že by obstarávateľ musel priznať cenovému kritériu osobitné postavenie.

63.

Po prvé na základe toho z umiestnenia článku 66 v smernici 2014/24 nemožno vyvodiť záver, že v súťažných podkladoch týkajúcich sa zákazky zadávanej v rámci verejnej súťaže nemožno stanoviť etapové hodnotenie ponúk s výhradou, že dané hodnotenie neporušuje zásady zadávania zákaziek zakotvené v článku 18 tejto smernice, všeobecné zásady práva Únie a neporušuje potrebný účinok ustanovení smernice. Po druhé kritériá uplatnené v takomto etapovom hodnotení ponúk zostávajú kritériami na vyhodnotenie ponúk za podmienky, že sú v súlade s článkom 67 ods. 2 a 4 smernice 2014/24. Po tretie takéto etapové vyhodnotenie ponúk neznamená, že verejný obstarávateľ neopiera vyhodnotenie ponúk o ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku.

64.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku takto: smernica 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby pri uplatnení kritérií na vyhodnotenie ponúk, ktoré sú v súlade s článkom 67 ods. 2 a ods. 4 tejto smernice, verejný obstarávateľ bol oprávnený zaviesť etapové hodnotenie ponúk v súťažných podkladoch týkajúcich sa zadania zákazky v rámci verejnej súťaže.

65.

Druhá otázka bola položená pre prípad, že by Súdny dvor odpovedal na prvú otázku v tom zmysle, že vnútroštátny zákonodarca môže oprávniť verejných obstarávateľov, aby stanovili etapové hodnotenie ponúk v súťažných podkladoch týkajúcich sa zadania zákazky v rámci verejnej súťaže. Druhou otázkou vnútroštátny súd v podstate žiada, aby Súdny dvor objasnil, či smernica 2014/24 bráni tomu, aby verejný obstarávateľ nemal povinnosť dosiahnutia v poslednej etape konania takého počtu ponúk, ktorý je postačujúci na zabezpečenie „skutočnej hospodárskej súťaže“ v zmysle článku 66 smernice 2014/24.

66.

Španielska vláda sa domnieva, že druhá otázka má hypotetický charakter. Podľa tejto vlády nič nenasvedčuje tomu, že etapové hodnotenie ponúk mohlo viesť vo vnútroštátnom konaní k zadaniu zákazky bez dodržania podmienok hospodárskej súťaže. Španielska vláda okrem toho uvádza, že vo veci samej ide o posúdenie súťažných podkladov na zadanie zákazky, ktoré napadla žalobkyňa. Grécka vláda a Komisia zastávajú názor, že požiadavka zaistenia „skutočnej hospodárskej súťaže“ sa na verejnú súťaž neuplatní.

67.

Na úvod sa treba zaoberať pochybnosťou španielskej vlády týkajúcou sa prípustnosti druhej otázky.

68.

Ustanovenia španielskeho práva týkajúce sa verejnej súťaže nestanovujú požiadavku „skutočnej hospodárskej súťaže“. Nič nepoukazuje na to, že takáto požiadavka bola stanovená v súťažných podkladoch napadnutých žalobkyňou.

69.

Podľa mňa sa vnútroštátny súd pýta na potrebu dodržania požiadavky „skutočnej hospodárskej súťaže“ v rámci etapového hodnotenia ponúk v rámci verejnej súťaže vzhľadom na znenie článku 66 smernice 2014/24, na ktorý sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania niekoľkokrát odkazuje. Ak by sa preukázalo, že požiadavka uvedená v článku 66 smernice 2014/24 sa uplatní priamo alebo per analogiam aj na verejné súťaže, v ktorých dochádza k etapovému hodnoteniu ponúk, potom by vnútroštátny súd musel preskúmať, či súťažné podklady verejnému obstarávateľovi umožňovali zaistenie „skutočnej hospodárskej súťaže“ v poslednej etape konania.

70.

Na základe vyššie uvedeného treba konštatovať, že druhá otázka je prípustná.

71.

Na účely poskytnutia odpovede na túto otázku treba zistiť, či sa článok 66 smernice 2014/24 uplatní buď priamo, alebo per analogiam na verejnú súťaž, v ktorej dochádza k etapovému hodnoteniu ponúk.

72.

Podľa mňa sa článok 66 smernice 2014/24 nemôže uplatniť na verejné súťaže.

73.

Po prvé článok 66 smernice 2014/24 sa vzťahuje výlučne na rokovacie konanie a súťažný dialóg. Naopak, neuplatní sa na verejnú súťaž. ( 14 ) Verejný obstarávateľ však môže pokračovať vo verejnej súťaži, hoci kritériá na vyhodnotenie ponúk zapríčiňujú, že sa o zadanie zákazky bude uchádzať len veľmi malý počet hospodárskych subjektov. ( 15 )

74.

Po druhé článok 66 druhá veta smernice 2014/24 stanovuje, že počet ponúk alebo riešení, ktorý sa v konečnej etape dosiahne, zaistí skutočnú hospodársku súťaž, pokiaľ bude dostatok ponúk, riešení alebo kvalifikovaných záujemcov.

75.

Zo znenia tohto ustanovenia vyplýva, že požiadavka zaistenia určitého počtu ponúk a riešení v konečnej etape konania nemá absolútnu povahu. Použije sa iba vtedy, keď neexistuje možnosť dosiahnutia zodpovedajúceho počtu ponúk, riešení alebo kvalifikovaných záujemcov. ( 16 ) Domnievam sa teda, že snaha, aby dosiahnutý počet v konečnej etape rokovacieho konania a súťažného dialógu zaisťoval skutočnú hospodársku súťaž, má za cieľ zabrániť situácii, v ktorej by daný uchádzač alebo záujemca nemal záujem rokovať o ponuke, ak by bol jediným hospodárskym subjektom, ktorého verejný obstarávateľ zvažuje, hoci iné hospodárske subjekty môžu verejnému obstarávateľovi predložiť ponuky, ktoré by spĺňali jeho očakávania a zodpovedali by jeho potrebám.

76.

Podľa môjho názoru nie je dôvod na analogické uplatnenie článku 66 smernice 2014/24 na verejnú súťaž, v rámci ktorej dochádza k etapovému vyhodnoteniu ponúk. V nasledujúcich etapách takéhoto konania dochádza k situácii, že sa zohľadňujú len tie ponuky, ktoré spĺňajú očakávania verejného obstarávateľa a zodpovedajú jeho potrebám. Nemožno však o nich rokovať.

77.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy sa požiadavka dosiahnutia určitého počtu ponúk v konečnej etape verejnej súťaže takým spôsobom, aby daný počet zaistil „skutočnú hospodársku súťaž“ v zmysle článku 66 smernice 2014/24, neuplatní ani priamo, ani per analogiam v rámci takej verejnej súťaže, o akú ide v súťažných podkladoch napadnutých žalobkyňou.

78.

Navrhujem teda, aby Súdny dvor odpovedal na druhú otázku takto: smernica 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby verejný obstarávateľ, ktorý v súťažných podkladoch týkajúcich sa verejnej zákazky zadávanej v rámci verejnej súťaže stanoví etapové vyhodnotenie ponúk, nemal povinnosť dosiahnuť v konečnej etape takéhoto konania dostatočný počet ponúk na zaistenie „skutočnej hospodárskej súťaže“ v tom zmysle, ako tento pojem chápe článok 66 tejto smernice.

79.

Treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či taká požiadavka, akú napáda žalobkyňa, je v rozpore so smernicou 2014/24 vzhľadom na nemožnosť zaistenia skutočnej hospodárskej súťaže alebo nemožnosť zadania zákazky hospodárskemu subjektu, ktorý predložil ponuku s najlepším pomerom kvality a ceny.

80.

Tretia otázka bola sformulovaná pre prípad kladnej odpovede na druhú otázku. Takáto odpoveď by znamenala, že požiadavka článku 66 smernice 2014/24 týkajúca sa dosiahnutia v konečnej etape hodnotenia ponúk počtu zaisťujúceho skutočnú hospodársku súťaž sa uplatní aj na verejnú súťaž.

81.

Vzhľadom na odpoveď na druhú otázku, ktorú navrhujem, nie je potrebné odpovedať na tretiu otázku. Avšak pre prípad, že by Súdny dvor nesúhlasil s mojím názorom v súvislosti s odpoveďou na druhú otázku, vyjadrím sa stručne aj k tretej otázke.

82.

K požiadavke dosiahnutia v konečnej etape konania počtu ponúk zaisťujúceho skutočnú hospodársku súťaž treba uviesť, že aj keby sme takúto požiadavku mohli priamo alebo analogicky odvodiť z článku 66 smernice 2014/24, nemala by absolútnu povahu. Uplatnila by sa v prípade, ak by to umožňoval počet adekvátnych ponúk. ( 17 ) V každom prípade konečné posúdenie v tomto zmysle prináleží vnútroštátnemu súdu.

83.

Pokiaľ ide o zadanie zákazky hospodárskemu subjektu, ktorý predložil ponuku s najlepším pomerom kvality a ceny, smernica 2014/24 ukladá verejným obstarávateľom povinnosť vybrať ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku. Toto kritérium však nemožno chápať v tom zmysle, že verejný obstarávateľ je povinný vybrať ekonomicky najvýhodnejšiu ponuku, hoci táto ponuka nespĺňa kvalitatívne požiadavky tohto obstarávateľa uvedené v súťažných podkladoch. Slobodu verejných obstarávateľov pri stanovovaní kritérií na vyhodnotenie ponúk však obmedzuje článok 67 ods. 4 smernice 2014/24. ( 18 ) Prináležalo by vnútroštátnemu súdu, aby posúdil, či verejný obstarávateľ dodržal požiadavky uvedené v tomto ustanovení.

84.

Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem Súdnemu dvoru, aby odpovedal na prejudiciálne otázky položené Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi (správny orgán príslušný pre odvolania proti správnym rozhodnutiam týkajúcim sa oblasti verejných zákaziek Autonómnej oblasti Baskicko, Španielsko) takto: