1. 

Prejednávaná vec, ktorá je založená na návrhu na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko), poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť vyložiť a uplatniť prakticky po prvý raz ustanovenia smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu ( 2 ) (ďalej len „smernica o službách“) ( 3 ) týkajúce sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb, a to z hľadiska ustanovení Zmluvy o FEÚ, ktoré upravujú uvedené slobody.

2. 

Otázkou, ktorú v konečnom dôsledku kladie vnútroštátny súd, je, či je s právom Únie zlučiteľná vnútroštátna právna úprava, ktorá ukladá spoločnostiam, ktoré chcú poskytovať určité služby (v tomto prípade certifikačné služby) v členskom štáte, povinnosť mať sídlo v tomto členskom štáte. Hoci požiadavka, aby poskytovateľ služieb mal sídlo (alebo bydlisko, ak ide o fyzickú osobu) na určitom mieste, je predmetom posudzovania Súdneho dvora už dlho, pričom Súdny dvor ju vyhlásil za nezlučiteľnú s primárnym právom ( 4 ), v prejednávanej veci je potrebné posúdiť túto otázku z hľadiska smernice o službách, ktorá vyjadruje v sekundárnom práve ustálenú judikatúru v tejto oblasti. V tomto zmysle hlavný problém prejednávanej veci nespočíva ani tak v otázke, či za okolností, o aké ide v prejednávanom prípade, členský štát môže podmieniť poskytovanie certifikačných služieb na svojom území uvedenou požiadavkou, keďže – ako uvediem ďalej – smernica o službách je v tejto súvislosti jednoznačná, ale skôr v určení, do akej miery môže byť prekážka výkonu vyššie uvedených základných slobôd, ktorú predstavuje spomenutá diskriminačná požiadavka, v prejednávanom prípade odôvodnená. Na tento účel bude potrebné najprv určiť, ktoré konkrétne ustanovenia smernice týkajúce sa buď práva usadiť sa, alebo slobodného poskytovania služieb sa vzťahujú na prejednávaný prípad.

3.

Smernica o službách, ktorej účelom je podľa jej článku 1 ods. 1 stanoviť „všeobecné ustanovenia, ktoré uľahčujú výkon slobody poskytovateľov usadiť sa a voľný pohyb služieb, pričom sa zachová vysoká úroveň kvality služieb“, sa na základe jej článku 2 ods. 2 písm. i) nevzťahuje na činnosti, ktoré sú spojené s výkonom verejnej moci, ako je stanovené v súčasnom článku 51 ZFEÚ.

4.

Článok 3 ods. 3 uvedenej smernice, nazvaný „Vzťah k iným ustanoveniam práva Spoločenstva“, stanovuje:

„Členské štáty uplatňujú ustanovenia tejto smernice v súlade s pravidlami zmluvy, ktoré sa týkajú práva usadiť sa a voľného pohybu služieb.“

5.

Článok 14 citovanej smernice, ktorý je súčasťou kapitoly III („Sloboda poskytovateľov usadiť sa“), stanovuje:

„Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na ich území splnením žiadnej z týchto požiadaviek:

…“

6.

Článok 16 smernice o službách stanovuje:

„1.   Členské štáty rešpektujú právo poskytovateľov poskytovať služby v inom členskom štáte, než v tom, v ktorom sú usadení.

Členský štát, v ktorom sa poskytuje služba, zabezpečuje voľný prístup k činnosti v oblasti služieb a jej slobodné vykonávanie na svojom území.

Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na svojom území splnením požiadaviek, ktoré nedodržiavajú tieto zásady:

2.   Členské štáty nesmú v prípade poskytovateľa usadeného v inom členskom štáte obmedziť slobodu poskytovať služby uložením niektorej z týchto požiadaviek:

3.   Členskému štátu, do ktorého sa poskytovateľ premiestni, sa nebráni stanoviť požiadavky na vykonávanie činnosti v oblasti služieb, ak sú opodstatnené dôvodom verejného poriadku, verejnej bezpečnosti, verejného zdravia alebo ochrany životného prostredia, a ak je to v súlade s odsekom 1. Členským štátom sa nebrá[n]i uplatňova[ť] v súlade s právom Spoločenstva svoje pravidlá o podmienkach zamestnávania vrátane pravidiel ustanovených v kolektívnych zmluvách.

…“

7.

Podľa článku 64 ods. 1 dekrétu prezidenta republiky č. 207/2010 (Decreto del Presidente della Repubblica no 207/2010) z 5. októbra 2010 (ďalej len „DPR č. 207/2010“):

„Spoločnosti s postavením certifikačnej organizácie musia byť založené vo forme akciovej spoločnosti, v názve ktorej musí byť výslovne uvedený výraz ‚certifikačná organizácia‘; tieto spoločnosti musia mať sídlo na území republiky.“

8.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala talianska Consiglio di Stato, je založený na troch sporoch medzi Presidenza del Consiglio dei Ministri (Úrad predsedu vlády) a inými orgánmi talianskej verejnej správy na jednej strane a spoločnosťami Rina Services SpA, Rina SpA a SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (ďalej len „SOA Rina“, pričom spoločne ich budem ďalej označovať len ako „spoločnosti skupiny Rina“) ( 5 ) na strane druhej, v súvislosti s povinnosťou, ktorú ukladá talianske právo, aby „spoločnosti s postavením certifikačnej organizácie“ (Società Organismi di Attestazione, ďalej len „SOA“) ( 6 ) mali sídlo v Taliansku. Presidenza del Consiglio dei Ministri a ostatné orgány talianskej verejnej správy podali na Consiglio di Stato v každom z týchto troch konaní odvolanie proti príslušným rozsudkom Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio), ktorými tento súd bez toho, aby s konečnou platnosťou rozhodol o veci samej, vyhlásil za prípustné žaloby podané každou zo spoločností skupiny Rina, ktorými tieto spoločnosti napadli zákonnosť článku 64 ods. 1 DPR č. 207/2010.

9.

Consiglio di Stato, ktorá spojila konania o týchto troch odvolaniach na spoločné konanie na účely predloženia návrhu na začatie prejudiciálneho konania, kladie Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:

10.

Písomné pripomienky v tomto konaní predložili spoločnosti skupiny Rina, talianska vláda, švédska vláda a Európska komisia. Na otázky položené Súdnym dvorom podľa článku 61 ods. 1 rokovacieho poriadku písomne odpovedali uvedení účastníci konania a poľská vláda. Počas pojednávania, ktoré sa konalo 2. decembra 2014 a na ktorom boli účastníci konania vyzvaní, aby sa vo svojich vyjadreniach zamerali na prvú prejudiciálnu otázku, predniesli ústne pripomienky tí istí účastníci konania, ktorí predložili písomné pripomienky.

11.

Vnútroštátny súd sa svojimi otázkami – bez ohľadu na to, čo uvediem v súvislosti s druhou otázkou – pýta, či zásady Zmluvy (články 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ) a smernice o službách týkajúce sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb bránia vnútroštátnej právnej úprave, aká je predmetom sporu v prejednávanej veci, ktorá ukladá SOA povinnosť, aby sa ich sídlo nachádzalo v Taliansku. Pred zodpovedaním prejudiciálnej otázky je potrebné uviesť niekoľko úvodných poznámok.

12.

V prvom rade prejudiciálna otázka takto sformulovaná vnútroštátnym súdom naznačuje uplatnenie dvojakých kritérií pri posudzovaní zlučiteľnosti sporného talianskeho predpisu s právom Únie – na jednej strane sú to ustanovenia Zmluvy a na druhej strane ustanovenia smernice o službách. Vzhľadom na to, že vnútroštátny súd predkladá Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa výkladu, ktorý nespochybňuje platnosť niektorého z ustanovení citovanej smernice, a keďže – ako podrobnejšie preskúmam ďalej – smernicou o službách sa vykonáva úplná harmonizácia predmetu právnej úpravy v konkrétnej oblasti relevantnej v prejednávanej veci, však bude na posúdenie sporného talianskeho predpisu dostatočné podať výklad ustanovení uvedenej smernice. ( 7 )

13.

V druhom rade na účely určenia, či sa majú prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom preskúmať z vecnej stránky, je potrebné najprv sa venovať problému zdanlivej neexistencie cezhraničného prvku v prejednávanej veci, keďže zo spisu predloženému Súdnemu dvoru vyplýva, že všetky okolnosti prejednávaného prípadu sú obmedzené len na jeden členský štát, ktorým je Taliansko. Žalobkyňami v prejednávanej veci sú totiž tri talianske spoločnosti, ktorých sídlo sa nachádza v Taliansku a ktoré vykonávajú okrem iného činnosti súvisiace s vydávaním osvedčení v Taliansku (a v iných krajinách). Tieto spoločnosti napádajú taliansky predpis, ktorý podmieňuje výkon činnosti SOA požiadavkou, aby sa sídlo SOA nachádzalo v Taliansku. Keďže sa spor podľa všetkého týka čisto vnútroštátnej situácie, treba predovšetkým určiť, či má Súdny dvor odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položila Consiglio di Stato.

14.

Treba uznať, že – zdanlivo jednoduchá – otázka, ktorú kladie Súdnemu dvoru vnútroštátny súd, má určitú „hypotetickú“ zložku z hľadiska konkrétnych skutkových okolností, z ktorých vychádzajú spory vo veci samej. Spoločnosť SOA Rina, žalobkyňa v jednom z týchto sporov, ktorej akcionármi sú ďalšie dve žalobkyne, má totiž sídlo v Taliansku a doteraz poskytuje certifikačné služby v Taliansku. V tomto zmysle sporný taliansky predpis nebráni vykonávaniu certifikačnej činnosti zo strany spoločnosti SOA Rina a jej akcionárov v Taliansku a v zásade tejto spoločnosti ani nebráni v tom, aby premiestnila svoje sídlo mimo tejto krajiny a usadila sa v inom členskom štáte, pokiaľ by to chcela urobiť, ale isté je, že len čo to urobí, už nebude môcť poskytovať certifikačné služby v Taliansku na základe článku 64 ods. 1 DPR č. 207/2010.

15.

Okrem toho, ako zdôraznila Komisia vo svojom prednese na pojednávaní a ako Súdny dvor už uviedol v rozsudkoch Attanasio Group ( 8 ) a SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), nemožno v žiadnom prípade vylúčiť, že podniky so sídlom v iných členských štátoch ako Taliansko mali alebo stále majú záujem vykonávať certifikačnú činnosť v uvedenej krajine. Ako Komisia uviedla počas pojednávania v reakcii na jednu z otázok, ktoré jej boli položené, situácia v prejednávanej veci, ktorá je takto vymedzená, je „hypotetická“ práve v dôsledku kategorickej požiadavky, ktorú stanovuje taliansky predpis, ktorý je predmetom prejednávanej veci, ale vôbec nemožno vylúčiť, že existujú hospodárske subjekty so sídlom v iných členských štátoch, ktorým článok 64 ods. 1 DPR č. 207/2010 skutočne bráni v poskytovaní certifikačných služieb v Taliansku.

16.

Z uvedených dôvodov sa teda domnievam, že prejednávaný prípad dostatočne úzko súvisí s obchodom v rámci Spoločenstva. Preto zastávam názor, že prejudiciálne otázky položené vnútroštátnym súdom treba preskúmať z vecnej stránky.

17.

Pri zodpovedaní dvoch prejudiciálnych otázok, ktoré položila Consiglio di Stato, je potrebné najprv vyriešiť druhú z nich, ktorá sa týka uplatniteľnosti výnimky stanovenej v článku 51 ZFEÚ (výkon verejnej moci) na činnosť, ktorú vykonávajú SOA, pričom táto výnimka je v súčasnosti zakotvená aj v článku 2 ods. 2 písm. i) smernice o službách.

18.

O tejto otázke totiž Súdny dvor nedávno rozhodol v rozsudku SOA Nazionale Costruttori ( 10 ). V tomto rozsudku Súdny dvor konštatoval, že nemožno tvrdiť, že činnosti SOA súvisiace s vydávaním osvedčení priamo a špecificky súvisia s výkonom verejnej moci, a to z dôvodov, ktoré sú tam uvedené a na ktoré odkazujem. Vďaka tomu môžem prejsť k prvej z prejudiciálnych otázok, ktoré položila Consiglio di Stato, ktorá tvorí jadro tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.

19.

Svojou prvou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či zásady Zmluvy a smernice o službách týkajúce sa slobody usadiť sa a slobodného poskytovania služieb bránia predpisu, akým je sporný taliansky predpis (článok 64 ods. 1 DPR č. 207/2010), ktorý ukladá SOA povinnosť mať sídlo v Taliansku, aby mohli poskytovať certifikačné služby. Z vyššie uvedených dôvodov (pozri bod 12 týchto návrhov) je potrebné najprv preskúmať uplatniteľnosť smernice o službách na prejednávanú vec, a v prípade, ak je táto smernica uplatniteľná, nebude potrebné odpovedať na túto prejudiciálnu otázku z pohľadu primárneho práva.

20.

Domnievam sa, že smernica o službách je v prejednávanej veci uplatniteľná ratione materiae, keďže certifikačné služby, o ktoré tu ide, nie sú vylúčené z rozsahu pôsobnosti tejto smernice (pozri článok 2 ods. 2 a 3 uvedenej smernice). Uvedené služby sú navyše výslovne spomenuté v demonštratívnom zozname činností patriacich do vecnej pôsobnosti uvedenej smernice, ktorý sa nachádza v jej odôvodnení 33.

21.

V bode 12 týchto návrhov som už spomenul ustálenú judikatúru Súdneho dvora, z ktorej vyplýva, že pokiaľ je určitá oblasť predmetom úplnej harmonizácie na úrovni Únie, každé vnútroštátne opatrenie v tejto oblasti sa musí posudzovať s ohľadom na ustanovenia tohto harmonizačného opatrenia a nie s ohľadom na ustanovenia primárneho práva. ( 11 )

22.

Keďže smernica o službách má povahu horizontálneho nástroja, ktorý sa vzťahuje na širokú škálu služieb (všetky služby, ktoré nie sú výslovne vylúčené z jej vecnej pôsobnosti), jej cieľom nie je všeobecne harmonizovať hmotnoprávnu úpravu jednotlivých služieb na vnútroštátnej úrovni, ale existujú konkrétne aspekty, v ktorých táto smernica predsa vykonáva konkrétnu úplnú harmonizáciu, ako to uvediem ďalej.

23.

Napriek tomu, že smernica o službách úplne nezapadá do „klasického“ modelu harmonizačného predpisu Únie, ako som to už uviedol v návrhoch, ktoré som predniesol 16. novembra 2011 vo veci Duomo Gpa a i. ( 12 ), domnievam sa, že v tých konkrétnych aspektoch, v ktorých skutočne došlo k tejto harmonizácii, treba zlučiteľnosť sporného vnútroštátneho predpisu s právom Únie preskúmať s použitím citovanej smernice ako kritéria posudzovania. ( 13 )

24.

Podľa môjho názoru je to tak v prípade článkov 14 a 16 smernice o službách. Domnievam sa, že v uvedených ustanoveniach normotvorca Únie, využívajúc v zásade techniku „negatívnej integrácie“ ( 14 ) s cieľom dosiahnuť, aby členské štáty odstránili zo svojich právnych poriadkov neodôvodnené obmedzenia slobodného poskytovania služieb, vykonal „úplnú“ harmonizáciu, ktorá umožňuje použiť uvedené ustanovenia ako kritérium posudzovania opatrení, ako je opatrenie sporné v prejednávanej veci.

25.

Po potvrdení potreby uplatniť na daný prípad v prvom rade ustanovenia smernice o službách, keďže v predmetných aspektoch bola vykonaná úplná harmonizácia, treba ďalej odpovedať na otázku, ktoré konkrétne ustanovenie alebo ustanovenia uvedenej smernice treba uplatniť. Treba vziať do úvahy, že smernica upravuje v samostatných kapitolách „Slobod[u] poskytovateľov usadiť sa“ (kapitola III) a „Voľný pohyb služieb“ (kapitola IV). Každá z nich obsahuje súbor viac či menej podrobných podmienok týkajúcich sa či už výkonu slobody poskytovať služby, alebo osobitne výkonu slobody usadiť sa, a to vo forme „požiadaviek“, ktoré členský štát buď vôbec nemôže uložiť, alebo môže uložiť len za určitých podmienok. Keďže je logické, že tieto právne úpravy nie sú totožné, otázka, ktoré ustanovenia smernice o službách sú priamo uplatniteľné na prejednávaný prípad, má zjavný význam.

26.

Účastníci tohto konania sa usilovali predovšetkým určiť, ktorá je príslušná základná sloboda, čo by sa odrazilo v uplatnení ustanovení jednej alebo druhej kapitoly. Väčšina z nich dospela k záveru, že na prvý pohľad ide o obidve slobody – slobodné poskytovanie služieb aj slobodu usadiť sa. Talianska republika sa naopak domnieva, že ide len o slobodu usadiť sa.

27.

Je nepochybné, že sporná otázka súvisí s vnútroštátnym ustanovením týkajúcim sa miesta, v ktorom sa nachádza sídlo spoločnosti, ktorá chce poskytovať služby v určitom členskom štáte. Z tohto hľadiska – a vzhľadom na to, čo ešte uvediem – sa nezdá ľahké poprieť, že tu ide o otázku „usadenia sa“.

28.

Ak však zároveň vezmeme do úvahy vplyv vnútroštátneho ustanovenia na základné slobody, zdá sa zjavné, že uvedené ustanovenie je prekážkou poskytovania služieb spoločnosťou so sídlom v inom členskom štáte, ktorej slobodu usadiť sa v tomto inom členskom štáte však toto ustanovenie nemohlo obmedziť.

29.

V súhrne a pokiaľ ide o slobodu usadiť sa, sporné ustanovenie v abstraktnom zmysle podmieňuje rozhodnutie danej spoločnosti o tom, či sa usadí alebo neusadí v inom členskom štáte, v závislosti od jej záujmov. Je však nepochybné, že toto ustanovenie nepôsobí tak, aby bránilo právu usadiť sa v ktoromkoľvek členskom štáte.

30.

Naopak, pokiaľ ide o slobodné poskytovanie služieb, vnútroštátne ustanovenie pôsobí priamo v podobe absolútneho zákazu – spoločnosť so sídlom v inom členskom štáte nemôže poskytovať certifikačné služby v Taliansku. ( 15 )

31.

Je isté, že tak v kapitole III, ako aj v kapitole IV smernice o službách sa nachádzajú ustanovenia, ktoré by sa dali uplatniť v posudzovanej situácii [konkrétne článok 14 body 1 a 3 a článok 16 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice]. Možno dokonca povedať, že v tejto situácii sa vnútroštátne právne predpisy musia posudzovať tak z hľadiska ustanovení kapitoly III, ako aj z hľadiska ustanovení kapitoly IV.

32.

Domnievam sa však, že v prípade vnútroštátneho ustanovenia, ktoré jednak zahŕňa neprekonateľnú prekážku jednej základnej slobody a jednak len podmieňuje výkon inej základnej slobody, treba v prvom rade preskúmať danú otázku z hľadiska prvej uvedenej slobody, takže len vtedy, ak je toto ustanovenie odôvodnené z tohto hľadiska, je potrebné preskúmať ho vo svetle druhej uvedenej slobody.

33.

So zreteľom na všetky vyššie uvedené úvahy ďalej preskúmam povinnosť uloženú talianskym predpisom, o ktorý ide v prejednávanej veci, aby SOA mali sídlo v Taliansku na to, aby mohli poskytovať v tejto krajine certifikačné služby, a to z hľadiska smernice o službách, keďže – ako som už uviedol v bode 25 týchto návrhov – relevantnými ustanoveniami bola vykonaná konkrétna úplná harmonizácia predmetu právnej úpravy.

34.

Ako Súdny dvor už konštatoval v rozsudku Komisia/Taliansko ( 16 ), „požiadavka, aby podniky… mali sídlo alebo pobočku v tuzemsku, priamo odporuje slobode poskytovať služby, keďže znemožňuje poskytovanie služieb v uvedenom členskom štáte podnikmi usadenými v iných členských štátoch“.

35.

Okrem toho z pohľadu jednotného trhu a na umožnenie dosiahnutia jeho cieľov právo Únie bráni aj uplatneniu akejkoľvek vnútroštátnej právnej úpravy, v dôsledku ktorej je sťažené poskytovanie služieb medzi členskými štátmi oproti poskytovaniu služieb len v rámci jedného členského štátu. ( 17 )

36.

Citovaná judikatúra Súdneho dvora súvisiaca so slobodným poskytovaním služieb je v súčasnosti vyjadrená v smernici o službách, v článku 16 ktorej normotvorca Únie „kodifikoval“ požiadavky, ktorými členské štáty nemôžu podmieniť prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na svojom území poskytovateľmi usadenými v iných členských štátoch. Článok 16 ods. 2 citovanej smernice konkrétne obsahuje demonštratívny zoznam takých požiadaviek, ktoré Súdny dvor v minulosti už skúmal v rôznych rozsudkoch.

37.

V článku 16 ods. 2 smernice o službách sa okrem iného uvádza, že „členské štáty nesmú v prípade poskytovateľa usadeného v inom členskom štáte obmedziť slobodu poskytovať služby uložením niektorej z týchto požiadaviek: a) povinnosť poskytovateľa mať prevádzku na ich území“.

38.

Na rozdiel od článku 14 smernice o službách, jej článok 16 ods. 2 písm. a) neodkazuje na povinnosť poskytovateľa mať „sídlo“ na ich území, ale na „povinnosť poskytovateľa mať prevádzku na ich území“. Čiastočne z dôvodu podobnosti s článkom 14 ( 18 ) sa však prikláňam k chápaniu odkazu na „prevádzku“ v článku 16 ods. 2 písm. a) smernice o službách ako odkazu, ktorý zahŕňa v prípade právnických osôb aj „sídlo“. ( 19 )

39.

Podľa Príručky o vykonávaní smernice o službách ( 20 ) (oddiel 7.1.3.4.) „článok 16 ods. 2 písm. a) sa zaoberá požiadavkami, ktoré poskytovateľom služieb z iných členských štátov ukladajú povinnosť zriadiť si prevádzku v členskom štáte, do ktorého chcú poskytovať cezhraničné služby. Ako tvrdí Súdny dvor, takéto požiadavky negujú právo poskytovať cezhraničné služby zakotvené v [článku 56 ZFEÚ], lebo znemožňujú poskytovať cezhraničné služby uložením povinnosti poskytovateľovi mať stabilnú infraštruktúru v… členskom štáte [určenia]“.

40.

Článok 16 smernice o službách sa v skutočnosti vzťahuje len na poskytovateľov služieb usadených v iných členských štátoch, ktorí chcú poskytovať svoje služby v členskom štáte určenia. Ak im tento členský štát uloží povinnosť zriadiť si prevádzku v tomto štáte na poskytovanie svojich služieb, neguje sa tým samotné právo poskytovať služby v jednom členskom štáte a byť usadený v inom členskom štáte. ( 21 ) Domnievam sa, že tu nejde len o povinnosť umiestniť svoje sídlo v štáte, kde sa poskytujú služby, ale že je to jeden z prípadov uvedených v článku 16 ods. 2 písm. a) smernice o službách, keďže sa možno domnievať, že sídlo predstavuje jeden z prvkov „stabilnej infraštruktúry“ uvedenej v článku 4 ods. 5 uvedenej smernice na účely vymedzenia usadenia sa. ( 22 ) Ako Súdny dvor už konštatoval v rozsudku Komisia/Taliansko ( 23 ), „pokiaľ ide o povinnosť… mať sídlo na vnútroštátnej alebo miestnej úrovni, treba poukázať na to, že hoci požiadavka povolenia predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb, požiadavka stáleho usadenia sa je v skutočnosti samotnou negáciou tejto slobody. Jej dôsledkom je zbavenie článku [56 ZFEÚ], ktorého účelom je práve odstrániť obmedzenia slobodného poskytovania služieb osobami, ktoré nie sú usadené v štáte, na území ktorého má dôjsť k poskytnutiu služieb, všetkého potrebného účinku“. ( 24 )

41.

Talianska právna úprava preto stanovuje zjavne diskriminačnú požiadavku, ktorá sa nachádza medzi požiadavkami výslovne zakázanými článkom 16 ods. 2 smernice o službách, keďže bráni spoločnostiam usadeným v iných členských štátoch poskytovať certifikačné služby v Taliansku, pokiaľ nepremiestnia do tejto krajiny svoje sídlo. Treba však ešte preskúmať otázku, či sú dôvody, ktoré uvádza talianska vláda s cieľom odôvodniť opatrenie, o ktoré ide v prejednávanej veci, prípustné.

42.

Talianska vláda uvádza viaceré dôvody, ktoré podľa jej názoru odôvodňujú sporné opatrenie. Ako konkrétne uvádza, „predpokladom správneho fungovania a účinnosti jednotného certifikačného systému je sústavný dohľad…, ktorý sa vykonáva prostredníctvom rozsiahlych kontrolných a sankčných právomocí… . Tento systém kontrol je nevyhnutný na zabezpečenie verejných záujmov, o ktorých Súdny dvor už rozhodol, že predstavujú naliehavé dôvody spôsobilé odôvodniť obmedzenie základných slobôd, lebo spadajú do rámca ochrany príjemcov služieb…, ako napríklad zabezpečenie neexistencie obchodných alebo finančných záujmov, ktoré by mohli viesť k neobjektívnemu alebo diskriminačnému správaniu SOA. Uvedené kontroly sa netýkajú len štruktúry akcionárov a riadenia spoločnosti, ale aj jej zástupcov a zamestnancov, ktorí na základe talianskeho práva musia individuálne poskytovať záruky nestrannosti…, nesmú mať podiely v podnikoch, ktoré vykonávajú verejné alebo súkromné práce, a v každom prípade sa nesmú nachádzať v inej situácii, z ktorej vyplýva potenciálny stret záujmov“ (body 37 až 39 pripomienok talianskej vlády).

43.

Talianska vláda ďalej uvádza, že „nielen hmotnoprávne predpisy, ktorými sa riadi činnosť SOA, ale aj účinnosť kontrolných mechanizmov zodpovedajú zjavným naliehavým dôvodom všeobecného záujmu, ktorými sú ochrana príjemcov služieb, ktorú už uznal Súdny dvor, a určite aj ochrana verejného poriadku a verejnej bezpečnosti“ (bod 44). Podľa talianskej vlády účinnosť takého dohľadu závisí od malej vzdialenosti medzi kontrolujúcim a kontrolovaným subjektom, ako aj od možnosti využiť donucovacie prostriedky, ktorými disponuje štát.

44.

Počas pojednávania talianska vláda vysvetlila, že vzhľadom na to, že orgány verejnej moci sú nepriamymi príjemcami služieb SOA, kontrola ich činnosti za podmienok uvedených v predchádzajúcom bode je tiež otázkou verejného poriadku.

45.

Talianska vláda sa domnieva, že hrozba pre verejnú bezpečnosť a verejný poriadok v konečnom dôsledku vyplýva z povahy funkcií, ktoré plnia SOA. Zabezpečenie nezávislosti uvedených podnikov od súkromných záujmov ich klientov, ako aj zabezpečenie toho, že SOA nie sú prepojené s kriminálnymi kruhmi – pričom obe tieto záruky majú osobitný význam z hľadiska ochrany (priamych aj nepriamych) príjemcov služieb – si vyžadujú prísne kontroly. Podľa jej názoru by nebolo možné zaručiť účinnosť uvedených kontrol, ak by SOA nemali sídlo v Taliansku.

46.

Článok 16 smernice o službách totiž v odsekoch 1 a 3 uvádza viaceré dôvody, ktoré za určitých okolností umožňujú odôvodniť opatrenia prijaté členským štátom, ktoré obmedzujú slobodu poskytovateľa usadeného v inom členskom štáte poskytovať služby. Medzi týmito dôvodmi sa nachádzajú verejný poriadok a verejná bezpečnosť.

47.

V tomto zmysle treba najprv pripomenúť ustálenú judikatúru Súdneho dvora (vydanú v rámci primárneho práva), podľa ktorej zjavne diskriminačné opatrenie – akým je opatrenie posudzované v prejednávanej veci, založené na umiestnení sídla právnickej osoby, ktorá poskytuje služby – je zlučiteľné s právom Únie len vtedy, ak spadá pod dôvody verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia. ( 25 )

48.

Domnievam sa, že – ako podľa všetkého potvrdzuje aj článok 3 ods. 3 smernice o službách – článok 16 ods. 1 prvý pododsek a článok 16 ods. 3 uvedenej smernice treba tiež vykladať v tomto zmysle. Je teda potrebné preskúmať možné odôvodnenie diskriminačného opatrenia sporného v prejednávanej veci (ktoré článok 16 ods. 2 smernice o službách výslovne zakazuje) z pohľadu dôvodov verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, na ktoré talianska vláda poukázala vo svojich pripomienkach a na pojednávaní.

49.

Ako však Súdny dvor už konštatoval okrem iného vo svojom rozsudku Komisia/Španielsko ( 26 ) a ako Komisia pripomenula počas pojednávania, na to, aby bolo možné použiť ako odôvodnenie verejný poriadok a verejnú bezpečnosť (pričom oba tieto pojmy sa musia vykladať reštriktívne), musí existovať skutočná a dostatočne vážna hrozba, ktorá sa dotýka jedného zo základných záujmov spoločnosti ( 27 ).

50.

Preto je na odôvodnenie opatrenia, o aké ide v prejednávanej veci, ktoré bráni slobodnému poskytovaniu služieb prostredníctvom použitia diskriminačnej požiadavky, dôvodmi verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, potrebné v prvom rade určiť základný záujem talianskej spoločnosti, ktorý sa má prostredníctvom tohto diskriminačného opatrenia chrániť, a druhou podmienkou je, aby bol tento záujem v prípade neuplatnenia uvedeného opatrenia skutočne a vážne ohrozený.

51.

V prejednávanej veci talianska vláda uvádza ako základný záujem, ktorého ochrana si vyžaduje, aby sa sídlo spoločností, ktoré poskytujú certifikačné služby v Taliansku, nachádzalo v tejto krajine, nevyhnutnú ochranu príjemcov služieb SOA, a to tak priamych príjemcov, ktorými sú podniky, ktoré žiadajú o certifikáciu, aby sa mohli v súlade s požiadavkami stanovenými talianskymi právnymi predpismi uchádzať o verejné zákazky na práce, ako aj nepriamych príjemcov, ktorými sú verejní obstarávatelia.

52.

Aj keby bolo možné uznať, že členský štát môže v rámci priestoru na vymedzenie požiadaviek verejného poriadku v súlade so svojimi vnútroštátnymi potrebami, ktorý mu je priznaný ( 28 ), určiť ochranu príjemcov certifikačných služieb za jeden zo základných záujmov svojej spoločnosti, ktorý mu umožní použiť ako odôvodnenie verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť, táto okolnosť by sama osebe nepostačovala na konštatovanie existencie dôvodu verejného poriadku. V každom prípade by totiž musela byť splnená aj druhá podmienka stanovená judikatúrou, teda uvedený záujem by musel byť v prípade neuplatnenia sporného opatrenia skutočne a vážne ohrozený (ako sa uvádza v odôvodnení 41 smernice o službách, muselo by existovať „skutočn[é] a dostatočne závažn[é] ohrozeni[e]“, ktoré sa dotýka tohto záujmu).

53.

Podľa talianskej vlády si riadne fungovanie jednotného certifikačného systému vyžaduje sústavný dohľad na účely ochrany záujmov príjemcov služieb, ktorý sa vykonáva prostredníctvom kontrol a sankcií, ktorých účinnosť možno zabezpečiť len vtedy, ak SOA majú sídlo v Taliansku.

54.

Podľa môjho názoru nemožno tvrdiť, že za okolností prejednávanej veci je ochrana príjemcov certifikačných služieb skutočne a vážne ohrozená tým, že v prípade, ak by sa sídlo SOA nachádzalo v inom členskom štáte, talianske orgány by nemohli vykonávať účinnú kontrolu činností uvedených podnikov a ich nezávislosti od súkromných záujmov ich klientov.

55.

Každý podnik, ktorý je usadený v niektorom členskom štáte alebo v ňom poskytuje služby, totiž možno kontrolovať a možno mu ukladať sankcie bez ohľadu na miesto, kde sa nachádza jeho sídlo. ( 29 ) Smernica o službách obsahuje v článku 28 a nasl. práve ustanovenia o administratívnej spolupráci a vzájomnej pomoci medzi členskými štátmi s cieľom zabezpečiť dohľad nad poskytovateľmi a službami, ktoré poskytujú, ako to počas pojednávania zdôraznili tak Komisia, ako aj švédska vláda. Uvedené ustanovenia poskytujú možnosť podávať žiadosti o vykonanie kontrol, inšpekcií a šetrení medzi členskými štátmi (článok 28 ods. 3 smernice o službách).

56.

Táto okolnosť podľa môjho názoru tiež svedčí o tom, že opatrenie, ktoré je predmetom prejednávanej veci, v každom prípade nie je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného cieľa, keďže – ako Komisia tiež zdôraznila vo svojich pripomienkach a na pojednávaní – existujú menej obmedzujúce prostriedky na jeho dosiahnutie, pričom niektoré z nich sú výslovne uvedené v samotnej smernici o službách.

57.

Vzhľadom na vyššie uvedené sa v konečnom dôsledku domnievam, že neexistujú dôvody verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, ktoré by mohli odôvodniť opatrenie, o aké ide v prejednávanej veci, ktoré ukladá SOA povinnosť „mať sídlo na území [Talianskej] republiky“.

58.

V dôsledku toho zastávam názor, že na prvú z prejudiciálnych otázok položených vnútroštátnym súdom treba odpovedať tak, že článok 16 smernice o službách sa má vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátne ustanovenie, o aké ide v prejednávanej veci, ktoré ukladá spoločnosti, ktorá chce poskytovať certifikačné služby, povinnosť mať sídlo na území členského štátu určenia.

59.

Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položila Consiglio di Stato, takto: