1. 

Y. S., M. a S. sú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí požiadali o legálny pobyt v Holandsku. Žiadosť Y. S. bola zamietnutá. Žiadostiam M. a S. sa vyhovelo. Každý z nich sa na základe práva EÚ domáha sprístupnenia dokumentu (ďalej len „návrh rozhodnutia“) ( 2 ) vypracovaného zamestnancom príslušného orgánu, ktorý obsahuje právnu analýzu v podobe interného odporúčania o udelení alebo neudelení práva na pobyt. Tvrdia, že uvedená právna analýza predstavuje osobné údaje, a teda z hľadiska práva EÚ majú právo na sprístupnenie návrhu rozhodnutia.

2.

Podľa článku 16 ods. 1 ZFEÚ „každý má právo na ochranu osobných údajov, ktoré sa ho týkajú“.

3.

Článok 8 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) nazvaný „Ochrana osobných údajov“ stanovuje:

„1.   Každý má právo na ochranu osobných údajov, ktoré sa ho týkajú.

2.   Tieto údaje musia byť riadne spracované na určené účely na základe súhlasu dotknutej osoby alebo na inom oprávnenom základe ustanovenom zákonom. Každý má právo na prístup k zhromaždeným údajom, ktoré sa ho týkajú, a právo na ich opravu.

3.   Dodržiavanie týchto pravidiel podlieha kontrole nezávislého orgánu.“

4.

Článok 41 upravuje „Právo na dobrú správu vecí verejných“:

„1.   Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote.

2.   Toto právo zahŕňa najmä:

…

…“

5.

V súlade s článkom 47 prvým odsekom „každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom“.

6.

Článok 51 ods. 1 stanovuje, že „ustanovenia tejto charty sú pri dodržaní zásady subsidiarity určené pre inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie, a tiež pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie…“.

7.

Podľa článku 1 ods. 1 smernice 95/46 ( 3 )„členské štáty chránia základné práva a slobody fyzických osôb, a najmä ich právo na súkromie v súvislosti so spracovaním osobných údajov“ ( 4 ).

8.

Článok 2 písm. a) vymedzuje „osobné údaje“ ako „akúkoľvek informáciu, ktorá sa týka identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby (‚údajového subjektu‘)[‚dotknutej osoby‘ – neoficiálny preklad]“ ( 5 ), pričom „identifikovateľná osoba“ je vymedzená ako „osoba, ktorú možno identifikovať, priamo alebo nepriamo, najmä pomocou overenia identifikačného čísla alebo jedného alebo viacerých faktorov špecifických pre jeho [jej – neoficiálny preklad] fyzickú, fyziologickú, duševnú, hospodársku, kultúrnu alebo sociálnu identitu“.

9.

„Spracovanie osobných údajov“ alebo jednoducho „spracovanie“ je vymedzené v článku 2 písm. b) ako „ak[á]koľvek operáci[a] alebo komplex operácií, ktorá sa vykonáva na osobných údajoch, či už automatickými prostriedkami, alebo nie, ako je zber, zaznamenávanie, organizácia, uskladnenie, úprava alebo nahradenie, vyhľadávanie, nahliadnutie, používanie, odhalenie prenosom, šírenie alebo sprístupnenie iným spôsobom, upravenie alebo kombinácia, blokovanie, vymazanie alebo zničenie“. „Registračný systém osobných údajov“ alebo „registračný systém“ znamená podľa článku 2 písm. c) „akúkoľvek štruktúrovanú zostavu osobných údajov, ktoré sú prístupné podľa konkrétnych kritérií, či už centralizované, decentralizované, alebo rozptýlené na funkčnej alebo geografickej báze“.

10.

Podľa článku 3 ods. 1 sa smernica 95/46 uplatňuje jednak na „spracovanie osobných údajov vcelku alebo čiastočných údajov, automatickými prostriedkami [úplne alebo čiastočne automatickými prostriedkami – neoficiálny preklad]“ a jednak na „spracovanie osobných údajov inými, ako automatickými prostriedkami, ktoré tvoria časť registračného systému alebo určených pre to, aby tvorili časť registračného systému“ ( 6 ). Článok 3 ods. 2 vylučuje určité druhy spracovania z pôsobnosti smernice 95/46 a článok 7 stanovuje kritériá, ktoré určujú, či členské štáty smú spracovávať osobné údaje.

11.

Článok 12, ktorý upravuje „Právo prístupu“, stanovuje: ( 7 )

„Členské štáty zaručia osobe pracujúcej s údajmi [dotknutej osobe – neoficiálny preklad] právo získať od kontrolóra:

12.

Výnimky a obmedzenia týkajúce sa okrem iného práva na prístup sú opísané v článku 13 ods. 1 ( 8 ):

„Členské štáty môžu prijať legislatívne opatrenia na obmedzenie rozsahu povinností a práv uvedených v článk[u] 6 ods. 1, v článk[och] 10 a 11 ods. 1, v článkoch 12 a 21, keď takéto obmedzenie vytvára nevyhnutné opatreni[e] na zabezpečenie údajov o:

…

…

13.

Nariadenie č. 45/2001 ( 9 ) sa týka ochrany jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami EÚ. Toto nariadene vymedzuje pojmy „osobné údaje“ a „spracovanie osobných údajov“ v podstate rovnako ako smernica 95/46. ( 10 ) Tiež upravuje osobitne právo prístupu k oznámeniu v zrozumiteľnej forme o údajoch podstupujúcich spracovanie a o akýchkoľvek dostupných informáciách, pokiaľ ide o ich zdroj. ( 11 )

14.

Nástroje EÚ poskytujúce prístup k dokumentom, ako je nariadenie č. 1049/2001 ( 12 ) a rozhodnutie o prístupe verejnosti k dokumentom Súdneho dvora ( 13 ), obsahujú výnimky na ochranu „súkromia alebo bezúhonnosti jednotlivca, predovšetkým v súlade s právnymi predpismi [EÚ] týkajúcimi sa ochrany osobných údajov“ ( 14 ), a poskytujú základ na odmietnutie prístupu v prípade, ak by sa sprístupnením porušila ochrana „súdneho konania a právneho poradenstva“ ( 15 ).

15.

Wet bescherming persoonsgegevens (zákon o ochrane osobných údajov, skrátene „Wbp“) vymedzuje osobné údaje ( 16 ), pôsobnosť tohto zákona ( 17 ) a právo na prístup ( 18 ) podobne ako smernica 95/46. Žalobcovia sa na základe tohto zákona domáhajú sprístupnenia návrhu rozhodnutia použitého na posúdenie ich žiadosti o povolenie na dočasný pobyt podľa Vreemdelingenwet (zákon o cudzincoch) z roku 2000.

16.

Takúto žiadosť, ktorá sa podáva na Immigratie‑ en Naturalisatiedienst (Imigračná a naturalizačná služba), najprv posúdi príslušný zamestnanec, ktorý pripraví koncept rozhodnutia a ďalší dokument nazývaný „návrh rozhodnutia“ ( 19 ), v ktorom je uvedená okrem iného právna analýza, na ktorej je založený koncept rozhodnutia. Ak príslušný zamestnanec nemá právomoc podpísať koncept rozhodnutia, zašle ho spolu s návrhom rozhodnutia na posúdenie príslušnému nadriadenému zamestnancovi (resumptorovi). Tento nadriadený zamestnanec môže potvrdiť alebo zamietnuť právnu analýzu obsiahnutú v návrhu rozhodnutia. Bez ohľadu na to, či má príslušný zamestnanec právomoc podpísať rozhodnutie, však návrh rozhodnutia nie je súčasťou konečného rozhodnutia o pobyte.

17.

Návrh rozhodnutia spravidla obsahuje: meno, telefónne číslo a číslo kancelárie príslušného zamestnanca; kolónky na iniciály a mená jedného alebo viacerých príslušných nadriadených zamestnancov; meno, dátum narodenia, štátnu príslušnosť, pohlavie, etnickú príslušnosť, vierovyznanie a jazyk žiadateľa; informácie o doterajšom priebehu konania; informácie o vyhláseniach žiadateľa a predložených dokumentoch; príslušné zákonné ustanovenia a posúdenie relevantných informácií z hľadiska príslušných právnych predpisov (ďalej len „právna analýza“). Podľa Raad van State (Štátna rada) môže dĺžka právnej analýzy siahať od niekoľkých viet až po niekoľko strán. Na pojednávaní holandská vláda potvrdila, že neexistuje nijaký vzor na prípravu návrhu rozhodnutia. Pokiaľ je právna analýza rozsiahla, návrh rozhodnutia môže obsahovať konštatovania týkajúce sa posúdenia hodnovernosti uvedených vyhlásení, ako aj dôvody, pre ktoré žiadateľ má (alebo nemá) nárok na povolenie na pobyt. Stručnejšia analýza môže vyústiť do návrhu rozhodnutia obsahujúceho len príslušnú rozhodovaciu prax.

18.

Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vo veci C‑372/12 tiež vyplýva, že Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ďalej len „ministerstvo pre prisťahovalectvo, integráciu a azyl“ alebo „ministerstvo“) vysvetlil, že návrhy rozhodnutí sú súčasťou spisov žiadateľov, ktoré sú usporiadané podľa „čísla v“ prideleného každému žiadateľovi. Bez tohto čísla nemožno do spisu nahliadnuť ani v ňom vyhľadávať.

19.

Do 14. júla 2009 bolo bežnou praxou, že návrh rozhodnutia (vrátane právnej analýzy) sa na základe žiadosti sprístupnil. Bolo podaných veľa takých žiadostí. Podľa ministra táto prax viedla k značnej pracovnej záťaži a často nesprávnym výkladom právnych analýz. Ďalším následkom bolo, že právna analýza v konkrétnych veciach už nebola zaznamenaná v návrhu rozhodnutia alebo v ňom bola zaznamenaná v menšej miere. Pracovným pokynom IND 2009/11 sa od tejto praxe upustilo a odvtedy sa prístup k návrhu rozhodnutia (vrátane právnej analýzy) odmietal.

20.

Rozhodnutím z 9. júna 2009 ministerstvo zamietlo žiadosť Y. S. o povolenie na dočasný pobyt („asiel“). Toto rozhodnutie bolo zrušené, ale 6. júla 2010 bola žiadosť opäť zamietnutá. Žiadosť Y. S. o sprístupnenie návrhu rozhodnutia vypracovaného k rozhodnutiu zo 6. júla 2010 bola zamietnutá rozhodnutím z 24. septembra 2010 z dôvodu, že návrh rozhodnutia obsahoval okrem osobných údajov aj právnu analýzu. V tomto rozhodnutí ministerstvo v nevyhnutnom rozsahu poskytlo prehľad o údajoch použitých v návrhu rozhodnutia, o pôvode týchto údajov a o orgánoch, ktorým boli tieto údaje poskytnuté.

21.

Námietka Y. S. v správnom konaní podaná proti rozhodnutiu z 24. septembra 2010 bola rozhodnutím z 22. marca 2011 vyhlásená za nedôvodnú. Y. S. podal proti poslednému uvedenému rozhodnutiu odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý položil tieto prejudiciálne otázky:

22.

M. po udelení povolenia na dočasný pobyt („asiel“) požiadal 30. októbra 2009 o sprístupnenie návrhu rozhodnutia vypracovanému k tomuto rozhodnutiu. S. podobne požiadal 19. februára 2010 o sprístupnenie návrhu rozhodnutia vypracovanému k rozhodnutiu, ktorým mu bolo udelené povolenie na dočasný pobyt („regulier“). Tieto žiadosti boli zamietnuté 4. novembra 2009 a 31. marca 2010. Ministerstvo zamietlo 3. decembra 2010 a 21. októbra 2010 námietky v správnom konaní, ktoré M. a S. podali proti týmto rozhodnutiam, ako nedôvodné.

23.

M. napadol rozhodnutie ministra žalobou na Rechtbank Middelburg (Súd v Middelburgu), ktorý rozsudkom zo 16. júna 2011 rozhodol, že žaloba je dôvodná, zrušil rozhodnutie a nariadil ministrovi, aby vydal nové rozhodnutie s prihliadnutím na jeho rozsudok. S. napadol rozhodnutie ministra žalobou na Rechtbank Amsterdam (Súd v Amsterdame). Rozsudok tohto súdu zo 4. augusta 2011 bol z hľadiska výsledku podobný rozsudku Rechtbank Middelburg.

24.

Ministerstvo podalo proti obom rozsudkom odvolanie na Raad van State, ktorá položila nasledujúce otázky:

25.

Vo veci C‑141/12 predložili písomné pripomienky Y. S., rakúska, česká, grécka a holandská vláda, ako aj Komisia. Vo veci C‑372/12 predložili písomné pripomienky M. a S., francúzska, holandská a portugalská vláda, ako aj Komisia.

26.

Rozhodnutím z 30. apríla 2013 Súdny dvor spojil tieto dve veci na účely ústnej časti konania a vyhlásenia rozsudku.

27.

Na pojednávaní konanom 3. júla 2013 predniesli ústne vyjadrenia Y. S., M. a S., francúzska a holandská vláda, ako aj Komisia.

28.

Je nesporné, že návrh rozhodnutia je dokumentom obsahujúcim osobné údaje a že Y. S., M. a S. získali prístup k týmto osobným údajom (s výnimkou právnej analýzy) a boli informovaní o pôvode týchto údajov a o tom, ktorým orgánom boli tieto údaje zaslané. Obidve veci sa týkajú v podstate (formy) prístupu k druhej časti obsahu návrhu, konkrétne k právnej analýze.

29.

Najprv posúdim otázky týkajúce sa výkladu smernice 95/46 a následne sa budem zaoberať otázkami týkajúcimi sa Charty. Pokiaľ sa otázky položené v oboch návrhoch na začatie prejudiciálneho konania týkajú tej istej problematiky, posúdim ich spoločne.

30.

Na pojednávaní sa ukázalo, že žiadatelia chcú pochopiť odôvodnenie, na ktorom sú založené jednotlivé rozhodnutia o ich pobyte. Zdá sa, že rozhodnutie týkajúce sa Y. S. bolo odôvodnené, ale rozhodnutia týkajúce sa M. a S. neboli odôvodnené.

31.

Nepopieram, že žiadatelia majú oprávnený dôvod domáhať sa prístupu k informáciám, na ktoré majú údajne nárok. Okrem toho skutočnosť, že žiadajú o sprístupnenie návrhu rozhodnutia, naznačuje, že sa domnievajú, že všetky informácie, ktoré im boli poskytnuté, sú neúplné, v dôsledku čoho sa môžu nachádzať v zraniteľnej situácii.

32.

Rozšírenie významu pravidiel upravujúcich ochranu osobných údajov alebo zväčšenie ich pôsobnosti tak, aby sa vzťahovali aj na stanoviská a iné opatrenia prijaté počas prípravy a prešetrovania pred prijatím konečného rozhodnutia, však nie je prostriedkom nápravy za možné porušenie zásady, že rozhodnutie sa musí odôvodniť s cieľom chrániť právo na účinné súdne preskúmanie.

33.

Naopak, skutočnosť, že rozhodnutie je riadne odôvodnené, čo žiadateľovi umožňuje úplne pochopiť úvahy, na ktorých je rozhodnutie založené, a účinne využiť dostupné prostriedky nápravy, je nedostatočným základom na konštatovanie, že prístup k úplnej právnej analýze – pokiaľ táto analýza skutočne spadá do pôsobnosti pravidiel týkajúcich sa ochrany osobných údajov – je zbytočný.

34.

Ani jeden z vnútroštátnych súdov nežiada Súdny dvor o usmernenie týkajúce sa povinnosti odôvodniť konečné rozhodnutia orgánov výkonnej moci týkajúce sa pobytu či už podľa článku 47 Charty, alebo podľa sekundárnych právnych predpisov, práva byť vypočutý alebo práva na prístup k spisu, ktorého súčasťou môže byť interný dokument, ako napríklad návrh rozhodnutia. Žiadatelia sa tiež (pokiaľ viem) neodvolávali na niektorý z týchto základov v konaniach pred vnútroštátnymi súdmi.

35.

Je pravda, že skutočnosť, že vnútroštátne súdy obmedzili svoje otázky na právo EÚ týkajúce sa ochrany osobných údajov, nebráni Súdnemu dvoru v tom, aby posúdil všetky prvky práva EÚ, ktoré im môžu pomôcť pri rozhodovaní prejednávaných vecí. ( 20 ) Nemyslím si však, že Súdny dvor môže rozšíriť dosah svojej odpovede v tomto prípade. V konaní pred Súdnym dvorom sa nevenovala náležitá pozornosť povinnosti odôvodnenia a právu na prístup k spisu. Okrem toho, hoci žiadatelia preukázali, že vedia o povinnosti odôvodniť rozhodnutia o azyle podľa práva EÚ ( 21 ), ani jeden z nich podľa všetkého neuplatnil nároky v tejto súvislosti.

36.

Vo veci C‑372/12 holandská vláda uviedla na pojednávaní, že odôvodnenie kladného rozhodnutia je dostupné na základe žiadosti. Faktom zostáva, že M. a S. zrejme neboli upovedomení o dôvodoch, pre ktoré im bolo udelené povolenie na pobyt. Nemôžem prijať tvrdenie holandskej vlády, že žiadatelia často nemajú záujem o získanie tohto odôvodnenia. Ako právny zástupca M. a S. zdôraznil na pojednávaní, okolnosti tvoriace základ kladného rozhodnutia sa môžu zmeniť a môžu viesť k odlišnému neskoršiemu rozhodnutiu. ( 22 ) Existuje teda oprávnený záujem na tom, aby žiadateľ presne vedel, aké okolnosti boli relevantné pre prijaté rozhodnutie. Všeobecné zásady práva EÚ, ako je zásada účinnej súdnej ochrany (v súčasnosti vyjadrená v článku 47 Charty), ( 23 ) pokrývajú tento záujem. ( 24 ) Naopak, právo EÚ týkajúce sa ochrany osobných údajov ho nepokrýva. Sleduje iné ciele. ( 25 )

37.

V každom prípade, aj keby sa prístup k právnej analýze uvedenej v návrhu rozhodnutia poskytol na základe toho, že ide o osobné údaje, nemuselo by to napraviť skutočnosť, že orgán neuviedol odôvodnenie v konečnom rozhodnutí alebo ho inak nesprístupnil. Chápem to tak ( 26 ), že návrh rozhodnutia – keď je pripravený vo forme odporúčania pre príslušného nadriadeného zamestnanca – nemusí obsahovať celé (alebo aj žiadne) odôvodnenie, na ktorom je založené konečné rozhodnutie prijaté príslušným orgánom. Tiež sa zdá, že právna analýza môže byť niekedy vyjadrená len v niekoľkých vetách. Za týchto okolností, aj keby príslušný nadriadený zamestnanec súhlasil s odporúčaním, právna analýza nemusí byť dostatočným odôvodnením.

38.

Napokon, ani jeden vnútroštátny súd nepoložil Súdnemu dvoru otázku, či právo EÚ vyžaduje, aby členské štáty – s cieľom zaručiť transparentnosť v rozhodovacom procese príslušných orgánov a prístup k informáciám používaným v tomto procese a/alebo chrániť právo na riadnu správu vecí verejných – sprístupnili spis v takom konaní, aké sa týka Y. S., M. a S. (alebo zahrnuli do spisu také dokumenty, ako je návrh rozhodnutia obsahujúci právnu analýzu), alebo vypočuli žiadateľov v súvislosti s internými procesmi pred prijatím konečného rozhodnutia o pobyte. Tieto otázky tiež neboli predmetom písomnej alebo ústnej časti konania.

39.

Moja analýza je preto obmedzená na prístup k osobným údajom.

40.

Smernica 95/46 sa uplatňuje na spracovanie osobných údajov úplne alebo čiastočne automatickými prostriedkami a na spracovanie osobných údajov inými ako automatickými prostriedkami, ktoré tvoria časť registračného systému alebo sú určené na to, aby tvorili časť takého systému. ( 27 ) Len tieto druhy spracovania sú upravené a chránené. ( 28 ) Právo prístupu podľa článku 12 sa preto vzťahuje len na osobné údaje, ktoré sú alebo môžu byť spracované alebo zatriedené takým spôsobom. Toto právo možno v jeho najjednoduchšej forme použiť na vyžiadanie oznámenia údajov, „ktoré sa spracovávajú“, a informácií o ich zdroji. ( 29 ) Slúži však aj na získanie potvrdenia o tom, či sa údaje spracovávajú alebo nespracovávajú, a podrobných informácií o tomto spracovaní, vedomosti o logike automatického spracovávania, úprave, vymazaní alebo zablokovaní údajov (ak ich spracovanie nie je v súlade so smernicou) a o ich prípadnom oznámení tretím osobám.

41.

Otázka, či Y. S., M. a S. majú podľa smernice 95/46 právo na prístup k právnej analýze obsiahnutej v návrhu rozhodnutia, teda závisí od toho, či táto analýza predstavuje „osobné údaje“ alebo – ak nie – určitý druh spracovania alebo registrácie upravený touto smernicou.

42.

Chápem to tak, že Rechtbank Middelburg sa svojou prvou otázkou vo veci C‑141/12 pýta, či skutočnosti uvedené v návrhu rozhodnutia týkajúce sa dotknutej osoby (na rozdiel od skutočností týkajúcich sa napríklad príslušného zamestnanca a/alebo príslušného nadriadeného zamestnanca) predstavujú „osobné údaje“ v zmysle článku 2 písm. a) smernice 95/46. Svojou druhou otázkou (ktorá zodpovedá piatej otázke vo veci C‑372/12) sa tento súd pýta na to isté vo vzťahu k právnej analýze obsiahnutej v návrhu rozhodnutia.

43.

Na prvú otázku treba jednoznačne odpovedať kladne.

44.

Pojem „osobné údaje“ je vo všeobecnosti široký. ( 30 ) Súdny dvor rozhodol, že pod tento pojem patrí napríklad „meno osoby s jej telefónnym číslom alebo informácie vzťahujúce sa na jej pracovné podmienky alebo jej záľuby“ ( 31 ), jej adresa ( 32 ), jej denné pracovné doby, doby odpočinku a príslušné prestávky a čas, ktorý nie je zahrnutý do pracovného času ( 33 ), peňažné prostriedky vyplatené niektorými orgánmi a príjemcami ( 34 ), sumy príjmov zo zárobkovej činnosti a kapitálu a majetok fyzických osôb ( 35 ).

45.

Skutočný obsah týchto informácií zrejme nespôsobuje nijaké následky, pokiaľ sa tieto informácie týkajú identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby. Možno to chápať tak, že sa týkajú akýchkoľvek skutočností súvisiacich so súkromným životom tejto osoby a prípadne aj s jej pracovným životom (ktorý môže predstavovať verejnejší aspekt tohto súkromného života). ( 36 ) Tieto informácie môžu byť dostupné v písomnej forme alebo môžu byť zachytené napríklad na zvukovom alebo obrazovom nosiči. ( 37 )

46.

Informácie obsiahnuté v návrhu rozhodnutia týkajúce sa skutočností, akými sú meno, dátum narodenia, štátna príslušnosť, pohlavie a jazyk žiadateľa, teda predstavujú „osobné údaje“ v zmysle článku 2 písm. a) smernice 95/46.

47.

Pokiaľ ide o druhú otázku, domnievam sa, že právna analýza nepredstavuje osobné údaje.

48.

Nie je to po prvý raz, čo bola Súdnemu dvoru položená otázka týkajúca sa prístupu k právnej analýze alebo odporúčaniu. ( 38 ) V predchádzajúcich veciach však žiadosť o prístup podľa všetkého spočívala na inom základe. ( 39 ) Súdny dvor nemal posúdiť, či a prečo je určitý dokument obsahujúci právnu analýzu alebo odporúčanie odlišný od dokumentu s iným obsahom.

49.

Hoci Súdny dvor sa v tomto prípade nemôže vyhnúť tomuto skúmaniu, domnievam sa, že nie je potrebné taxatívne vymedziť pojmy „osobné údaje“, „právna analýza“ alebo akúkoľvek inú formu analýzy. ( 40 ) Postačuje zamerať sa na otázku, či právna analýza obsiahnutá v návrhu rozhodnutia predstavuje osobné údaje.

50.

Podľa môjho názoru nejde o taký prípad.

51.

Rozlíšila by som tri typy právnej analýzy, pričom len jeden z nich podľa môjho názoru zodpovedá právnej analýze obsiahnutej v návrhu rozhodnutia.

52.

Prvý typ je čisto abstraktný: týka sa výkladu a uplatňovania zákona bez použitia informácií súvisiacich s identifikovateľnou alebo identifikovanou osobou alebo iných typov skutočností. Smernica 95/46 sa teda neuplatňuje na právnu analýzu v zmysle „osobných údajov“ podľa tejto smernice, lebo táto analýza sa netýka identifikovanej alebo identifikovateľnej osoby.

53.

Druhý typ je menej abstraktný, keďže používa ilustračné skutočnosti. Tieto skutočnosti však nesúvisia s konkrétnou identifikovanou alebo identifikovateľnou osobou alebo udalosťou. Tento typ právnej analýzy preto nespadá do pôsobnosti smernice 95/46.

54.

Tretí typ sa týka právnej kvalifikácie skutočností súvisiacich s identifikovanou alebo identifikovateľnou osobou (alebo udalosti týkajúcej sa takých osôb) a ich posúdenia z hľadiska uplatniteľného práva. Právna analýza, o sprístupnenie ktorej Y. S., M. a S. žiadajú, patrí k tomuto tretiemu typu.

55.

Nie som presvedčená o tom, že slovné spojenie „akúkoľvek informáciu, ktorá sa týka identifikovanej alebo identifikovateľnej fyzickej osoby“, uvedené v smernici 95/46 sa má vykladať tak široko, aby pokrývalo celý obsah, ktorý možno oznámiť a v ktorom sú začlenené skutkové okolnosti týkajúce sa dotknutej osoby.

56.

Podľa môjho názoru môžu byť osobnými údajmi len informácie týkajúce sa skutočností súvisiacich s jednotlivcom. Právna analýza – odhliadnuc od toho, že existuje – nie je takou skutočnosťou. Adresa určitej osoby teda napríklad predstavuje osobné údaje, ale analýza jej pobytu na právne účely nepredstavuje osobné údaje.

57.

V tejto súvislosti nepovažujem za užitočné rozlišovať „objektívne“ skutočnosti a „subjektívnu“ analýzu. Skutočnosti možno vyjadriť v rôznych podobách, pričom niektoré z nich vyplynú z posúdenia všetkého, čo je identifikovateľné. Napríklad hmotnosť osoby možno vyjadriť objektívne v kilách alebo subjektívnymi pojmami ako „podvyživená“ alebo „obézna“. Nevylučujem teda možnosť, že posúdenia a názory niekedy treba kvalifikovať ako údaje.

58.

Argumentačné kroky, ktorými sa dospeje k záveru, že osoba je „podvyživená“ alebo „obézna“, nie sú skutočnosťami a nie je nimi ani právna analýza.

59.

Právna analýza predstavuje odôvodnenie, na ktorom je založené riešenie právnej otázky. Samotné riešenie môže mať podobu odporúčania, stanoviska alebo rozhodnutia (a teda môže, ale nemusí byť právne záväzné). Táto analýza – okrem skutočností, na ktorých je založená (pričom niektoré z nich môžu predstavovať osobné údaje) – obsahuje vysvetlenie riešenia. Samotné vysvetlenie nie je informáciou týkajúcou sa identifikovanej alebo identifikovateľnej osoby. Nanajvýš ho možno označiť za informáciu o výklade a uplatňovaní relevantného práva, vo vzťahu ku ktorému sa posudzuje právne postavenie jednotlivca a na základe ktorého sa o jeho právnom postavení (prípadne) rozhodne. Osobné údaje a iné skutkové okolnosti sa síce môžu použiť v procese vedúcom k zodpovedaniu tejto otázky, ale to neznamená, že samotná právna analýza predstavuje osobné údaje.

60.

Okrem toho jednotlivec má nárok na prístup k svojim osobným údajom, lebo má záujem na ochrane svojich základných práv a slobôd, najmä svojho práva na súkromie, keď členské štáty spracovávajú informácie, ktoré sa ho týkajú. ( 41 ) Odmietnutie prístupu k spracovávaným údajom alebo k informáciám o tomto procese by spôsobilo neúčinnosť iných častí smernice 95/46. Napríklad by nemuselo byť možné overiť, či sa osobné údaje spracovávajú len vtedy, ak je to nevyhnutné na splnenie úlohy pri uplatňovaní oficiálneho poverenia zvereného kontrolórovi ( 42 ) alebo na dosiahnutie úpravy alebo vymazania týchto údajov. ( 43 ) Naopak, právna analýza ako taká nespadá do sféry práva jednotlivca na súkromie. Nie je preto dôvod predpokladať, že tento jednotlivec je sám výlučne oprávnený overiť a upraviť ju a požiadať o jej vymazanie alebo zablokovanie. ( 44 ) Je skôr úlohou nezávislého súdneho orgánu preskúmať rozhodnutie, pre ktorá bola táto právna analýza pripravená.

61.

Z týchto dôvodov zastávam názor, že smernica 95/46 nevyžaduje, aby členské štáty sprístupnili takú právnu analýzu, ak je zahrnutá v internom dokumente, akým je návrh rozhodnutia, ktorý obsahuje osobné údaje, lebo taká právna analýza sama osebe nepredstavuje osobné údaje.

62.

Je právna analýza formou spracovania alebo registrácie upravenou smernicou 95/46?

63.

Domnievam sa, že nie. Je to skôr proces ovládaný v celom rozsahu individuálnym ľudským zásahom, prostredníctvom ktorého sa osobné údaje (pokiaľ sú relevantné pre právnu analýzu) posudzujú, kvalifikujú z právneho hľadiska a podrobujú uplatňovaniu práva a ktorým sa rozhoduje o právnej otázke. Tento proces navyše nie je automatický ani zameraný na registráciu údajov. ( 45 )

64.

Spracovanie zahŕňa „akúkoľvek operáciu alebo komplex operácií“, ktoré na týchto údajoch vykonáva subjekt označený v smernici 95/46. Použitie slovného spojenia „ako je“ v článku 2 písm. b) svedčí o tom, že zoznam operácií je demonštratívny, ( 46 ) ale tiež označuje typ operácie, ktorá bude predstavovať „spracovanie“. Napríklad Súdny dvor rozhodol, že sem patrí uloženie osobných údajov na internetovú stránku. ( 47 ) Tento zoznam zahŕňa aj „úpravu“ a „používanie“ osobných údajov, pričom nešpecifikuje účel týchto úkonov (hoci niektoré z výnimiek z pôsobnosti smernice 95/46 sú zrejme vymedzené na základe účelu spracovania). ( 48 ) Spracovanie môže zahŕňať aj zber, prenos, manipuláciu, záznam alebo komunikovanie zvukových a obrazových údajov. ( 49 )

65.

Zastávam názor, že všetky tieto operácie zahŕňajú úkon urobený vo vzťahu k osobným údajom, ale bez posúdenia týchto údajov, ktoré je nevyhnutné pri právnej analýze. To isté platí pre pojem registrácia.

66.

Aj keby sa právna analýza považovala za formu spracovania, nie je automatická ani nemá formu manuálneho registračného systému. Dodávam, že článok 12 smernice 95/46 v každom prípade poskytuje základ na prístup k osobným údajom ako takým, ale nie k ich spracovaniu alebo ich spracovanej forme.

67.

Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd vo veci C‑141/12 pýta, či sa majú podľa článku 12 smernice 95/46 a článku 8 ods. 2 Charty ( 50 ) sprístupniť aj „vyššie uvedené údaje“, ak Súdny dvor potvrdí, že sú to osobné údaje.

68.

Domnievam sa, že na túto otázku možno odpovedať len kladne, pokiaľ takýto prístup nie je obmedzený alebo vylúčený podľa článku 13 smernice 95/46.

69.

Obidva vnútroštátne súdy sa pýtajú, či smernica 95/46 vyžaduje, aby sa jednotlivcom, ktorí žiadajú o sprístupnenie návrhu rozhodnutia, poskytla jeho kópia.

70.

Vnútroštátny súd vo veci C‑372/12 sa v tejto súvislosti odvoláva aj na článok 8 ods. 2 Charty. Hoci článok 8 Charty bol sformulovaný okrem iného na základe smernice 95/46, tento článok stanovuje samostatné právo na ochranu osobných údajov. ( 51 ) Nestanovuje však samostatnú normu týkajúcu sa formy, v akej sa má prístup poskytnúť. Z výkladu článku 8 ods. 2 Charty v spojení so zásadou proporcionality a právnej istoty podľa môjho názoru vyplýva, že článok 8 ods. 2 Charty znamená, že prístup nemusí ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie jeho cieľov a na poskytnutie úplných informácií o osobných údajoch, ktoré sú chránené podľa tohto ustanovenia, dotknutej osobe. Požiadavka stanovená v článku 12 smernice 95/46 zodpovedá týmto zásadám. Z tohto dôvodu sa domnievam, že je nie je potrebné samostatné skúmanie formy prístupu podľa článku 8 Charty.

71.

Smernica 95/46 nestanovuje právo na prístup k niektorému alebo každému dokumentu alebo spisu, v ktorom sú uvedené alebo použité osobné údaje. Tiež neobmedzuje hmotnú podobu, v akej sa osobné údaje, ku ktorým zaručuje prístup, majú sprístupniť.

72.

Naopak, stanovuje, že údaje, ktoré sa spracovávajú, a akékoľvek dostupné informácie o zdrojoch údajov sa musia dotknutej osobe oznámiť „v zrozumiteľnej forme“ ( 52 ).

73.

V závislosti od okolností kópia nemusí byť potrebná ani dostatočná.

74.

Smernica 95/46 nevyžaduje, aby sa osobné údaje, na ktoré sa vzťahuje právo prístupu, sprístupnili v hmotnej podobe, v ktorej existujú alebo v ktorej boli pôvodne zaznamenané. V tejto súvislosti sa domnievam, že členský štát má značnú mieru voľnej úvahy na to, aby – na základe individuálnych okolností veci – určil ( 53 ) formu, v akej sa majú osobné údaje sprístupniť.

75.

Pri rozhodovaní o tejto otázke by mal členský štát vziať do úvahy najmä: a) hmotnú podobu, v akej tieto informácie existujú a môžu byť poskytnuté dotknutej osobe, b) druh osobných údajov a c) ciele práva prístupu.

76.

Po prvé osobné údaje môžu existovať v rôznych formách. Napríklad údaje zaznamenané počas rozhovoru, ktoré boli následne uschované, môžu existovať ako audiokazeta, elektronický súbor obsahujúci nahrávku alebo písomný prepis. Ak teda osobné údaje pochádzajú z rozhovoru, článok 12 smernice 95/46 nestanovuje, či sa tieto údaje musia sprístupniť vo forme audiokazety, súboru obsahujúceho nahrávku, prepisu alebo iného nosiča. Bez ohľadu na to, ktorá forma sa zvolí, sa však údaje musia poskytnúť vo fyzickej podobe, ktorá je trvalá a ktorá môže predstavovať úplný súbor osobných údajov.

77.

Po druhé článok 12 smernice 95/46 zaručuje dotknutej osobe prístup k jej osobným údajom, ktoré sa spracovávajú, ale nie k akýmkoľvek iným informáciám, vrátane informácií týkajúcich sa inej dotknutej osoby. Z tohto dôvodu musí byť tak zbierka osobných údajov uvedených (napríklad) v samostatnom dokumente, ako aj kópia návrhu rozhodnutia, v ktorej je celý obsah, ktorý nepredstavuje osobné údaje, vymazaný alebo nedostupný, riadnou formou sprístupnenia. Je však možné, že dokument, v ktorom sú uvedené len dátumy a časy telefonátov uskutočnených z mobilného telefónneho čísla jednotlivca, sa bude musieť sprístupniť v celom rozsahu, lebo iné formy prezentácie týchto informácií nemusia byť prakticky uskutočniteľné alebo predstaviteľné.

78.

Po tretie poskytnuté údaje musia umožniť dotknutej osobe zistiť a pochopiť ich obsah a v prípade potreby uplatniť práva uvedené v článku 12 písm. b) a c) smernice 95/46 a napríklad aj jej právo na vznesenie námietok proti spracovaniu jej osobných údajov (článok 14) a jej právo podať žalobu, ak jej vznikne škoda (články 22 a 23). ( 54 ) Údaje teda musia byť vo forme, ktorá dovolí dotknutej osobe napríklad nahliadnuť do nich a pochopiť ich, overiť ich presnosť a zákonnosť spracovania, požiadať o opravy a prípadne vzniesť námietky proti (ďalšiemu) spracovaniu. ( 55 ) Forma prístupu teda závisí aj od práv, ktoré chce dotknutá osoba uplatniť.

79.

Skutočnosť, že osobné údaje sú obsiahnuté v takom dokumente, akým je návrh rozhodnutia, teda neznamená, že dotknutá osoba automaticky má právo na túto hmotnú podobu, teda na kópiu alebo výňatok z tohto dokumentu.

80.

Dospela som k záveru, že smernica 95/46 neposkytuje základ na podanie žiadosti o sprístupnenie právnej analýzy obsiahnutej v návrhu rozhodnutia. Z toho vyplýva, že nie je potrebné odôvodniť odmietnutie prístupu podľa článku 13 tejto smernice.

81.

Ak Súdny dvor nebude súhlasiť s mojím názorom a konštatuje, že sa uplatní smernica 95/46 (a najmä článok 12), spadá záujem na zaručení nerušenej výmeny názorov v rámci určitého orgánu do pôsobnosti slovného spojenia „ochran[a]… práv a slobôd [iných]“ uvedeného v článku 13 ods. 1 písm. g)? Ak nie, možno tento záujem subsumovať pod článok 13 ods. 1 písm. d) alebo f)?

82.

Podľa môjho názoru treba na obidve otázky odpovedať záporne.

83.

Článok 13 ods. 1 obsahuje taxatívny výpočet dôvodov, na ktorých môže byť založené zákonné opatrenie obmedzujúce rozsah práv a povinností uvedených v určitých ustanoveniach smernice 95/46, vrátane článku 12. Dôvody musia spočívať na verejnom záujme alebo na dosiahnutí primeranej rovnováhy medzi právami a slobodami dotknutej osoby a iných osôb.

84.

Pokiaľ ide o písmeno g), ochranu práv a slobôd iných (teda inej než dotknutej osoby) nemožno chápať tak, že zahŕňa práva a slobody orgánu, ktorý spracováva osobné údaje. Ak sa má právna analýza považovať za osobné údaje, musí to byť preto, lebo právna analýza súvisí so súkromnými záujmami identifikovanej alebo identifikovateľnej osoby. Zatiaľ čo verejný záujem na ochrane interných odporúčaní s cieľom zaručiť schopnosť správneho orgánu vykonávať jeho úlohy skutočne môže konkurovať verejnému záujmu na zabezpečení transparentnosti, prístup k takým odporúčaniam nemožno obmedziť na základe prvého z týchto dvoch záujmov, lebo prístup sa vzťahuje len na to, čo spadá pod súkromný záujem.

85.

Pokiaľ ide o článok 13 ods. 1 písm. d) a f), nevidím dôvod nesúhlasiť s názorom holandskej vlády, ktorá uznáva, že neexistuje nijaká súvislosť medzi jej obmedzeniami prístupu a záujmami chránenými v týchto ustanoveniach.

86.

Podľa článku 51 ods. 1 Charty je Charta určená členským štátom len vtedy, ak vykonávajú právo EÚ. Inak povedané, ak sa uplatňuje právo EÚ, uplatní sa aj Charta. ( 56 ) Toto obmedzenie platí bez ohľadu na akékoľvek ďalšie obmedzenie obsiahnuté v konkrétnom ustanovení Charty.

87.

V prejednávaných veciach sa Charta uplatní, lebo relevantné ustanovenia boli prijaté po jej vstupe do platnosti 1. decembra 2009, a to – ako holandská vláda potvrdila na pojednávaní – podľa vnútroštátneho zákona, ktorým sa vykonáva právo EÚ.

88.

Napriek tomuto záveru sa domnievam, že článok 41 Charty sa nemôže uplatniť v kontexte prejednávaných vecí, lebo stanovuje práva, na ktoré sa treba odvolávať vo vzťahu k inštitúciám EÚ (a teda sa týka príslušných povinností týchto inštitúcií), zatiaľ čo prejednávané veci sa týkajú osobných údajov a iných informácií, ktorými disponuje členský štát.

89.

Súdny dvor v rozsudku Cicala potvrdil tento výklad vo vzťahu k článku 41 ods. 2 písm. c) Charty, ktorý stanovuje povinnosť odôvodnenia. ( 57 ) Hoci znenie článku 41 ods. 2 neodkazuje na inštitúcie EÚ, prostredníctvom použitia uvádzacej vety „toto právo zahŕňa najmä“ vymedzuje adresátov povinností, ktoré stanovuje. Táto veta obsahuje jednoznačný odkaz na právo uvedené v článku 41 ods. 1, na ktoré sa treba odvolávať voči „inštitúci[ám], orgán[om], úrad[om] a agentúr[am] Únie“.

90.

Konštatovanie Súdneho dvora v rozsudku M. M. ( 58 ), že článok 41 ods. 2 má všeobecné uplatnenie, neodporuje rozsudku Cicala. Zastávam názor, že výklad bodov 82 až 84 rozsudku M. M. v ich vzájomnej súvislosti skôr naznačuje, že Súdny dvor sa zameral na obsah práva byť vypočutý a na to, kto sa naň môže odvolávať ( 59 ), a tým Súdny dvor zdôraznil tak veľmi široký dosah tohto práva, ako aj miesto, ktoré mu dlhodobo patrí v právnom poriadku EÚ.

91.

Na tretiu otázku vo veci C‑372/12 teda treba odpovedať záporne, a preto už nie je potrebné odpovedať na štvrtú otázku v tejto veci.

92.

Nakoniec uvádzam, že som už vysvetlila, prečo sa domnievam, že by nebolo vhodné, aby Súdny dvor rozšíril rozsah prejednávaných návrhov na začatie prejudiciálneho konania tak, aby odpovedal na otázky týkajúce sa práva na prístup k spisu a povinnosti odôvodnenia, pokiaľ sa môžu uplatniť sekundárne právne predpisy alebo iné ustanovenia Charty, najmä článok 47. Takéto otázky môžu, no nemusia byť relevantné pre také situácie, o aké ide v prejednávaných veciach. Vzhľadom na to, že nič nenasvedčuje tomu, že na tieto otázky riadne poukázali účastníci konania pred vnútroštátnymi súdmi, ako aj na to, že sa k nim nevyjadrili účastníci konania pred Súdnym dvorom, je nevyhnutné obmedziť odpovede poskytnuté Súdnym dvorom na otázku prístupu k osobným údajom. ( 60 )

93.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy zastávam názor, že Súdny dvor by mal odpovedať na otázky, ktoré položili Rechtbank Middelburg a Raad van State, v tomto zmysle: