EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli10. 2. 2021

COM(2021) 56 final

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE EMPTY

Posilňovanie spolupráce v oblasti návratu a readmisie v rámci spravodlivej, účinnej a komplexnej migračnej politiky EÚ

1.Úvod

Novým paktom o migrácii a azyle 1 sa stanovuje komplexný prístup k migrácii, ktorý spája všetky príslušné oblasti politiky s cieľom vybudovať v EÚ dlhodobý a udržateľný systém riadenia migrácie a azylu. Spravodlivý a účinný systém musí zaručiť rýchlu ochranu a integráciu tých, ktorí potrebujú medzinárodnú ochranu, a zároveň zabezpečiť skutočný návrat všetkých, ktorí nemajú právo zostať, do krajín pôvodu a ich udržateľnú reintegráciu.

V novom pakte sa zdôrazňuje význam komplexných, vyvážených, prispôsobených a vzájomne prospešných partnerstiev v oblasti migrácie s krajinami mimo EÚ, ktorých dôležitým prvkom je účinná readmisia. Tieto partnerstvá zohľadnia záujmy EÚ aj partnerov a spolu s ďalšími politikami, napríklad v oblasti rozvojovej spolupráce, zahraničných investícií a obchodu, budú súčasťou celkových vzťahov EÚ s tretími krajinami. Cieľom týchto partnerstiev je riešiť spoločné výzvy a využívať spoločné príležitosti prostredníctvom: zlepšenia správy a riadenia migrácie vrátane riadenia hraníc, boja proti prevádzačstvu a obchodovaniu s ľuďmi; podpory utečencov a hostiteľských komunít v partnerských krajinách; vytvárania hospodárskych príležitostí a riešenia základných príčin neregulárnej migrácie; vytvárania legálnych možností migrácie, získavania zručností a prilákania talentov do Európy, ako aj zintenzívnenia spolupráce pri readmisii a reintegrácii.

Budovanie spoločného systému EÚ pre návrat, ktorý je založený na lepších, účinných a humánnych konaniach o návrate v rámci EÚ, ako aj účinnejšej spolupráce s externými partnermi pri readmisii je jedným zo základných aspektov komplexnej a dôveryhodnej migračnej politiky EÚ. V situácii, keď sú politiky členských štátov úzko prepojené a opatrenia prijaté jedným členským štátom majú dosah na ostatné členské štáty, je potrebný nový a udržateľný európsky rámec, ktorý poskytne konzistenciu, istotu a zrozumiteľnosť. Nový pakt pripravuje pôdu pre spoločný systém EÚ pre návrat, ktorého konzistentný a súdržný prístup môže zabezpečiť, aby boli návraty v súlade s celkovými cieľmi migračnej a azylovej politiky EÚ. To si vyžaduje zlepšené konania, ktoré znížia fragmentáciu vnútroštátnych prístupov, ako aj užšiu spoluprácu a posilnenú solidaritu medzi všetkými členskými štátmi.

Úspešnosť návratov, readmisie a reintegrácie je podmienená aj tým, že EÚ a jej členské štáty budú konať jednotne, v rámci prístupu Tímu Európa, pričom budú využívať širokú škálu nástrojov a príslušných politík a viesť koordinovaný a nepretržitý dialóg s partnerskými krajinami.

S cieľom dosiahnuť konkrétny pokrok v oblasti spolupráce pri readmisii vyzvala Európska rada v októbri 2018 2 na mobilizáciu potrebných stimulov využitím všetkých príslušných politík a nástrojov EÚ vrátane vízovej politiky. V zrevidovanom vízovom kódexe 3 sa stanovuje, že Komisia posúdi úroveň spolupráce s tretími krajinami pri readmisii a každý rok predloží Rade správu (článok 25a). Ako je potvrdené novým paktom, proces pravidelných posudzovaní podľa vízového kódexu by časom uľahčil štruktúrovaný prístup k spolupráci s tretími krajinami pri readmisii a bol by dôležitým nástrojom, ktorý prispieva k úspešnému plneniu širších politických cieľov v oblasti migrácie a azylu.

Na základe uvedeného Komisia dokončila prvé posúdenie skutkového stavu v súlade s vízovým kódexom. Vychádzala pritom z kvantitatívnych a kvalitatívnych údajov, ktoré poskytli členské štáty a krajiny pridružené k schengenskému priestoru, a z údajov o návratoch a neoprávnených príchodoch zhromaždených Eurostatom a Európskou agentúrou pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex). Toto posúdenie poskytuje komplexný a podrobný obraz o spolupráci založený na dôkazoch, na základe ktorého možno zistiť, ako cielene zlepšiť spoluprácu. Ako sa stanovuje vo vízovom kódexe, posúdenie sa predkladá Rade a je prvým krokom v procese, ktorý zahŕňa diskusie s členskými štátmi a partnerskými krajinami.

V tomto oznámení sú zhrnuté celkové zistenia prvého každoročného posúdenia spolupráce partnerských krajín pri readmisii. Opisuje sa v ňom, ako má Komisia v úzkej spolupráci s vysokým predstaviteľom a členskými štátmi a v relevantných prípadoch v súlade s ich príslušnými právomocami v úmysle nadviazať na proces iniciovaný týmto posúdením, ktorého cieľom je integrovaným, štruktúrovaným a účinným spôsobom ďalej riešiť vnútorné a vonkajšie výzvy spojené s návratom a readmisiou.

V súlade s návrhom Komisie týkajúcim sa nového nariadenia o riadení azylu a migrácie by toto posúdenie mohlo prispieť aj k procesu identifikácie ďalších politických stimulov okrem víz, ktoré by pomohli zlepšiť spoluprácu pri readmisii, pričom sa zohľadnia všeobecné záujmy Únie a vzťahy s partnerskými krajinami. Až do prijatia uvedeného návrhu a vzhľadom na kľúčový význam dosiahnutia hmatateľného pokroku v oblasti spolupráce pri readmisii Komisia zohľadní tento širší aspekt už v opatreniach v nadväznosti na toto prvé posúdenie. 4 Toto posúdenie je dôležité pri riešení otázky, ako zintenzívniť spoluprácu s príslušnými partnermi pri readmisii. V širšom zmysle by mohlo takisto informovať o tom, ako posilniť spoluprácu s týmito partnermi v oblasti migrácie v rámci komplexného prístupu.

2.Výzvy a prekážky – príprava pôdy pre účinnejší systém EÚ pre návrat a readmisiu

Napriek zvýšenému úsiliu bojovať proti neregulárnej migrácii a zabezpečiť skutočný návrat tých, ktorí nemajú právo zostať v Únii, ostáva urobiť ešte veľa práce. Úzka, vzájomne prospešná spolupráca s partnerskými krajinami v rôznych sférach v rámci komplexných partnerstiev v oblasti migrácie by mala prispieť k zníženiu počtu neoprávnených príchodov. V súčasnosti stále príliš veľa ľudí podstupuje nebezpečnú a nelegálnu cestu do Európy, často v dôsledku zložitých sociálno-ekonomických a politických podmienok. Od januára do novembra 2020 prišlo do Európy viac ako 110 000 ľudí neoprávnene 5 . Zintenzívnenie spolupráce v boji proti prevádzačstvu je aj naďalej nevyhnutné.

Je pravdepodobné, že veľkej časti migrantov, ktorí prichádzajú neoprávnene, nebude v EÚ poskytnutá ochrana ani im z iných dôvodov nebude udelené právo zostať. V roku 2019 predstavovala priemerná miera uznaných žiadostí prvožiadateľov o azyl v EÚ len 30 % 6 . Návrat tých, ktorí nemajú právo zostať, aj naďalej predstavuje výzvu. Zo všetkých, ktorí sa musia vrátiť, tak skutočne urobí iba jedna tretina 7 , pričom menej ako 30 % z nich to spraví dobrovoľne. Za neuspokojivými výsledkami v oblasti návratu a readmisie stojí niekoľko výziev, ktorým členské štáty čelia pri uskutočňovaní konaní nariaďujúcich návrat neregulárnych migrantov a pri spolupráci s tretími krajinami pri readmisii.

Pandémia COVID-19 ešte viac skomplikovala fungovanie návratových a readmisných operácií. Aj keď na celom svete naďalej platia cestovné obmedzenia, konania o azyle a návrate by mali pokračovať – pri náležitom zohľadnení opatrení na ochranu zdravia navrátilcov a prijímajúcich komunít. Z dôvodu obmedzení súvisiacich s ochorením COVID-19 boli prerušené aj činnosti spojené s presídľovaním, do veľkej miery však boli obnovené.

2.1. Výzvy v konaniach o návrate v rámci Únie

Právne a administratívne rámce členských štátov pre návrat sa výrazne líšia, pričom jednotlivé vnútroštátne systémy majú svoje nedostatky aj osvedčené postupy. Identifikácia a riešenie týchto nedostatkov a podpora existujúcich osvedčených postupov je prvým krokom k tomu, aby boli konania o návrate udržateľné, rýchle a predvídateľné a aby sa chránili a presadzovali práva migrantov v súlade s právnymi predpismi EÚ a Chartou základných práv.

Medzi najväčšie prekážky, ktoré bránia účinnej politike návratu, patria značné časové odstupy medzi konaním o azyle a konaním o návrate, zdĺhavé konania, a to aj vo fáze odvolania, ťažkosti pri predchádzaní úteku, nedostatočné zdroje, infraštruktúra a obmedzené administratívne kapacity na prijímanie opatrení v nadväznosti na rozhodnutia o návrate, vrátane žiadostí o readmisiu do tretích krajín.

Úsilie o to, aby sa viac migrantov, ktorí nemajú právo zostať v EÚ, rozhodlo pre dobrovoľný odchod, je najlepším spôsobom, ako účinne realizovať návrat a podporiť udržateľnejšie riešenia. Dobrovoľné návraty v kombinácii s účinnými stratégiami reintegrácie zvyšujú mieru akceptácie a úspešnosti týchto operácií.

Informácie zhromaždené počas schengenských hodnotení 8 a z iných zdrojov, napríklad z Európskej migračnej siete 9 , potvrdzujú, že napriek všeobecnému uprednostňovaniu dobrovoľných návratov zo strany členských štátov existujú pretrvávajúce problémy v poskytovaní dostatočnej podpory neregulárnym migrantom, ktorí sú ochotní odísť dobrovoľne. Môže za to úzky rozsah pôsobnosti existujúcich programov (napríklad sa vzťahujú iba na odmietnutých žiadateľov o azyl), obmedzené poradenstvo pri návrate a výrazne odlišné úrovne pomoci poskytovanej navrátilcom.

Takisto je nevyhnutné, aby zraniteľným osobám, najmä maloletým osobám bez sprievodu a obetiam obchodovania s ľuďmi, bola poskytnutá osobitná a prispôsobená pomoc a ochrana, a to v EÚ aj partnerských krajinách. Záruky stanovené EÚ na ochranu obetí obchodovania s ľuďmi a zaistenie dodržiavania zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia, ktoré zohľadňujú potreby a špecifickú situáciu migrantov, ako aj potrebu nájsť udržateľné riešenia ich situácie, musia byť účinne zabezpečené počas všetkých krokov procesu návratu. Najmä v prípade detí by sa mali zaviesť konkrétne záruky na zaistenie dodržiavania ich práv.

Zároveň je potrebné nájsť praktické riešenia, ktoré zabránia úteku tých, ktorí nemajú právo zostať. Nájdenie dobrej rovnováhy medzi zvyšovaním dostupnosti účinných alternatív k zaisteniu a ich využívaním a zabezpečenie toho, aby boli pri použití zaistenia k dispozícii dobre vybavené špecializované zariadenia, môže prispieť k účinnejšiemu procesu nedobrovoľných návratov. Vo všetkých prípadoch je potrebné zohľadniť špecifickú situáciu dotknutých osôb, pričom EÚ vrátane jej agentúr a všetky členské štáty musia v plnom rozsahu dodržiavať základné práva. Pokiaľ ide o deti, nevyhnutné je sprístupniť a dôsledne využívať alternatívy k zaisteniu. Ak majú byť návratové operácie úspešné, činnosť všetkých subjektov vrátane agentúr EÚ a medzinárodných organizácií by sa mala zefektívniť a mala by byť podporená primeranými prostriedkami vo všetkých fázach procesu, napríklad aj pri spolupráci s tretími krajinami pri readmisii. Nábor členov nezávislej monitorovacej skupiny pre základné práva agentúrou Frontex, ktorým sa dopĺňa existujúca monitorovacia skupina z príslušných vnútroštátnych orgánov, posilní schopnosť EÚ dohliadať na dodržiavanie základných práv počas všetkých operácií agentúry spojených s núteným návratom.

V súčasnosti existuje značný rozdiel medzi počtom vydaných príkazov na návrat a žiadosťami o readmisiu do tretích krajín, pretože členské štáty nezvyknú začať proces readmisie, ak si nie sú isté, že partnerská krajina bude spolupracovať pri identifikácii svojich štátnych príslušníkov a ich opätovnom vybavení dokladmi. V rámci lepšej spolupráce s tretími krajinami musia členské štáty rýchlo prijať opatrenia v nadväznosti na príkazy na návrat vo forme žiadosti o readmisiu, aby sa zlepšujúci sa rámec spolupráce využíval naplno.

Nezávislé a účinné systémy monitorovania môžu zvýšiť ochranu navrátilcov a zaručiť dodržiavanie ich základných práv a zachovanie dôstojnosti počas návratových operácií.

2.2. Výzvy v oblasti spolupráce s partnerskými krajinami pri readmisii

Účinné procesy readmisie závisia od možností a odhodlania partnerov prijať späť neregulárnych migrantov. Prekážky sa môžu vyskytnúť v rôznych fázach procesu – napríklad keď členské štáty prijímajú nadväzujúce opatrenia vo forme žiadosti o readmisiu alebo žiadosti o určenie totožnosti a opätovné vybavenie dokladmi dotknutej tretej krajine. Kvalita, rýchlosť a účinnosť pomoci poskytovanej partnerskými krajinami pri určovaní totožnosti (typ prípustných dôkazov, možnosť organizovať pohovory a identifikačné misie a ich výsledky atď.) a vydávaní cestovných dokladov je podstatným prvkom procesu readmisie. Rovnako dôležitá je aj včasnosť týchto krokov, pretože zdĺhavé procesy zvyšujú náklady členských štátov a často vedú k útekom migrantov a frustrujúcemu návratu.

Znepokojenie vyvoláva aj odmietanie nedobrovoľných navrátilcov v určitých krajinách. Odmietnutie charterových letov, najmä v prípade vysokého počtu navrátilcov, alebo dodatočné podmienky týkajúce sa návratových operácií ešte viac ohrozujú alebo predlžujú proces návratu.

Členské štáty čelia týmto prekážkam rôznymi spôsobmi a v rôznej miere v závislosti od uplatňovaného rámca spolupráce alebo od toho, či partneri rozširujú určité postupy na všetky členské štáty.

3.Zvyšovanie účinnosti návratu, readmisie a udržateľnej reintegrácie

3.1. Spoločný systém EÚ pre návrat

Spoločný systém EÚ pre návrat si vyžaduje predovšetkým jasné pravidlá a postupy, ktoré sú účinné a zaručujú dodržiavanie základných práv. Musí vychádzať z pevného právneho základu, ktorý zabezpečuje spravodlivé a účinné konania úzko prepojené s konaniami o azyle, a to aj na vonkajších hraniciach EÚ. Návrh prepracovaného znenia smernice o návrate je základným kameňom nového spoločného systému EÚ pre návrat. Pomohol by skrátiť trvanie konaní a spolu s návrhom zmeneného nariadenia o konaní o azyle zosúladiť pravidlá v oblasti azylu a návratu, čím by sa posilnila podpora dobrovoľného návratu a reintegrácie, obmedzili by sa úteky a neoprávnené pohyby a modernizoval by sa spôsob riadenia konaní pomocou špecializovaných IT systémov. Na to, aby sa tieto zlepšenia mohli uskutočniť, je potrebné, aby Európsky parlament a Rada rýchlo pokročili, začali trialógy a prioritne sa usilovali o dosiahnutie dohody o tomto návrhu. Komisia bude na tento účel naďalej úzko spolupracovať s ostatnými inštitúciami.

V novom právnom rámci by malo byť zahrnuté navrhované sponzorovanie návratov – nová forma príspevku solidarity na pomoc členským štátom, ktoré sa pri uskutočňovaní návratov ocitli pod migračným tlakom – a podpora jeho vykonávania. Ďalej by sa ním zaviedlo nové konanie o azyle a návrate na hraniciach, ktoré by bolo rýchle a účinné, aby sa zabránilo neregulárnej migrácii a neoprávneným pohybom, z čoho by mali úžitok všetky solidárne členské štáty.

Pevný právny rámec je však len taký dobrý, aké dobré je jeho vykonávanie. Účinné a dôkladné vykonávanie a monitorovanie spoločných pravidiel pre návraty je zásadné pre zvýšenie účinnosti návratov. Systém EÚ pre návrat už podporuje schengenský hodnotiaci mechanizmus, ktorý pomáha identifikovať a riešiť nedostatky, šíriť osvedčené postupy, upevňovať vzájomnú dôveru a posilňovať ochranu práv jednotlivca počas všetkých krokov procesu návratu. Ďalšie posilnenie schengenského hodnotiaceho mechanizmu by podporilo systém EÚ pre návrat pri dosahovaní jeho plného potenciálu.

Účinný a spoločný systém EÚ pre návrat je takisto založený na veľmi úzkej koordinácii a spolupráci medzi členskými štátmi, inštitúciami a agentúrami EÚ, pričom sa zaisťuje jednotný postup na všetkých úrovniach. Preto je potrebné ďalej rozvíjať silné riadenie v oblasti návratu a praktickú a operačnú podporu agentúry Frontex, a to vo vzťahu k vnútorným aspektom politiky návratu, ako aj k jej vonkajšiemu rozmeru.

Novým paktom bolo oznámené nadchádzajúce vymenovanie koordinátora pre návrat, ktorému bude pomáhať sieť na vysokej úrovni a ktorý bude úzko spolupracovať s Európskou agentúrou pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex). Koordinátor pre návrat spojí zainteresované strany v oblasti návratu a readmisie v členských štátoch EÚ a podporí úsilie o dosiahnutie spoločného cieľa. Uľahčí sa tým spolupráca medzi členskými štátmi, napríklad aj maximalizáciou pozitívneho vplyvu sponzorstva návratov. Podpora a spolupráca medzi členskými štátmi si zároveň vyžaduje, aby agentúra Frontex bola plne účinná v oblasti návratov, poskytovala operačnú podporu vnútroštátnym orgánom, pomáhala pri určovaní totožnosti navrátilcov a získavaní cestovných dokladov, organizácii návratových operácií a podpore dobrovoľného odchodu a reintegrácie. Zavedenie stáleho zboru agentúry Frontex, ktoré sa začalo v januári 2021, sprevádzané zriadením osobitnej divízie vedenej zástupcom výkonného riaditeľa, ktorého vymenovanie sa považuje za prioritu, umožní agentúre plniť svoj posilnený mandát v oblasti návratu.

Riadenie v oblasti návratu a celkovú účinnosť tejto oblasti politiky by zároveň posilnila Komisia, ktorá by ďalej vychádzala z každoročného posudzovania spolupráce pri readmisii, aby zvážila opatrenia na zlepšenie tejto spolupráce v iných relevantných oblastiach politiky okrem víz 10 . Týmto spôsobom by proces zohľadňoval predošlú prácu Rady na vytvorení koordinačného mechanizmu, pomocou ktorého môžu členské štáty signalizovať potrebu identifikovať opatrenia na úrovni EÚ alebo vnútroštátnej úrovni, ktoré by mohli prispieť k zlepšeniu spolupráce s tretími krajinami pri readmisii.

Okrem riadenia bude pre účinný systém návratu vrátane účinného uplatňovania sponzorstiev návratov a konaní na hraniciach nevyhnutná posilnená spolupráca s tretími krajinami pri readmisii založená na posúdení úrovne ich spolupráce v rámci širších partnerstiev v oblasti migrácie.

A nakoniec v duchu spoločného systému EÚ pre návrat by malo posúdenie slúžiť na zabezpečenie toho, aby spolupráca s tretími krajinami pri readmisii fungovala v prípade všetkých členských štátov, nielen niektorých, a aby týmto spôsobom všetky členské štáty zabezpečovali návraty.

3.2. Posilnenie spolupráce s partnerskými krajinami pri návrate, readmisii a udržateľnej reintegrácii

V súlade s novým paktom bude dialóg a spolupráca pri návrate, readmisii a udržateľnej reintegrácii aj naďalej súčasťou komplexných, vyvážených, prispôsobených a vzájomne prospešných partnerstiev v oblasti migrácie.

Každý štát je podľa medzinárodného obyčajového práva a mnohostranných medzinárodných dohovorov, ako je napríklad Chicagsky dohovor o medzinárodnom civilnom letectve 11 , povinný prijať späť svojich štátnych príslušníkov bez ohľadu na existenciu osobitných nástrojov upravujúcich spoluprácu pri readmisii. Je dôležité dosiahnuť pokrok v oblasti spolupráce pri readmisii, k čomu môžu dopomôcť rôzne nástroje.

Osobitné dohody napriek tomu pomáhajú uľahčiť readmisiu a objasniť systém pre EÚ aj tretie krajiny. EÚ doteraz uzavrela 18 readmisných dohôd 12 a šesť dohovorov 13 . Momentálne prebiehajú rokovania o readmisných dohodách s Nigériou, Tuniskom, Marokom a Čínou. Ustanovenia o readmisii figurujú aj vo väčších dohodách EÚ s určitými tretími krajinami alebo regiónmi 14 , ako napríklad v dohode, ktorá nahradí Dohodu z Cotonou medzi EÚ a 79 africkými, karibskými a tichomorskými krajinami (AKT) 15 , v súvislosti s ktorou sa nedávno uzavreli rokovania. Členské štáty majú s tretími krajinami aj dvojstranné readmisné nástroje.

Všetky tieto nástroje zabezpečujú lepšiu, štruktúrovanejšiu a predvídateľnejšiu spoluprácu, keď sa ich vykonávanie pozorne sleduje v osobitnej štruktúre riadenia. Pokiaľ už dohody alebo dohovory existujú, budú spolupráce s tretími krajinami pokračovať v kontexte existujúcich rámcov (spoločné readmisné výbory 16 a spoločné pracovné skupiny 17 ) s cieľom zabezpečiť, aby nástroje spolupráce priniesli skutočné výsledky. V tomto zmysle by posúdenie skutkového stavu vypracované Komisiou malo byť podkladom pre diskusiu s členskými štátmi o tom, s ktorými krajinami by mohli byť uzavreté nové readmisné dohody alebo dohovory.

Návrat, readmisia a reintegrácia sú spoločnou výzvou pre EÚ a jej partnerov. Podpora, ktorú EÚ a jej členské štáty doteraz mobilizovali na pomoc s dobrovoľným návratom a podporu udržateľnej reintegrácie, bola pre EÚ a partnerské krajiny jasným prínosom a zvýšila účinnosť procesu návratu. Riešením potrieb jednotlivých navrátilcov, komunít, do ktorých sa vracajú, a príslušných inštitúcií a systémov partnerských krajín prispela podpora EÚ k ich miestnemu rozvoju. V záujme zlepšenia udržateľnej reintegrácie by sa mohlo urobiť viac pre vytvorenie lepších väzieb s existujúcimi iniciatívami miestneho rozvoja a národnými stratégiami na budovanie kapacít tretích krajín na riadenie návratu a reintegrácie, ako aj zodpovednosti pri súčasnom podporovaní užšej spolupráce v EÚ.

4.Prvé každoročné posúdenie spolupráce s partnermi pri readmisii

4.1. Požiadavky

Posúdenie úrovne spolupráce tretích krajín pri readmisii, ktoré sa vyžaduje podľa článku 25a vízového kódexu, poskytuje Únii užitočný nástroj, ako priebežne merať existujúcu spoluprácu s partnermi s vízovou povinnosťou a určiť, čo funguje a na čo je potrebné zamerať pozornosť.

Vízový kódex určuje ďalšie bezprostredné kroky, ktoré by v závislosti od posúdenia úrovne spolupráce mohli viesť k prijatiu motivačných opatrení v oblasti vízovej politiky. Pokiaľ ide o tretie krajiny, ktorých úroveň spolupráce s väčšinou dotknutých členských štátov treba zlepšiť, Komisia v nadväznosti na diskusiu s členskými štátmi a po zohľadnení celkových vzťahov EÚ s dotknutou krajinou zváži, kde by uplatnenie vízových opatrení mohlo byť relevantné a účinné. O potenciálnych problémoch s úrovňou spolupráce sa bude diskutovať aj s dotknutými krajinami v rámci širších dialógov EÚ o migrácii.

Ak Komisia na základe tohto posúdenia a v nadväznosti na diskusiu s Radou dospeje k záveru, že partner nespolupracuje dostatočne, pričom zohľadní kroky, ktoré sama vykonala na zlepšenie úrovne spolupráce s dotknutou treťou krajinou v oblasti readmisie, a celkové vzťahy Únie s danou krajinou, predloží Rade návrh na prijatie vykonávacieho rozhodnutia, ktorým sa uplatnia osobitné obmedzenia týkajúce sa spracúvania krátkodobých víz (v súvislosti s výškou vízového poplatku alebo konaniami o udelení víza) 18 . Komisia by pritom mala pokračovať v svojom úsilí o zlepšenie spolupráce s dotknutou krajinou pri readmisii. Ak tretia krajina pri readmisii spolupracuje dostatočne, Komisia môže navrhnúť Rade, aby prijala niekoľko pozitívnych vízových opatrení (dočasné zjednodušenia vízového režimu, ako je zníženie vízového poplatku, skrátenie času potrebného na vybavenie víz alebo predĺženie doby platnosti víz na viac vstupov) 19 .

4.2.Metodika

Posúdenie spolupráce tretích krajín pri readmisii je založené na komplexnom súbore ukazovateľov s cieľom posúdiť postupy vo všetkých fázach procesu readmisie – od určovania totožnosti neregulárnych migrantov po vydanie cestovných dokladov a skutočný návrat.

Po dohode s Radou bol stanovený geografický rozsah pôsobnosti a postup zberu údajov 20 , čo vyústilo do posúdenia tých tretích krajín, ktorých štátni príslušníci podliehajú vízovej povinnosti pri krátkodobých pobytoch a ktorým bolo v roku 2018 vydaných viac než 1 000 rozhodnutí o návrate 21 . Na základe poznatkov získaných pri vykonaní tohto prvého posúdenia a po diskusiách s členskými štátmi by Komisia mohla zvážiť ďalšie objasnenie alebo úpravu výberových kritérií pre budúce posúdenia.

Údaje a kvalitatívne informácie, ktoré sa požadujú od členských štátov, odrážajú ukazovatele stanovené v článku 25a ods. 2 vízového kódexu 22 vrátane skúseností z praktickej spolupráce s tretími krajinami, najmä pokiaľ ide o včasnosť postupov určovania totožnosti a opätovného vybavenia dokladmi, ako aj o akceptovanie cestovných dokladov EÚ a návratových operácií vrátane charterových letov tretími krajinami. V posúdení sa zohľadňuje aj rozsah doterajšej spolupráce EÚ s každou treťou krajinou a kroky, ktoré sa už podnikli na zlepšenie spolupráce pri readmisii.

Tento komplexný súbor údajov a informácií od členských štátov umožňuje systematickú a hĺbkovú analýzu, prekračuje rámec počiatočného a niekedy nepresného záveru vyplývajúceho z jedného ukazovateľa, ako je miera návratu, a poskytuje komplexný obraz o skúsenostiach členských štátov s úrovňou spolupráce pri readmisii. Takéto posúdenie takisto poskytuje cenné podrobnosti o konkrétnych problémoch spolupráce pri readmisii, ako sú prekážky pri identifikácii, oneskorené vydanie cestovných dokladov, nerešpektovanie stanovených lehôt a neprijímanie charterových letov.

A nakoniec proces posudzovania zohľadňuje aj ďalšie relevantné kritériá, ako je počet neoprávnených príchodov, čo umožňuje zasadiť mieru spolupráce do širšieho kontextu minulých a súčasných migračných tokov.

4.3. Celkové zistenia

Hoci sa situácie partnerov výrazne líšia, na základe tohto posúdenia sa zdá, že spolupráca takmer jednej tretiny krajín, na ktoré sa vzťahuje posúdenie do roku 2020, s väčšinou členských štátov prebieha dobre. V prípade ďalšej necelej tretiny je úroveň spolupráce priemerná, pričom sú potrebné zlepšenia, pokiaľ ide o niekoľko členských štátov. V prípade viac ako tretiny partnerských krajín je nevyhnutné zlepšiť úroveň spolupráce s väčšinou dotknutých členských štátov.

Údaje a informácie členských štátov potvrdzujú, že všetky readmisné dohody EÚ prinášajú značnú pridanú hodnotu, pokiaľ ide o uľahčenie spolupráce pri readmisii. To platí aj pre štyri zo šiestich readmisných dohovorov. Tretie krajiny väčšinou rešpektujú dvojstranné readmisné nástroje členských štátov, ktoré podobným spôsobom pomáhajú budovať spoluprácu. Úroveň spolupráce sa však líši v závislosti od nástroja, pričom spolupráca sa zriedka rozširuje na členské štáty, ktoré takýto nástroj zavedený nemajú. To môže mať za následok celkovo slabšiu úroveň spolupráce pre EÚ ako celok. A nakoniec pre niektoré tretie krajiny má len veľmi málo členských štátov zavedený nejaký typ nástroja spolupráce.

Posúdenie potvrdzuje, že nástroje, ktoré upravujú spoluprácu, môžu mať priaznivý vplyv na jej účinnosť, ale takisto treba zvážiť prínosy typu požadovaného nástroja pre každú konkrétnu situáciu.

Z posúdenia vyplýva, že hlavnými prekážkami sú určenie totožnosti neregulárnych migrantov a vydávanie cestovných dokladov. Po úspešnom dokončení týchto procesov už s organizáciou letov a so skutočným návratom zvyčajne nie je problém. Prijatie charterových letov a väčšia flexibilita a včasnosť pri dohadovaní podrobností návratových operácií však môžu zvýšiť účinnosť celého procesu, najmä v prípade vysokého počtu navrátilcov.

Zo skúseností vyplýva, že šance na úspešnú a rýchlu spoluprácu sa zvyšujú s nasadením elektronických platforiem na spracovanie žiadostí o readmisiu (systémy riadenia prípadov readmisie) a s európskymi styčnými úradníkmi pre návrat alebo migráciu, ktoré uľahčujú proces na miestnej úrovni. Systémy riadenia prípadov readmisie zavedené na podporu fungujúcej dohody alebo dohovoru pozitívne prispievajú k zlepšeniu spolupráce pri readmisii.

5.Ďalšie kroky

V rámci zavedenia komplexného prístupu k migrácii stanoveného v novom pakte sa Komisia, vysoký predstaviteľ a členské štáty budú v súlade so svojimi príslušnými právomocami usilovať o posilnenie spolupráce pri návrate a readmisii vytvorením spoločného systému EÚ pre návrat a rozvíjaním hlbších a komplexnejších partnerstiev v oblasti migrácie s tretími krajinami v kontexte svojich celkových vzťahov s nimi. Toto úsilie bude zahŕňať niekoľko vzájomne sa dopĺňajúcich oblastí:

V súlade s komplexným prístupom navrhnutým v novom pakte o migrácii a azyle a s cieľom riešiť vzájomne prepojené vnútorné a vonkajšie rozmery procesu návratu:

·Komisia sa bude usilovať o lepšie fungujúci spoločný systém EÚ pre návrat. Na vybudovanie základu spoločného systému EÚ pre návrat, ktorý prispieva k udržateľnému riadeniu migrácie a azylu, je nevyhnutné dosiahnuť dohodu o návrhoch prepracovaného znenia smernice o návrate a zmeneného nariadenia o konaní o azyle. Komisia je pripravená v tomto zmysle podporiť Európsky parlament a Radu, najmä začatie trialógov a rýchlu dohodu o prepracovaní smernice o návrate. Prostredníctvom týchto zlepšení právneho rámca podporenými vymenovaním koordinátora pre návrat a siete na vysokej úrovni pre návrat a opierajúc sa o operačnú podporu agentúry Frontex by EÚ urobila významný krok vpred pri odstraňovaní prekážok, ktoré bránia konaniam o návrate v členských štátoch. Posilní sa tým pokrok v spolupráci s partnermi pri readmisii a podporí sa rozvoj solidarity medzi členskými štátmi v oblasti návratu.

·Komisia bude systematicky monitorovať vykonávanie pravidiel o návrate napríklad prostredníctvom schengenského hodnotiaceho mechanizmu, a ak je to potrebné aj formou postupov v prípade nesplnenia povinnosti, a to pri vykonávaní konaní o návrate, ako je vydávanie rozhodnutí o návrate a ich účinné presadzovanie, aj pri dodržiavaní práv migrantov – najmä detí a zraniteľných osôb – počas všetkých krokov procesu návratu. Na zameranie sa na existujúce rozdiely vo všetkých členských štátoch a ich riešenie sa použijú aj finančné zdroje z nového Fondu pre azyl, migráciu a integráciu.

·Komisia prijme stratégiu pre dobrovoľný návrat a reintegráciu, ktorá pomôže vypracovať spoločný rámec pre dobrovoľné návraty a reintegráciu, pričom sa vytvorí súdržný systém dobrovoľného návratu vo všetkých členských štátoch EÚ a takisto sa podporí dobrovoľný návrat migrantov z partnerských krajín do ich krajín pôvodu. Okrem toho posilní kapacitu EÚ na podporu udržateľnej reintegrácie navrátilcov, pričom využije dostupné finančné nástroje na financovanie spolupráce EÚ s partnerskými krajinami v oblasti migrácie, ktoré sú k dispozícii v súčasnom viacročnom finančnom rámci a v súlade s programovaním tejto pomoci.

Posúdenie úrovne spolupráce tretích krajín pri readmisii vyvoláva sériu krokov v súlade s postupom ustanoveným v článku 25a vízového kódexu. Na tomto základe počas nasledujúcich mesiacov:

·Komisia prediskutuje s Radou zistenia v správe o posúdení s cieľom vyvodiť v prípade potreby závery o tom, ako zintenzívniť spoluprácu pri readmisii. Diskusie by takisto mali priniesť odpoveď na otázku, ako širšie posilniť spoluprácu v oblasti migrácie v rámci komplexného partnerského prístupu s tretími krajinami stanoveného v novom pakte.

·Na základe posúdenia spolupráce pri readmisii Komisia, vysoký predstaviteľ a členské štáty v súlade so svojimi príslušnými právomocami proaktívne oslovia partnerské krajiny a aktívne sa zapoja v prípadoch, keď boli v správe identifikované oblasti, ktoré je potrebné zlepšiť. Toto sa bude diať priebežne a v rámci širších kontaktov s partnerskými krajinami v oblasti migrácie na politickej a/alebo technickej úrovni. Základom budú už existujúce rámce pre spoluprácu a dialóg, pričom sa podľa potreby môžu začať nové dialógy o migrácii. Zároveň sa bude dbať na to, aby bola migrácia výraznejšou súčasťou politických dialógov.

·V rámci tejto činnosti sa bude Komisia usilovať o zlepšenie vykonávania existujúcich readmisných dohôd a dohovorov EÚ, posun k dokončeniu prebiehajúcich rokovaní o readmisii a zváži začatie nových rokovaní, ako aj o zavedenie praktických mechanizmov spolupráce zameraných na zvýšenie počtu skutočných návratov.

·Komisia by potom mohla predložiť Rade návrh na prísnejšie alebo priaznivejšie vízové opatrenia v súlade s vízovým kódexom. V úzkej spolupráci s vysokým predstaviteľom pritom zohľadní celkové vzťahy Únie s dotknutými krajinami. V tejto súvislosti Komisia zváži prepojenia na ďalšie príslušné politiky a nástroje.

·Komisia, Rada a členské štáty v súlade so svojimi príslušnými právomocami vypracujú plne koordinovaný prístup k jednotnému konaniu a súdržnému vystupovaniu v tretích krajinách. Na základe už začatej práce by sa mali vyvinúť zdokonalené prostriedky na zosúladenie spolupráce a angažovanosti Únie a členských štátov. Koordinácia by mala okrem iného prispieť k opatreniam prijatým v nadväznosti na správu o posúdení spolupráce pri readmisii a uľahčiť identifikáciu prispôsobených partnerstiev, pričom by sa mala zostaviť vhodná kombinácia politických nástrojov a zohľadniť príslušné kompetencie rôznych subjektov. Takisto by sa malo pokračovať v lepšej spolupráci EÚ s partnerskými krajinami priamo na mieste, ktorá by spájala delegácie EÚ a miestne veľvyslanectvá členských štátov.

Pri prijímaní vyššie uvedených opatrení v oblasti readmisie bude EÚ pokračovať v presadzovaní celkového komplexného prístupu k vonkajšiemu rozmeru migrácie založeného na partnerstve, ako sa uvádza v novom pakte o migrácii:

·Komisia navrhne nový akčný plán proti prevádzačstvu migrantov na roky 2021 – 2025, ktorý podnieti spoluprácu medzi EÚ a krajinami mimo EÚ. Boj proti prevádzačstvu je výzvou pre EÚ aj partnerov, ktorú je potrebné riešiť spoločne.

·Komisia sa bude takisto usilovať o súdržnejšie, strategickejšie a flexibilnejšie využitie finančných prostriedkov EÚ. Finančné prostriedky EÚ v rámci budúceho viacročného finančného rámca (VFR) vrátane Fondu pre azyl, migráciu a integráciu (AMIF), Nástroja na riadenie hraníc a víza (BMVI), Nástroja susedstva a rozvojovej a medzinárodnej spolupráce (NDICI) s 10 % výdavkami na opatrenia súvisiace s migráciou a Nástroja predvstupovej pomoci (IPA III) sa budú využívať súdržným, strategickým a flexibilným spôsobom, aby sa zabezpečilo, že prispejú k vykonávaniu priorít EÚ v oblasti migrácie a okrem iných cieľov uľahčia spoluprácu pri readmisii, dobrovoľných návratoch a udržateľnej reintegrácii. EÚ bude musieť naďalej zlepšovať synergie medzi internými a externými fondmi v rámci nového viacročného finančného rámca (VFR) a v rámci prístupu Tímu Európa sa usilovať o komplementárnosť medzi financovaním z prostriedkov EÚ a prostriedkov členských štátov.

·Spolupráca pri readmisii bude naďalej súčasťou širších partnerstiev zameraných na všetky oblasti spolupráce s partnermi, ktoré sú stanovené v novom pakte. Patrí sem aj ochrana tých, ktorí to potrebujú, a podpora hostiteľským krajinám, vytváranie hospodárskych príležitostí a riešenie základných príčin neregulárnej migrácie, posilňovanie správy a riadenia migrácie a posilňovanie legálnej migrácie a mobility pri plnom rešpektovaní právomocí členských štátov. V súvislosti s poslednou menovanou oblasťou bude Komisia iniciovať partnerstvá zamerané na talenty s cieľom podporiť legálnu migráciu a mobilitu, a to prostredníctvom konferencie na vysokej úrovni, na ktorej sa zúčastnia členské štáty, obchodný sektor, oblasť vzdelávania a ďalšie subjekty. Tieto partnerstvá budú poskytovať komplexný politický rámec EÚ a finančne podporovať spoluprácu s tretími krajinami s cieľom lepšie zosúladiť potreby EÚ v oblasti pracovných síl a zručností. Zároveň budú súčasťou súboru nástrojov, pomocou ktorých sa bude EÚ usilovať strategicky zapojiť partnerské krajiny do otázok migrácie. Komisia súčasne predstaví v roku 2021 súbor návrhov o zručnostiach a talentoch na ďalšiu podporu členským štátom pri plnení ich potrieb v oblasti pracovnej migrácie.

(1)

     COM(2020) 609 final.

(2)

     Vrátane záverov Európskej rady z októbra 2018, EUCO 13/18: https://www.consilium.europa.eu/media/36775/18-euco-final-conclusions-en.pdf .

(3)

     Nariadenie (ES) č. 810/2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex), zmenené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/1155 z 20. júna 2019 (Ú. v. EÚ L 188, 12.7.2019, s. 25).

(4)

     Pozri článok 7 navrhovaného nariadenia o riadení azylu a migrácie, COM(2020) 610 final. Podľa navrhovanej legislatívy by posúdenie spolupráce tretích krajín pri návrate a readmisii malo vychádzať zo správy vypracovanej podľa článku 25a a akýchkoľvek iných dostupných informácií. Posudzovanie podľa navrhovaného článku 7 by sa preto malo vzťahovať na krajiny s vízovou povinnosťou aj bez nej.

(5)

     Počet neoprávnených príchodov do EÚ klesol z viac ako 1,8 milióna v roku 2015 na viac ako 110 000 v roku 2020 (január – november 2020).

(6)

     Mierou uznaných žiadostí o azyl sa rozumie podiel kladných rozhodnutí prijatých na prvom stupni, ktoré majú za následok priznanie postavenia utečenca alebo postavenia osoby s doplnkovou ochranou, z celkového počtu prvostupňových rozhodnutí o azyle. V roku 2019 bolo prijatých 541 085 rozhodnutí, pričom postavenie utečenca alebo postavenie osoby s doplnkovou ochranou bolo priznané 160 965 štátnym príslušníkom tretích krajín.

(7)

     Zo 491 195 neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým bol v roku 2019 nariadený návrat, sa do tretej krajiny skutočne vrátilo 142 320 migrantov.

(8)

     COM(2020) 779 final.

(9)

     Európska migračná sieť je sieť expertov EÚ v oblasti migrácie a azylu, ktorí spolupracujú pri poskytovaní objektívnych a porovnateľných informácií relevantných z hľadiska politiky. Bola zriadená rozhodnutím Rady 2008/381/ES.

(10)

     Pozri článok 7 navrhovaného nariadenia o riadení azylu a migrácie, COM(2020) 610 final.

(11)

      Dohovor ICAO o medzinárodnom civilnom letectve, Doc 7300/9 .

(12)

     Hongkong, Macao, Srí Lanka, Albánsko, Rusko, Ukrajina, Severné Macedónsko, Bosna a Hercegovina, Čierna Hora, Srbsko, Moldavsko, Pakistan, Gruzínsko, Arménsko, Azerbajdžan, Turecko, Kapverdy, Bielorusko.

(13)

     Afganistan, Gambia, Guinea, Bangladéš, Etiópia a Pobrežie Slonoviny.

(14)

     Dohody o politickom dialógu a spolupráci, ktoré obsahujú kapitolu o migrácii s osobitnými ustanoveniami o readmisii: Kanada; Kostarika, Salvádor, Guatemala, Honduras, Nikaragua a Panama; Kuba; Tadžikistan; Uzbekistan; Irak; Vietnam; Indonézia; Nový Zéland; Kazachstan; Malajzia.

(15)

     Článok 13, africké, karibské a tichomorské krajiny (dohoda o partnerstve AKT-EÚ).

(16)

     Hongkong, Macao, Srí Lanka, Albánsko, Rusko, Ukrajina, Severné Macedónsko, Bosna a Hercegovina, Čierna Hora, Srbsko, Moldavsko, Pakistan, Gruzínsko, Arménsko, Azerbajdžan, Turecko, Kapverdy, Bielorusko.

(17)

     Afganistan, Gambia, Guinea, Bangladéš, Etiópia a Pobrežie Slonoviny.

(18)

     Článok 25a ods. 5.

(19)

     Článok 25a ods. 8.

(20)

     Údaje a odpovede na dotazník poskytnuté členskými štátmi (27) a krajinami pridruženými k schengenskému priestoru (4) za rok 2019, ktoré spolu s komplexným súborom ukazovateľov stanovených v právnych predpisoch zhromaždila agentúra Frontex.

(21)

     Podľa údajov Eurostatu z augusta 2019.

(22)

     Ukazovatele stanovené v článku 25a ods. 2 vízového kódexu sú: a) počet rozhodnutí o návrate vydaných osobám z danej tretej krajiny, ktoré sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov; b) počet skutočných nútených návratov osôb, ktorým boli vydané rozhodnutia o návrate, ako percento z počtu rozhodnutí o návrate vydaných štátnym príslušníkom danej tretej krajiny, a to prípadne aj na základe readmisných dohôd s Úniou alebo dvojstranných readmisných dohôd, počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí prechádzali cez územie danej tretej krajiny; c) počet žiadostí o readmisiu rozčlenený na jednotlivé členské štáty, ktoré tretia krajina akceptovala, ako percento z počtu takýchto žiadostí, ktoré boli tejto tretej krajine predložené; d) úroveň praktickej spolupráce v súvislosti s návratom v rôznych fázach konania o návrate, ako napríklad: i) pomoc poskytovaná pri určovaní totožnosti osôb, ktoré sa neoprávnene zdržiavajú na území členských štátov, a pri včasnom vydávaní cestovných dokladov; ii) akceptovanie európskeho cestovného dokladu pre návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osobitného preukazu (laissez-passer); iii) akceptovanie readmisie osôb, ktoré majú byť v súlade s právnymi predpismi vrátené do ich krajiny; a iv) akceptovanie návratových letov a operácií.