EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52021DC0056

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Att stärka samarbetet kring återvändande och återtagande som en del av en rättvis, effektiv och övergripande migrationspolitik för EU

COM/2021/56 final

Bryssel den 10.2.2021

COM(2021) 56 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET EMPTY

Att stärka samarbetet kring återvändande och återtagande som en del av en rättvis, effektiv och övergripande migrationspolitik för EU







1.Inledning

I den nya pakten för migration och asyl 1 fastställs en övergripande strategi för migration som samlar alla relevanta politiska delområden för att bygga upp ett långsiktigt och hållbart system för att hantera migration och asyl i EU. Ett rättvist och effektivt system måste garantera snabbt skydd och integration av personer som behöver internationellt skydd och samtidigt sörja för ett effektivt återvändande och hållbar återanpassning i ursprungsländerna för personer som inte har rätt att stanna.

I den nya pakten understryks vikten av omfattande, balanserade, skräddarsydda och ömsesidigt fördelaktiga migrationspartnerskap med länder utanför EU och där ett effektivt återtagande är en viktig del. Dessa partnerskap kommer att ta hänsyn till både EU:s och partnerländernas intressen och inlemmas i EU:s övergripande förbindelser med tredjeländer, tillsammans med annan politik, såsom utvecklingssamarbete, utländska investeringar och handel. Syftet med partnerskapen är att ta itu med gemensamma utmaningar och tillvarata gemensamma möjligheter genom att förbättra styrningen och hanteringen av migration, inbegripet gränsförvaltning och kamp mot människosmuggling och människohandel, stödja flyktingar och värdsamhällen i partnerländerna. skapa ekonomiska möjligheter och ta itu med de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration, utveckla lagliga vägar och locka kompetens och talang till Europa samt intensifiera samarbetet kring återtagande och återanpassning.

Att bygga upp ett gemensamt EU-system för återvändande som bygger på starkare, effektiva och humana återvändandeförfaranden i EU samt ett effektivare samarbete med externa partner kring återtagande är en grundläggande del i en övergripande och trovärdig migrationspolitik för EU. I en situation där medlemsstaternas politik är nära sammankopplad och där de åtgärder som vidtas av en medlemsstat påverkar de andra behövs en ny och hållbar europeisk ram som ger konsekvens, säkerhet och tydlighet. Den nya pakten banar väg för ett gemensamt EU-system för återvändande, där en konsekvent och enhetlig strategi kan säkerställa att återvändanden kan ske inom ramen för de övergripande målen för EU:s migrations- och asylpolitik. Detta kräver förbättrade förfaranden som gör de nationella strategierna mindre splittrade liksom ett närmare samarbete och ökad solidaritet mellan alla medlemsstater.

För att återvändande, återtagande och återanpassning ska ske framgångsrikt krävs också att EU och dess medlemsstater agerar samfällt, i enlighet med Team Europa-strategin, använder en rad olika verktyg och relevant politik samt agerar i en samordnad och kontinuerlig dialog med partnerländerna.

För att uppnå konkreta framsteg i samarbetet kring återtagande efterlyste Europeiska rådet 2 i oktober 2018 mobilisering av nödvändiga incitament genom att man tillvaratar alla relevanta EU-politikområden, EU-instrument och EU-verktyg, inbegripet viseringspolitiken. I den reviderade viseringskodexen 3 anges att kommissionen ska bedöma tredjeländernas samarbete kring återtagande och årligen rapportera till rådet om sin bedömning (artikel 25a). Såsom bekräftas i den nya pakten skulle processen med regelbundna bedömningar enligt viseringskodexen underlätta en strukturerad strategi för samarbete kring återtagande med tredjeländer över tid och vara ett viktigt verktyg som bidrar till att framgångsrikt nå de bredare politiska målen på migrations- och asylområdet.

Mot denna bakgrund har kommissionen slutfört den första faktabedömningen enligt viseringskodexen, på grundval av kvantitativa och kvalitativa uppgifter från medlemsstaterna och de Schengenassocierade länderna och uppgifter som samlats in av Eurostat och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex) när det gäller återvändande och irreguljära inresor. Denna bedömning ger en evidensbaserad, heltäckande och detaljerad bild av samarbetet och bidrar därmed till att fastställa hur det kan förbättras på ett målinriktat sätt. I enlighet med viseringskodexen läggs bedömningen fram för rådet, vilket är det första steget i en process som omfattar diskussioner med medlemsstaterna och partnerländerna.

I detta meddelande beskrivs de övergripande resultaten av den första årliga bedömningen av partnerländernas samarbete kring återtagande. I meddelandet beskrivs hur kommissionen, i nära samarbete med den höga representanten och medlemsstaterna, i tillämpliga fall i enlighet med deras respektive befogenheter, avser att bygga vidare på den process som inletts genom bedömningen för att ytterligare hantera interna och externa utmaningar i samband med återvändande och återtagande på ett integrerat, strukturerat och effektivt sätt.

I enlighet med kommissionens förslag till ny förordning om asyl- och migrationshantering kan bedömningen också bidra till processen att identifiera incitament inom andra politikområden än viseringspolitik för att förbättra samarbetet kring återtagande, med beaktande av unionens övergripande intressen och förbindelser med partnerländer. I avvaktan på att förslaget antas och med tanke på hur viktigt det är att göra konkreta framsteg i återtagandesamarbetet kommer kommissionen att ta hänsyn till denna bredare faktor redan i sin uppföljning av den första bedömningen 4 . Bedömningen är värdefull när det gäller att intensifiera samarbetet kring återtagande med berörda partner. Mer allmänt kan den också ge information om hur migrationssamarbetet med dessa partner kan stärkas som en del av en övergripande strategi.

2.Utmaningar och hinder – att skapa förutsättningar för ett effektivare system för återvändande och återtagande i EU

Trots förbättrade insatser för att ta itu med irreguljär migration och säkerställa ett effektivt återvändande för personer som inte har rätt att stanna i unionen återstår mycket att göra. Ett nära, ömsesidigt fördelaktigt samarbete med partnerländer inom olika områden som en del av ett övergripande migrationspartnerskap bör bidra till att minska de irreguljära inresorna. I dag är det fortfarande alltför många människor som tar farliga och irreguljära vägar till Europa, ofta på grund av svåra socioekonomiska och politiska förhållanden. Mellan januari och november 2020 kom över 110 000 människor till Europa på irreguljär väg 5 . Intensifierade insatser för att bekämpa smuggling av migranter har fortfarande avgörande betydelse.

En stor andel av de migranter som ankommer irreguljärt kommer sannolikt inte att få skydd i EU eller beviljas rätt att stanna av andra skäl. År 2019 uppgick den genomsnittliga andelen godkända asylansökningar i EU för första ansökan bara till 30 % 6 . Att förmå personer som inte har rätt att stanna att återvända är fortfarande en utmaning. Av de personer som måste återvända är det bara en tredjedel som faktiskt gör det 7 , och av dessa är det mindre än 30 % som gör det frivilligt. De otillfredsställande resultaten när det gäller återvändande och återtagande beror på de många utmaningar som medlemsstaterna möter i genomförandet av förfaranden för att beordra irreguljära migranter att återvända och i samarbetet med tredjeländer kring återtagande.

Covid-19-pandemin har gjort återvändande- och återtagandeinsatserna ännu mer komplicerade. Även om reserestriktionerna kvarstår över hela världen bör asyl- och återvändandeförfarandena fortsätta, med vederbörlig hänsyn till de åtgärder som är nödvändiga för att värna om de återvändande personernas och de mottagande samhällenas välbefinnande. Vidarebosättningsinsatserna avbröts också på grund av covid-19-restriktioner men har återupptagits i betydande omfattning.

2.1. Utmaningar i återvändandeförfaranden inom unionen

Medlemsstaternas rättsliga och administrativa ramar för återvändande skiljer sig mycket åt, och det finns brister och god praxis i varje nationellt system. Att identifiera och hantera sådana brister och främja befintlig god praxis är det första steget mot att göra återvändandeförfarandena hållbara, snabba och förutsägbara och för att skydda och främja migranters rättigheter, i enlighet med EU-rätten och stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Betydande skillnader mellan asyl- och återvändandeförfaranden, långdragna förfaranden, bland annat i överklagandeskedet, svårigheter att förhindra att personer avviker, otillräckliga resurser, otillräcklig infrastruktur och begränsad administrativ kapacitet att följa upp beslut om återvändande, bland annat genom att begära återtagande till tredjeländer, är några av de största hindren för en effektiv återvändandepolitik.

Att sträva efter att fler migranter som inte har rätt att stanna i EU ska välja att lämna EU frivilligt är det bästa sättet att verkställa ett effektivt återvändande och främja mer hållbara lösningar. Frivilligt återvändande i kombination med effektiva återanpassningsstrategier ökar acceptansen och framgången för dessa insatser.

Information som samlats in under Schengenutvärderingarna 8 och genom andra källor, såsom det europeiska migrationsnätverket 9 , bekräftar att det, trots att medlemsstaterna i allmänhet föredrar frivilligt återvändande, fortfarande finns utmaningar när det gäller att ge tillräckligt stöd till irreguljära migranter som vill avresa frivilligt. Det beror på att de befintliga programmen är begränsade (omfattar till exempel endast asylsökande som fått avslag), att rådgivningen om återvändande är bristfällig och att återvändande personer får stöd i väldigt olika utsträckning.

Det är också viktigt att utsatta personer, särskilt ensamkommande barn och offer för människohandel, får särskilt, skräddarsytt stöd och skydd, både i EU och i partnerländerna. De skyddsåtgärder som EU har inrättat för att skydda offren för människohandel och för att säkerställa respekten för principen om non-refoulement, med beaktande av migranters behov och särskilda omständigheter samt behovet av att finna hållbara lösningar på deras situation, måste garanteras på ett verkningsfullt sätt i alla skeden av återvändandeprocessen. Konkreta skyddsåtgärder bör införas för i synnerhet barn för att säkerställa att deras rättigheter respekteras.

Samtidigt behöver praktiska lösningar hittas för att förhindra att personer som inte har rätt att stanna avviker. Att hitta en bra balans mellan att öka tillgången till och användningen av effektiva alternativ till förvar och att se till att det finns specialiserade och välutrustade anläggningar när förvar är aktuellt kan bidra till en effektivare process vid icke-frivilliga återvändanden. I samtliga fall måste berörda personers särskilda omständigheter beaktas och grundläggande rättigheter respekteras till fullo av EU, inbegripet dess byråer, och av alla medlemsstater. När det gäller barn är det viktigt att tillgängliggöra och konsekvent använda andra alternativ än förvar. För att återvändandeinsatserna ska bli framgångsrika bör det arbete som utförs av alla aktörer, inbegripet EU-byråer och internationella organisationer, effektiviseras och stödjas med tillräckliga resurser i alla skeden av processen, även i kontakter om återtagande med tredjeländer. Frontex rekrytering av oberoende övervakare av grundläggande rättigheter, som kompletterar den befintliga reserven av övervakare från behöriga nationella organ, kommer att stärka EU:s kapacitet att övervaka respekten för de grundläggande rättigheterna vid alla insatser för tvångsvist återvändande som organiseras av byrån.

För närvarande är diskrepansen stor mellan antalet utfärdade återvändandebeslut och antalet ansökningar om återtagande till tredjeländer eftersom medlemsstaterna ofta avstår från att inleda återtagandeprocesser när de är osäkra på om partnerlandet kommer att samarbeta för att identifiera och utfärda nya handlingar till sina medborgare. Medlemsstaterna måste snabbt följa upp återvändandebeslut med en ansökan om återtagande, för att utnyttja den förbättrade samarbetsramens fulla potential, då detta skulle förbättra samarbetet med tredjeländer.

Oberoende och effektiva övervakningssystem kan förbättra skyddet och garantera respekten för de återvändandes grundläggande rättigheter och värdighet under återvändandeinsatser.

2.2. Utmaningar i samarbetet med partnerländer kring återtagande

Effektiva återtagandeprocesser är beroende av partnerländernas kapacitet och engagemang för att återta irreguljära migranter. Hinder kan uppstå i olika skeden av processen, till exempel när medlemsstaterna följer upp med en ansökan om återtagande eller en begäran om identifiering och nya handlingar till det berörda tredjelandet. Kvaliteten, hastigheten och effektiviteten hos det bistånd som partnerländerna tillhandahåller för identifiering (typ av bevis som godtas, möjlighet att anordna intervjuer och identifieringsuppdrag och resultaten av dessa osv.) och för utfärdande av resehandlingar är en central del av återtagandeprocessen. Det är också viktigt att dessa steg genomförs snabbt, eftersom utdragna processer leder till höga kostnader för medlemsstaterna och ofta till att migranter avviker eller försvårar återvändandet.

Att vissa länder vägrar att ta emot personer som inte återvänder frivilligt är också ett problem. Nekande av charterflyg, särskilt när det handlar om många återvändande, eller ytterligare villkor för återvändandeinsatser äventyrar eller försenar återvändandeprocessen ytterligare.

Medlemsstaterna upplever dessa hinder på olika sätt och i olika omfattning beroende på vilken samarbetsram som används eller om partnerländerna låter viss praxis gälla alla medlemsstater.

3.Effektivare återvändande, återtagande och hållbar återanpassning

3.1. Ett gemensamt EU-system för återvändande

Ett gemensamt EU-system för återvändande kräver först och främst tydliga regler och förfaranden som både är effektiva och garanterar respekten för de grundläggande rättigheterna. Systemet måste ha en solid rättslig grund som medger rättvisa och effektiva förfaranden som är nära kopplade till asylförfarandena, även vid EU:s yttre gränser. Förslaget om omarbetning av återvändandedirektivet är hörnstenen i EU:s nya gemensamma system för återvändande. Det skulle bidra till snabbare förfaranden och, tillsammans med förslaget till ändrad förordning om asylförfaranden, samla reglerna om asyl och återvändande, stärka stödet till frivilligt återvändande och återanpassning, minska antalet avvikelser och otillåtna förflyttningar och modernisera hanteringen av förfarandena med hjälp av särskilda it-system. För att dessa förbättringar ska bli verklighet måste Europaparlamentet och rådet göra snabba framsteg, inleda trepartsmöten och nå enighet om detta förslag snarast möjligt. Kommissionen kommer att fortsätta sitt nära samarbete med de övriga institutionerna för att åstadkomma detta.

Den nya rättsliga ramen bör omfatta den föreslagna återvändandesponsringen – den nya formen av solidaritetsbidrag för att hjälpa medlemsstater som står under migrationstryck att verkställa återvändanden – och stödja dess genomförande. Genom ramen skulle dessutom ett nytt gränsförfarande för asyl och återvändande inrättas, som fungerar snabbt och effektivt när det gäller att hindra irreguljär migration och olagliga förflyttningar och som gynnar alla medlemsstater som agerar solidariskt.

En solid rättslig ram är dock aldrig bättre än sitt genomförande. Att genomförandet och övervakningen av de gemensamma återvändandebestämmelserna sker effektivt och grundligt är avgörande för att återvändandet ska blir effektivt. Utvärderingsmekanismen för Schengen stöder redan EU:s återvändandesystem genom att identifiera och åtgärda brister, utbyta god praxis, befästa ömsesidigt förtroende och stärka skyddet av individens rättigheter under alla steg i återvändandeprocessen. Att stärka utvärderingsmekanismen för Schengen ytterligare skulle bidra till att EU:s återvändandesystem når sin fulla potential.

Ett effektivt och gemensamt EU-system för återvändande bygger också på mycket nära samordning och samarbete mellan medlemsstaterna och EU:s institutioner och byråer, något som garanterar enhetliga åtgärder på alla nivåer. Det är därför nödvändigt att fortsätta att utveckla en stark styrning på återvändandeområdet och ett praktiskt och operativt stöd från Frontex när det gäller såväl de interna aspekterna av återvändandepolitiken som dess externa dimension.

I den nya pakten tillkännagavs att en återvändandesamordnare skulle utses, som stöds av ett återvändandenätverk på hög nivå och som har ett nära samarbete med Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex). Återvändandesamordnaren kommer att sammanföra återvändande- och återtagandeaktörer i EU:s medlemsstater och främja arbetet för att nå ett gemensamt mål. Detta kommer att underlätta samarbetet mellan medlemsstaterna, bland annat genom att maximera återvändandesponsringens positiva effekter. Samtidigt kräver stödet till och samarbetet mellan medlemsstaterna att Frontex är fullständigt effektivt när det gäller återvändanden, ger operativt stöd till de nationella myndigheterna, bistår med identifiering av återvändande och anskaffande av resehandlingar, organiserar återvändandeinsatser och stöder frivillig avresa och återanpassning. Utplaceringen av Frontex stående styrka, som inleddes i januari 2021 och som åtföljdes av inrättandet av en särskild avdelning under ledning av en biträdande verkställande direktör, som ska utses snarast möjligt, kommer att göra det möjligt för byrån att fullgöra sitt förstärkta mandat på återvändandeområdet.

Styrningen på återvändandeområdet och den övergripande effektiviteten inom detta politikområde skulle också stärkas om kommissionen byggde vidare på den årliga bedömningen av samarbetet kring återtagande för att överväga åtgärder inom andra relevanta politikområden, utöver viseringar, i syfte att förbättra återtagandesamarbetet 10 . På så sätt skulle processen ta hänsyn till det arbete som tidigare utförts i rådet för att skapa en samordningsmekanism, genom vilken medlemsstaterna kan uppmärksamma behovet av att identifiera åtgärder på EU-nivå eller nationell nivå som kan bidra till att förbättra återtagandesamarbetet med tredjeländer.

Utöver styrning kommer utökade kontakter med tredjeländer kring återtagande, på grundval av en bedömning av deras samarbete och som en del av ett bredare migrationspartnerskap, att vara avgörande för ett effektivt återvändandesystem, inbegripet en effektiv tillämpning av återvändandesponsring och gränsförfaranden.

Slutligen bör bedömningen, i den anda som präglar ett gemensamt EU-system för återvändande, användas för att säkerställa att återtagandesamarbetet med tredjeländer fungerar för alla medlemsstater, inte bara för vissa, och att alla medlemsstater därmed kan verkställa återvändanden.

3.2. Stärkt samarbete med partnerländer kring återvändande, återtagande och hållbar återanpassning

I enlighet med den nya pakten kommer dialog och samarbete kring återvändande, återtagande och hållbar återanpassning även fortsättningsvis att behandlas som en del av omfattande, skräddarsydda, balanserade och ömsesidigt fördelaktiga migrationspartnerskap.

Varje stat är skyldig att återta sina egna medborgare enligt internationell sedvanerätt och multilaterala internationella konventioner, till exempel Chicagokonventionen 11 , oavsett om det finns särskilda instrument för att organisera återtagandesamarbetet. Det är viktigt att göra framsteg i samarbetet kring återtagande, och detta kan ske med hjälp av olika instrument.

Särskilda avtal bidrar dock till att underlätta återtagande och klargöra systemet både för EU och för tredjelandet. Hittills har EU ingått 18 avtal 12 och sex överenskommelser 13 om återtagande. Förhandlingar om återtagandeavtal pågår med Nigeria, Tunisien, Marocko och Kina. Återtagandebestämmelser förekommer också i bredare EU-avtal med vissa tredjeländer eller regioner 14 , till exempel i det avtal som ersätter Cotonouavtalet mellan EU och 79 länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS) 15 och där förhandlingarna nyligen har slutförts. Medlemsstaterna har också bilaterala återtagandeinstrument med tredjeländer.

Alla sådana instrument ger ett bättre, mer strukturerat och förutsägbart samarbete när genomförandet övervakas noggrant i en särskild styrningsstruktur. Där det redan finns avtal eller arrangemang kommer kontakterna med tredjeländer att fortsätta inom ramen för befintliga ramar (gemensamma återtagandekommittéer 16 och gemensamma arbetsgrupper 17 ) för att säkerställa att samarbetsinstrumenten ger faktiska resultat. På samma sätt bör den faktabedömning som kommissionen gör ligga till grund för en diskussion med medlemsstaterna i syfte att identifiera länder med vilka nya återtagandeavtal eller återtagandearrangemang skulle kunna ingås.

Återvändande, återtagande och återanpassning är en gemensam utmaning för EU och dess partner. Det stöd som EU och dess medlemsstater hittills har mobiliserat för att bistå vid frivilligt återvändande och stödja hållbar återanpassning har tydligt gynnat EU och partnerländerna och gjort återvändandeprocessen mer effektiv. Genom att se till behoven hos enskilda återvändande, de samhällen de återvänder till och relevanta institutioner och system i partnerländerna har EU:s stöd bidragit till den lokala utvecklingen. För att stärka hållbar återanpassning skulle mer kunna göras när det gäller att skapa bättre kontakter med befintliga lokala utvecklingsinitiativ och nationella strategier för att bygga upp tredjeländers kapacitet för hantering av återvändande, återanpassning och egenansvar och samtidigt främja ett starkare samarbete i EU.

4.Den första årliga bedömningen av samarbetet kring återtagande med partnerländer

4.1. Krav

Bedömningen av tredjeländers samarbete kring återtagande, som ska ske enligt artikel 25a i viseringskodexen, ger unionen ett användbart verktyg för att fortlöpande mäta det befintliga samarbetet med partnerländer som omfattas av viseringskrav och identifiera vad som fungerar väl och var fokus behöver läggas.

I viseringskodexen fastställs de omedelbara nästa steg som, beroende på bedömningen av graden av samarbete, kan leda till antagande av stimulansåtgärder inom viseringspolitiken. När det gäller tredjeländer där samarbetet behöver förbättras för flertalet berörda medlemsstater kommer kommissionen, efter diskussioner med medlemsstaterna och med beaktande av EU:s övergripande förbindelser med det berörda landet, att ta ställning till var viseringsåtgärder kan vara relevanta och effektiva. Eventuella problem med samarbetet kommer också att diskuteras med de berörda länderna som en del i EU:s bredare migrationsdialoger.

Om kommissionen, på grundval av denna bedömning och efter diskussioner med rådet, anser att en partner inte samarbetar tillräckligt, med hänsyn till de åtgärder som det berörda tredjelandet har vidtagit för att förbättra återtagandesamarbetet och till unionens övergripande förbindelser med landet i fråga, ska kommissionen lägga fram ett förslag för rådet om antagande av ett genomförandebeslut om tillämpning av särskilda restriktioner vid handläggning av viseringar för kortare vistelse (med avseende på viseringsavgiftens eller viseringsförfarandenas omfattning) 18 . Kommissionen bör samtidigt fortsätta sina ansträngningar för att förbättra återtagandesamarbetet med det berörda landet. Om ett tredjeland samarbetar tillräckligt kring återtagande kan kommissionen föreslå rådet att anta ett antal positiva viseringsåtgärder (tillfälliga viseringslättnader såsom sänkt viseringsavgift, kortare handläggningstid eller förlängd giltighetstid för viseringar för flera inresor) 19 . 

4.2.Metod

Bedömningen av tredjeländers samarbete kring återtagande bygger på en omfattande uppsättning indikatorer för att bedöma praxis i alla skeden av återtagandeprocessen, från identifiering av irreguljära migranter till utfärdande av resehandlingar och faktiskt återvändande.

I samförstånd med rådet har det geografiska tillämpningsområdet och förfarandet för uppgiftsinsamling 20 fastställts, vilket resulterade i en bedömning av de tredjeländer vars medborgare omfattas av viseringskrav för kortare vistelse och där fler än 1 000 beslut om återvändande fattats under 2018 21 . Med utgångspunkt i erfarenheterna från genomförandet av denna första bedömning och efter diskussioner med medlemsstaterna kan kommissionen överväga att ytterligare förtydliga eller ändra urvalskriterierna för framtida bedömningar.

De uppgifter och den kvalitativa information som efterfrågats från medlemsstaterna avspeglar de indikatorer som anges i artikel 25a.2 i viseringskodexen 22 , inbegripet deras praktiska erfarenheter av samarbetet med tredjeländer, särskilt hur snabbt identifiering och utfärdande av nya handlingar sker liksom tredjeländers godtagande av EU-resehandlingar och återvändandeinsatser, inbegripet charterflyg. Bedömningen visar också omfattningen av EU:s kontakter hittills med varje tredjeland och de åtgärder som redan vidtagits för att förbättra återtagandesamarbetet.

Denna omfattande uppsättning uppgifter och information som tillhandahålls av medlemsstaterna möjliggör en systematisk och djupgående analys, är mycket mer omfattande än en inledande och ibland felaktig slutsats från en enda indikator, såsom återvändandegraden, och ger en heltäckande bild av medlemsstaternas erfarenheter av graden av samarbete kring återtagande. En sådan bedömning ger också värdefull information om specifika samarbetsproblem när det gäller återtagande, till exempel hinder för identifiering, försenat utfärdande av resehandlingar, bristande respekt för fastställda tidsfrister och vägran att godta charterflyg.

I bedömningsprocessen beaktas slutligen också andra relevanta kriterier, såsom antalet irreguljära inresor, vilket gör det möjligt att sätta in graden av samarbete i ett bredare sammanhang med tidigare och nuvarande migrationsströmmar.

4.3. Övergripande resultat

Även om förhållandena i partnerländerna skiljer sig mycket åt visar bedömningen att nästan en tredjedel av de länder som ingick i 2020 års bedömning har ett fullgott samarbete med flertalet medlemsstater, att nästan en tredjedel har ett medelbra samarbete där förbättringar behövs för ett antal medlemsstater och att mer än en tredjedel behöver förbättra sitt samarbete med flertalet berörda medlemsstater.

Medlemsstaternas uppgifter och information bekräftar att EU:s samtliga återtagandeavtal ger ett betydande mervärde när det gäller att underlätta återtagandesamarbetet. Detsamma gäller fyra av de sex återtagandearrangemangen. Medlemsstaternas bilaterala återtagandeinstrument, som bidrar till att strukturera samarbetet på ett liknande sätt, respekteras i stort sett av tredjeländer, men graden av samarbete varierar beroende på instrumentet och samarbete sker sällan med medlemsstater som saknar sådana instrument. Detta kan leda till ett svagare samarbete generellt sett för EU som helhet. Slutligen finns det ett antal tredjeländer där det är väldigt få medlemsstater som har någon form av samarbetsinstrument.

Bedömningen bekräftar att instrument som strukturerar samarbetet kan göra samarbetet effektivare men också att det är viktigt att beakta fördelarna med den typ av instrument som eftersträvas, för varje specifik situation.

Bedömningen visar att de största hindren består i att identifiera irreguljära migranter och utfärda resehandlingar. När dessa processer väl har avslutats kan flygningar och faktiska återresor oftast genomföras framgångsrikt. Godtagande av charterflyg och större flexibilitet och snabbhet när det gäller att komma överens om detaljerna i återvändandeinsatserna kan dock göra hela processen mer effektiv, särskilt när antalet återvändande är stort.

Erfarenheten visar att möjligheterna till ett framgångsrikt och snabbt samarbete ökar om man använder elektroniska plattformar för att handlägga ansökningar om återtagande (RCMS, system för hantering av återtagandeärenden) och tar hjälp av europeiska sambandsmän för återvändande eller migration, något som underlättar processen lokalt. När sådana system finns på plats och stöder ett fungerande avtal eller arrangemang bidrar de positivt och förbättrar samarbetet kring återtagande.

5.Nästa steg

Som ett led i genomförandet av den övergripande strategi för migration som fastställs i den nya pakten kommer kommissionen, den höga representanten och medlemsstaterna, i enlighet med sina respektive befogenheter, att sträva efter att förbättra samarbetet kring återvändande och återtagande genom att utforma ett gemensamt EU-system för återvändande och även sträva efter ett djupare, omfattande migrationspartnerskap med tredjeländer, inom ramen för de övergripande förbindelserna med dessa länder. Detta arbete kommer att omfatta flera delar som förstärker varandra.

I linje med den övergripande strategi som föreslås i den nya migrations- och asylpakten och för att hantera de sammanlänkade interna och externa dimensionerna i återvändandeprocessen kommer följande att ske:

·Kommissionen kommer att verka för ett mer välfungerande gemensamt EU-system för återvändande. För att lägga grunden för ett gemensamt EU-system för återvändande som bidrar till en hållbar migrations- och asylhantering är det centralt att nå en överenskommelse om förslagen om omarbetning av återvändandedirektivet och om ändring av förordningen om asylförfaranden. Kommissionen är beredd att stödja Europaparlamentet och rådet i detta avseende, särskilt när det gäller att inleda trepartsmöten och nå en snabb överenskommelse om omarbetningen av återvändandedirektivet. Med dessa förbättringar av den rättsliga ramen, med stöd av den återvändandesamordnare som ska utses och återvändandenätverket på hög nivå, och med hjälp av det operativa stödet från Frontex skulle EU ta ett stort steg mot att undanröja hindren för återvändandeförfarandena i medlemsstaterna. Detta kommer att öka framstegen i återtagandesamarbetet med partnerländerna och stödja utvecklingen av solidaritet mellan medlemsstaterna när det gäller återvändande.

·Kommissionen kommer systematiskt att övervaka genomförandet av återvändandebestämmelserna, bland annat genom utvärderingsmekanismen för Schengen och, i förekommande fall, överträdelseförfaranden, både när det gäller genomförandet av återvändandeförfarandena, såsom att fatta beslut om återvändande och att faktiskt verkställa dem, och när det gäller respekten för migranters rättigheter, i synnerhet barns och utsatta personers rättigheter, i alla skeden av återvändandeprocessen. De ekonomiska resurser som tillhandahålls genom den nya asyl-, migrations- och integrationsfonden kommer också att användas för att hitta och åtgärda befintliga brister i alla medlemsstater.

·Kommissionen kommer att anta en strategi för frivilligt återvändande och återanpassning, som kommer att bidra till att utforma en gemensam ram för frivilligt återvändande och återanpassning, inrätta ett enhetligt system för frivilligt återvändande i EU:s medlemsstater och även stödja frivilligt återvändande av migranter från partnerländer till ursprungsländerna. Den kommer dessutom att stärka EU:s kapacitet att stödja en hållbar återanpassning av återvändande personer, med hjälp av de finansieringsinstrument som finns tillgängliga för att finansiera EU:s migrationssamarbete med partnerländer inom den nuvarande fleråriga budgetramen och i linje med programplaneringen för detta bistånd.

Bedömningen av tredjeländers grad av samarbete kring återtagande föranleder en rad steg, i enlighet med den process som anges i artikel 25a i viseringskodexen. På grundval av detta kommer följande att ske under de kommande månaderna:

·Kommissionen kommer att diskutera bedömningsrapportens resultat med rådet för att dra slutsatser om hur samarbetet kring återtagande kan intensifieras, i tillämpliga fall. Diskussionerna kan också ge en indikation om hur migrationssamarbetet kan stärkas mer allmänt, som en del av den övergripande strategin för partnerskap med tredjeländer som fastställs i den nya pakten.

·Kommissionen, den höga representanten och medlemsstaterna kommer, i enlighet med sina respektive befogenheter och mot bakgrund av bedömningen av samarbetet kring återtagande, att proaktivt vända sig till partnerländerna och aktivt engagera sig i de förbättringsområden som identifierats i rapporten. Detta kommer att ske fortlöpande och ingå i de bredare kontakter om migration som tas med partnerländer på politisk och/eller teknisk nivå. Detta kommer att ske genom att man bygger vidare på de befintliga ramarna för samarbete och dialog och vid behov inrättar nya migrationsdialoger, samtidigt som man ser till att migrationen får en mer framträdande plats i de politiska dialogerna.

·Som ett led i detta arbete kommer kommissionen att försöka förbättra genomförandet av befintliga EU-avtal och EU-arrangemang om återtagande, sträva efter att slutföra pågående återtagandeförhandlingar och eventuellt överväga att inleda nya förhandlingar och även praktiska samarbetslösningar för att öka antalet faktiska återvändanden.

·Därefter kan kommissionen lägga fram ett förslag för rådet om mer restriktiva eller förmånligare viseringsåtgärder i enlighet med viseringskodexen. Samtidigt kommer kommissionen att beakta unionens övergripande förbindelser med de berörda länderna, i nära samordning med den höga representanten. I detta sammanhang kommer kommissionen att beakta kopplingar till andra relevanta politikområden, instrument och verktyg.

·Kommissionen, rådet och medlemsstaterna kommer, i enlighet med sina respektive befogenheter, att utforma en fullständigt samordnad strategi för att agera samfällt och tala med en röst med tredjeländer. Bättre metoder för att sammanföra unionens och medlemsstaternas utåtriktade verksamhet och engagemang bör utvecklas, med utgångspunkt i det arbete som redan inletts. Samordningen bör bland annat bidra till uppföljningen av bedömningsrapporten om återtagandesamarbetet och underlätta identifieringen av skräddarsydda partnerskap, med en lämplig kombination av politiska verktyg och med beaktande av de olika aktörernas respektive befogenheter. Bättre EU-samordning på plats i partnerländerna bör också eftersträvas, genom samarbete mellan EU:s delegationer och medlemsstaternas lokala ambassader.

När ovannämnda åtgärder för återtagande vidtas kommer EU att fortsätta att följa den samlade, övergripande och partnerskapsbaserade strategin för migrationens externa dimension i enlighet med den nya migrationspakten:

·Kommissionen kommer att föreslå en ny handlingsplan mot smuggling av migranter för perioden 2021–2025 för att stimulera samarbete mellan EU och länder utanför EU. Att bekämpa smuggling av migranter är en gemensam utmaning för EU och partnerländerna som de måste hantera tillsammans.

·Kommissionen kommer också att sträva efter en mer enhetlig, strategisk och flexibel användning av EU-medel. EU-finansiering inom ramen för nästa fleråriga budgetram, inbegripet asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif), instrumentet för gränsförvaltning och visering (BMVI) och instrumentet för grannskapspolitik, utvecklingssamarbete och internationellt samarbete (NDICI), med ett utgiftsmål på 10 % för migrationsrelaterade åtgärder, och instrumentet för stöd inför anslutningen (IPA III) kommer att användas på ett enhetligt, strategiskt och flexibelt sätt för att säkerställa att de bidrar till genomförandet av EU:s migrationsprioriteringar och underlättar samarbete kring återtagande, frivilligt återvändande och hållbar återanpassning, som är några av målen. EU måste upprätthålla och förbättra synergierna mellan interna och externa medel inom ramen för den nya fleråriga budgetramen och sträva efter komplementaritet mellan EU:s och medlemsstaternas finansiering inom ramen för Team Europa-strategin.

·Engagemanget för återtagande kommer även fortsättningsvis att vara en del i bredare partnerskap som omfattar alla områden för samarbete med partner som fastställs i den nya pakten. Häri ingår även att skydda behövande och att stödja värdländer, skapa ekonomiska möjligheter och ta itu med de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration, stärka styrningen och hanteringen av migration och främja laglig migration och rörlighet, samtidigt som medlemsstaternas befogenheter respekteras fullt ut. När det gäller det sistnämnda kommer kommissionen att lansera talangpartnerskap, som är ett initiativ för att främja laglig migration och rörlighet, genom en högnivåkonferens för medlemsstaterna, näringslivet, utbildningssektorn och andra aktörer. Detta kommer att ge en övergripande politisk ram för EU samt ekonomiskt stöd till samarbete med tredjeländer, för att få en bättre matchning av behoven av arbetskraft och kompetens i EU och som en del av EU:s verktygslåda för att engagera partnerländer på ett strategiskt sätt i migrationsfrågor. Parallellt med detta kommer kommissionen under 2021 att lägga fram ett paket med förslag om kompetens och talang för att ytterligare stödja medlemsstaterna när det gäller att tillgodose deras behov av arbetskraftsmigration.

(1)

COM(2020) 609 final.

(2)

Inbegripet Europeiska rådets slutsatser från oktober 2018, EUCO 13/18: https://www.consilium.europa.eu/media/36798/18-euco-final-conclusions-sv.pdf

(3)

Förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex), ändrad genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1155 av den 20 juni 2019, EUT L 188, 12.7.2019, s. 25.

(4)

Se artikel 7 i förslaget till förordning om asyl- och migrationshantering, COM(2020) 610 final. Enligt den föreslagna lagstiftningen bör bedömningen av tredjeländers samarbete kring återvändande och återtagande göras på grundval av rapporten enligt artikel 25a och annan tillgänglig information. Därför bör överväganden enligt artikel 7 i förslaget gälla både länder som omfattas av viseringskrav och länder som inte omfattas av viseringskrav.

(5)

Antalet irreguljära inresor till EU minskade från över 1,8 miljoner år 2015 till över 110 000 år 2020 (januari–november 2020).

(6)

Med andel godkända asylansökningar avses andelen positiva beslut i första instans, som leder till beviljande av flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande, i förhållande till det totala antalet asylbeslut i första instans. År 2019 fattades 541 085 beslut, och 160 965 tredjelandsmedborgare beviljades flyktingstatus eller subsidiärt skydd.

(7)

Av de 491 195 tredjelandsmedborgare som vistades olagligt i medlemsstaterna och som beordrades att återvända under 2019 var det 142 320 som faktiskt återvände till ett tredjeland.

(8)

COM(2020) 779 final.

(9)

Det europeiska migrationsnätverket är ett EU-nätverk av migrations- och asylexperter som samarbetar för att tillhandahålla objektiv och jämförbar information som är relevant för politiken. Det inrättades genom rådets beslut 2008/381/EG.

(10)

Se artikel 7 i förslaget till förordning om asyl- och migrationshantering, COM(2020) 610 final.

(11)

  Konventionen angående internationell civil luftfart, dok. 7300/9 .

(12)

Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Ryssland, Ukraina, Nordmakedonien, Bosnien och Hercegovina, Montenegro, Serbien, Moldavien, Pakistan, Georgien, Armenien, Azerbajdzjan, Turkiet, Kap Verde och Vitryssland.

(13)

Afghanistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etiopien och Elfenbenskusten.

(14)

Avtal om politisk dialog och samarbete där det finns ett kapitel om migration med särskilda återtagandebestämmelser: Kanada; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua och Panama; Kuba; Tadzjikistan; Uzbekistan; Irak; Vietnam; Indonesien; Nya Zeeland; Kazakstan; Malaysia.

(15)

Artikel 13, Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS–EU-partnerskapsavtalet).

(16)

Hongkong, Macao, Sri Lanka, Albanien, Ryssland, Ukraina, Nordmakedonien, Bosnien och Hercegovina, Montenegro, Serbien, Moldavien, Pakistan, Georgien, Armenien, Azerbajdzjan, Turkiet, Kap Verde och Vitryssland.

(17)

Afghanistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etiopien och Elfenbenskusten.

(18)

Artikel 25a.5.

(19)

Artikel 25a.8.

(20)

Uppgifter och svar på ett frågeformulär till medlemsstaterna (27) och de Schengenassocierade länderna (4) för 2019, vilka samlats in av Frontex enligt den omfattande uppsättning indikatorer som fastställs i lagstiftningen.

(21)

Enligt data från Eurostat, augusti 2019.

(22)

Följande indikatorer anges i artikel 25a.2 i viseringskodexen: a) Antalet återvändandebeslut som utfärdas för personer från det berörda tredjelandet vilka vistas olagligt på medlemsstaternas territorium. b) Antalet faktiska tvångsvisa återvändanden av personer som blivit föremål för återvändandebeslut som en procentandel av antalet återvändandebeslut som utfärdats till det berörda tredjelandets medborgare, i tillämpliga fall även på grundval av unionens eller bilaterala återtagandeavtal det antal tredjelandsmedborgare som transiterat genom territoriet i det berörda tredjelandet. c) Antalet ansökningar om återtagande per medlemsstat som har godkänts av tredjelandet som en procentandel av antalet sådana ansökningar som lämnats in till landet i fråga. d) Graden av praktiskt samarbete vad gäller återvändande i de olika skedena av återvändandeförfarandet, bland annat vad gäller i) stöd till identifieringen av personer som vistas olagligt på medlemsstaternas territorium och till utfärdandet av resehandlingar inom rimlig tid, ii) godtagande av den europeiska resehandlingen för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna eller laissez-passer-handlingen, iii) godtagande av återtagande av personer som omfattas av lagligt återvändande till sina länder, iv) godtagande av återvändandeflygningar och återvändandeinsatser.

Top