EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli5. 2. 2020

COM(2020) 57 final

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, RADE, EURÓPSKEMU HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VÝBORU A VÝBORU REGIÓNOV

Posilnený proces pristúpenia – dôveryhodná perspektíva členstva v EÚ pre západný Balkán

Posilnený proces pristúpenia – dôveryhodná perspektíva členstva v EÚ pre západný Balkán

I)Úvod

Európska únia a jej členské štáty od samitov vo Feire v roku 2000 a v Solúne v roku 2003 dôsledne vyjadrovali jednoznačnú podporu európskej perspektíve západného Balkánu. V záveroch Rady prijatých na zasadnutí Rady pre všeobecné záležitosti v júni 2019 Rada takisto potvrdila „svoj záväzok v súvislosti s rozširovaním, ktoré je naďalej kľúčovou politickou oblasťou Európskej únie, a to v súlade s obnoveným konsenzom v otázke rozširovania schváleným Európskou radou 14. a 15. decembra 2006 a s nasledujúcimi závermi Rady.“ Na zasadnutí Rady v novembri 2019 sa dohodlo, že by bolo užitočné preskúmať účinnosť procesu prístupových rokovaní.

Táto pevná a na dosiahnutých výsledkoch založená perspektíva plnoprávneho členstva západného Balkánu v EÚ je v politickom, bezpečnostnom a hospodárskom záujme samotnej Únie. V čase rastúcich globálnych výziev a rozdielov ide viac než kedykoľvek predtým o geostrategickú investíciu do stabilnej, silnej a zjednotenej Európy. Dôveryhodná perspektíva pristúpenia je kľúčovým stimulom a hnacou silou transformácie v tomto regióne, čo zlepšuje našu kolektívnu bezpečnosť a prosperitu. Je to kľúčový nástroj na podporu demokracie, právneho štátu a dodržiavania základných práv, ktoré sú zároveň hlavnými motormi hospodárskej integrácie a základnou oporou pri podpore regionálneho zmierenia a stability. Zachovanie a posilnenie tejto politiky je preto nevyhnutné pre dôveryhodnosť EÚ, ako aj pre jej úspech a vplyv v tomto regióne aj mimo neho, a to najmä v čase zvýšenej geopolitickej súťaže.

Je však takisto zrejmé, že účinnosť celkového prístupového procesu a jeho vykonávania sa musí ďalej zlepšovať. Zatiaľ čo strategické smerovanie tejto politiky platí viac než kedykoľvek predtým, je nutné posilniť jej praktické uplatňovanie.

Napriek sérii postupných reforiem, ako bol nový prístup k aspektom právneho štátu, zameranie sa na základné hodnoty a zlepšenia na základe stratégie Komisie pre západný Balkán z roku 2018 1 , ďalej existuje potreba, aby bol tento proces lepšie vybavený na riešenie štrukturálnych nedostatkov v príslušných krajinách, najmä pokiaľ ide o základné hodnoty.

Je veľmi dôležité vybudovať väčšiu dôveru medzi všetkými zainteresovanými stranami a posilniť prístupový proces a zvýšiť jeho účinnosť. Tento proces musí byť predvídateľnejší, dôveryhodnejší – a musí byť založený na objektívnych kritériách a prísnej pozitívnej a negatívnej podmienenosti, ako aj na reverzibilite – čiže musí byť dynamickejší a musí byť pod väčšou politickou kontrolou.

V tomto oznámení sa uvádzajú konkrétne návrhy Komisie na posilnenie celého prístupového procesu. Ich celkovým cieľom je zvýšiť dôveryhodnosť a dôveru na oboch stranách a dosiahnuť lepšie výsledky v praxi. Navrhované zmeny možno prijať v rámci existujúcich rokovacích rámcov, čím sa zabezpečia rovnaké podmienky v regióne. To značí, že rokovacie rámce pre Srbsko a Čiernu Horu sa nezmenia, no navrhované zmeny by sa mohli so súhlasom týchto dvoch krajín začleniť do existujúcich rokovacích rámcov.

Hlavným cieľom spolupráce Európskej únie so západným Balkánom je pripraviť tamojšie krajiny na splnenie všetkých požiadaviek na členstvo. To zahŕňa podporu základných reforiem v oblasti demokracie, právneho štátu a hospodárstva, ako aj podporu zosúlaďovania so základnými európskymi hodnotami. To prispeje k stabilnému a rýchlejšiemu hospodárskemu rastu a sociálnej konvergencii.

Pre zlepšenie účinnosti prístupového procesu bude mať zásadný význam strategická komunikácia. Je mimoriadne dôležité, aby sa v tomto regióne zvýšilo povedomie o tom, aké príležitosti sú spojené s hlbšou integráciou a reformami, a aby sa riešil problém škodlivého ovplyvňovania zo strany tretích krajín. To si vyžaduje aj väčšie úsilie samotných krajín západného Balkánu. Verejné politické odhodlanie ich orgánov, pokiaľ ide o strategický cieľ pristúpenia k EÚ, sa bude vo výročných správach hodnotiť jasnejšie.

Tento politický prístup bude teda základným kameňom programu orientovaného na perspektívy do budúcnosti. Predmetný program podporí transformáciu krajín západného Balkánu na fungujúce trhové hospodárstva, ktoré budú schopné plne sa začleniť do jednotného trhu EÚ, vytvárať pracovné miesta a podnikateľské príležitosti, zlepšovať podnikateľské a investičné prostredie, presadzovať právny štát a zastaviť únik mozgov z regiónu. Tieto reformy sú nevyhnutné na posilnenie ekonomík Balkánu a na ich zakotvenie na trhoch EÚ urýchlením potrebného zbližovania s EÚ. Komisia zváži najmä to, ako zaistiť investície a sociálno-ekonomickú integráciu, právny štát, zlepšiť prístup na jednotný trh EÚ, posilniť prepojenosť, a tiež využiť príležitosti ekologického hospodárstva. Komisia predloží v tejto súvislosti pred záhrebským samitom v máji 2020 oznámenie.

II)Oživenie procesu pristúpenia

a)Vyššia dôveryhodnosť

Aby sa obnovila dôveryhodnosť prístupového procesu na oboch stranách a aby sa realizoval jeho plný potenciál, musí sa opierať o pevnú a vzájomnú dôveru a jasné záväzky na oboch stranách.

Znamená to, že vedúci predstavitelia západného Balkánu musia dôveryhodnejšie plniť svoje záväzky, pokiaľ ide o potrebné základné reformy, či už v oblasti právneho štátu, boja proti korupcii, v oblasti hospodárstva alebo zabezpečenia riadneho fungovania demokratických inštitúcií a verejnej správy, ako aj v oblasti zosúladenia zahraničnej politiky. Členské štáty EÚ a občania majú oprávnené obavy a o jednoznačnej politickej vôli týchto krajín ich musia presvedčiť konkrétne štrukturálne reformy. Vedúci predstavitelia západného Balkánu musia tiež preukázať ďalšie úsilie o posilnenie regionálnej spolupráce a dobrých susedských vzťahov s cieľom priniesť občanom stabilitu a prosperitu a zároveň dokázať EÚ, že tento región rieši dedičstvo svojej minulosti.

Znamená to aj, že Európska únia dostojí svojmu pevnému záväzku založiť prístupový proces na dosiahnutých výsledkoch. Keď partnerské krajiny splnia objektívne kritériá a stanovené objektívne podmienky, členské štáty odobria postup do ďalšej fázy tohto procesu. Všetky strany sa musia zdržať zneužívania nevyriešených problémov v procese pristúpenia k EÚ. V rovnakom duchu musia členské štáty a inštitúcie hovoriť jedným hlasom v tomto regióne, vysielať jasné signály podpory a zreteľne a čestne hovoriť o nedostatkoch, keď sa vyskytnú.

Dôveryhodnosť by sa mala posilniť ešte väčším zameraním sa na základné reformy nevyhnutné pre úspech na ceste do EÚ. Tieto základné hodnoty budú v prístupových rokovaniach ešte dôležitejšie. Rokovania o základných hodnotách budú otvorené ako prvé a uzavrú sa ako posledné a celkové tempo prístupových rokovaní bude závisieť od pokroku v rokovaniach o týchto základných hodnotách. Rokovania o základných hodnotách sa budú riadiť:

·plánom pre kapitoly týkajúce sa právneho štátu, ktorý bude zodpovedať predchádzajúcim akčným plánom a ktorý bude predstavovať úvodné referenčné kritérium. Ďalej sa budú stanovovať aj priebežné referenčné kritériá. Ďalšie kapitoly bude možné predbežne uzavrieť, len ak budú tieto kritériá splnené,

·plánom pre fungovanie demokratických inštitúcií a reformu verejnej správy,

·princípom silnejšieho prepojenia s procesom hospodárskych reforiem s cieľom pomôcť predmetným krajinám splniť hospodárske kritériá.

Komisia bude tiež ďalej posilňovať opatrenia týkajúce sa právneho štátu a budovania inštitúcií. Výsledky týchto reforiem budú predpokladom pre hlbšiu odvetvovú integráciu a celkový pokrok. Okrem toho bude so silným dôrazom do príslušných kapitol začlenený boj proti korupcii. V nezmenenom rozsahu bude pokračovať podpora regionálnej spolupráce. Je potrebné vyvinúť maximálne úsilie na vyriešenie dvojstranných sporov, s osobitným dôrazom na dialóg medzi Belehradom a Prištinou, ktorý sprostredkúva EÚ a ktorý by sa mal uzavrieť komplexnou, právne záväznou dohodou o normalizácii vzťahov.

b)Silnejšia politická kontrola

Pristúpenie k Európskej únii je proces, ktorý si vyžaduje a podporuje zásadnú reformu a politické a hospodárske zmeny v krajinách, ktoré sa usilujú o členstvo, ako aj preukázanie schopnosti prevziať spoločnú zodpovednosť ako členský štát EÚ. Nejde o automatický proces, ale o prejav aktívnej spoločenskej voľby týchto krajín s cieľom dosiahnuť a dodržiavať najvyššie európske normy a hodnoty. Záväzok členských štátov zdieľať spoločnú budúcnosť so západným Balkánom ako plnohodnotným členom Únie je významným politickým a nie len technickým záväzkom.

To znamená, že obe strany by mali prejaviť viac vodcovstva a plniť svoje verejné záväzky, pričom by mali byť otvorenejšie vo veciach, ktoré vzbudzujú obavy. Vzhľadom na to, čo je v hre, dozrel čas na to, aby sa politický charakter procesu pristúpenia dostal do jeho popredia a aby sa stal jeho ústredným bodom, a tiež aby sa zabezpečila silnejšia kontrola a angažovanosť členských štátov na vysokej úrovni.

Súčasťou toho by malo byť vytváranie nových príležitostí pre politický dialóg a dialóg o politikách na vysokej úrovni s týmito krajinami prostredníctvom pravidelných samitov EÚ – západný Balkán a zintenzívnenie kontaktov na úrovni ministrov, najmä v oblastiach, v ktorých zosúlaďovanie napreduje dobre a sú splnené kľúčové kritériá. Takáto zvýšená angažovanosť by mohla viesť k tomu, aby sa tieto krajiny zúčastňovali so statusom pozorovateľov na dôležitých zasadnutiach Európskej únie v záležitostiach, ktoré majú pre ne zásadný význam.

Bude dôležité zabezpečiť, aby sa všetky orgány dohody o stabilizácii a pridružení oveľa viac zamerali na kľúčové politické otázky a reformy a umožnili skutočný politický dialóg. Medzivládne konferencie by mali zabezpečiť silnejšiu politickú kontrolu procesu prístupových rokovaní.

Členské štáty sa vyzvú, aby systematickejšie prispievali k procesu pristúpenia, a to aj monitorovaním na mieste, svojimi odborníkmi, priamymi príspevkami do výročných správ a odvetvovými odbornými znalosťami. Členské štáty budú mať takisto možnosť pravidelnejšie skúmať a monitorovať celkový pokrok.

Komisia bude pokračovať v hodnotení celkového pokroku v rokovaniach. Vo svojom každoročnom balíku týkajúcom sa rozširovania predloží členským štátom na nasledujúci rok na schválenie podrobnejší plán reforiem vrátane návrhov na nápravné opatrenia.

Po uverejnení tohto ročného balíka správ Komisie o každej krajine by sa mali uskutočniť medzivládne konferencie s jednotlivými príslušnými krajinami, v rámci ktorých by mal prebehnúť politický dialóg o reformách, mal by sa zhodnotiť celkový prístupový proces a mali by sa stanoviť plány na nasledujúci rok vrátane otvorenia a uzavretia kapitol/zoskupení kapitol a možných nápravných opatrení. Všetky strany budú musieť zabezpečiť zastúpenie na medzivládnej konferencii na vhodnej úrovni, aby bolo možné viesť produktívny politický dialóg.

Dôležitý a doplnkový moment politického dialógu o reformách poskytnú aj rady pre stabilizáciu a pridruženie. Okrem toho môžu spolu s výbormi a podvýbormi pre stabilizáciu a pridruženie umožniť lepšie monitorovanie pokroku a riešiť aspekty urýchlenej integrácie v príslušných tematických blokoch (pozri ďalej).

K dôkladnejšiemu politickému bilancovaniu by malo dochádzať v kľúčových okamihoch prístupového procesu každého partnera – po splnení predbežných kritérií týkajúcich sa zásadných reforiem, zakaždým, keď sa Rada uznesie, že boli splnené podmienky na otvorenie určitého tematického bloku, a po tom, ako budú celkové rokovania technicky pripravené na uzavretie.

c)Dynamickejší proces

S cieľom vniesť ďalšiu dynamiku do procesu rokovaní a podporiť vzájomné obohacovanie úsilia nad rámec jednotlivých kapitol sa rokovacie kapitoly usporiadajú do tematických blokov. Tieto tematické bloky sledujú všeobecné témy, ako je dobrá správa vecí verejných, vnútorný trh, hospodárska konkurencieschopnosť a prepojenosť.

Tematické bloky kapitol umožnia intenzívnejšie zameranie sa na hlavné oblasti v rámci politického dialógu a poskytnú lepší rámec pre vyššiu politickú angažovanosť. To umožní to identifikovať najdôležitejšie a najnaliehavejšie reformy v jednotlivých odvetviach. Takto sa dosiahne vyššia celková účinnosť reformných procesov v praxi, a to lepším stimulovaním odvetvových reforiem v záujme občanov a podnikov.

Rokovania sa budú – po splnení úvodných referenčných kritérií – otvárať o každom tematickom bloku ako celku, čiže nie podľa jednotlivých kapitol. Výsledkom procesu preverovania vykonávaného podľa jednotlivých tematických blokov bude, že priority pre zrýchlenú integráciu a kľúčové reformy budú stanovené na základe dohody medzi EÚ a príslušnou kandidátskou krajinou. V prípade, že sa tieto priority budú dostatočne riešiť, tematický blok (pokrývajúci všetky súvisiace kapitoly) sa otvorí bez ďalších podmienok a pre každú kapitolu sa stanovia referenčné kritériá na jej uzavretie. V prípade, že sa dôležité reformy uskutočnili ešte pred otvorením tematického bloku, čas medzi otvorením tematického bloku a uzavretím jednotlivých kapitol by sa mal skrátiť, v optimálnom prípade na maximálne jeden rok, a to v plnej miere v závislosti od pokroku reforiem a pri dôraze na zostávajúce opatrenia potrebné na zabezpečenie úplného súladu.

Tematické bloky sa zosúladia s podvýbormi existujúcimi v rámci jednotlivých dohôd o stabilizácii a pridružení, aby bolo možné monitorovať pokrok v príslušných tematických blokoch a prijať osobitné opatrenia na urýchlenie zosúlaďovania právnych predpisov v rámci štruktúr týchto dohôd. To umožní cielené dialógy a identifikáciu príležitostí na zrýchlené zosúladenie a integráciu vo všetkých oblastiach politiky EÚ s jednoznačným prínosom pre európske a kandidátske krajiny.

S cieľom zvýšiť dynamiku rokovaní so Srbskom a Čiernou Horou sa práca na jednotlivých kapitolách takisto môže organizovať na princípe tematických blokov, pričom sa budú rešpektovať existujúce rokovacie rámce a vôľa týchto krajín. To umožní aj väčšie politické zameranie na kľúčové odvetvia a poskytne politický impulz v týchto krajinách v súvislosti s kľúčovými otázkami pre zosúladenie. Bude im ponúknutá možnosť zapojenia sa do identifikácie oblastí, v prípade ktorých existuje záujem o urýchlenie odvetvového zosúlaďovania a integrácie, pričom v rámci štruktúr dohôd o stabilizácii a pridružení sa dohodnú a budú realizovať spoločné plány.

d)Predvídateľnosť, pozitívna a negatívna podmienenosť

Členské štáty, ako aj krajiny západného Balkánu dôrazne žiadajú predvídateľnejší proces, ktorý zabezpečí väčšiu zrozumiteľnosť, pokiaľ ide o to, čo Únia očakáva od krajín zapojených do procesu rozširovania v rôznych fázach procesu, ako aj pokiaľ ide o to, aké sú pozitívne a negatívne dôsledky dosiahnutia pokroku, resp. jeho nedosiahnutia.

Komisia využije balík týkajúci sa rozširovania na kontrolu súladu kandidátskych krajín s acquis a poskytne jasnejšie usmernenia, pokiaľ ide o konkrétne reformné priority a kritériá na posudzovanie súladu, ako aj pokiaľ ide o očakávania v súvislosti s ďalšími krokmi v procese. Silnejšia politická kontrola a preorientovanie medzivládnych konferencií zvýšia predvídateľnosť a prinesú jasnejšie plánovanie na nasledujúci rok. Politickí aktéri v jednotlivých krajinách tak budú mať jasnejšiu predstavu o tom, čo sa musí urobiť v budúcnosti. To bude zahŕňať informáciu o tom, ktoré tematické bloky/kapitoly by sa mohli potenciálne otvoriť, resp. uzavrieť, a v prípade potreby aj o tom, ktoré podmienky ešte treba splniť, aby sa tak mohlo stať.

Základným prvkom prístupového procesu založeného na dosiahnutých výsledkoch je jeho podmienenosť. Na to, aby sa to dosiahlo, musia však byť podmienky od začiatku jasné. Je dôležité, aby kandidátske krajiny poznali referenčné kritériá, podľa ktorých sa bude merať nimi dosahovaný pokrok, a aby členské štáty mali jasnú spoločnú predstavu o tom, čo presne sa od kandidátskych krajín požaduje. Komisia lepšie vymedzí podmienky pre stanovenie pokroku kandidátskych krajín, a to najmä vo svojich výročných správach. Tieto podmienky musia byť objektívne, presné, podrobné, jednoznačné a overiteľné. Komisia bude v prípade potreby využívať aj ukazovatele tretích strán s cieľom poskytnúť členským štátom čo najširší základ pre ich rozhodnutia.

Poskytnutím jasných a hmatateľných stimulov priameho záujmu občanov môže EÚ podporovať skutočnú politickú vôľu a oceniť výsledky vyplývajúce z náročných reforiem a procesu politických, hospodárskych a spoločenských zmien. Ak krajiny dosiahnu dostatočný pokrok v rámci reformných priorít dohodnutých na rokovaniach, malo by to viesť k:

·užšej integrácii krajiny s Európskou úniou, práci na zrýchlenej integrácii a „postupnom uvádzaní“ do jednotlivých politík EÚ, na jej trhy a do jej programov, a to pri zabezpečení rovnakých podmienok.

·zvýšeniu financovania a investícií, a to aj prostredníctvom nástroja pre predvstupovú podporu založeného na dosahovanom pokroku a orientácii na reformy, ako aj prostredníctvom užšej spolupráce s medzinárodnými finančnými inštitúciami v záujme posilnenia podpory.

Tieto opatrenia by mali prostredníctvom využívania finančných prostriedkov EÚ pomôcť pri vytváraní silnej proeurópskej preferencie zlučiteľnej so záväzkami vyplývajúcimi z členstva vo WTO a pri budovaní silného miestneho hospodárstva.

Zatiaľ čo pokrok v oblasti reforiem je potrebné stimulovať a odmeňovať viac hmatateľne, rovnako existuje aj potreba rozhodnejších opatrení, ktorými sa bude proporcionálne postihovať akákoľvek závažná alebo dlhotrvajúca stagnácia či dokonca zhoršenie situácie, pokiaľ ide o realizáciu reforiem a plnenie požiadaviek prístupového procesu.

Takéto rozhodnutia, ktorých vedú k zastaveniu alebo dokonca zvráteniu procesu, by mali byť založené na výsledkoch každoročného posudzovania zo strany Komisie v rámci jej balíka týkajúceho sa rozširovania, pokiaľ ide o celkový stav rokovaní o pristúpení a rozsah, v akom sa realizujú základné reformy a najmä zásady právneho štátu, pričom členské štáty budú môcť naďalej prispievať k tomuto procesu tým, že budú Komisii signalizovať akúkoľvek stagnáciu alebo regres v rámci reformného procesu.

Komisia môže v závažných prípadoch kedykoľvek predložiť návrhy – z vlastnej iniciatívy alebo na základe riadne odôvodnenej žiadosti členského štátu – s cieľom zabezpečiť rýchlu reakciu na situáciu, a to v príslušných prípadoch aj prostredníctvom zjednodušených postupov vrátane hlasovania na základe pravidla obrátenej kvalifikovanej väčšiny.

Európska únia by mohla riešiť potenciálne problémy niekoľkými spôsobmi:

·členské štáty by mohli rozhodnúť, že rokovania sa v určitých oblastiach môžu prerušiť, alebo by mohli v najzávažnejších prípadoch rozhodnúť o ich celkovom pozastavení. Ak by bolo nutné prehodnotiť určité otázky, mohli by sa už uzavreté kapitoly znovu otvoriť, resp. by sa o nich mohlo začať rokovať odznova,

·rozsah a objem financovania EÚ by sa mohli znížiť, s výnimkou podpory občianskej spoločnosti,

·výhody užšej integrácie, ako je napr. prístup k programom EÚ či jednostranné úľavy v rámci prístupu na trh, by sa mohli pozastaviť, resp. odňať.

Predvídateľnosť a podmienenosť sa zvýši aj prostredníctvom väčšej transparentnosti. S cieľom zabezpečiť udržateľnosť reforiem a uľahčiť monitorovanie vykonávania by všetky kľúčové reformy v týchto krajinách mali byť vykonávané úplne transparentným a inkluzívnym spôsobom s účasťou kľúčových zainteresovaných strán. Európska únia by mala prispieť k zvýšeniu transparentnosti tohto procesu širším zverejňovaním kľúčových dokumentov.

Komisia bude tiež pokračovať vo svojich komunikačných a informačných činnostiach, a to aj v členských štátoch EÚ, v ktorých je v prvom rade na členských štátoch samotných, aby informovali svojich občanov a poskytli im fakty o strategických príležitostiach a výzvach prístupového procesu.

Tabuľka, v ktorej sa uvádzajú navrhované tematické bloky kapitol, je uvedená v prílohe. Kapitola 34 „Inštitúcie“ a kapitola 35 „Ostatné záležitosti“ sa budú riešiť osobitne.

Technická príloha tematické bloky rokovacích kapitol

(1)

     Dôveryhodná perspektíva rozšírenia pre krajiny západného Balkánu a väčšia angažovanosť EÚ v tejto oblasti, COM(2018) 65 final.