Súhrnný prehľad

Posúdenie vplyvu iniciatívy čiastočne revidovať nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinácii systémov sociálneho zabezpečenia a jeho vykonávacieho nariadenia (ES) č. 987/2009

A. Potreba konať

Prečo? Aký problém sa rieši?

Návrh sa týka pravidiel EÚ o koordinácii sociálneho zabezpečenia v prípade dávok dlhodobej starostlivosti, dávok v nezamestnanosti, rodinných dávok a prístupu ekonomicky nečinných občanov k určitým sociálnym dávkam.

Pokiaľ ide o dávky dlhodobej starostlivosti, boli identifikované tri problémy: i) nezrozumiteľnosť pre občanov a inštitúcie; ii) nezrozumiteľnosť právneho rámca; iii) riziko straty dávok alebo zdvojených platieb. Preto cezhraničná koordinácia dávok dlhodobej starostlivosti nefunguje efektívne. Až 1,8 milióna poistencov žije v inom členskom štáte než v tom, kde sú poistení pre prípad choroby. Z nich 45 000 poberá vecné dávky a 35 000 peňažné dávky. Počet cezhraničných používateľov dávok dlhodobej starostlivosti bude v roku 2020 vyšší o 11 % v porovnaní s rokom 2013 a v roku 2030 o 28 %.

Pokiaľ ide o dávky v nezamestnanosti, problémy zahŕňajú: i) rozličné uplatňovanie pravidiel sčítania v jednotlivých členských štátoch; ii) nízky počet osôb exportujúcich dávky v nezamestnanosti; iii) nejednotný prístup k nezamestnaným osobám s bydliskom v inom štáte, než je ich predošlý štát zamestnania (cezhraniční a iní migrujúci pracovníci); iv) neuspokojivé pravidlá náhrad. Dôsledkom je neefektívne spracúvanie dávok v nezamestnanosti, nerovnomerné rozdelenie finančnej záťaže a možné prekážky pri opätovnom začlenení nezamestnaných do trhu práce. V roku 2014 sa počet nezamestnaných migrujúcich pracovníkov odhadoval na 91 700 osôb, z ktorých 53 800 boli cezhraniční pracovníci. Bolo nahlásených približne 25 000 prípadov sčítania a 27 300 prípadov exportu.

Pokiaľ ide o sociálne dávky, nedávne rozsudky vo veciach C-140/12, Brey a C-133/13, Dano, ako aj vo veci C-308/14, Komisia/Spojené kráľovstvo potvrdili, že členské štáty sa môžu rozhodnúť obmedziť rovnaké zaobchádzanie v prípade osobitných nepríspevkových peňažných dávok a ostatných dávok sociálneho zabezpečenia požadovaných ekonomicky nečinnými občanmi do tej miery, v akej to umožňuje smernica o voľnom pohybe. Táto judikatúra nie je zahrnutá v spomínanom nariadení, čo vedie k nedostatočnej transparentnosti. V roku 2014 žilo v EÚ odhadom 3,7 milióna ekonomicky neaktívnych občanov využívajúcich právo na voľný pohyb. Takmer 80 % z nich si odvodzuje práva (práva na pobyt a/alebo práva na dávky) na základe vzťahu s ekonomicky aktívnymi členmi rodiny, a teda majú právo na rovnaké zaobchádzanie s rodinnými príslušníkmi ako vnútroštátni pracovníci. Zvyšných 20 % trpí súčasným nedostatkom zrozumiteľnosti a transparentnosti, pokiaľ ide o právo žiadať o dávky v hostiteľskom štáte.

Pokiaľ ide o export rodinných dávok, boli identifikované tri problémy: i) pocit nespravodlivosti pri porovnávaní kúpnej sily poberateľov exportovaných rodinných dávok; ii) riziko, že pravidlá znižujú stimuly pre rodičov, aby pracovali a delili sa o rodičovské povinnosti; iii) administratívne ťažkosti, najmä pri udeľovaní určitých druhov dávok na základe odvodeného práva. To predstavuje výzvy pre verejné orgány a má potenciálne negatívne dôsledky pre rodiny, v ktorých jeden alebo obaja rodičia pracujú v inom členskom štáte než v štáte bydliska ich dieťaťa. V roku 2013 bolo u 506 tisícok detí žijúcich v inom členskom štáte priemerne exportované 1 % prídavkov na dieťa.

Čo sa od tejto iniciatívy očakáva?

Celkovým cieľom je modernizácia zabezpečením právnej zrozumiteľnosti, spravodlivého a vyrovnaného rozdelenia finančnej záťaže medzi inštitúciami dotknutých členských štátov, zjednodušenie administratívy a umožnenie presadzovania pravidiel.

Konkrétne ciele v prípade dávok dlhodobej starostlivosti sú takéto:

zabezpečiť jednotné a konzistentné uplatňovanie pravidiel sčítavania a výpočtu, ktoré by premietalo stupeň integrácie pracovníka v členskom štáte,

zabezpečiť, aby boli pracovníci EÚ využívajúci právo na voľný pohyb chránení, keď hľadajú a vykonávajú prácu v inom členskom štáte,

odstrániť rozlišovanie medzi cezhraničnými pracovníkmi a inými migrujúcimi pracovníkmi, pokiaľ ide o štát, v ktorom si uplatňujú nárok na dávky, a zároveň podporovať opätovné začlenenie do trhu práce,

zabezpečiť, aby sa finančná záťaž dávok v nezamestnanosti rozdelila medzi členské štáty v pomere k výške inkasovaných príspevkov alebo daní, a to bez mechanizmu náhrad,

zaviesť systematický a ľahko uplatniteľný mechanizmus spolupráce a kontroly s cieľom monitorovať plnenie práv a povinností zo strany nezamestnanej osoby s bydliskom v inom členskom štáte, než je členský štát, ktorý vypláca dávky.

zabezpečiť právnu zrozumiteľnosť a transparentnosť práv pracovníkov, uchádzačov o zamestnanie a ekonomicky neaktívnych občanov EÚ využívajúcich právo na voľný pohyb, vrátane rozsahu, v akom inštitúcie sociálneho zabezpečenia členských štátov môžu obmedziť zásadu rovnakého zaobchádzania pri prístupe k sociálnym dávkam.

zabezpečiť, aby bolo administratívne spracovanie rodinných dávok čo najúčinnejšie. 

Aká je pridaná hodnota opatrení na úrovni EÚ? 

Účinná a efektívna koordinácia musí zohľadniť zmeny v oblasti sociálneho zabezpečenia a sociálneho vývoja v jednotlivých členských štátoch. Zakročením na úrovni EÚ sa zabezpečí jednotný výklad a ochrana práv občanov EÚ využívajúcich právo na voľný pohyb a ich rodinných príslušníkov, ktoré nie je možné dosiahnuť len na úrovni samotných členských štátov.

B. Riešenia

Aké legislatívne a nelegislatívne možnosti politiky sa zvažovali? Je niektorá z možností uprednostňovaná? Prečo? 

V prípade dávok dlhodobej starostlivosti sa posudzovali dve legislatívne politické možnosti (s 2 čiastkovými možnosťami):

1.príslušný členský štát poskytne peňažné dávky dlhodobej starostlivosti a uhradí náklady na vecné dávky poskytované v členskom štáte bydliska (podľa existujúcich zásad pre nemocenské dávky s vysvetleniami),

2.členský štát bydliska poskytne všetky dávky dlhodobej starostlivosti a uhradí mu ich príslušný členský štát, a to buď 2a) bez doplnku zo strany príslušného členského štátu, alebo 2b) s doplnkom.

Tri možnosti sa vylúčili: 1. zavedenie ustanovenia o ochrane; 2. ustanovenie štátu bydliska zodpovedným za poskytovanie všetkých dávok dlhodobej starostlivosti bez náhrady a 3. ustanovenie príslušného členského štátu zodpovedným za poskytovanie všetkých dávok dlhodobej starostlivosti (export).

Uprednostňovanou z hľadiska zabezpečenia stabilného uplatňovania pravidiel je možnosť 1.

Pokiaľ ide o dávky v nezamestnanosti: Posudzovali sa tri legislatívne politické možnosti, aby sa zabezpečilo jednotné uplatňovanie pravidiel sčítavania a výpočtu dávok v nezamestnanosti:

1.sčítanie iba po jednom dni práce,

2.sčítanie po a) jednom alebo b) troch mesiacoch zamestnania,

3.použitie referenčných zárobkov získaných v členskom štáte predchádzajúceho zamestnania na výpočet dávok v nezamestnanosti buď a) po jednom, alebo b) po troch mesiacoch zamestnania v príslušnom členskom štáte,

4.horizontálne riešenie na uznanie dôb poistenia na účely sčítania.

Uprednostňovaná možnosť 2b bude spojená s povinnosťou členského štátu predchádzajúceho zamestnania poskytovať dávky v nezamestnanosti, ak táto podmienka nie je splnená, ako aj s horizontálnym riešením. Tým sa zabezpečí aspoň minimálna úroveň integrácie v hostiteľskom členskom štáte pred nárokom na žiadosť o dávky v nezamestnanosti a konzistentný prístup členských štátov. Navyše pracovníci využívajúci právo na voľný pohyb budú chránení, ak nespĺňajú požiadavku spomínaného obdobia v členskom štáte, v ktorom naposledy vykonávali činnosť.

Na predĺženie minimálneho obdobia na export dávok v nezamestnanosti sa zvažovali dve legislatívne politické možnosti:

1.predĺženie minimálneho obdobia na export dávok v nezamestnanosti z troch na šesť mesiacov s možnosťou exportu dávok za celé obdobie nároku,

2.predĺženie obdobia exportu dávok v nezamestnanosti na celé obdobie nároku.

Uprednostňovanou možnosťou je možnosť 1 kombinovaná s posilneným mechanizmom spolupráce medzi dotknutými službami zamestnanosti, aby sa podporovalo cezhraničné hľadanie zamestnania.

V prípade dávok v nezamestnanosti pre cezhraničných a iných migrujúcich pracovníkov sa zvažovali tri legislatívne politické možnosti:

1.poskytnúť cezhraničným pracovníkom rovnakú možnosť vybrať si, kde žiadať o dávky v nezamemestnanosti, akú majú iní migrujúci pracovníci,

2.ustanoviť štát poslednej činnosti zodpovedným za vyplácanie dávok v nezamestnanosti s čiastkovými možnosťami, ktorými sú: a) žiadať, aby sa cezhraniční pracovníci zaevidovali v službe zamestnanosti príslušného štátu alebo b) poskytnúť im možnosť výberu medzi evidenciou v službe zamestnanosti príslušného štátu alebo štátu ich bydliska,

3.ustanoviť štát poslednej činnosti zodpovedným za vyplácanie dávok v nezamestnanosti, ak tam cezhraničný pracovník pracoval aspoň 12 mesiacov, a v opačnom prípade túto zodpovednosť prisúdiť členskému štátu bydliska s čiastkovými možnosťami, ktorými sú: a) žiadať, aby sa cezhraniční pracovníci zaevidovali u služby zamestnanosti príslušného štátu alebo b) poskytnúť im možnosť výberu medzi evidenciou v službe zamestnanosti príslušného štátu alebo štátu bydliska.

Uprednostňovaná možnosť 3a predstavuje najlepší kompromis, pokiaľ ide o vyrovnané a administratívne a nákladovo efektívne rozdelenie zaťaženia.

Pokiaľ ide o sociálne dávky, zvažované možnosti 1 boli legislatívnej povahy (zmena nariadenia):

1.a) umožniť výnimku zo zásady rovnakého zaobchádzania v článku 4, len pokiaľ ide o sociálnu pomoc;

b) umožniť výnimku zo zásady rovnakého zaobchádzania v článku 4, pokiaľ ide o širšiu škálu dávok financovaných z daní;

c) umožniť jasne vymedzenú výnimku zo zásady rovnakého zaobchádzania, pokiaľ ide o osobitné nepríspevkové peňažné dávky uvedené v článku 70;

2.odstrániť z nariadenia 883/2004 osobitné nepríspevkové peňažné dávky poskytujúce príjem na základné životné potreby.

3.Zvažovali sa aj nelegislatívne riešenia (objasnenie pravidiel prostredníctvom oznámenia).

V záujme dosiahnutia právnej zrozumiteľnosti a transparentnosti čo najefektívnejším a najúčinnejším spôsobom je uprednostňovanou možnosťou kombinácia 1a a 1b.

V prípade rodinných dávok sa ako alternatíva k statu quo posudzovali dve legislatívne možnosti týkajúce sa prepojenia medzi výškou prijatých rodinných dávok a vynaložených nákladov:

1.indexácia exportovaných rodinných dávok do štátu pobytu dieťaťa, a to buď s a) úpravou smerom nadol a nahor, alebo b) s úpravou iba smerom nadol,

2.Pri vyplácaní rodinných dávok má primárnu kompetenciu krajina pobytu.

Zvažovala sa aj možnosť zrušiť povinnosť exportu rodinných dávok, ale bola zamietnutá z právnych dôvodov.

Okrem toho sa posudzovala aj horizontálna legislatívna možnosť koordinácie príspevkov na starostlivosť o dieťa. Ide o tri varianty: a) individuálne práva na rodičovské príspevky naviazané na mzdu so záväznou povinnosťou pre sekundárny príslušný členský štát odchýliť sa od pravidiel o zamedzení súbehu dávok (t. j. úhrada dávok v plnej výške); b) ten istý prístup ako v písmene a), ale pre všetky príspevky na starostlivosť o dieťa (naviazané na mzdu i paušálne) a c) rovnaký prístup ako b) ale s voliteľnou výnimkou z pravidiel o zamedzení súbehu (t. j. sekundárny príslušný štát môže buď vyplácať náhradu v plnej výške, alebo doplniť dávky len vtedy, ak prevyšujú dávky v štáte primárnej právomoci).

Uprednostňovanou možnosťou je zachovať status quo v kombinácii s horizontálnou možnosťou c). Táto kombinácia zabezpečuje, že primárnu zodpovednosť za rodinné dávky si ponecháva členský štát ekonomickej činnosti, kde rodič platí dane a príspevky na sociálne zabezpečenie. Tak sa chránia rodinní príslušníci a rešpektujú záujmy dieťaťa. Zavedením horizontálnej možnosti c) možno zároveň podporiť rovnováhu medzi pracovným a rodinným životom počas období starostlivosti o dieťa kladením väčšieho dôrazu na individuálne práva a podporou tých členských štátov, ktoré aktívne presadzujú väčšiu rodovú rovnováhu bez uloženia tejto povinnosti.

Kto podporuje ktorú možnosť? 

Pokiaľ ide o dávky dlhodobej starostlivosti, základný scenár (status quo) podporilo osem členských štátov 2 . Dva boli proti. Niektoré MVO a občania zároveň zdôraznili potrebu posilnenia sociálnej ochrany zraniteľných občanov. Najväčšiu podporu členských štátov získala možnosť 1 (16 hlasov za, žiaden proti).

Ani jeden členský štát nepodporil možnosť 2.

Pokiaľ ide o dávky v nezamestnanosti, reakcie členských štátov, expertov, sociálnych partnerov, MVO a ostatných zainteresovaných strán boli zmiešané a okrem horizontálnej možnosti sa neukázala jasná preferencia žiadnej možnosti. Väčšina jednotlivých respondentov vo verejnej konzultácii bola za predĺženie obdobia exportu dávok v nezamestnanosti a právo voľby pre cezhraničných pracovníkov.

V prípade sociálnych dávok 11 členských štátov podporilo zmenu článku 4 nariadenia č. 883/2004 s cieľom umožniť výnimky pre sociálnu pomoc. Dva členské štáty podporili odstránenie osobitných nepríspevkových peňažných dávok z nariadenia. Štyri členské štáty uprednostňujú poskytovanie administratívnych usmernení. Názory sociálnych partnerov boli zmiešané: niektorí presadzovali silnejšie záruky na ochranu systémov sociálneho zabezpečenia pred neprimeranou záťažou, iné zasa zdôrazňovali potenciálne negatívne vplyvy na zraniteľných občanov. Keďže tieto opatrenia predstavujú kodifikáciu judikatúry, neboli súčasťou verejných konzultácií.

V prípade rodinných dávok základný scenár podporilo 17 z 28 členských štátov a za boli aj MVO, sociálni partneri zastupujúci pracovníkov, ako aj väčšina respondentov vo verejnej konzultácii. Možnosti 1a a 1b dostali zo strany členských štátov nízku podporu [štyri členské štáty súhlasili s možnosťou a) a ani jeden s možnosťou b)]. Možnosť 2 bola označená za preferovanú alebo druhú preferovanú u desiatich členských štátov, zatiaľ čo názory MVO, sociálnych partnerov a respondentov vo verejných konzultáciách boli zmiešané. Horizontálne možnosti boli navrhnuté v priamej reakcii na spätnú väzbu od štyroch členských štátov, Rady, Parlamentu, sociálnych partnerov, Poradného výboru pre rovnosť príležitostí pre ženy a mužov a iných zainteresovaných strán o potrebe flexibilnejších pracovných postupov na podporu rodičov. Keďže boli vypracované neskôr v konzultačnom procese, o týchto možnostiach sa uskutočnili iba neformálne konzultácie.

C. Vplyvy uprednostňovanej možnosti

Aké sú výhody uprednostňovanej možnosti (prípadne hlavných možností, ak sa žiadna konkrétna možnosť neuprednostňuje)? 

Dávky dlhodobej starostlivosti

Možnosť 1 prináša väčšiu právnu istotu, transparentnosť a stabilitu systému. Samostatná kapitola s kategorizáciou pravidiel o dávkach dlhodobej starostlivosti poskytne jasné rozlíšenie od ustanovení o nemocenských dávkach a sociálnej pomoci. Občanom a inštitúciám toto objasnenie prinesie výhody. Realizačné náklady budú nízke, pretože súčasný systém sa radikálne nemení. Uľahčením porovnávania dávok by táto možnosť mohla obmedziť spory medzi inštitúciami a ušetriť čas a peniaze vynaložené na jednotlivé prípady. Je to tiež v súlade s cieľom posilniť ochranu osôb, ktoré potrebujú dlhodobú starostlivosť.

Dávky v nezamestnanosti

Uprednostňované možnosti zabezpečujú silnejšie prepojenie medzi príslušnými inštitúciami a žiadateľom. Návrh týkajúci sa cezhraničných pracovníkov a poskytnutie dlhšieho obdobia exportu dávok môžu uľahčiť opätovné začlenenie do trhu práce, a teda majú pozitívny vplyv na pracovníkov využívajúcich právo na voľný pohyb. Od zrušenia postupu náhrady nákladov sa očakáva celkový pozitívny prínos. Predĺžením obdobia exportu sa zvýšia vyhliadky na integráciu do trhu práce, ale nebude to mať žiadny priamy hospodársky vplyv, lebo obdobie exportu nikdy nepresahuje príslušné práva.

Sociálne dávky

Uprednostňovanou možnosťou sa objasnia práva občanov EÚ využívajúcich právo na voľný pohyb a občanom sa uľahčí prijímanie fundovaných rozhodnutí. Môžu sa tak znížiť regulačné náklady (náklady na právne spory a právne poradenstvo) a zviditeľniť existujúce záruky pre systémy sociálneho zabezpečenia hostiteľských členských štátov, pričom sa však zachovajú práva občanov pri využívaní slobody pohybu.

Rodinné dávky

Vplyv základného scenára je neutrálny. Horizontálna možnosť c) môže odstrániť demotivačné faktory pre pracujúcich rodičov, ktoré im bránia v tom, aby sa delili o rodičovské povinnosti. Keďže dávky sa môžu udeliť iba na základe individuálneho nároku, dosiahne sa jasný a transparentný vzťah medzi členským štátom poskytujúcim dávku a príjemcom. Takisto sa zjednodušia postupy a znížia regulačné náklady pre orgány verejnej moci a skrátia sa omeškania pri vybavovaní žiadostí.

Pokiaľ ide o iniciatívu týkajúcu sa environmentálnych otázok, nepredpokladá sa žiadny vplyv.

Aké sú náklady na uprednostňovanú možnosť (prípadne na hlavné možnosti, ak sa žiadna konkrétna možnosť neuprednostňuje)? 

Dávky dlhodobej starostlivosti

Očakáva sa, že realizačné náklady budú nízke a v dlhodobom horizonte sa ušetrí čas aj peniaze vynaložené na prípady v jednotlivých členských štátoch.

Dávky v nezamestnanosti

Uprednostňovaná možnosť sčítania období a výpočet dávok pravdepodobne nebude mať významný vplyv na celkové výdavky. Na základe súčasných pravidiel možno očakávať menšie celkové úspory (29 mil. EUR v prípade 23 oznamujúcich členských štátov).

Predĺženie minimálneho obdobia exportu dávok v nezamestnanosti z troch na šesť mesiacov nebude mať žiaden priamy hospodársky vplyv, keďže obdobie exportu nikdy nepresahuje obdobie nároku na dávky v nezamestnanosti.

Uprednostňovaná možnosť týkajúca sa dávok v nezamestnanosti pre cezhraničných pracovníkov môže viesť k miernemu zvýšeniu celkových platieb (442 mil. EUR namiesto 416 mil. EUR podľa základného scenára).

Sociálne dávky

Keďže ide o kodifikáciu judikatúry, neočakávajú sa žiadne významné náklady.

Rodinné dávky

Vplyv základného scenára je neutrálny. Horizontálna možnosť c) môže viesť k tomu, že niektorí rodičia stratia nárok na základe odvodených práv. Vzhľadom na nízku úroveň súladu medzi členskými štátmi s požiadavkou udeľovania odvodeného práva na príspevky na starostlivosť o dieťa je však očakávaný vplyv len obmedzený. Horizontálna možnosť môže mať za následok aj negatívny hospodársky vplyv, keďže sekundárny príslušný členský štát môže vyplácať viac dávok. Členské štáty však budú mať možnosť výberu, či zrušia uplatňovanie pravidiel proti súbehu dávok alebo nie, a tak akýkoľvek hospodársky vplyv bude dobrovoľný. Nepovinný charakter výnimky môže znížiť priaznivý vplyv tejto zmeny pre pracujúcich rodičov.

Pokiaľ ide o iniciatívu týkajúcu sa environmentálnych otázok, nepredpokladá sa žiadny negatívny vplyv.

Aký bude vplyv na podniky, MSP a mikropodniky?

Na podniky, MSP a mikropodniky sa neočakáva žiadny priamy vplyv.

Očakáva sa významný vplyv na štátne rozpočty a verejnú správu?

Dávky dlhodobej starostlivosti:

neuvádza sa

Dávky v nezamestnanosti:

neuvádza sa

Sociálne dávky:

neuvádza sa

Rodinné dávky:

Horizontálna možnosť c) môže zvýšiť výdavky sekundárneho príslušného členského štátu v priemere o 60 %; členské štáty si však budú môcť vybrať, či zrušia uplatňovanie pravidiel proti súbehu dávok.

Očakávajú sa iné významné vplyvy? 

Dávky dlhodobej starostlivosti

Nové pravidlá prispejú k lepšej koordinácii dávok dlhodobej starostlivosti, a teda k slobode pohybu a pobytu. Zabezpečia, aby občania, ktorí potrebujú pomoc, neboli pri uplatňovaní svojho práva na voľný pohyb v rámci EÚ znevýhodňovaní.

Sociálne dávky:

Možnosť zviditeľňuje existujúce záruky práva EÚ, ktorými sa má zabrániť, aby ekonomicky neaktívni občania Únie využívali sociálny systém hostiteľského členského štátu na financovanie nákladov spojených s pobytom.

Dávky v nezamestnanosti

Predĺženie obdobia exportu umožní uchádzačom o zamestnanie, aby mohli lepšie využívať európsky trh práce.

Rodinné dávky

Horizontálne možnosti ponúknu vyššiu ochranu základných práv vo vzťahu k právam rodinných príslušníkov (článok 33 ods. 2) na zosúladenie rodinného a pracovného života.

D. Nadväzné opatrenia

Kedy sa táto politika preskúma?

Pokrok pri vykonávaní revízie Komisia vyhodnotí päť rokov po zavedení revidovaného právneho rámca.