EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli21. 12. 2015

COM(2015) 621 final

SPRÁVA KOMISIE RADE

o hodnotení smernice 2011/64/EÚ v rámci programu REFIT a o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov

Obsah

1. Úvod3

2. Súvislosti

3. Externé hodnotenie smernice

3.1 Rozsah hodnotenia

3.2 Metodika

3.3 Výsledky hodnotenia

3.4 Spätná väzba od zainteresovaných strán k hodnoteniu

4. Otázky vyplývajúce z hodnotenia: vymedzenia pojmov

4.1 Fungovanie súčasných vymedzení pojmov

4.1.1 Subjektívne kritériá

4.1.2 Nezrovnalosti medzi clami a spotrebnými daňami

4.1.3 Minimálna spotrebná daň

4.2 Chýbajúce vymedzenia pojmov

5. Závery a odporúčania hodnotenia

5.1 Kvalita hodnotenia

5.2 Odporúčania

6. Nadväzujúce činnosti a konečné závery

Príloha I. Trendy a štatistické údaje

Príloha i.i – Vážená priemerná cena cigariet

Príloha i.ii – daňové zaťaženie cigariet8

Príloha i.iii – cigarety uvedené do daňového voľného obehu

Príloha i.iv – počet škatuliek cigariet na dospelú osobu

Príloha i.v – množstvá jemne rezaného tabaku uvedeného do daňového voľného obehu

Príloha i.vi – jemne rezaný tabak na dospelú osobu

 Príloha i.vii – daňové príjmy

Príloha i.viii – podiel príjmov z tabaku na celkových daňových príjmoch

1. Úvod

Podľa článku 19 ods. 1 smernice 2011/64/EÚ 1 je Komisia povinná každé štyri roky predložiť správu týkajúcu sa sadzieb a štruktúry spotrebnej dane stanovených v tejto smernici. V tejto správe sa musí zohľadniť riadne fungovanie vnútorného trhu, skutočná hodnota sadzieb spotrebnej dane a všeobecné ciele zmluvy a musí sa opierať najmä o informácie poskytnuté členskými štátmi. Táto správa je jednou zo série správ 2 o fungovaní pravidiel EÚ týkajúcich sa spotrebných daní z tabakových výrobkov, ktoré Komisia predložila od roku 1992.

Okrem toho, táto smernica bola určená na hodnotenie v rámci Programu regulačnej vhodnosti a efektívnosti (REFIT) 3 .

V tejto správe sa uvádzajú výsledky a závery externého smernice, v rámci ktorého bola smernica posúdená z týchto dvoch hľadísk. Okrem toho poskytuje prehľad dostupných štatistických údajov oznámených členskými štátmi, pokiaľ ide o vývoj váženej priemernej ceny, množstvo výrobkov uvedených do daňového voľného obehu, daňové príjmy a daňové zaťaženie tabakových výrobkov od roku 2011, keď smernica nadobudla účinnosť.

Na rozdiel od predchádzajúcich správ sa táto správa nezameriava na zvýšenia minimálnych sadzieb spotrebnej dane stanovených v smernici 2011/64/EÚ. Mnoho zvýšení minimálnej celkovej spotrebnej dane nadobudlo účinnosť len nedávno, niektorým členským štátom sa poskytli prechodné obdobia a niektoré postupné zvýšenia musia ešte nadobudnúť účinnosť 4 . Vplyv týchto opatrení sa preto preskúma v ďalšej správe.

2. Súvislosti

V smernici 2011/64/EÚ sa stanovujú pravidlá EÚ týkajúce sa štruktúry a sadzieb spotrebnej dane z tabakových výrobkov. V tejto smernici sa predovšetkým vymedzujú a zatrieďujú rôzne tabakové výrobky, na ktoré sa smernica vzťahuje, podľa ich vlastností. V tejto smernici sa tiež stanovuje štruktúra spotrebných daní pre rôzne typy výrobkov. Cieľom smernice je zabezpečiť riadne fungovanie vnútorného trhu a zároveň vysokú úroveň ochrany zdravia 5 . Riadne fungovanie vnútorného trhu predpokladá, že spôsob, akým členské štáty zdaňujú spotrebu výrobkov tohto sektora, nenarúša hospodársku súťaž ani nebráni ich voľnému pohybu v rámci EÚ. V tejto súvislosti by mala smernica zabezpečiť, aby sa tabakové výrobky správne zdanili v členskom štáte konečnej spotreby 6 . To je dôležité vzhľadom na to, že príjmy zo spotrebných daní z tabakových výrobkov prispeli v roku 2014 do štátnych rozpočtov členských štátov sumou v celkovej výške viac než 81 miliárd EUR.

V rámci programu REFIT je Komisia odhodlaná zabezpečiť, aby boli právne predpisy EÚ vhodné na daný účel a dosahovali svoje ciele pri najnižších nákladoch a s čo najmenšou záťažou.

3. Externé hodnotenie smernice

S cieľom vyhodnotiť fungovanie smernice Generálne riaditeľstvo pre dane a colnú úniu (GR TAXUD) zadalo externé hodnotenie (ďalej len „hodnotenie“) konzorciu zloženému z týchto subjektov: Ramboll Management Consulting AS, The Evaluation Partnership a Europe Economics.

Po konzultácii s členskými štátmi a v súlade s programom REFIT sa dohodlo, že cieľom hodnotenia by malo byť určenie možností na zlepšenie právnych predpisov s cieľom znížiť administratívne náklady a záťaž pre vnútroštátne správne orgány aj hospodárske subjekty a zvýšiť úroveň súladu a bezpečnosti pri výbere spotrebných daní z tabakových výrobkov. Hodnotenie sa začalo v decembri 2012 a skončilo v auguste 2014. Na vykonanie hodnotenia dohliadala riadiaca skupina zložená zo zamestnancov všetkých príslušných útvarov Komisie.

Treba poznamenať, že keďže sa hodnotenie dokončilo pred prijatím nových usmernení pre lepšiu právnu reguláciu z 19. mája 2015 7 , niektoré povinné prvky zavedené týmito usmerneniami nebolo teda možné zohľadniť. Po prvé, pri hodnotení sa názory zainteresovaných strán získavali prostredníctvom cielených prieskumov, a nie prostredníctvom otvorenej verejnej konzultácie. Po druhé, v súlade s cieľmi programu REFIT sa dôraz kládol predovšetkým na otázky týkajúce sa účinnosti a efektívnosti  8 .

3.1 Rozsah hodnotenia

Ako prvý krok sa v rámci hodnotenia zmapovali hlavné charakteristiky systémov spotrebných daní z tabakových výrobkov s odkazom na dve hlavné smernice upravujúce spotrebné dane z tabakových výrobkov 9 . Hodnotenie sa potom zameralo na poskytnutie odpovedí na dohodnuté hodnotiace otázky. Výsledky hodnotenia sú zoskupené podľa týchto hodnotiacich otázok, ktoré sú uvedené v odseku 3.3. V hodnotení sa určili aj otázky vyplývajúce z týchto zistení. Tieto otázky sa posudzujú v oddiele 4 tejto správy.

Vplyv minimálnych sadzieb na ochranu zdravia nepatril do rozsahu hodnotenia, pretože mnohé zvýšenia minimálnej celkovej spotrebnej dane nadobudli účinnosť iba nedávno, čo znamená, že na posúdenie týchto aspektov treba viac času 10 . Niekoľkým členským štátom boli okrem toho na dosiahnutie minimálnych sadzieb uplatňovaných na cigarety poskytnuté prechodné obdobia do 31. decembra 2017. V prípade jemne rezaného tabaku na fajčenie sa postupné zvyšovanie minimálnej celkovej spotrebnej dane uskutoční počas obdobia trvajúceho do 1. januára 2020.

3.2 Metodika

Hodnotenie prebehlo v troch fázach: návrh, zber údajov a analýza. Počas fázy zberu údajov sa členským štátom a hospodárskym subjektom poslali dotazníky. Na dotazníky odpovedalo 27 členských štátov a 48 hospodárskych subjektov. V rámci nadväzujúcich činností sa po doručení odpovedí uskutočnili telefonické rozhovory a osobné pohovory. Okrem toho sa v siedmich vybraných členských štátoch vykonali prípadové štúdie 11 . Súčasťou tejto fázy bol aj sekundárny výskum a preskúmanie odbornej literatúry. Vykonala sa aj kvalitatívna analýza existujúcich právnych predpisov, štúdií a ekonomickej literatúry a tiež analýza dostupných hospodárskych údajov.

Na základe odpovedí na dotazníky dodávateľ určil osvedčené postupy aj problémy. V tretej fáze dodávateľ analyzoval a porovnal rôzne odpovede a zostavil zoznam problémov, ktorým čelia daňové správy a hospodárske subjekty. Napokon sa vypracoval súbor odporúčaní s cieľom riešiť zistené problémy.

3.3 Výsledky hodnotenia

3.3.1 Do akej miery súčasný systém spotrebnej dane z tabakových výrobkov zabezpečuje riadne fungovanie vnútorného trhu a bráni narušeniu hospodárskej súťaže?

Zistilo sa, že uplatňovanie minimálnej spotrebnej dane 12 , nejednotný prístup k elektronickým cigaretám a niektorým tabakovým výrobkom a daňovo podmienené nahrádzanie medzi jednotlivými skupinami výrobkov a v rámci jednotlivých skupín narúšajú vnútorný trh. Napriek tomu, že nezosúladené opatrenia proti predzásobeniu môžu takisto negatívne ovplyvniť riadne fungovanie vnútorného trhu, daňové správy nepovažujú harmonizáciu v týchto oblastiach za uskutočniteľnú, ani za žiaducu. Okrem týchto výnimiek sa pri hodnotení zistilo, že súčasná štruktúra a výška sadzieb vo všeobecnosti umožňuje dosiahnuť neutrálne podmienky hospodárskej súťaže a voľné stanovovanie cien na vnútornom trhu.

Vplyv odchýlok a výnimiek, ktoré sú povolené v súčasnej smernici, na cezhraničné nakupovanie a nezákonný obchod je obmedzený. Okrem toho, nenašli sa žiadne jasné dôkazy, ktoré by preukazovali, že niektorá zo zmien výšky spotrebnej dane z tabaku, ktoré nadobudli účinnosť, viedla k zmenám v štruktúre obchodu.

3.3.2 Do akej miery sa súčasný systém spotrebných daní z tabakových výrobkov vykonáva nákladovo efektívnym spôsobom?

Pokiaľ ide o administratívne náklady a náklady na dodržiavanie predpisov pre daňové správy a hospodárske subjekty, najväčší negatívny vplyv je spôsobený nezrovnalosťami medzi vymedzeniami spotrebnej dane a zatriedením tovaru podľa kombinovanej nomenklatúry (KN) na colné účely, a právna neistota týkajúca sa spôsobu zaobchádzania s určitými výrobkami (vrátane súdnych sporov). Hoci náklady spojené s právnou neistotou sú vo všeobecnosti pomerne malé, keďže často ide o úzkoprofilové produkty, vplyv na hospodársky subjekt alebo na daňovú správu sa považuje za potenciálne významný.

3.3.3 Do akej miery súčasný systém spotrebnej dane z tabakových výrobkov zaručuje dodržiavanie rozpočtových cieľov členských štátov?

Vymedzenia pojmov v článkoch 2 až 5 smernice 2011/64/EÚ sú vo všeobecnosti účinné z hľadiska primeraného výberu spotrebných daní. Naopak, vymedzenia pojmov nie sú optimálne z hľadiska monitorovania pohybu a držby tabakových výrobkov.

3.4 Spätná väzba od zainteresovaných strán k hodnoteniu

Riadiaca skupina dohliadajúca na hodnotenie vyzvala zainteresované strany, aby svoje názory na zistenia predložili na stretnutí, ktoré sa konalo 6. júna 2014 v Bruseli. Na stretnutie boli pozvané všetky príslušné zainteresované strany vrátane orgánov členských štátov, hospodárskych subjektov a zdravotníckych a spotrebiteľských združení. Po zasadnutí Komisia dostala písomnú spätnú väzbu od 3 členských štátov, 12 združení alebo zväzov zastupujúcich hospodárske subjekty a od jednej siete mimovládnych organizácií pôsobiacich v oblasti verejného zdravia v Európe.

Prijaté pripomienky mali rozličný charakter. Vo všeobecnosti bola vyjadrená väčšia podpora zisteniam hodnotenia než odporúčaniam. Podľa názoru väčšiny zainteresovaných strán si odporúčania vyžadujú ďalšiu analýzu. Okrem podpory niektorých zistení bolo prijatých mnoho otázok, ktoré sa týkali metodiky a využitia údajov.

Boli vyjadrené obavy týkajúce sa nadmerného zastúpenia niektorých zainteresovaných strán, čo malo vplyv na celkový súbor údajov. Niektorí respondenti poskytli odpovede na dotazníky na centrálnej úrovni, zatiaľ čo iní požiadali ich vnútroštátne pobočky, aby odpovedali samostatne. Externý dodávateľ to zohľadnil a vykonal príslušné úpravy.

Prišlo aj niekoľko kritických pripomienok, ktoré sa týkali výpočtu cenovej elasticity dopytu, predpokladov týkajúcich sa objemu nezákonného obchodu a tiež rozhodnutia použiť údaje Euromonitoru. Externý dodávateľ zabezpečil, že konečné zverejnené znenie obsahuje aj primerané objasnenie týchto otázok.

Niektorí respondenti sa domnievali, že hodnotenie by sa malo zamerať aj na zdravotné aspekty spotreby tabaku a zdaňovanie. To sa však pokladalo za predčasné, pretože by to znamenalo zohľadniť vplyv novej smernice o tabakových výrobkoch  2014/40/EÚ 13 , ktorá sa musí vykonať do mája 2016. V každom prípade, v čase, keď sa vykonávala hlavná časť práce na hodnotení, nová smernica o tabakových výrobkoch ešte nebola prijatá.

Okrem spätnej väzby týkajúcej sa rozsahu a metodiky hodnotenia bola prijatá aj spätná väzba týkajúca sa odporúčaní uvedených v hodnotení (pozri aj odsek 5.2):

Niektorí respondenti zastávali názor, že odporúčanie zvážiť zosúladenie minimálnych sadzieb pre cigary/cigarky so sadzbami pre cigarety by malo neprimeraný vplyv.

Iní neboli presvedčení, že začlenenie surového tabaku do rozsahu pôsobnosti ustanovení o držbe a pohybe tabakových výrobkov by vyriešilo identifikované problémy.

Niektorí respondenti sa nazdávali, že by nebolo vhodné odporúčať odstránenie nezrovnalostí medzi kategóriami spotrebných daní a číselnými znakmi KN, pretože číselné znaky KN boli vypracované na iné účely.

Niektorí respondenti zastávali názor, že elektronické cigarety by sa nemali zahrnúť do rozsahu pôsobnosti súčasnej smernice, ale že by sa mala zvážiť samostatná iniciatíva na vytvorenie harmonizovaného prístupu k zdaňovaniu týchto výrobkov.

4. Otázky vyplývajúce z hodnotenia: vymedzenia pojmov

Po nadobudnutí účinnosti smernice 2011/64/EÚ sa vymedzenia pojmov cigarety, cigarky, cigary a tabak na fajčenie upravili tak, aby odrážali obavy týkajúce sa nedostatkov v predchádzajúcich vymedzeniach. V rámci hodnotenia sa posúdilo fungovanie nových vymedzení. Pri hodnotení sa určilo niekoľko otázok, ktoré si vyžadujú ďalšie preskúmanie. Tieto otázky sú uvedené v nasledujúcich bodoch.

4.1 Fungovanie súčasných vymedzení pojmov

4.1.1 Subjektívne kritériá

Súčasné vymedzenia pojmov obsahujú viacero subjektívnych výrazov. Zatriedenie výrobkov na účely spotrebnej dane si preto do určitej miery vyžaduje subjektívny výklad. Zainteresované strany kritizovali fungovanie súčasných vymedzení pojmov, a najmä subjektívne prvky. Pri hodnotení sa zistili nižšie uvedené problémy.

Súčasné znenie článku 5, najmä výrazy ako „upravený na drobný predaj“ a „vhodný na fajčenie bez ďalšieho priemyselného spracovania“, môže spôsobiť právnu neistotu a rozdielne zaobchádzanie s tými istými výrobkami v jednotlivých členských štátoch.

Vymedzenia cigár, cigariek a tabaku na fajčenie neposkytujú dostatočnú právnu istotu na účely zatrieďovania. Nejednotné zaobchádzanie s tabakovými výrobkami (najmä „hraničnými“ výrobkami) môže v jednotlivých členských štátoch viesť k rôznemu zdaneniu. To by mohlo ohroziť riadne fungovanie vnútorného trhu. Polovica členských štátov má skúsenosti s výrobkami, ktoré podľa ich názoru predstavujú pokus o zneužitie súčasných vymedzení pojmov s cieľom využiť priaznivejšie daňové zaobchádzanie 14 . Viaceré hospodárske subjekty uviedli, že niektoré menšie cigary alebo cigarky, na ktoré sa vzťahuje nižšia sadzba spotrebnej dane, by sa mali považovať za cigarety. Podľa ich názoru sú tieto výrobky priamou náhradou cigariet 15 .

Voľná formulácia vymedzení pojmov v smernici alebo neexistencia vymedzení pojmov (pozri odsek 4.2) spôsobuje právnu neistotu. Napríklad zatriedenie výrobku, ktoré nespôsobuje nijaké obzvlášť zložité problémy, môže pre hospodárske subjekty predstavovať 2 až 8 hodín práce 16 . Ak je zatrieďovanie problematické, je treba dokonca ešte viac času. Vplyv právnej neistoty na jednotlivé hospodárske subjekty alebo daňové správy môže byť teda značný.

4.1.2 Nezrovnalosti medzi clami a spotrebnými daňami

V súčasnosti existujú dva rozdielne systémy zatrieďovania výrobkov na účely spotrebnej dane a na colné účely. Najmä vymedzenia pojmov stanovené v článkoch 2 až 5 smernice 2011/64/EÚ nie sú plne v súlade so systémom zatrieďovania zavedeným na colné účely. Nezrovnalosti vedú k vyšším nákladom na dodržiavanie predpisov tak na strane daňových správ, ako aj na strane hospodárskych subjektov 17 . Najmä menšie hospodárske subjekty oznámili problémy spôsobené rozdielnymi vymedzeniami pojmov na účely spotrebnej dane a na colné účely, ktoré môžu viesť k zvýšeným nákladom na dodržiavanie predpisov, pretože tieto hospodárske subjekty musia v rámci rôznych systémov, ktoré orgány používajú, vykonať podobné kroky dvakrát. Celkovo 68 % hospodárskych subjektov uviedlo, že rozdielne vymedzenia pojmov vedú k vysokému nárastu administratívnych nákladov, pričom 4 % subjektov si dokonca myslí, že tento nárast je veľmi vysoký.  18

4.1.3 Minimálna spotrebná daň

Členské štáty majú od roku 2011 možnosť vyberať minimálnu spotrebnú daň z cigariet. Zavedenie minimálnej spotrebnej dane malo členským štátom poskytnúť rámcové pravidlá, aby stanovili túto minimálnu sumu rovnakým spôsobom. Pri hodnotení sa však zistilo, že článok 8 ods. 6 je nejasný a zdá sa, že v praxi sa jeho vykonávanie medzi jednotlivými členskými štátmi líši. Rozhovory s členskými štátmi ukazujú, že v súčasnosti existuje celá škála výkladov, ktoré sa používajú pri stanovení minimálnej spotrebnej dane 19 .

4.2 Chýbajúce vymedzenia pojmov

V súčasnosti sa v smernici 2011/64/EÚ vymedzujú cigarety, cigarky, cigary a tabak na fajčenie.

Niektoré výrobky, ktoré nie sú vymedzené, by mohli patriť do jednej z týchto kategórií (napríklad tabak do vodnej fajky). Iné výrobky by nemuseli do rozsahu pôsobnosti smernice patriť (vo všeobecnosti ide o surový tabak, niektoré medziprodukty a elektronické cigarety). V niektorých členských štátoch sú na trhu tiež nové zahrievané tabakové výrobky, ktoré vedú k rozdielnemu zaobchádzaniu 20 . Tieto tabakové výrobky typu „heat-not-burn“ (zahrievanie, no nie spaľovanie) sa líšia od elektronických cigariet v tom, že obsahujú tabak. Namiesto horenia tabaku však dochádza k procesu zahrievania (na rozdiel od procesu spaľovania).

Niektoré členské štáty a hospodárske subjekty uviedli, že súčasné vymedzenia pojmov už nespĺňajú svoj účel. Dôvodom nie je to len vývoj trhu, ale aj pochybnosti o tom, či sú súčasné vymedzenia pojmov dostatočne účinné na to, aby zabránili nezákonnému obchodu.

Hoci Komisia uznáva, že za úlohu zabrániť nezákonnému obchodu s výrobkami podliehajúcimi spotrebnej dani (najmä pokiaľ ide o presadzovanie) zodpovedajú v prvom rade členské štáty, zastáva názor, že predpisy EÚ by mali byť čo najúčinnejšie, aby bolo možné bojovať proti takémuto obchodu. EÚ v posledných rokoch zintenzívnila svoje úsilie podpísaním Protokolu na odstránenie nezákonného obchodu s tabakovými výrobkami , prijatím smernice o tabakových výrobkoch, ktorá obsahuje výslovné ustanovenia proti nezákonnému obchodu, a akčného programu stanoveného v oznámení Komisie zo 6. júna 2013 21 . Výška ušlého cla v dôsledku nezákonného obchodu sa v hodnotení odhaduje na približne 11,1 miliardy EUR ročne 22 . Podľa odhadov, ktoré vypracoval externý dodávateľ, by mohlo obmedzenie nezákonného obchodu viesť k potenciálnemu vymáhaniu cla v rozmedzí od 6,1 miliardy EUR do 7,2 miliardy EUR ročne, po úprave s ohľadom na zníženie úrovne spotreby v dôsledku ceny (odhad na základe priemernej cenovej elasticity daného trhu) 23 .

Zistili sa aj tieto ďalšie problémy:

Vymedzenia pojmov neumožňujú správne a úplné používanie systému na kontrolu pohybu tovaru podliehajúceho spotrebnej dani (EMCS) alebo príslušných ustanovení o administratívnej spolupráci a výmene informácií, pričom sa považujú za kľúčové prvky v boji proti podvodom. Je to spôsobené najmä obmedzeným rozsahom pôsobnosti smernice 2011/64/EÚ, podľa ktorej sú niektoré výrobky (napríklad surový tabak) vylúčené. Viaceré členské štáty uviedli, že rastúce množstvo surového tabaku sa odkláňa zo zákonných obchodných kanálov do nezákonných alebo sa predáva priamo konečným spotrebiteľom.

Nejednotné zaobchádzanie s viacerými výrobkami (napr. medziproduktmi, surovým tabakom a vedľajšími produktmi) v členských štátoch má za následok obmedzenú schopnosť orgánov členských štátov monitorovať tabakové výrobky.

„Univerzálny“ prístup obsiahnutý vo vymedzeniach pojmov stanovených v článku 5 vedie k relatívne vyššiemu zdaneniu výrobkov s odlišnými vlastnosťami, ako je tabak do vodných fajok, v porovnaní s inými výrobkami v tejto kategórii.

Vylúčenie elektronických cigariet z rozsahu výrobkov podliehajúcich spotrebnej dani môže mať pre členské štáty významné dlhodobé rozpočtové dôsledky. Niektoré členské štáty začali z týchto výrobkov vyberať vnútroštátnu daň. To by časom mohlo ohroziť riadne fungovanie vnútorného trhu, ak sa ostatné členské štáty rozhodnú konať podobne nekoordinovaným spôsobom, čo by mohlo viesť k rozdielnemu zaobchádzaniu v rámci EÚ.

5. Závery a odporúčania hodnotenia

5.1 Kvalita hodnotenia

Komisia dôkladne posúdila externé hodnotenie a zohľadnila tiež spätnú väzbu od zainteresovaných strán. Usúdilo sa, že práca, ktorú vykonal hodnotiaci tím, je v súlade s normami hodnotenia Komisie 24 . Posudky a závery hodnotenia boli vyvodené priamo zo zistení na základe zhromaždených dôkazov. S cieľom zabezpečiť spoľahlivosť zistení sa v rámci hodnotenia použili viaceré metódy zberu údajov vrátane prieskumov, pohovorov, sekundárneho výskumu a prípadových štúdií. Túto kombináciu metód považovali Komisia aj zainteresované strany celkovo za postačujúcu.

Komisia si je však vedomá toho, že vzhľadom na chýbajúce údaje alebo informácie bolo nevyhnutne nutné prijať niektoré predpoklady, aby bolo možné zodpovedať otázky hodnotenia. Pri niektorých zisteniach chýbajú informácie o nákladoch a prínosoch, napríklad v súvislosti s dvojitým zatriedením a monitorovaním surového tabaku. Keďže hodnotenie sa tiež zameriavalo na účinnosť a efektívnosť, nezaoberalo sa podrobne otázkami týkajúcimi sa relevantnosti, súdržnosti a pridanej hodnoty EÚ. Hodnotenie nezachytáva potenciálne vplyvy novej smernice o tabakových výrobkoch 2014/40/EÚ, od ktorej sa tiež očakáva, že bude mať vplyv na spotrebu tabaku 25 .

5.2 Odporúčania

Na základe zhromaždených dôkazov hodnotitelia predložili 16 odporúčaní s cieľom zlepšiť fungovanie úpravy týkajúcej sa spotrebnej dane z tabakových výrobkov.

Tabuľka 1 – Odporúčania externého hodnotenia 26

Komisia preskúmala relevantnosť jednotlivých odporúčaní a zastáva názor, že podrobnejšie uváženie si zaslúžia tieto:

V odporúčaniach č. 4, 6, 10 a 12 sa navrhuje vypracovanie presnejších vymedzení pojmov s cieľom znížiť právnu neistotu, zamedziť rôznym prístupom v členských štátoch a zabrániť narušeniu vnútorného trhu. Zaoberanie sa týmito odporúčaniami by malo vplyv na pracovné parametre ostatných odporúčaní a mohlo by sa uprednostniť.

Cieľom odporúčaní č. 3 a 9 je zjednodušiť súčasnú štruktúru úpravou kategórií alebo vymedzení tabakových výrobkov v právnych predpisoch o spotrebných daniach, aby sa zohľadnilo zatriedenie na colné účely a príslušné vysvetlivky ku KN.

Odporúčania č. 1, 2, 5 a 8 sa týkajú možného zavedenia nových kategórií výrobkov s cieľom uľahčiť primerané, rovnaké daňové zaobchádzanie s (novými) výrobkami v rámci vnútorného trhu a umožniť členským štátom vykonávať dostatočné monitorovanie a kontrolu.

Odporúčanie č. 11 má za cieľ obmedziť obchádzanie predpisov. V tejto súvislosti treba zohľadniť skutočnosť, že platnosť odchýlok od vymedzení pojmov cigár a cigariek, ktoré boli udelené Nemecku a Maďarsku, sa skončila 31. decembra 2014 27 . Okrem toho sa v súčasnej smernici členské štáty oprávňujú riešiť obchádzanie predpisov prostredníctvom zvýšenia spotrebnej dane len z cigár.

Pokiaľ ide o ostatné odporúčania, má sa za to, že buď nepatria do rozsahu pôsobnosti možnej revízie smernice Rady 2011/64/EÚ alebo s ňou súvisia len nepriamo. Medzi takéto odporúčania patria:

Odporúčanie č. 7 a čiastočne odporúčania č. 6 a 9 sa týkajú colného zatriedenia a zodpovedajúcich číselných znakov KN. Kombinovaná nomenklatúra sa zakladá na nomenklatúre harmonizovaného systému (HS) s ďalším rozdelením Spoločenstva. Harmonizovaný systém spravuje Svetová colná organizácia (WCO). Tieto odporúčania teda nepatria do rozsahu pôsobnosti smernice Rady 2011/64/EÚ. Mohla by však existovať možnosť použiť systém colného zatrieďovania ako základný koncept pre vymedzenia tabakových výrobkov s cieľom znížiť právnu neistotu. To by zároveň mohlo vytvárať potenciálny synergický efekt znižovania nákladov, ktorý útvary Komisie preskúmajú.

Odporúčania č. 13 až 16 obsahujú úpravy zamerané na zlepšenie celkového systému výberu spotrebných daní v členských štátoch. Tieto odporúčania sa preto považujú za relevantnejšie pre súbežné a doposiaľ prebiehajúce hodnotenie smernice Rady 2008/118/ES  zo 16. decembra 2008 o všeobecnom systéme spotrebných daní a o zrušení  smernice 92/12/EHS . Proces hodnotenia tejto smernice sa začal v roku 2014 a očakáva sa, že sa dokončí do roku 2016.

6. Nadväzujúce činnosti a konečné závery

Výber daní zo spotreby výrobkov, ako sú spotrebné dane z tabakových výrobkov, by nemal narúšať hospodársku súťaž ani brániť možnosti voľného pohybu tovaru v rámci EÚ na riadne fungujúcom vnútornom trhu. V rámci programu REFIT sa pri hodnotení osobitne skúmali otázky efektívnosti, účinnosti a administratívneho zaťaženia vyplývajúceho zo smernice 2011/64/EÚ s cieľom zabezpečiť, aby právne predpisy EÚ týkajúce sa spotrebných daní z tabakových výrobkov dosiahli svoje politické ciele pri čo najnižších nákladoch.

Celkovo sa v rámci hodnotenia zistilo, že súčasná štruktúra a výška sadzieb vo všeobecnosti umožňuje neutrálne podmienky hospodárskej súťaže a voľné stanovovanie cien na vnútornom trhu. Zároveň zo zistení hodnotenia vyplýva, že niektoré narušenia vnútorného trhu sa vytvárajú v dôsledku rozdielneho uplatňovania minimálnej spotrebnej dane 28 , nejednotného zaobchádzania s elektronickými cigaretami a niektorými tabakovými výrobkami a daňovo podmieneného nahrádzania medzi jednotlivými skupinami výrobkov a v rámci jednotlivých skupín výrobkov.

V kontexte programu REFIT sú v hodnotení identifikované zbytočné administratívne náklady a náklady na dodržiavanie predpisov pre daňové správy a hospodárske subjekty. Tieto náklady vyplývajú z určitých vymedzení pojmov, ktoré môžu viesť k právnej neistote, pokiaľ ide o zaobchádzanie s konkrétnymi výrobkami. Uplatňovanie rôznych vymedzení pojmov tabakových výrobkov na účely spotrebnej dane a na colné účely sa okrem toho považuje za problematické, najmä v prípade malých a stredných podnikov, pretože má za následok dvojité záznamy a právnu neistotu.

Až na určité výnimky sa ukázalo, že smernica je účinná a všeobecne vhodná, pokiaľ ide o umožnenie primeraného výberu spotrebných daní v prípade prevažnej väčšiny tabakových výrobkov.

Vzhľadom na zistenia hodnotenia Komisia zváži ďalšie kroky v diskusii s odborníkmi z členských štátov 29 . K takýmto krokom by mohla patriť aj revízia smernice. Takáto revízia by zahŕňala vykonanie verejnej konzultácie a posúdenia vplyvu s cieľom zhromaždiť ďalšie dôkazy, podľa možnosti vrátane kvantifikovaných odhadov, pokiaľ ide o vplyvy a proporcionalitu možných riešení zistených problémov.

Okrem toho, že Komisia zváži konkrétne odporúčania v hodnotení, na základe zistení hodnotenia tiež preskúma, ako čo najlepšie dosiahnuť tieto ciele:

jednotné chápanie uplatňovania minimálnej spotrebnej dane,

obmedzenie daňovo podmieneného nahrádzania medzi jednotlivými kategóriami výrobkov a v rámci jednotlivých kategórií výrobkov, ak je to možné,

zabezpečenie zrozumiteľnosti, pokiaľ ide o harmonizované vymedzenia pojmov a zaobchádzanie s novými výrobkami, s cieľom:

podporovať jednotné zaobchádzanie a právnu zrozumiteľnosť, pokiaľ ide o zatrieďovanie výrobkov podliehajúcich spotrebnej dani v rámci EÚ, a

umožniť členským štátom, aby účinne monitorovali pohyb a výrobu,

vyhnúť sa zbytočným administratívnym nákladom.

Pri rozhodovaní o ďalších krokoch Komisia tiež náležite zváži všetky relevantné odporúčania Rady a Európskeho parlamentu.

Príloha I. Trendy a štatistické údaje

Po poslednej revízii právnych predpisov o spotrebnej dani z tabaku v roku 2011 sa sadzby spotrebnej dane z tabakových výrobkov zmenili. Požadované minimálne sadzby sa zvýšili. V prípade jemne rezaného tabaku na fajčenie sa zahrnulo aj ich postupné zvyšovanie v budúcnosti. Členským štátom sa umožnila väčšia pružnosť, pokiaľ ide o uplatňovanie špecifickej zložky spotrebnej dane z cigariet, rozsah špecifickej zložky sa zvýšil z 5 – 55 % na 7,5 – 76,5 % celkového daňového zaťaženia. Okrem toho sa zaviedla možnosť stanoviť v prípade cigariet spodnú hranicu a to výberom minimálnej spotrebnej dane.

V súlade s článkom 19 ods. 3 smernice 2011/64/EÚ a s vykonávacím rozhodnutím Komisie 2011/480/EÚ 30 sú členské štáty každoročne povinné poskytovať Komisii informácie týkajúce sa:

sadzieb spotrebnej dane,

váženej priemernej maloobchodnej predajnej ceny,

daňových príjmov a

tabakových výrobkov uvedených do daňového voľného obehu.

Z informácií, ktoré členské štáty v tejto súvislosti doposiaľ poskytli, vyplývajú tieto skutočnosti.

Vážená priemerná cena

S nadobudnutím účinnosti smernice 2011/64/EÚ sa zrušila najžiadanejšia cenová kategória a nahradila sa váženou priemernou cenou. Po zavedení váženej priemernej ceny sa takisto zmenil aj základ na výpočet minimálnych sadzieb spotrebnej dane z cigariet a jemne rezaného tabaku na fajčenie. V prílohe I.I je znázornený vývoj váženej priemernej ceny cigariet v jednotlivých členských štátoch od roku 2012 do roku 2015. Treba poznamenať, že vážená priemerná cena napríklad za rok 2012 vychádza z priemerných cien všetkých cigariet uvedených do daňového voľného obehu počas predchádzajúceho roka. Vo všetkých členských štátoch okrem Malty sa priemerná cena cigariet uvedených do daňového voľného obehu v roku 2014 zvýšila v porovnaní s rokom 2011. Toto zvýšenie môže mať niekoľko príčin vrátane vyššieho zdanenia, ktoré tiež môže ovplyvniť cenu. Príčiny zvýšenia dane môžu byť takisto rôzne: dane možno zvýšiť s cieľom zvýšiť príjmy, z dôvodov zdravotnej politiky alebo s cieľom dosiahnuť súlad s minimálnymi európskymi požiadavkami 31 .

Daňové zaťaženie

Od zavedenia váženej priemernej ceny musia členské štáty oznamovať svoje daňové zaťaženie ako percentuálny podiel váženej priemernej ceny (na základe priemernej ceny výrobkov uvedených do daňového voľného obehu v predchádzajúcom roku). Ako vidno v prílohe I.II, daňové zaťaženie (vrátane DPH) cigariet v každom členskom štáte medzi jednotlivými rokmi kolíše. Ak sa vážená priemerná cena zvýši, daňové zaťaženie sa zníži, ak sadzby ostanú rovnaké. Celkovo z údajov vyplýva, že daňové zaťaženie cigariet v EÚ sa v roku 2015 pohybovalo od približne 70 % v Luxembursku a Lotyšsku po 85 % v Spojenom kráľovstve. Tento údaj však neuvádza výšku dane 32 , pretože daňové zaťaženie je vyjadrené ako percentuálny podiel váženej priemernej ceny, ktorá je v každom členskom štáte iná 33 .

Uvedenie do daňového voľného obehu a daňové príjmy

Množstvo cigariet uvedených do daňového voľného obehu sa vo väčšine členských štátov znížilo, zatiaľ čo množstvo jemne rezaného tabaku uvedeného do daňového voľného obehu v období rokov 2011 – 2014 kolísalo 34 . K poklesu množstva cigariet uvedených do daňového voľného obehu mohlo dôjsť z viacerých dôvodov, ako sú napríklad zákaz reklamy, kampane proti fajčeniu, zákaz fajčenia na verejných priestranstvách, dane z tabakových výrobkov a spotreba iných tabakových výrobkov alebo uvedenie alternatívnych výrobkov na trh, napríklad elektronických cigariet alebo terapie zameranej na náhradu nikotínu. V prílohách I.IV a I.VI je znázornený počet škatuliek cigariet a gramy jemne rezaného tabaku, ktoré sa uviedli do daňového voľného obehu, v pomere k počtu obyvateľov v jednotlivých členských štátoch. Nejde o údaj o percentuálnom podiele fajčiarov v jednotlivých členských štátoch, pretože tabakové výrobky uvedené do daňového voľného obehu v jednom členskom štáte môžu spotrebovať aj občania iných členských štátov 35 .

Najvyššie príjmy zo spotrebných daní zodpovedajú tým členským štátom, ktoré majú najvyšší počet obyvateľov 36 . Podiel z celkových daňových príjmov, ktorý predstavujú príjmy zo spotrebných daní z tabakových výrobkov, sa medzi jednotlivými členskými štátmi líši 37 .

Príloha i.i – Vážená priemerná cena cigariet

Príloha i.ii – daňové zaťaženie cigariet

Príloha i.iii – cigarety uvedené do daňového voľného obehu

Príloha i.iv – počet škatuliek cigariet na dospelú osobu

Príloha i.v – množstvá jemne rezaného tabaku uvedeného do daňového voľného obehu

Príloha i.vi – jemne rezaný tabak na dospelú osobu

 
Príloha i.vii – daňové príjmy

 Príloha i.viii – podiel príjmov z tabaku na celkových daňových príjmoch

(1)

  Smernica Rady 2011/64/EÚ z 21. júna 2011 o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov.

(2)

KOM (1995) 285
KOM (1998) 320
KOM (2001) 133
KOM (2008) 460
Posledná správa z roku 2008 vyústila do smernice Rady 2010/12/EÚ zo 16. februára 2010, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 92/79/EHS, 92/80/EHS a 95/59/ES, pokiaľ ide o štruktúru a sadzby spotrebnej dane z tabakových výrobkov, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2008/118/ES.

 

(3)

REFIT je program na preskúmanie celého korpusu právnych predpisov EÚ s cieľom určiť záťaž, nezrovnalosti, chýbajúce alebo neúčinné opatrenia a predložiť potrebné návrhy v nadväznosti na závery preskúmania.

(4)

Článok 10 a článok 14 smernice 2011/64/EÚ.

(5)

Článok 26, článok 113 a článok 168 Zmluvy o fungovaní Európskej únie .

(6)

S výnimkou situácie uvedenej v článku 32 smernice 2008/118/ES.

(7)

http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm

(8)

Podľa nových usmernení pre lepšiu právnu reguláciu sa musí v hodnotení posudzovať účinnosť, efektívnosť, relevantnosť, súdržnosť a pridaná hodnota EÚ.

(9)

  Smernica Rady 2011/64/EÚ z 21. júna 2011 o štruktúre a sadzbách spotrebnej dane z tabakových výrobkov;  smernica Rady 2008/118/ES  zo 16. decembra 2008 o všeobecnom systéme spotrebných daní a o zrušení  smernice 92/12/EHS .

(10)

Článok 10 a článok 14 smernice 2011/64/EÚ.

(11)

Dánsko, Fínsko, Grécko, Nemecko, Poľsko, Rumunsko a Spojené kráľovstvo.

(12)

Článok 7 ods. 4 a článok 8 ods. 6 smernice 2011/64/EÚ.

(13)

  Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/40/EÚ z 3. apríla 2014 o aproximácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení členských štátov týkajúcich sa výroby, prezentácie a predaja tabakových a súvisiacich výrobkov a o zrušení smernice 2001/37/ES .

(14)

Pozri aj s. 57 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(15)

Pozri aj s. 60 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(16)

Pozri aj s. 163 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(17)

Pozri aj s. 154 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(18)

 Pozri aj s. 166 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(19)

Pozri tabuľku 12 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(20)

Hodnotenie sa nevzťahovalo na výrobky typu „heat-not-burn“. Prvé diskusie o daňovom zaobchádzaní s týmito výrobkami sa uskutočnili v rámci projektovej skupiny programu Fiscalis pre tabak (FPG 050) a počas zasadnutí expertnej skupiny pre nepriame dane (ITEG) .

(21)

  COM (2013) 324 , oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu Posilnenie boja proti pašovaniu cigariet a iným formám nezákonného obchodu s tabakovými výrobkami – Komplexná stratégia EÚ.

(22)

Podľa odhadov Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) nezákonný obchod s cigaretami spôsobuje každoročne finančné straty vo výške viac ako 10 miliárd EUR v rozpočtoch Európskej únie a jej členských štátov (pozri tiež oznámenie COM (2013) 324.

(23)

Pozri aj s. 46 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(24)

  http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/docs/standards_c_2002_5267_final_en.pdf  

(25)

Pripomíname, že členské štáty sú povinné do 20. mája 2016 uviesť do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou.

(26)

Zdroj: Záverečná hodnotiaca správa  „Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products“ (Štúdia o meraní a znižovaní administratívnych nákladov pre hospodárske subjekty a daňové orgány pri súčasnom dosiahnutí vyššej úrovne súladu a bezpečnosti pri stanovovaní spotrebných daní z tabakových výrobkov).

(27)

25 Článok 4 ods. 2 smernice 2011/64/EÚ.

(28)

Článok 7 ods. 4 a článok 8 ods. 6 smernice 2011/64/EÚ.

(29)

Ako prvý krok Komisia v roku 2015 prediskutovala odporúčania v rámci  projektovej skupiny programu Fiscalis pre tabak (FPG 050) a tieto diskusie budú pokračovať aj v roku 2016 s cieľom zohľadniť stanoviská a skúsenosti odborníkov z členských štátov. Osobitný dôraz sa kladie na odporúčania č. 1 a 2 (začlenenie iných výrobkov, ako surový tabak a elektronické cigarety, medzi tovar podliehajúci spotrebnej dani).

(30)

Vykonávacie rozhodnutie Komisie z 28. júla 2011 týkajúce sa zoznamu štatistických údajov o zložení a sadzbách spotrebnej dane uplatňovanej na tabakové výrobky, ktoré majú členské štáty poskytnúť podľa smerníc Rady 92/79/EHS a 92/80/EHS (2011/480/EÚ).

(31)

Spoločnosť Europe Economics analyzovala aj vývoj priemerných cien cigariet na základe dostupných údajov z databázy Euromonitor v členských štátoch v období rokov 2007 až 2012; táto analýza je v  hodnotení týkajúcom sa zdaňovania tabaku uvedená v grafe 35.

(32)

Úplný zoznam sadzieb spotrebnej dane v jednotlivých členských štátoch je k dispozícii v  tabuľkách spotrebných daní z tabakových výrobkov .

(33)

Analýza výšky dane na jednu cigaretu (vrátane DPH), ktorú vykonala spoločnosť Europe Economics, je znázornená v grafe 23 hodnotenia  týkajúceho sa zdaňovania tabaku.

(34)

Pozri prílohu I.III a I.V.

(35)

Spotrebná daň je splatná len v členskom štáte nákupu, ak sú splnené požiadavky článku 32 smernice 2008/118/ES.

(36)

Pozri prílohu I.VII

(37)

Spoločnosť Europe Economics analyzovala údaje o príjmoch z daní zo spotreby tabakových výrobkov v rokoch 2008 až 2012, ktoré zverejnilo GR TAXUD. Výsledky tejto analýzy sú uvedené v grafoch 3 až 11 hodnotenia týkajúceho sa zdaňovania tabaku.