Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru na tému „Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2009/65/ES o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa podnikov kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov (PKIPCP) a smernica 2011/61/EÚ o správcoch alternatívnych investičných fondov v súvislosti s nadmerným spoliehaním sa na úverové ratingy“

COM(2011) 746 final – 2011/0360 (COD)

2012/C 229/12

Spravodajca: Jörg Freiherr FRANK VON FÜRSTENWERTH

Rada sa 9. februára 2012 rozhodla podľa článku 53 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie prekonzultovať s Európskym hospodárskym a sociálnym výborom

„Návrh smernice Európskeho parlamentu a Rady, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2009/65/ES o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa podnikov kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov (PKIPCP) a smernica 2011/61/EÚ o správcoch alternatívnych investičných fondov v súvislosti s nadmerným spoliehaním sa na úverové ratingy“

COM(2011) 746 final – 2011/0360 (COD).

Odborná sekcia pre jednotný trh, výrobu a spotrebu poverená vypracovaním návrhu stanoviska výboru v danej veci prijala svoje stanovisko 8. mája 2012.

Európsky hospodársky a sociálny výbor prijal na svojom 481. plenárnom zasadnutí 23. a 24. mája 2012 (schôdza z 23. mája) 130 hlasmi za, pričom nikto nehlasoval proti a 4 členovia sa hlasovania zdržali, toto stanovisko:

1.   Závery a odporúčania

1.1   Toto stanovisko patrí medzi tie dokumenty, v ktorých sa výbor ako subjekt, ktorý spolupracuje na rozbore kríz posledných rokov, zaoberá reguláciou ratingových agentúr (1). Výbor len nedávno uvítal, že Komisia pracuje na odstránení závažných nedostatkov v oblasti transparentnosti, nezávislosti, konfliktu záujmov a kvality ratingov a ratingových metód prostredníctvom návrhov nových právnych predpisov (2). Zároveň vyjadril sklamanie, že na nedostatočnú reguláciu ratingových agentúr sa reaguje neskoro a nedôsledne.

1.2   Návrh smernice formálne mení a dopĺňa smernicu o podnikoch kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov (PKIPCP) a smernicu o správcoch alternatívnych investičných fondov (AIF). Úprava sa týka zmien a doplnení riadenia rizika, ktoré majú obmedziť automatické, mechanické a neoverené preberanie externých ratingov, resp. zabrániť mu. Tieto pravidlá podporuje zmena a doplnenie nariadenia o ratingových agentúrach, ku ktorému už výbor zaujal stanovisko (3). Oba legislatívne návrhy z hľadiska obsahu navzájom úzko súvisia.

1.3   Výbor víta skutočnosť, že sa tento návrh zaoberá problémom nadmerného spoliehania sa účastníkov trhu na ratingy pre PKIPCP a AIF a snaží sa zabrániť nekritickému správaniu účastníkov finančného trhu spôsobenému nedostatočnými ratingmi. Toto úsilie musí zahŕňať celé právo EÚ, právne predpisy členských štátov, ako aj súkromné zmluvné ustanovenia.

1.4   Výbor považuje regulačný prístup zameraný na špecifikáciu predpisov pre riadenie rizika v rámci PKIPCP a AIF za správny. Poukazuje na problémy, ktoré by mohli mať malé finančné inštitúcie pri budovaní vlastných kapacít na analýzu rizika. Navrhuje preto stanoviť v delegovaných právnych aktoch ustanovenia o spolupráci pri externom vytváraní osobitných poznatkov s cieľom upevniť nezávislosť malých finančných inštitúcií od externých ratingových agentúr. Výbor je rozhodne proti požiadavkám, ktoré by malým a stredným podnikom umožnili presunúť rozhodnutie o posúdení úverovej bonity subjektu.

1.5   Výbor považuje za nevyhnutné zintenzívniť úsilie na vytvorenie postupov a noriem v rámci procesov riadenia rizík, ktoré možno použiť ako alternatívu ratingov.

1.6   Výbor poukazuje na potrebu spoločného postupu na úrovni G 20. Nedostatočnú celosvetovú reguláciu možno odstrániť len vtedy, ak existuje minimálna koherencia právnych systémov jednotlivých štátov.

1.7   Výbor opätovne potvrdzuje svoje pochybnosti vyjadrené v stanovisku z 12. marca 2012 (4), že ani posúdenie rizika účastníkmi finančných trhov a menšie spoliehanie sa na externé ratingy nezaručí objektivitu rozhodnutí účastníkov finančných trhov a zohľadnenie všetkých relevantných aspektov, pokiaľ ide o dôsledky posúdenia. Za ďalší problém pri posudzovaní rizika považuje dôveryhodnosť (a nezávislosť) ratingov stanovených ratingovými agentúrami, ktoré sa v posledných rokoch opakovanie ukázali ako nesprávne alebo boli príliš ovplyvnené záujmami, spôsobom myslenia a štruktúrami mimoeurópskeho domáceho trhu alebo záujmami financujúcich emitentov. V tejto súvislosti žiada, aby sa aj pri ďalších rokovaniach o regulácii ratingových agentúr vždy zohľadnila skutočnosť, že ratingové agentúry až donedávna opakovane priamo alebo nepriamo opakovane poškodzovali všetky časti spoločnosti. Výbor preto vyjadruje poľutovanie, že snaha o založenie nezávislej európskej ratingovej agentúry dosiaľ nepriniesla úspech.

2.   Zhrnutie a rozsah návrhu

2.1   Návrh je súčasťou opatrení, ktoré je pri dohľade nad ratingovými agentúrami potrebné zohľadniť ako dôsledky počiatočnej bankovej krízy, ktorá vyústila do finančnej krízy a napokon do krízy štátneho dlhu. Od 7. decembra 2010, keď plne nadobudlo účinnosť nariadenie o ratingových agentúrach, sú ratingové agentúry povinné dodržiavať určité pravidlá, účelom ktorých je obmedziť konflikt záujmov a zabezpečiť pre ratingy a ratingové procesy vysokú kvalitu a určitú transparentnosť. Nariadenie o ratingových agentúrach bolo 11. mája 2011 zmenené a doplnené tak (5), že Európskemu orgánu pre cenné papiere a trhy (ESMA) sa udelili výlučné právomoci dohľadu nad ratingovými agentúrami zaregistrovanými v EÚ.

2.2   Nariadenie o ratingových agentúrach a jeho zmena a doplnenie z mája 2011 však nevyriešia problém, ktorý takisto spôsobil krízu: riziko, že sa účastníci finančných trhov, najmä podniky kolektívneho investovania do prevoditeľných cenných papierov (PKIPCP) a alternatívne investičné fondy (AIF) budú vo svojich systémoch riadenia rizika do veľkej miery a „automaticky“ opierať o (externé) ratingy bez uskutočnenia vlastného posúdenia rizika a bez náležitej starostlivosti. V tejto súvislosti zavážia náklady a zjednodušenie u finančných subjektov. Riziko pre verejnosť však spočíva v tom, že dochádza k „nekritickému správaniu“ (6) účastníkov trhu. Automaticky môže na základe tých istých ratingov napríklad pri znížení ratingu tohto nástroja pod úroveň investičného stupňa (investment grade) dôjsť k paralelnému výpredaju dlhových nástrojov, čo môže ovplyvniť finančnú stabilitu. Toto riziko môže mať aj procyklický charakter a efekty náhleho pádu (zníženie bonity cenného papiera pod určitú hraničnú hodnotu môže mať kaskádový efekt na predaj iných cenných papierov). Opakovane sa poukazovalo na naliehavú potrebu minimalizácie týchto rizík (7).

2.3   Tento návrh sa zaoberá problémom nadmerného spoliehania sa účastníkov trhu na ratingy pre PKIPCP a AIF. Ďalšie návrhy sa týkajú riešenia toho istého problému pri úverových inštitúciách, poisťovniach a spoločnostiach investujúcich do cenných papierov vo finančnom konglomeráte (8). Predpisy o riadení rizika pre PKIPCP a AIF sa spresňujú v článkoch 1 a 2 v tom zmysle, že spoločnosti sa nesmú opierať výlučne alebo automaticky o externé ratingy. Dopĺňajú sa tým existujúce pravidlá dohľadu, podľa ktorých musia finančné subjekty využívať systémy riadenia rizík, ktoré im umožnia kedykoľvek monitorovať a merať riziko investičných položiek a ich prínos k celkovému rizikovému profilu. Okrem toho sa rozšíria právomoci Komisie, aby prostredníctvom delegovaných právnych aktov špecifikovala kritériá týkajúce sa posudzovania primeranosti systémov riadenia rizík s cieľom zabrániť nadmernému spoliehaniu sa na externé ratingy.

2.4   Tento návrh súvisí s návrhom nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1060/2009 o ratingových agentúrach, ktorý bol predložený v ten istý deň (9). V tomto návrhu boli okrem iného predložené ďalšie návrhy, ktoré majú zabrániť nadmernému spoliehaniu sa účastníkov trhu na ratingy tým, že ratingové agentúry budú povinné poskytnúť finančným subjektom podrobné informácie. Patria sem informácie o ratingových metódach, súvisiacich výnimkách a druhoch úverových ratingov. Na druhej strane majú emitenti štruktúrovaných finančných nástrojov sprístupniť trhu viac informácií o svojich produktoch (kreditná kvalita, výkonnosť jednotlivých podkladových aktív, štruktúra sekuritizačnej transakcie, podložené peňažné toky atď.). Komplexne majú zmeny a doplnenia nariadenia o ratingových agentúrach zjednodušiť pre PKIPCP a AIF stanovenie vlastných hodnotení kreditnej kvality nástrojov. Oba návrhy preto nemožno posudzovať osobitne.

3.   Všeobecné pripomienky

3.1   Návrh Komisie sa týka iba jedného aspektu regulačného deficitu pri ratingových agentúrach, a to vplyvu ratingov na konanie subjektov finančného trhu a dôsledkov tohto konania na trhy. Tento návrh je výsledkom analýzy príčin kríz, ku ktorým došlo za posledné roky. Ratingové agentúry na nich takisto majú svoj podiel. Robia vyhlásenia o platobných možnostiach a platobnej schopnosti veriteľa, či už ide o súkromných veriteľov alebo štáty. Majú rozhodujúci vplyv na globálne finančné trhy, pretože mnohé finančné subjekty (PKIPCP, AIF, úverové inštitúcie a poisťovne) sú vo svojich investičných rozhodnutiach odkázané na ratingy. Výbor sa v posledných rokoch – naposledy v stanovisku z 12. marca 2012 (10) – opakovane zaoberal nedostatkami v oblasti regulácie ratingových agentúr a zaujal jasnú pozíciu, z ktorej vychádza toto stanovisko a na ktorú sa odkazuje.

3.2   Minimálne krízy z posledných rokov jednoznačne poukázali na to, že chybné odhady ratingov môžu mať veľmi nepriaznivý vplyv na mnohé oblasti hospodárstva, dokonca na celé štáty a spoločnosť. Okrem iného poukázali aj na to, že trhy neboli schopné zabrániť excesom. To si vyžaduje prísnu a dôslednú reguláciu ratingových agentúr zo strany štátu. Takáto regulácia sa na úrovni EÚ musí z hľadiska globálneho prostredia podporovať na úrovni G 20 s cieľom zabezpečiť na celom svete minimálny súlad pravidiel. Je nevyhnutné (11), aby sa pri stanovovaní ratingov zabezpečila a dodržiavala minimálne zásada integrity, transparentnosti, zodpovednosti a dobrého riadenia podnikov.

3.3   Výbor potvrdzuje, že v posledných rokoch – aj keď veľmi neskoro – sa v oblasti regulácie ratingových agentúr dosiahli značné pokroky. Skutočnosť, že regulačné predpisy pre ratingové agentúry na základe tohto návrhu na zmenu a doplnenie nariadenia o ratingových agentúrach z 15. novembra 2011 (12) sa zaoberajú aj problematickými oblasťami „ratingové výhľady“, „nezávislosť ratingových agentúr“, „zverejňovanie informácií“, „ratingy štátnych cenných papierov“, „porovnateľnosť ratingov“, „pravidelné rotovanie ratingových agentúr“, „občianskoprávna zodpovednosť“ a „využívanie externých ratingov“, možno len privítať. Výbor zaujal k tejto veci stanovisko (13) a vydal konkrétne odporúčania. Je však sklamaním, že sa nevenovala dostatočná pozornosť problematickým oblastiam, ako sú dominantná pozícia veľkých ratingových agentúr na trhu a alternatívne platobné modely.

3.4   Návrh sa súčasne aj na úrovni PKIPCP a AIF zaoberá problémom automatického, nepremysleného preberania externých ratingov, ktoré – ako sa to v návrhu zdôrazňuje – môže viesť k nekritickému správaniu finančných subjektov alebo – ako je opísané v stanovisku výboru (14) – k samorealizovateľnej povahe ratingových hodnotení (self-fulfilling prophecy). V tomto bode je tento návrh v súlade so zmenami a doplneniami nariadenia o ratingových agentúrach, ktoré boli predložené v ten istý deň. Tento „dvojitý prístup“ je dôsledný. V prípade subjektov finančného trhu, ktoré sú adresátmi (externých) ratingov, je potrebné predísť „automatizmu“ alebo ho obmedziť a v rámci regulácie ratingových agentúr je potrebné zabezpečiť, aby boli v potrebnom rozsahu transparentné a aby účastníkom trhu poskytovali potrebné informácie.

3.5   Nesmie sa prehliadnuť, že PKIPCP a AIF sú zodpovedné za to, aby zabránili „nekritickému správaniu“ a „kaskádovému efektu“. Ak ich systémy riadenia rizík pripúšťajú takýto účinok, predstavujú časť problému. EHSV s týmto posúdením Komisie výslovne súhlasí. Pri presadzovaní skúmaného návrhu bude predovšetkým dôležité, aby delegované právne akty cielene presadzovali vôľu zákonodarcu. Akákoľvek finančná regulácia je len taká úspešná, ako konečné vykonávanie v rámci postupov dohľadu.

4.   Konkrétne pripomienky

4.1   Je nepopierateľné, že mechanické, automatické a neoverené preberanie externých ratingov vedie alebo môže viesť k paralelnému výpredaju príslušných nástrojov, čo môže spôsobiť na trhoch šoky, ktoré ohrozujú finančnú stabilitu. Ide tiež o výsledok rozsiahlych externých konzultácií s Komisiou (15), nelegislatívneho uznesenia Európskeho parlamentu z 8. júna 2011 (16) a zásad Rady pre finančnú stabilitu (Financial Stability Board, FSB) (17).

4.2   Na odstránenie tohto automatizmu je potrebné prijať celý rad opatrení. V prvom rade je potrebné zabezpečiť, aby sa využili a ďalej rozvíjali všetky možnosti a aby sa popri ratingoch veľkých agentúr využívali aj alternatívne normy úverovej bonity. Zároveň je potrebné preskúmať platné právne predpisy práva o dohľade, ktoré na základe zákona alebo úradných nariadení vytvárajú automatizmus medzi externým ratingom a hodnotením, napríklad aj v prípade úverových inštitúcií a poisťovní. V rámci rovnakých opatrení je v systémoch riadenia rizík finančných subjektov potrebné odstrániť túto automatickosť. Celkovo je vo všeobecnosti potrebné v rámci práva EÚ a právnych predpisov členských štátov zabezpečiť, aby sa nezachovali nijaké predpisy, ktoré túto automatickosť vyvolávajú. Takisto je potrebné zabezpečiť zrušenie súkromných dohôd, ktoré takúto automatickosť predpokladajú. Finančné subjekty okrem toho musia mať k dispozícii dostatok informácií, ktoré im uľahčia vlastné posudzovanie.

4.3   Návrh obsahuje ako všeobecnú požiadavku nevyhnutnosť spresniť štruktúru systému riadenia rizík PKIPCP a AIF. Tento prístup je v zásade správny. Bude však zavedený až na základe príslušných delegovaných právnych aktov, aby bolo možné vykonať dôležité opatrenia s cieľom zabrániť nedostatkom z dôvodu automatickosti pri preberaní externých ratingov.

4.4   Z praktického hľadiska nebude možné úplne odstrániť odozvu na externé ratingy. Potrebné kapacity, ako aj potrebné znalosti a skúsenosti, ktoré nahradia externý rating, sú v súčasnosti veľmi obmedzené. Práve malé finančné inštitúcie nedisponujú vždy potrebnými prostriedkami na rozšírenie alebo zriadenie vlastnej analytickej jednotky. Okrem možnosti zintenzívnenia interného posudzovania rizika a nezávislosti externých ratingových agentúr, ktorá sa tým získa, sa opakovane požaduje vytvoriť pre malé a stredné podniky možnosti presunutia analýzy rizika. Zjednodušením prístupu k externým informáciám možno na základe spolupráce a pre osobitné trhy určite nadobudnúť odborné znalosti a dosiahnuť väčšiu efektívnosť nákladov. Malé a stredné podniky by tak mohli získať väčšiu nezávislosť od ratingových agentúr. Zodpovedajúce opatrenia sú vítané. Výbor je však pevne presvedčený, že skutočné rozhodovanie o úverovej bonite subjektu musí byť vecou podniku, nesmie sa teda preniesť na iný subjekt.

4.5   EHSV zastáva názor, že vykonávaním návrhu sa pravdepodobne čiastočne značne zvýšia náklady na reguláciu z dôvodu vybudovania systémov riadenia rizík, napríklad na rozšírenie a zriadenie interných modelov. Vzhľadom na hroziace škody pre celú spoločnosť však pre tento prístup neexistuje iná alternatíva.

(1)  Pozri najmä Ú. v. EÚ C 277, 17.11.2009, s. 117 a Ú. v. EÚ C 54, 19.2.2011, s. 37.

(2)  Stanovisko EHSV z 29. marca 2012 na tému Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie (ES) č. 1060/2009 o ratingových agentúrach, COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD), Ú. v. EÚ C 181, 21.06.2012, s. 68

(3)  Pozri poznámku pod čiarou 2.

(4)  Pozri poznámku pod čiarou 2.

(5)  Ú. v. EÚ L 145, 31.5.2011, s. 30.

(6)  Pozri The Financial Cycle, Factors of Amplifiction and possible Implications for Financial and Monetary Authorities, Banque de France, bulletin č. 95, november 2001, s. 68.

(7)  Konzultačný dokument Európskej komisie k prepracovaniu nariadenia o ratingových agentúrach, http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/cra_en.htm.; Závery Rady z 23. októbra 2011; Zásady Rady pre finančnú stabilitu z októbra 2010 na zníženie miery spoliehania sa orgánov a finančných inštitúcií na externé ratingy, COM(2010) 301 final.

(8)  COM(2011) 453 final.

(9)  COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(10)  Pozri poznámku pod čiarou 2.

(11)  Pozri poznámku pod čiarou 2, bod 1.2.

(12)  COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(13)  Pozri poznámku pod čiarou 2.

(14)  Pozri poznámku pod čiarou 2, bod 1.7.

(15)  Pozri poznámku pod čiarou 6.

(16)  Uznesenie Európskeho parlamentu z 8. júna 2011 o budúcich perspektívach ratingových agentúr, 2010/2302 (INI).

(17)  Pozri poznámku pod čiarou 6.