Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Richtlijn 2009/65/EG tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe's) en Richtlijn 2011/61/EU inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen ter voorkoming van een overdreven vertrouwen in ratings

De Raad heeft op 9 februari 2012 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 53, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over het:

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Richtlijn 2009/65/EG tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe's) en Richtlijn 2011/61/EU inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen ter voorkoming van een overdreven vertrouwen in ratings.

De afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 mei 2012 goedgekeurd.

Het EESC heeft tijdens zijn op 23 en 24 mei 2012 gehouden 481e zitting van (vergadering van 23 mei) onderstaand advies uitgebracht, dat met 130 stemmen vóór, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd:

1.1 Het advies maakt deel uit van de advieswerkzaamheden van het Comité, waarbij het in het kader van de verwerking van de crisissen van de voorbije jaren ook naar de regulering van de ratingbureaus op zich heeft gekeken (1). Het Comité heeft pas onlangs zijn voldoening erover geuit dat de Commissie zich inspant om belangrijke tekorten op het vlak van transparantie, onafhankelijkheid, belangenconflicten, kwaliteit van de ratings en de ratingmethoden uit de weg te ruimen door nieuwe voorstellen voor rechtshandelingen (2). Daarbij heeft het ook zijn ontgoocheling geuit over het feit dat zo laat en onsamenhangend op het gebrek aan regulering bij ratingbureaus wordt gereageerd.

1.2 Het voorstel voor een richtlijn houdt een formele wijziging in van de icbe-richtlijn (instellingen voor collectieve belegging in effecten) en van de richtlijn inzake de beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen (abi's). De kern van de regeling wordt gevormd door wijzigingen in het risicobeheer, die de geautomatiseerde, mechanische, niet-getoetste overname van externe ratings moeten beperken of verhinderen. Deze regels gaan vergezeld van een wijziging van de Ratingbureauverordening, waarover het Comité reeds een standpunt heeft ingenomen (3). Beide wetgevingsvoorstellen hangen inhoudelijk nauw samen.

1.3 Het Comité juicht toe dat het probleem van het overdreven vertrouwen van marktdeelnemers in ratings voor icbe's en abi's met het voorstel wordt aangepakt en dat wordt gepoogd om het door ontoereikende ratings in beweging gebrachte kuddegedrag van financiële marktpartijen te verhinderen. Deze inspanningen dienen naast het EU-recht en nationaal recht ook privaatrechtelijke overeenkomsten te omvatten.

1.4 Het Comité meent dat het uitgangspunt van de regulering, namelijk een nadere omschrijving van de voorschriften voor het risicobeheer van icbe's en abi's, correct is. Het Comité wijst op de problemen die kleine financiële instellingen zouden kunnen hebben om eigen capaciteiten voor risicoanalyse op te bouwen. Daarom stelt het voor om in de gedelegeerde handelingen regelingen voor samenwerking bij het extern opbouwen van gespecialiseerde kennis op te nemen en kleine financiële instellingen daardoor onafhankelijker te maken van externe ratingbureaus. Het Comité is uitdrukkelijk tegen plannen om kleine en middelgrote instellingen de mogelijkheid te geven, beslissingen over de kredietwaardigheid van specifieke kredietnemers uit te besteden.

1.5 Het Comité meent dat grotere inspanningen noodzakelijk zijn om werkwijzen en normen in risicobeheersprocessen te ontwikkelen die als alternatief voor ratings kunnen worden gebruikt.

1.6 Het Comité wijst op de noodzaak van een gezamenlijke aanpak op het niveau van de G 20. Over het algemeen ontoereikende regulering kan uitsluitend worden opgelost wanneer er een minimale samenhang bestaat tussen de nationale rechtsordes.

1.7 Het Comité onderstreept zijn reeds in zijn advies van 12-3-2012 (4) uitvoerig geuite twijfel dat de eigen risicobeoordeling van financiële marktdeelnemers en een geringer gebruik van externe ratings zou garanderen dat de door de financiële marktdeelnemers genomen beslissingen objectief zijn of dat ze – in het licht van de gevolgen van de beoordeling – alle belangrijke aspecten in aanmerking zouden nemen. Voorts meent het Comité dat een van de fundamentele problemen van de risicobeoordeling wordt gevormd door de geloofwaardigheid (en onafhankelijkheid) van de door de ratingbureaus verstrekte ratings, die in de voorbije jaren herhaaldelijk foutief gebleken zijn of te zeer doordrongen waren van de belangen, denkwijzen en structuren van hun niet-Europese thuismarkt of van de belangen van de emittenten door wie ze worden gefinancierd. Op basis daarvan dringt het Comité er op aan om ook bij de verdere discussie over de regulering van de ratingbureaus er altijd rekening mee te houden dat de ratingbureaus recentelijk nog direct of indirect herhaaldelijk aan alle geledingen van de maatschappij blijvende schade hebben berokkend. Het Comité betreurt daarom dat inspanningen om een onafhankelijk Europees ratingbureau op te richten nog niet zijn geslaagd.

2.1 Het voorstel maakt deel uit van de maatregelen die getroffen moeten worden voor het toezicht op de ratingbureaus als gevolg van de crisis die begon als een bankencrisis, uitgroeide tot een financiële crisis en uiteindelijk in een staatsschuldencrisis is uitgemond. Sinds 7 december 2010, de dag waarop de Ratingbureauverordening volledig van kracht werd, moeten ratingbureaus voldoen aan strikte gedragsregels om mogelijke belangenconflicten te ondervangen en een hoge kwaliteit en voldoende transparantie van de ratings en het ratingproces te waarborgen. Op 11 mei 2011 is de Ratingbureauverordening gewijzigd (5) om aan de Europese Autoriteit voor effecten en markten (European Securities and Markets Authority – ESMA) exclusieve bevoegdheden met betrekking tot het toezicht op in de EU geregistreerde ratingbureaus toe te vertrouwen.

2.2 De Ratingbureauverordening en de wijziging daarvan in mei 2011 bieden echter geen oplossing voor een probleem dat mede de oorzaak van de crisis is geweest: het risico dat financiële marktdeelnemers, met name ook instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe's) en alternatieve beleggingsinstellingen (abi's), in hun risicobeheerprocedures te zeer en „automatisch” op (externe) ratings vertrouwen en geen eigen risicobeoordelingen en zorgvuldigheidstoetsingen uitvoeren. De financiële marktpartijen worden hiertoe gebracht door overwegingen in verband met kosten en vereenvoudiging. Voor de gemeenschap bestaat dan echter het gevaar dat dit leidt tot „kuddegedrag” (6) bij de marktdeelnemers. Wanneer een schuldinstrument door de automatische rating niet meer als „investment grade” wordt beschouwd, kan dit leiden tot het gelijktijdig verkopen van schuldinstrumenten, wat een nadelig effect kan hebben op de financiële stabiliteit. Procycliciteit en „cliff effects” oftewel abrupte gevolgen (de toekenning van een lagere kredietwaardigheidsbeoordeling aan een instrument tot onder een bepaalde drempelwaarde heeft een sneeuwbaleffect op de verkoop van andere instrumenten tot gevolg) zijn een andere omschrijving van dit risico. Er is herhaaldelijk beklemtoond dat het dringend noodzakelijk is om deze risico's te beperken (7).

2.3 Met dit voorstel wordt het probleem van het overdreven vertrouwen van de marktdeelnemers in ratings voor icbe's en abi's aangepakt. Andere voorstellen hebben betrekking op het oplossen van hetzelfde probleem bij kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en beleggingsondernemingen in een financieel conglomeraat (8). De voorschriften betreffende het risicobeheer voor icbe's en abi's worden in artikel 1 en 2 dusdanig gepreciseerd dat de ondernemingen niet uitsluitend of automatisch op externe ratings mogen vertrouwen. Dit vormt een aanvulling op de reeds bestaande prudentiële regels die bepalen dat financiële marktpartijen risicobeheerprocedures moeten gebruiken die hen altijd in staat stellen het met de beleggingsposities verbonden risico en het aandeel daarvan in het totale risicoprofiel van de portefeuille te bewaken en te meten. Tegelijkertijd krijgt de Commissie een ruimere bevoegdheid om via gedelegeerde handelingen criteria voor de beoordeling van de deugdelijkheid van risicobeheerprocedures vast te stellen waardoor ook een overdreven gebruik van externe ratings wordt tegengegaan.

2.4 Het voorstel dient te worden bekeken in samenhang met het op dezelfde dag ingediende „Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus” (9). Daarin worden onder andere voorstellen gedaan die overdreven gebruik van ratings door marktdeelnemers dienen te verhinderen, doordat de ratingbureaus worden verplicht uitgebreide informatie ter beschikking te stellen aan de financiële marktpartijen. Daartoe behoort informatie over de ratingmethoden, de aannamen die daaraan ten grondslag liggen en de soorten rating. Anderzijds dienen de emittenten van gestructureerde financiële instrumenten de markt meer informatie over hun producten te verstrekken (kredietkwaliteit, ontwikkeling van de individuele activa die aan het gestructureerde financiële instrument ten grondslag liggen, structuur van de securitisatietransactie, kasstromen enz.) Alles bij elkaar genomen dienen de wijzigingen aan de Ratingbureauverordening ervoor te zorgen dat icbe's en abi's beter in staat zijn zelf inschattingen van de kredietkwaliteit van de instrumenten te maken. Beide voorstellen mogen daarom niet afzonderlijk van elkaar worden bekeken.

3.1 Het voorstel van de Commissie betreft één enkel aspect van het gebrek aan regulering bij ratingbureaus, namelijk de effecten van ratings op het optreden van financiële marktpartijen en de gevolgen van dit optreden voor de markten. Het voorstel is het resultaat van een analyse van de oorzaken van de crisissen van de voorbije jaren. Ratingbureaus hebben daarbij een rol gespeeld die mede deze crisissen heeft veroorzaakt. Zij doen uitspraken over de betalingscapaciteit en betalingsbereidheid aan een schuldeiser, en dat kan een private schuldeiser zijn of een staat. Ze hebben een doorslaggevende invloed op de wereldwijde financiële markten, aangezien tal van financiële marktpartijen (icbe's, abi's, kredietinstellingen en verzekeringen) bij hun beleggingsbeslissingen op ratings aangewezen zijn. Het Comité heeft zich de voorbije jaren – recentelijk in een advies van 12-3-2012 (10) – herhaaldelijk beziggehouden met de leemten in de regulering voor ratingbureaus en daarbij duidelijke standpunten ingenomen die ook ten grondslag liggen aan dit advies en waarnaar in deze tekst wordt verwezen.

3.2 Het was alom bekend, maar de crisissen van de voorbije jaren hebben nogmaals duidelijk aangetoond dat de foutieve inschatting van ratingbureaus niet alleen een bijzonder schadelijke invloed kan hebben op grote delen van de economie, maar zelfs op hele landen en de samenleving als geheel. Bovendien hebben de crisissen aangetoond dat de markten niet in staat waren om uitwassen te verhinderen. Daarom is er een strenge en consequente overheidsregulering van de ratingbureaus nodig. Daarbij moet de EU-regulering met het oog op de wereldwijde context op het niveau van de G 20 worden ondersteund met als doel wereldwijd een minimale samenhang van de regels tot stand te brengen. Het is absoluut noodzakelijk (11) dat bij de totstandkoming van ratings als minimale norm de beginselen van integriteit, transparantie, verantwoordelijkheid en deugdelijk bestuur gewaarborgd zijn en blijven.

3.3 Het Comité bevestigt dat de voorbije jaren – zij het zeer laat – essentiële vooruitgang geboekt is in de regulering van ratingbureaus. Wanneer nu door het voorstel tot wijziging van de Ratingbureauverordening van 15-11-2011 (12) ook de probleemgebieden „ratingoutlooks”, „onafhankelijkheid van ratingbureaus”, „openbaarmaking van informatie”, „overheidsratings”, „vergelijkbaarheid van ratings”, „regelmatige verandering van ratingbureau”, „wettelijke aansprakelijkheid” en „gebruik van externe ratings” in de reguleringsvoorschriften voor ratingbureaus worden aangepakt, valt dit toe te juichen. Het Comité heeft hierover advies uitgebracht (13) en concrete aanwijzingen gegeven. Teleurstellend is het feit dat de problemen met betrekking tot de overheersende marktpositie van de grote ratingbureaus en alternatieve betalingsmodellen niet voldoende zijn aangepakt.

3.4 Het voorstel pakt daaraan gekoppeld nu ook op het niveau van de icbe's en abi's het probleem van de automatische, ondoordachte overname van externe ratings aan, wat – zoals het in het voorstel wordt geformuleerd – kan leiden tot kuddegedrag van de financiële marktpartijen of – zoals het in het advies van het Comité wordt beschreven (14) – kan uitmonden in een voorspelling die zichzelf waarmaakt (selffulfilling prophecy). Op dit punt overlapt het voorstel de op dezelfde dag voorgestelde wijzigingen aan de Ratingbureauverordening. Deze „dubbele aanpak” is consequent. Bij de financiële marktdeelnemers, voor wie de (externe) ratings bestemd zijn, moet het „automatisme” worden tegengegaan of ten minste worden beperkt. In de regulering van ratingbureaus moet worden gewaarborgd dat ze de nodige transparantie bezitten en de nodige informatie verstrekken aan de marktdeelnemers.

3.5 Er mag niet over het hoofd worden gezien dat de icbe's en abi's een eigen verantwoordelijkheid dragen om „kuddegedrag” en „sneeuwbaleffecten” te voorkomen. Voor zover hun risicobeheerprocedures dergelijke effecten toestaan, vormen zij zelf een deel van het probleem. Het EESC stemt uitdrukkelijk in met deze beoordeling door de Commissie. Het zal er daarom bij de omzetting van het hier beoordeelde voorstel vooral op aankomen dat de gedelegeerde handelingen de wil van de wetgever ook doelmatig omzetten. Bovendien kan elke vorm van financiële regulering slechts effectief zijn in de mate waarin er in de praktijk toezicht op wordt gehouden.

4.1 Het staat onomstotelijk vast dat het mechanisch, automatisch en niet getoetst overnemen van externe ratings zal of kan leiden tot het gelijktijdig verkopen van instrumenten, wat op de markt schokken kan teweegbrengen die de financiële stabiliteit in gevaar brengen. Dit is ook het resultaat van de uitgebreide externe raadpleging van de Commissie (15), de niet-wetgevende resolutie van het Europees Parlement van 8 juni 2011 (16) en de beginselen van de Raad voor financiële stabiliteit (Financial Stability Board, FSB) (17).

4.2 Om dit automatisme te doorbreken, is een reeks maatregelen noodzakelijk. Ten eerste moet worden gewaarborgd dat alle mogelijkheden worden benut en verder ontwikkeld om ook andere normen voor kredietwaardigheid toe te passen dan de ratings van grote ratingbureaus. Tegelijkertijd moeten de bestaande prudentiële regels worden getoetst die op wettelijke grondslag of door overheidsbesluiten een automatisme tussen externe rating en beoordeling bewerkstelligen, ook bij kredietinstellingen en verzekeringen. Verder dienen door middel van soortgelijke maatregelen de bestaande automatismen in de risicobeheerprocedures van de financiële marktpartijen te worden doorbroken. In het algemeen mag er in het recht van de Unie en de nationale wettelijke bepalingen geen enkel voorschrift overblijven dat het hierboven beschreven automatisme veroorzaakt. Bovendien dient de regulering te waarborgen dat ook privaatrechtelijke overeenkomsten ongeldig zijn als die een dergelijk automatisme tot gevolg hebben. Daarnaast hebben de financiële marktpartijen behoefte aan toereikende informatie die hun eigen beoordelingen vergemakkelijkt.

4.3 In het voorstel staat een algemene bepaling over de noodzakelijke precisering van de organisatie van risicobeheerprocedures van icbe's en abi's. Deze aanpak is in beginsel correct. Om deze aanpak concreet in te vullen, zijn er echter bijbehorende gedelegeerde handelingen nodig. Dat houdt in dat de essentiële werkzaamheden voor het tegengaan van foutieve aansturing door het automatisme bij het overnemen van externe ratings nog verricht moeten worden.

4.4 In de praktijk zal het niet mogelijk zijn om het gebruik van externe ratings volledig uit te schakelen. De nodige capaciteiten, expertise en ervaring om een externe rating te vervangen, zijn momenteel slechts in zeer beperkte mate voorhanden. Vooral kleine financiële instellingen beschikken niet altijd over de nodige middelen om eigen analyseafdelingen op te richten of te ontwikkelen. Naast de mogelijkheid van een uitgebreidere interne risicobeoordeling en de daardoor gewonnen onafhankelijkheid van externe ratingbureaus wordt vaak benadrukt dat kleine en middelgrote ondernemingen de mogelijkheid moeten hebben om risicoanalyses uit te besteden. Als externe informatie beter toegankelijk is, kan er door nauwere samenwerking zeker knowhow voor speciale markten worden opgebouwd en kostenefficiënter worden gewerkt. Dit zal vooral ook kleine en middelgrote ondernemingen in staat stellen om onafhankelijker te worden van ratingbureaus. Maatregelen daartoe vallen toe te juichen. Het Comité is er echter sterk van overtuigd dat de uiteindelijke besluitvorming over de kredietwaardigheid van een kredietnemer altijd voorbehouden moet blijven aan de onderneming en dus niet mag worden uitbesteed.

4.5 Het EESC beseft dat de omzetting van het voorstel en de bijbehorende regulering tot een aanzienlijke kostenstijging kunnen leiden als gevolg van de ontwikkeling van risicobeheerprocedures en de invoering en ontwikkeling van interne modellen. Gelet op de dreigende schade voor de gehele samenleving is hiervoor echter geen alternatief.

Brussel, 23 mei 2012

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Staffan NILSSON

(2) PB C 181 van 21.06.2012, blz 68 over het „Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus”, COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(6) Vgl. The Financial Cycle, Factors of Amplifiction and possible Implications for Financial and Monetary Authorities, Banque de France, Bulletin No 95, november 2001, blz. 68.

(7) COM(2010) 301 final; Raadpleging van de Europese Commissie betreffende de herziening van de ratingbureauverordening, http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/cra_en.htm; Conclusies van de Raad van 23 oktober 2011; Beginselen van de Raad voor financiële stabiliteit van oktober 2010 ter vermindering van het vertrouwen van overheden en financiële instellingen in externe ratings.

(16) Resolutie van het Europees Parlement van 8 juni 2011 betreffende ratingbureaus – vooruitzichten voor de toekomst (2010/2302 (INI)), http://www.europarl.europa.eu/oeil/FinByProcnum.do?lang=en&procnum=INI/2010/2302.