Vec C‑66/22

Infraestruturas de Portugal SA
a
Futrifer Indústrias Ferroviárias SA

proti

Toscca – Equipamentos em Madeira Lda

(návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Supremo Tribunal Administrativo)

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 21. decembra 2023

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Postupy zadávania verejných zákaziek na uskutočnenie stavebných prác, verejných zákaziek na dodanie tovaru a verejných zákaziek na poskytnutie služieb – Smernica 2014/24/EÚ – Článok 57 ods. 4 prvý pododsek písm. d) – Verejné obstarávanie v odvetví dopravy – Smernica 2014/25/EÚ – Článok 80 ods. 1 – Nepovinné dôvody na vylúčenie – Povinnosť prebratia – Uzavretie dohôd hospodárskym subjektom s cieľom narušiť hospodársku súťaž – Právomoc verejného obstarávateľa – Vplyv skoršieho rozhodnutia orgánu pre hospodársku súťaž – Zásada proporcionality – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Právo na účinný prostriedok nápravy – Zásada riadnej správy vecí verejných – Povinnosť odôvodnenia“

1. Aproximácia právnych predpisov – Postupy zadávania verejných zákaziek na uskutočnenie stavebných prác, verejných zákaziek na dodanie tovaru a verejných zákaziek na poskytnutie služieb – Smernica 2014/24 – Zadávanie zákaziek – Dôvody na vylúčenie z účasti na verejnom obstarávaní – Povinnosť prebratia – Rozsah

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2014/24, článok 57 ods. 4 prvý pododsek)

   (pozri body 49 – 58)

2. Aproximácia právnych predpisov – Postupy obstarávania subjektov pôsobiacich v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb – Smernica 2014/25 – Zadávanie zákaziek – Kvalifikácia a kvalitatívny výber – Použitie dôvodov na vylúčenie a podmienok účasti stanovených v smernici 2014/24 – Povinnosť prebratia – Rozsah

   (Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady 2014/25, článok 80 ods. 1 tretí pododsek)

   (pozri body 59 – 61)

3. Aproximácia právnych predpisov – Postupy zadávania verejných zákaziek na uskutočnenie stavebných prác, verejných zákaziek na dodanie tovaru a verejných zákaziek na poskytnutie služieb – Smernica 2014/24 – Zadávanie zákaziek – Dôvody na vylúčenie z účasti na verejnom obstarávaní – Uzavretie dohôd hospodárskym subjektom s cieľom narušiť hospodársku súťaž – Vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje možnosť vylúčiť ponuku uchádzača z dôvodu existencie vážnych indícií o jeho správaní, ktoré by mohlo narušiť pravidlá hospodárskej súťaže – Vylúčenie obmedzené na postup verejného obstarávania, v rámci ktorého došlo k takémuto správaniu – Neprípustnosť

   [Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24, článok 57 ods. 4 prvý pododsek písm. d)]

   (pozri body 67 – 72, bod 1 výroku)

4. Aproximácia právnych predpisov – Postupy zadávania verejných zákaziek na uskutočnenie stavebných prác, verejných zákaziek na dodanie tovaru a verejných zákaziek na poskytnutie služieb – Smernica 2014/24 – Zadávanie zákaziek – Dôvody na vylúčenie z účasti na verejnom obstarávaní – Uzavretie dohôd hospodárskym subjektom s cieľom narušiť hospodársku súťaž – Vnútroštátna právna úprava, ktorá zveruje výlučne vnútroštátnemu orgánu pre hospodársku súťaž právomoc rozhodnúť o vylúčení hospodárskych subjektov z postupov verejného obstarávania z dôvodu porušenia pravidiel hospodárskej súťaže – Neprípustnosť

   [Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24, článok 57 ods. 4 prvý pododsek písm. d)]

   (pozri body 74 – 80, 82 – 84, bod 2 výroku)

5. Aproximácia právnych predpisov – Postupy zadávania verejných zákaziek na uskutočnenie stavebných prác, verejných zákaziek na dodanie tovaru a verejných zákaziek na poskytnutie služieb – Smernica 2014/24 – Zadávanie zákaziek – Dôvody na vylúčenie z účasti na verejnom obstarávaní – Uzavretie dohôd hospodárskym subjektom s cieľom narušiť hospodársku súťaž – Rozhodnutie verejného obstarávateľa o spoľahlivosti hospodárskeho subjektu prijaté na základe tohto dôvodu na vylúčenie – Porušenie zásady riadnej správy vecí verejných – Povinnosť odôvodnenia

   [Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24, článok 57 ods. 4 prvý pododsek písm. d)]

   (pozri body 87 – 91, bod 3 výroku)

Zhrnutie

Spoločnosť Toscca je hospodársky subjekt, ktorý predložil ponuku v rámci postupu verejného obstarávania organizovaného spoločnosťou Infraestruturas de Portugal na nákup kreozotovaných kolíkov a podvalov z borovice určených pre odvetvie železničnej infraštruktúry, pričom táto zákazka bola zadaná spoločnosti Futrifer. Keďže žaloba o neplatnosť podaná spoločnosťou Toscca proti tomuto rozhodnutiu o zadaní zákazky bola zamietnutá, táto spoločnosť podala odvolanie na Tribunal Central Administrativo Norte (Ústredný správny súd sever, Portugalsko). Tento súd vydal rozsudok, ktorým tomuto odvolaniu vyhovel a uložil spoločnosti Infraestruturas de Portugal povinnosť zadať zákazku spoločnosti Toscca. Supremo Tribunal Administrativo (Najvyšší správny súd, Portugalsko) tento rozsudok zrušil pre nedostatok odôvodnenia a vrátil vec Ústrednému správnemu súdu severu. Tento súd vydal druhý rozsudok, ktorým potvrdil riešenie prijaté vo svojom prvom rozsudku.

Infraestruturas de Portugal a Futrifer podali proti tomuto druhému rozsudku opravné prostriedky na Najvyšší správny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. Tento súd uvádza, že v roku 2019 Autoridade da Concorrência (Úrad pre hospodársku súťaž, Portugalsko) uložil spoločnosti Futrifer pokutu za porušenie práva hospodárskej súťaže v rámci postupov verejného obstarávania organizovaných v rokoch 2014 a 2015 tým istým verejným obstarávateľom.

Súdny dvor sa vo svojom rozsudku vyhlásenom veľkou komorou najprv vyjadril k existencii povinnosti členských štátov prebrať nepovinné dôvody na vylúčenie stanovené v smerniciach 2014/24 ( 1 ) a 2014/25 ( 2 ). Ďalej objasnil podmienky výkonu právomoci verejných obstarávateľov vylúčiť hospodársky subjekt z účasti na postupe verejného obstarávania z dôvodu nespoľahlivosti z dôvodu porušenia práva hospodárskej súťaže, ku ktorému došlo mimo dotknutého postupu verejného obstarávania. Napokon spresnil povinnosť verejných obstarávateľov odôvodniť rozhodnutie týkajúce sa spoľahlivosti hospodárskeho subjektu vzhľadom na nepovinný dôvod na vylúčenie spojený s účasťou takéhoto subjektu na dohodách, ktorých cieľom je narušiť hospodársku súťaž, stanovený smernicou 2014/24.

Posúdenie Súdnym dvorom

Na úvod sa Súdny dvor vyjadril k otázke, či sú členské štáty povinné prebrať do svojho vnútroštátneho práva nepovinné dôvody na vylúčenie uvedené v smernici 2014/24, ( 3 ) ako aj v ustanovení smernice 2014/25, ktoré odkazuje na tieto dôvody.

Pokiaľ ide na jednej strane o nepovinné dôvody na vylúčenie stanovené v smernici 2014/24, Súdny dvor uviedol, že na rozdiel od toho, čo vyplýva z niektorých jeho rozsudkov, ( 4 ) členské štáty sú povinné prebrať tieto dôvody do svojho vnútroštátneho práva. Táto povinnosť znamená, že musia stanoviť buď možnosť, alebo povinnosť verejných obstarávateľov uplatniť uvedené dôvody. Po prvé zo znenia ustanovenia smernice 2014/24 týkajúceho sa nepovinných dôvodov na vylúčenie vyplýva, že rozhodnutie o vylúčení alebo nevylúčení hospodárskeho subjektu z postupu verejného obstarávania z jedného z týchto dôvodov prináleží verejným obstarávateľom, pokiaľ sa členské štáty nerozhodnú zmeniť túto možnosť vylúčenia na povinnosť. V dôsledku toho, aby títo verejní obstarávatelia neboli zbavení prinajmenšom možnosti uplatniť tieto dôvody na vylúčenie, členský štát sa nemôže zdržať zahrnutia týchto dôvodov do svojej vnútroštátnej právnej úpravy preberajúcej smernicu 2014/24. Po druhé tento výklad potvrdzuje aj kontext ustanovenia týkajúceho sa nepovinných dôvodov na vylúčenie, ktorý kontrastuje s inými ustanoveniami tejto smernice, ktoré umožňujú členským štátom vybrať si, či tieto ustanovenia preberú, alebo nie. V tejto súvislosti Súdny dvor zdôraznil, že voľba, ktorá je ponechaná členským štátom, pokiaľ ide o podmienky uplatnenia nepovinných dôvodov na vylúčenie, ( 5 ) sa nemôže vzťahovať na prebratie alebo neprebratie týchto dôvodov do vnútroštátneho práva. Pokiaľ ide po tretie o cieľ sledovaný smernicou 2014/24 v súvislosti s nepovinnými dôvodmi na vylúčenie, Súdny dvor zdôraznil, že normotvorca Únie mal v úmysle zveriť výlučne verejným obstarávateľom úlohu posúdiť integritu a spoľahlivosť hospodárskych subjektov, ktoré sa zúčastňujú na postupe verejného obstarávania a v prípade potreby vylúčiť hospodárske subjekty, ktoré považujú za nespoľahlivé.

Pokiaľ ide na druhej strane o smernicu 2014/25 ( 6 ), Súdny dvor zdôraznil, že členské štáty musia na základe svojej povinnosti prebrať článok 80 ods. 1 prvý pododsek tejto smernice stanoviť prinajmenšom možnosť obstarávateľov zahrnúť medzi pravidlá a kritériá vylúčenia uplatniteľné v postupoch verejného obstarávania, ktoré patria do pôsobnosti uvedenej smernice, nepovinné dôvody na vylúčenie stanovené v smernici 2014/24 bez toho, aby bolo dotknuté prípadné rozhodnutie uvedených štátov, ktorým sa týmto subjektom ukladá povinnosť zahrnúť tieto dôvody medzi tieto kritériá.

Po týchto spresneniach sa Súdny dvor v prvom rade vyjadril k nepovinnému dôvodu na vylúčenie súvisiacemu s tým, že hospodársky subjekt uzavrie dohody s cieľom narušiť hospodársku súťaž stanovenému v smernici 2014/24. ( 7 ) Súdny dvor rozhodol, že tento dôvod bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje možnosť vylúčiť ponuku uchádzača z dôvodu existencie vážnych indícií o jeho správaní, ktoré by mohlo narušiť pravidlá hospodárskej súťaže, na postup verejného obstarávania, v rámci ktorého došlo k takémuto správaniu. Takéto obmedzenie totiž nevyplýva zo znenia ustanovenia upravujúceho tento dôvod na vylúčenie. Okrem toho z kontextu, do ktorého patrí toto ustanovenie, ( 8 ) vyplýva, že smernica 2014/24 umožňuje verejným obstarávateľom kedykoľvek počas postupu vylúčiť hospodársky subjekt alebo členské štátny môžu od nich požadovať, aby vylúčili hospodársky subjekt, ak sa ukáže, že tento subjekt sa vzhľadom na konanie alebo nekonanie pred alebo počas postupu nachádza v jednej zo situácií, na ktoré sa vzťahujú dôvody na vylúčenie stanovené v tej istej smernici. Takýto výklad toho istého ustanovenia umožňuje verejnému obstarávateľovi uistiť sa o bezúhonnosti a spoľahlivosti každého z hospodárskych subjektov, ktoré možno spochybniť nielen v prípade účasti takéhoto subjektu na protisúťažnom správaní v rámci predmetného postupu, ale aj v prípade predchádzajúcej účasti tohto subjektu na takomto správaní.

V druhom rade Súdny dvor zdôraznil, že nepovinný dôvod na vylúčenie spojený s tým, že hospodársky subjekt uzavrie dohody s cieľom narušiť hospodársku súťaž, stanovený smernicou 2014/24, bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá zveruje výlučne vnútroštátnemu orgánu pre hospodársku súťaž právomoc rozhodnúť o vylúčení hospodárskych subjektov z postupov verejného obstarávania z dôvodu porušenia pravidiel hospodárskej súťaže. Samozrejme, ak existuje osobitné konanie upravené v práve Únie alebo vo vnútroštátnom práve na stíhanie porušení práva hospodárskej súťaže, v ktorom je vnútroštátny orgán pre hospodársku súťaž poverený vykonaním vyšetrovania na tento účel, sa verejný obstarávateľ musí v rámci posúdenia predložených dôkazov v zásade opierať o výsledok takéhoto konania. V tomto kontexte rozhodnutie takéhoto orgánu, ktoré konštatovalo porušenie práva hospodárskej súťaže a z tohto dôvodu uložilo uchádzačovi peňažnú sankciu, môže mať osobitný význam, a to tým skôr, ak bol k tejto sankcii pripojený dočasný zákaz účasti na postupoch verejného obstarávania. Hoci takéto rozhodnutie môže viesť verejného obstarávateľa k vylúčeniu tohto hospodárskeho subjektu z predmetného postupu verejného obstarávania, absencia takéhoto rozhodnutia naopak nemôže brániť ani zbaviť verejného obstarávateľa povinnosti vykonať takéto posúdenie. Toto posúdenie sa musí vykonať vzhľadom na zásadu proporcionality a s prihliadnutím na všetky relevantné skutočnosti, aby sa overilo, či je uplatnenie dôvodu na vylúčenie súvisiaceho s tým, že hospodársky subjekt uzavrel dohody s cieľom narušiť hospodársku súťaž odôvodnené. Vnútroštátna právna úprava, ktorá spája posúdenie bezúhonnosti a spoľahlivosti uchádzačov so závermi rozhodnutia vnútroštátneho orgánu pre hospodársku súťaž týkajúceho sa najmä budúcej účasti na postupe verejného obstarávania, zasahuje do voľnej úvahy, ktorú musí mať verejný obstarávateľ v rámci uplatnenia nepovinných dôvodov na vylúčenie stanovených v smernici 2014/24.

Podľa svojej analýzy Súdny dvor ešte spresnil, že členské štáty nemôžu vo svojej právnej úprave obmedziť rozsah dôvodu na vylúčenie spojeného s účasťou dotknutého hospodárskeho subjektu na protisúťažnom správaní.

V treťom rade Súdny dvor uviedol, že na základe zásady riadnej správy vecí verejných musí byť rozhodnutie verejného obstarávateľa o spoľahlivosti hospodárskeho subjektu prijaté na základe nepovinného dôvodu na vylúčenie stanoveného smernicou 2014/24 a súvisiaceho s uzatvorením dohôd hospodárskym subjektom odôvodnené. Táto povinnosť sa na jednej strane týka rozhodnutí, ktorými verejný obstarávateľ vylúčil uchádzača najmä na základe takéhoto nepovinného dôvodu na vylúčenie. Na druhej strane verejný obstarávateľ má túto povinnosť odôvodnenia, keď konštatuje, že uchádzača sa týka jeden z nepovinných dôvodov na vylúčenie, ale prijme rozhodnutie o nevylúčení napríklad z dôvodu, že vylúčenie predstavuje neprimerané opatrenie. Takéto rozhodnutie totiž ovplyvňuje právne postavenie ostatných hospodárskych subjektov zúčastňujúcich sa predmetného postupu verejného obstarávania, ktoré musia mať možnosť brániť svoje práva prípadne podaním žaloby proti tomuto rozhodnutiu.

( 1 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65). Článok 57 ods. 4 prvý pododsek tejto smernice stanovuje prípady, v ktorých verejní obstarávatelia môžu z účasti na postupe obstarávania vylúčiť alebo od nich môžu členské štáty požadovať, aby z účasti na postupe obstarávania vylúčili ktorýkoľvek hospodársky subjekt.

( 2 ) Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/25/EÚ z 26. februára 2014 o obstarávaní vykonávanom subjektmi pôsobiacimi v odvetviach vodného hospodárstva, energetiky, dopravy a poštových služieb a o zrušení smernice 2004/17/ES (Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 243). Článok 80 ods. 1 tretí pododsek smernice 2014/25 stanovuje, že ak si to členské štáty vyžiadajú, objektívne pravidlá a kritériá vylúčenia zahŕňajú okrem iného kritériá vylúčenia uvedené v článku 57 ods. 4 smernice 2014/24 za podmienok stanovených v uvedenom článku.

( 3 ) Konkrétne v článku 57 ods. 4 prvom pododseku tejto smernice.

( 4 ) Rozsudky z 19. júna 2019, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, bod 33); z 30. januára 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, body 34 a 40), ako aj z 3. júna 2021, Rad Service a i. (C‑210/20, EU:C:2021:445, bod 28). Na základe týchto rozsudkov sa členské štáty môžu rozhodnúť, či preberú dôvody na vylúčenie uvedené v tomto ustanovení.

( 5 ) Podľa článku 57 ods. 7 smernice 2014/24.

( 6 ) Konkrétnejšie podľa článku 80 ods. 1 tretieho pododseku tejto smernice.

( 7 ) Podľa článku 57 ods. 4 prvého pododseku písm. d) smernice 2014/24 môžu verejní obstarávatelia vylúčiť alebo môžu od nich členské štáty požadovať, aby vylúčili ktorýkoľvek hospodársky subjekt z účasti na verejnom obstarávaní, ak má verejný obstarávateľ dostatočne vierohodné indície na to, aby mohol dospieť k záveru, že hospodársky subjekt uzavrel dohody s inými hospodárskymi subjektmi s cieľom narušiť hospodársku súťaž.

( 8 ) Najmä článku 57 ods. 5 druhého pododseku smernice 2014/24.