Vec C‑45/21

Banka Slovenije

[návrh na začatie prejudiciálneho konania,
ktorý podal Ustavno sodišče Republike Slovenije (Slovinsko)]

Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 13. septembra 2022

„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Európsky systém centrálnych bánk – Národná centrálna banka – Smernica 2001/24/ES – Reorganizácia a likvidácia úverových inštitúcií – Náhrada ujmy vyplývajúcej z prijatia reorganizačných opatrení – Článok 123 ZFEÚ a článok 21.1 protokolu (č. 4) o štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky – Zákaz menového financovania členských štátov eurozóny – Článok 130 ZFEÚ a článok 7 tohto protokolu – Nezávislosť – Sprístupnenie dôverných informácií“

1. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Európsky systém centrálnych bánk – Zákaz menového financovania – Zrušenie finančných nástrojov národnou centrálnou bankou v rámci reorganizačných opatrení týkajúcich sa úverových inštitúcií – Zodpovednosť tejto centrálnej banky z jej vlastných zdrojov z dôvodu porušenia pravidiel, ktoré je povinná dodržiavať pri výkone tejto funkcie – Prípustnosť – Podmienka

   (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; protokol č. 4 pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, články 14.4, 21.1 a 35.3; nariadenie Rady č. 3603/93, článok 1 ods. 1; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/24)

   (pozri body 47, 52 – 57, 61, 67, 68, 71 – 75, 79, bod 1 výroku)

2. Hospodárska a menová politika – Hospodárska politika – Európsky systém centrálnych bánk – Zákaz menového financovania – Zrušenie finančných nástrojov národnou centrálnou bankou v rámci reorganizačných opatrení týkajúcich sa úverových inštitúcií – Zodpovednosť tejto centrálnej banky z jej vlastných zdrojov za škody, ktoré utrpeli niektorí kvalifikovaní bývalí držitelia finančných nástrojov len v dôsledku tohto zrušenia – Neprípustnosť – Obmedzenie zodpovednosti – Neexistencia vplyvu

   (Článok 123 ods. 1 ZFEÚ; protokol č. 4 pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, článok 21.1; nariadenie Rady č. 3603/93, článok 1 ods. 1)

   (pozri body 84 – 86, 90, bod 2 výroku)

3. Hospodárska a menová politika – Menová politika – Európsky systém centrálnych bánk – Národné centrálne banky – Zrušenie finančných nástrojov národnou centrálnou bankou v rámci reorganizačných opatrení týkajúcich sa úverových inštitúcií – Zodpovednosť tejto centrálnej banky za škody spôsobené týmto zrušením vo výške, ktorá môže ovplyvniť jej schopnosť účinne plniť svoje úlohy – Neprípustnosť

   (Článok 127 ods. 2, článok 130 a článok 282 ods. 3 ZFEÚ; protokol č. 4 pripojený k Zmluve o EÚ a Zmluve o FEÚ, články 3.1, 7 a 14.4)

   (pozri body 95 – 101, 104, 106, bod 3 výroku)

4. Sloboda usadiť sa – Slobodné poskytovanie služieb – Úverové inštitúcie – Reorganizácia a likvidácia úverových inštitúcií – Smernica 2001/24 – Prudenciálny dohľad nad úverovými inštitúciami – Povinnosť dodržiavať služobné tajomstvo – Rozsah – informácie, ktoré boli získané alebo ktoré vznikli pri vykonávaní reorganizačných opatrení, ktoré neboli predmetom informačných a konzultačných postupov – Vylúčenie

   (Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2001/24, článok 33, smernica Európskeho parlamentu a Rady 2006/48, články 44 až 52, a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/36, články 53 až 62)

   (pozri body 116, 118, 122 – 124, bod 4 výroku)

Zhrnutie

V dôsledku svetovej finančnej krízy vnútroštátne právne predpisy umožnili Banka Slovenije (Slovinská centrálna banka) zrušiť niektoré finančné nástroje v prípade, že úverovej inštitúcii hrozí vyhlásenie konkurzu a ohrozuje finančný systém ako celok. ( 1 ) Následne zákon zaviedol dva odlišné a alternatívne režimy zodpovednosti tejto centrálnej banky za škody spôsobené bývalým držiteľom zrušených finančných nástrojov.

Na jednej strane táto zodpovednosť v zásade môže vzniknúť, ak sa preukáže, že zrušenie finančného nástroja nepredstavuje nevyhnutné opatrenie alebo že nebola dodržaná zásada, že žiadny veriteľ nesmie byť znevýhodnený viac ako v prípade vyhlásenia konkurzu. Slovinská centrálna banka sa však môže zbaviť svojej zodpovednosti tým, že preukáže, že ona alebo osoby, ktoré sú oprávnené konať v jej mene, konali s náležitou starostlivosťou. Na druhej strane fyzické osoby, ktoré boli predtým držiteľmi zrušeného finančného nástroja a ktorých ročné príjmy sú nižšie ako určitá hranica, môžu od Slovinskej centrálnej banky získať paušálnu náhradu škody.

Zákon stanovuje, že pokrytie nákladov vyplývajúcich z uplatnenia týchto režimov zodpovednosti sa financuje po prvé čerpaním osobitných rezerv, do ktorých sú alokované zisky dosiahnuté Slovinskou centrálnou bankou od 1. januára 2019, po druhé čerpaním jej všeobecných rezerv až do výšky 50 % a po tretie čerpaním úverov od slovinských orgánov.

Slovinská centrálna banka podala na Ustavno sodišče (Ústavný súd, Slovinsko) žiadosť o preskúmanie ústavnosti tohto zákona, pričom okrem iného poukázala na nezlučiteľnosť režimov zodpovednosti, ktoré zavádza, s právom Únie. V tomto kontexte sa tento súd rozhodol položiť Súdnemu dvoru otázku najmä o zlučiteľnosti týchto režimov s dvoma základnými zásadami upravujúcimi činnosť Európskeho systému centrálnych bánk (ESCB), a to zákazom menového financovania ( 2 ) a zásadou nezávislosti centrálnych bánk ( 3 ).

Súdny dvor vo svojom rozsudku vyhlásenom veľkou komorou rozhodol, že zákaz menového financovania nebráni režimu zodpovednosti spojenému s nedodržaním pravidiel upravujúcich výkon funkcie, ktorá jej bola zverená vnútroštátnym právom, za predpokladu, že centrálna banka je zodpovedná len vtedy, ak ona sama alebo osoby, ktoré boli oprávnené konať v jej mene, závažným spôsobom porušili svoju povinnosť náležitej starostlivosti. Naopak, tento zákaz bráni režimu, v ktorom vznikla zodpovednosť centrálnej banky len z dôvodu zrušenia finančných nástrojov. Okrem toho zásada nezávislosti bráni režimu zodpovednosti, ktorý by mohol znamenať, že národná centrálna banka je zodpovedná vo výške, ktorá môže ohroziť jej schopnosť účinne plniť svoje úlohy a ktorá je financovaná vyššie uvedeným spôsobom.

Posúdenie Súdnym dvorom

V prvom rade Súdny dvor skúmal zlučiteľnosť režimov zodpovednosti, o aké ide v návrhu na začatie prejudiciálneho konania, so zákazom menového financovania. V tejto súvislosti hneď na začiatku poznamenal, že vykonávanie reorganizačných opatrení týkajúcich sa úverových inštitúcií v zmysle smernice 2001/24 nepredstavuje úlohu, ktorá prináleží ESCB vo všeobecnosti alebo osobitne národným centrálnym bankám. ESCB totiž v práve Únie predstavuje originálnu právnu konštrukciu, ktorá spája a umožňuje úzku spoluprácu národných inštitúcií, konkrétne národných centrálnych bánk, a inštitúcie Únie, konkrétne Európskej centrálnej banky. V tomto vysoko integrovanom systéme môžu národné centrálne banky, ktoré sú národnými orgánmi a zároveň orgánmi pôsobiacimi v rámci ESCB, vykonávať aj iné funkcie ako tie, ktoré sú uvedené v protokole o ESCB a ECB. ( 4 ) Tieto funkcie však vykonávajú na vlastnú zodpovednosť, pričom konkrétne podmienky tejto zodpovednosti sú určené podľa vnútroštátneho práva. Preto je úlohou dotknutého členského štátu vymedziť podmienky, za ktorých môže byť jeho centrálna banka zodpovedná za vykonanie reorganizačného opatrenia v zmysle smernice 2001/24 v prípade, že táto centrálna banka bola určená ako príslušný orgán na vykonanie takéhoto opatrenia. Pri výkone tejto právomoci sú však členské štáty povinné dodržiavať povinnosti vyplývajúce z práva Únie.

V tejto súvislosti právo Únie zakazuje národným centrálnym bankám akékoľvek financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím osobám. Nemožno však vylúčiť, že zodpovednosť národnej centrálnej banky z jej vlastných zdrojov z dôvodu výkonu funkcie, ktorá jej bola zverená vnútroštátnym právom, možno považovať za zodpovednosť zahŕňajúcu takéto financovanie. Vznik takejto zodpovednosti však nemožno za každých okolností považovať za takéto financovanie.

Vznik zodpovednosti národnej centrálnej banky, pokiaľ táto banka porušila pravidlá upravujúce výkon funkcie, ktorá jej bola priznaná vnútroštátnym právom, teda nemožno v zásade považovať za záväzok, z ktorého vyplýva financovanie záväzkov verejného sektora voči tretím osobám. V takom prípade je totiž odškodnenie poškodených tretích osôb dôsledkom konania centrálnej banky, a nie prevzatím už existujúceho záväzku iných orgánov verejnej moci voči tretím osobám. Okrem toho takéto financovanie zvyčajne nevyplýva priamo z opatrení prijatých týmito inými verejnými orgánmi, a preto v zásade týmto orgánom neumožňuje uskutočňovať výdavky a vyhýbať sa pri tom motivácii dodržiavať zdravú rozpočtovú politiku. ( 5 ) Vzhľadom na vysoký stupeň zložitosti a naliehavosti vykonávania reorganizačných opatrení v zmysle smernice 2004/21 však takáto zodpovednosť nemôže vzniknúť bez toho, aby sa vyžadovalo, že porušenie povinnosti náležitej starostlivosti zo strany centrálnej banky je závažné.

Naopak režim zodpovednosti, ktorý sa uplatňuje len preto, že národná centrálna banka plnila funkciu, ktorá jej bola zverená vnútroštátnym právom, aj keď plne dodržala pravidlá, ktoré sa na ňu vzťahujú, zahŕňa financovanie záväzku verejného sektora voči tretím osobám. Hoci je totiž možné, aby vnútroštátny zákonodarca zaručil kompenzáciu za nevyhnutné dôsledky rozhodnutí prijatých jeho centrálnou bankou v súlade s rozhodnutiami tohto zákonodarcu, treba poznamenať, že tým zavádza povinnosť platiť, ktorá má priamy pôvod v jeho politických rozhodnutiach, a nie v spôsobe, akým centrálna banka dotknutého členského štátu vykonáva svoje funkcie. Vyplatenie takejto kompenzácie zo svojich vlastných zdrojov zo strany centrálnej banky preto treba chápať tak, že vedie túto banku k tomu, že namiesto iných orgánov verejnej moci zabezpečuje financovanie záväzkov verejného sektora podľa vnútroštátnej právnej úpravy, čo je v rozpore s právom Únie.

V druhom rade Súdny dvor objasnil rozsah pôsobnosti zásady nezávislosti národných centrálnych bánk v prípade ich zodpovednosti za sumu vo výške, ktorá môže ovplyvniť ich schopnosť účinne vykonávať ich úlohy. Je pravda, že zavedenie režimu zodpovednosti v rámci výkonu funkcie, ktorá im bola zverená vnútroštátnym právom, nie je samo osebe nezlučiteľné s nezávislosťou centrálnych bánk. Vnútroštátne pravidlá zavedené na tento účel však nemôžu postaviť dotknutú centrálnu banku do situácie, ktorá by akýmkoľvek spôsobom ohrozila jej schopnosť nezávisle plniť úlohu, ktorá patrí do ESCB.

Na to, aby sa národné centrálne banky mohli podieľať na jednej zo základných úloh ESCB, a to na vykonávaní menovej politiky Únie, sa však tvorba rezerv javí ako nevyhnutná. V tomto kontexte čerpanie sumy zo všeobecných rezerv národnej centrálnej banky vo výške, ktorá by mohla ovplyvniť jej schopnosť účinne plniť úlohy ESCB, v kombinácii s neschopnosťou autonómne doplniť tieto rezervy v dôsledku systematického prideľovania všetkých jej ziskov na úhradu škody, ktorú spôsobila, môže dostať túto centrálnu banku do situácie závislosti od politických orgánov, čo je v rozpore s právom Únie. Ide najmä o prípady, keď je národná centrálna banka zo zákona povinná požičať si od iných orgánov verejnej moci vo svojom členskom štáte, keď sa vyčerpajú zdroje financovania súvisiace s rezervami.

Právna úprava, o akú ide vo veci samej, má presne tieto vlastnosti a stavia centrálnu banku do situácie, keď je potenciálne vystavená politickým tlakom, zatiaľ čo cieľom článku 130 ZFEÚ a článku 7 protokolu o ESCB a ECB je naopak chrániť ESCB pred akýmkoľvek politickým tlakom, aby mohol účinne uskutočňovať ciele, ktoré sa viažu na jeho úlohy, prostredníctvom nezávislého výkonu osobitných právomocí, ktoré má v tejto súvislosti na základe primárneho práva.

( 1 ) Ide o reorganizačné opatrenia v zmysle smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/24/ES zo 4. apríla 2001 o reorganizácii a likvidácii úverových inštitúcií (Ú. v. ES L 125, 2001, s. 15; Mim. vyd. 06/004, s. 15). Súdny dvor už dvakrát rozhodol v súvislosti s týmito slovinskými reorganizačnými opatreniami a ich vykonávaním, ale v otázkach veľmi odlišných od tých, o ktoré ide v prejednávanej veci [rozsudky z 19. júla 2016, Kotnik a i. (C‑526/14, EU:C:2016:570), ako aj zo 17. decembra 2020, Komisia/Slovinsko (Archívy ECB) (C‑316/19, EU:C:2020:1030)].

( 2 ) Stanovený v článku 123 ZFEÚ a článku 21 protokolu (č. 4) o Štatúte Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky (ďalej len „protokol o ESCB a ECB“).

( 3 ) Vyplývajúcou z článku 130 ZFEÚ a článku 7 protokolu o ESCB a ECB.

( 4 ) V súlade s článkom 14.4 protokolu o ESCB a ECB.

( 5 ) Na rozdiel od cieľa článku 123 ods. 1 ZFEÚ