1.6.2010   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 142/13

(1)

Rada 26. apríla 2010 preskúmala aktualizovaný program stability Talianska na roky 2009 až 2012.

(2)

Hoci nízka zadlženosť sektoru domácností a pomerne pevný finančný sektor poskytli určitú ochranu pred celosvetovou finančnou krízou, hlboko zakorenené štrukturálne nedostatky spôsobujúce neuspokojivý rast produktivity oslabili talianske hospodárstvo už dávno pred celosvetovým poklesom. HDP po poklese počas piatich štvrťrokov vzrástol v treťom štvrťroku 2009, opäť však mierne klesol v štvrtom štvrťroku. Recesia si tak s oneskorením vybrala svoju daň na trhu práce. V roku 2009 sa jej vplyv prejavil skôr na počte odpracovaných hodín ako na počte zamestnaných osôb, pričom mnohí pracovníci najmä v najviac postihnutom výrobnom sektore využili fond na doplnenie miezd s cieľom kompenzovať mzdy za menej odpracovaných hodín. Vzhľadom na veľmi vysoký verejný dlh a v súvislosti s väčšou nevôľou riskovať bola politická reakcia vlády na krízu primeraná. Vláda od posledného štvrťroka 2008 schválila viaceré opatrenia s cieľom zvýšiť stabilitu finančného sektora, obnoviť dôveru a pomôcť spoločnostiam a domácnostiam postihnutým krízou. Podľa odhadov vlády sa opatrenia na oživenie v plnom rozsahu financovali z prerozdelenia existujúcich prostriedkov a zvýšenia príjmov bez vplyvu na deficit. Napriek obozretnej fiškálnej pozícii vlády bol vplyv hospodárskeho poklesu na verejné financie Talianska značný. Pomer deficitu verejných financií sa v období rokov 2008 a 2009 zdvojnásobil na úroveň 5,3 % HDP (čo potvrdil odhad štatistického úradu uverejnený 1. marca 2010). Táto skutočnosť spolu s veľmi vysokým pomerom verejného dlhu k HDP viedli Radu k tomu, aby 2. decembra 2009 prijala rozhodnutie o existencii nadmerného deficitu v Taliansku a stanovila termín na jeho odstránenie do roku 2012. Hlavnou výzvou pre hospodársku politiku Talianska bude v nadchádzajúcich rokoch okrem fiškálnej konsolidácie, ktorá je podmienkou na zachovanie stabilného vývoja verejných financií, podporiť rýchle a trvalé oživenie rastu produktivity tak, aby sa obnovila konkurencieschopnosť a zvýšil nízky rast potenciálneho HDP krajiny. Kľúčom k riešeniu problému týkajúceho sa produktivity sú ďalekosiahle štrukturálne reformy. Okrem toho, obnova konkurencieschopnosti si v krátkodobom horizonte vyžaduje aj zabezpečenie lepšieho zosúladenia vývoja miezd s vývojom produktivity.

(3)

Hoci je pokles reálneho HDP zaznamenaný v kontexte krízy z väčšej časti spôsobený hospodárskym cyklom, kríza negatívne ovplyvnila aj úroveň potenciálneho produktu. Kríza môže mať okrem toho vplyv aj na potenciálny rast v strednodobom horizonte v dôsledku nižších investícií, obmedzení v dostupnosti úverov a zvyšujúcej sa štrukturálnej nezamestnanosti. Vplyv hospodárskej krízy sa okrem toho kombinuje s negatívnymi vplyvmi demografického starnutia na potenciálnu produkciu a stabilitu verejných financií. V takejto situácii bude nevyhnutné zrýchliť tempo štrukturálnych reforiem s cieľom podporiť potenciálny rast. Konkrétne je pre Taliansko dôležité, aby uskutočnilo reformy v oblastiach hospodárskej súťaže, podnikateľského prostredia, kvality verejných služieb a fungovania trhu práce vrátane prerozdelenia sociálnych výdavkov v rámci komplexnejšieho a jednotnejšieho systému dávok v nezamestnanosti.

(4)

V makroekonomickom scenári, z ktorého program vychádza, sa predpokladá, že reálny HDP sa vráti k pozitívnemu rastu na úrovni 1,1 % v roku 2010 z úrovne – 4,8 % v roku 2009 (– 5 % podľa odhadu štatistického úradu uverejneného 1. marca 2010) a zvýši sa na úroveň 2 % v zostávajúcej časti programového obdobia. Pri posúdení na základe informácií (2) dostupných v súčasnosti sa zdá, že tento scenár vychádza z priaznivých predpokladov rastu. Prognózy programu týkajúce sa inflácie sa zdajú byť realistické. Prognózy rastu zamestnanosti a miery nezamestnanosti sú priaznivejšie ako v predpovedi útvarov Komisie z jesene 2009, čo je v súlade s prognózami vyššieho rastu reálneho HDP v programe.

(5)

Deficit verejných financií v roku 2009 sa v programe odhaduje na úrovni 5,3 % HDP. Výrazné zhoršenie oproti deficitu na úrovni 2,7 % HDP v roku 2008 odzrkadľuje do veľkej miery vplyv krízy na verejné financie. V súlade s európskym plánom na oživenie hospodárstva (EERP) sa prijali viaceré balíky zamerané na oživenie, ktoré spolu v roku 2009 predstavovali približne 0,7 % HDP a podľa dotknutých orgánov boli plne financované z prerozdelenia existujúcich prostriedkov a dodatočných príjmov. Podľa programu sa má stať fiškálna politika mierne reštriktívnou už v roku 2010 a ešte výraznejšie reštriktívnou v rokoch 2011 a 2012 s cieľom odstrániť nadmerný deficit do roku 2012. Uvedené je vo všeobecnosti v súlade so stratégiou ukončenia angažovanosti štátu, ktorú zastáva Rada, aj so zreteľom na veľmi vysoký pomer verejného dlhu k HDP.

(6)

V programe sa na rok 2010 plánuje pokles deficitu verejných financií o 0,3 percentuálneho bodu HDP na úroveň 5,0 % HDP, čo je v súčasnej situácii celkovo v súlade s odporúčaniami Rady podľa článku 126 ods. 7 z 2. decembra 2009. Pomer príjmov k HDP sa má znížiť o 0,5 percentuálneho bodu aj z dôvodu ukončenia platnosti jednorazových opatrení zvyšujúcich príjmy, ktorých vplyv sa prejavil v roku 2009. Plánuje sa, že pomer výdavkov k HDP klesne výraznejšie, a to o 0,8 percentuálneho bodu HDP, najmä vďaka obmedzeniu výdavkov prijatému v rámci fiškálneho balíka na roky 2009 – 2011, ktorý bol schválený v lete 2008. To sa prejavuje v spomalení rastu primárnych výdavkov, ktoré sa v roku 2010 majú zvýšiť iba o 0,6 %, aj prostredníctvom poklesu verejných investícií po ich zintenzívnení v roku 2009. Samotný rozpočet na rok 2010 obsahuje niekoľko ďalších opatrení popri tých, ktoré sa plánovali vo fiškálnom balíku na roky 2009 – 2011 schválenom v roku 2008, pričom má podľa dotknutých orgánov neutrálny dosah na rozpočtovú pozíciu. Tento rozpočet obsahuje niekoľko nových expanzívnych opatrení, ktoré predstavujú približne 0,4 % HDP a ktoré sú zamerané na podporu pracovníkov s nízkym príjmom a na zabezpečenie financovania dodatočných výdavkov na zdravotníctvo a sociálne veci, ako aj vojenských misií v zahraničí. Hlavný zdroj financovania predstavujú jednorazové príjmy z mimoriadnej dane z majetku nezákonne vyvezeného zo štátu (scudo fiscale), zaznamenané v roku 2009 (0,35 % HDP), pretože jej pozitívny účinok viedol k prijatiu rozhodnutia v rámci rozpočtu na rok 2010, ktorým sa odložil výber niektorých daní z príjmu odhadovaných na úrovni 0,25 % HDP z roku 2009 na rok 2010.

Dodatočné expanzívne opatrenia predstavujú určitú odchýlku od odporúčaní na rok 2010, hoci sa musí uznať, že tieto opatrenia predstavujú malú sumu a podľa odhadu dotknutých orgánov sa plnej miere financujú vďaka prerozdeleniu jednorazových príjmov z dane z majetku nezákonne vyvezeného zo štátu (scudo fiscale). Štrukturálne saldo, t. j. cyklicky upravené saldo bez jednorazových a iných dočasných opatrení, sa má podľa spoločne dohodnutej metodiky po zhoršení o 0,25 percentuálneho bodu HDP v roku 2009 zlepšiť o 0,5 percentuálneho bodu HDP v roku 2010, najmä z dôvodu obmedzenia výdavkov.

(7)

Hlavným cieľom strednodobej rozpočtovej stratégie v programe je zníženie deficitu pod referenčnú hodnotu pre deficit na úrovni 3 % HDP do roku 2012, čo je termín, ktorý stanovila Rada na odstránenie nadmerného deficitu, pričom ciele týkajúce sa deficitu sú stanovené na úrovni 3,9 % HDP v roku 2011 a 2,7 % HDP v roku 2012. Na dosiahnutie daných cieľov vláda plánuje dodatočnú konsolidáciu nad rámec konsolidácie, ktorá sa prijala už vo fiškálnom balíku na roky 2009 – 2011, vo výške 0,4 percentuálneho bodu HDP v roku 2011 a ďalšieho 0,8 percentuálneho bodu v roku 2012. Neposkytli sa žiadne informácie o všeobecných opatreniach, o ktoré by sa opierala táto dodatočná konsolidácia, čo bráni posúdeniu celkového zloženia plánovanej úpravy. Primárne saldo sa plánuje na úrovni 1,3 % HDP v roku 2011 a 2,7 % v roku 2012. Plánovaná ročná konsolidácia v štrukturálnom vyjadrení predstavuje 0,5 percentuálneho bodu HDP v roku 2011 a 0,75 percentuálneho bodu v roku 2012. Zdá sa tak, že k tejto rozpočtovej úprave dôjde až neskôr v programovom období. V programe sa potvrdzuje záväzok týkajúci sa strednodobého rozpočtového cieľa (MTO), ktorým je vyvážená rozpočtová pozícia v štrukturálnom vyjadrení. Vzhľadom na najnovšie prognózy a úroveň dlhu sa v strednodobom rozpočtovom cieli odzrkadľujú ciele paktu. V programe sa však nepredpokladá jeho dosiahnutie v priebehu programového obdobia.

(8)

Celkovo by sa rozpočtové výsledky mohli ukázať ako horšie v porovnaní s cieľmi stanovenými v programe. Pravdepodobnosť toho sa v posledných rokoch programového obdobia zväčšuje. Po prvé, rast reálneho HDP by mohol byť nižší, ako sa predpokladá v programe počas celého obdobia rokov 2010 – 2012. Analýza citlivosti vykonaná v programe v tomto kontexte naznačuje, že ročný rast HDP nižší o 0,5 % v programovom horizonte by znamenal celkový deficit vyšší o 0,7 percentuálneho bodu HDP do roku 2012 (3,4 % HDP oproti cieľu 2,7 %) a v dôsledku vplyvu na potenciálny rast celkovú štrukturálnu úpravu nižšiu o 0,5 percentuálneho bodu v období rokov 2010 – 2012. Po druhé, rozpočtové ciele na roky 2011 a 2012 sa opierajú o to, že sa vymedzí a vykoná ďalšia konsolidácia, v programe sa však podrobne neuvádzajú rozsiahle opatrenia, na ktorých by sa táto plánovaná dodatočná úprava zakladala, vo vzťahu k scenáru vývoja vyplývajúceho z nezmenených právnych predpisov uvedených v programe. Tento scenár má okrem toho tendenciu podhodnocovať skutočný vývoj výdavkov, a teda aj rozsah konsolidačných opatrení potrebných na dosiahnutie rozpočtových cieľov. Po tretie, dosiahnutie prognóz vývoja, ktoré zahŕňajú fiškálny balík z leta 2008 na obdobie rokov 2009 – 2011, bude veľmi náročné aj bez požadovanej dodatočnej konsolidácie, pretože sa v nich už počíta s veľmi výrazným obmedzením výdavkov. Doterajšie výsledky v tejto súvislosti naznačujú, že na ústrednej aj miestnej úrovni sa nemôže vylúčiť prekročenie výdavkov, predovšetkým bežných primárnych výdavkov, ktoré sa v poslednom desaťročí zvýšili v priemere približne o 4,5 %. Dodržanie striktných cieľov pre výdavky, ktoré sa stanovili vo fiškálnom balíku z leta 2008, si vyžiada zintenzívnenie úsilia pri znižovaní výdavkov, zvyšovaní efektivity a zlepšovaní kvality služieb.

(9)

Pomer hrubého verejného dlhu k HDP je výrazne vyšší ako referenčná hodnota uvedená v zmluve, pričom sa predpokladá jeho rast až do roku 2010. V programe sa odhaduje, že pomer dlhu k HDP po náraste v roku 2008 sa v roku 2009 zvýšil o 9,3 percentuálnych bodov na úroveň 115,1 % HDP (115,8 % podľa odhadu štatistického úradu uverejneného 1. marca 2010), najmä pre vysoké úrokové zaťaženie a výrazné zmenšenie reálneho HDP, ktoré bolo iba čiastočne vyvážené stále značným účinkom deflátora HDP. Primárne saldo, ktoré je negatívne po prvý raz od roku 1991, zvýšilo dlh rovnako ako zosúladenie dlhu a deficitu, najmä z dôvodu preventívnej akumulácie likvidných aktív štátnou pokladnicou. V programe sa v roku 2010 predpokladá dodatočné zvýšenie pomeru dlhu k HDP o 1,8 percentuálneho bodu, pretože vplyv úrokového zaťaženia zvyšujúci dlh je len čiastočne vyvážený predpokladaným pozitívnym rastom reálneho HDP a deflátora HDP. Predpokladá sa že pomer dlhu k HDP preto v rokoch 2011 a 2012 poklesne na úroveň 114,6 % HDP, najmä vďaka plánovaným pozitívnym primárnym saldám a predpokladanému zrýchleniu rastu reálneho HDP. Vývoj pomeru dlhu k HDP môže byť tiež menej priaznivý, než sa predpokladalo v programe, najmä po roku 2010, a to so zreteľom na riziká identifikované v oblasti rozpočtovej konsolidácie, ktoré znásobuje možnosť menej priaznivého rastu reálneho HDP, než sa predpokladá v programe.

(10)

Strednodobé prognózy dlhu, v ktorých sa predpokladá, že miera rastu HDP sa postupne opätovne dostane na hodnoty predpokladané pred krízou a že miery zdanenia sa vrátia na predkrízovú úroveň, a ktoré zahŕňajú prognózované zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva, ukazujú, že rozpočtová stratégia, s ktorou sa počíta v programe, by v súčasnej situácii a bez ďalšej zmeny politiky stačila na stabilizáciu pomeru dlhu k HDP do roku 2020.

(11)

Dlhodobý vplyv starnutia obyvateľstva na rozpočet je zjavne nižší ako priemer EÚ, pričom výdavky na dôchodky vykazujú v dôsledku úplného vykonania prijatých reforiem obmedzenejší rast, ako je priemer EÚ. Výdavky na dôchodky ako podiel na HDP však stále patria k najvyšším v EÚ. Rozpočtová pozícia v roku 2009, ako sa odhaduje v programe, by nepostačovala na stabilizáciu súčasného pomeru dlhu k HDP. K obmedzeniu rizík spojených s dlhodobou stabilitou verejných financií, ktoré Komisia v správe o udržateľnosti z roku 2009 (3) posúdila ako stredné, by preto prispelo dosiahnutie vysokých primárnych prebytkov.

(12)

Fiškálne riadenie v Taliansku sa vďaka rozpočtovým obmedzeniam zakotveným v zmluve a Pakte stability a rastu od vstupu do eurozóny podstatne zlepšilo. Na viacerých úrovniach jeho fiškálneho rámca však zostáva priestor na zlepšenie. S cieľom zlepšiť fiškálne riadenie sa nedávno v Taliansku prijalo niekoľko iniciatív. Po prvé, vláda s cieľom odstrániť tradičné krátkodobé zameranie rozpočtových plánov prijala v lete 2008 trojročný balík, v ktorom sa objasňujú nielen ročné ciele pre jednotlivé výdavkové a príjmové položky, ale aj všeobecné opatrenia potrebné na ich dosiahnutie. Podľa dotknutých orgánov sa tento krok nezopakoval pri rozpočte na rok 2010 vzhľadom na neistotu súvisiacu s hospodárskym poklesom. Na základe rámcového zákona o reforme rozpočtového procesu, ktorý sa prijal v roku 2009, sa však v právnych predpisoch zachoval trojročný horizont pre rozpočet. Druhým zlepšením bolo zjednodušenie štruktúry štátneho rozpočtu, ktoré umožnilo jednoduchšie prideľovanie zdrojov zamerané na konkrétne politiky.

Po tretie, prijali sa určité opatrenia na zlepšenie monitorovania výdavkov prostredníctvom prípravy podrobného prehľadu vynakladania výdavkov na úrovni ministerstiev. Aj tieto dve posledné zlepšenia sa prevzali do rámcového zákona a stali sa stálym prvkom rozpočtového procesu. Uvidí sa, či praktické vykonanie tejto reformy, ktoré bude trvať niekoľko rokov, prinesie plánované výsledky z hľadiska lepšej kontroly výdavkov a fiškálneho riadenia. Ďalej je pre fiškálne riadenie hlavnou výzvou, aby sa špecifikoval a vykonal nový rámec pre fiškálny federalizmus s cieľom zabezpečiť zodpovednosť verejnej správy na miestnej úrovni a podporovať efektivitu.

(13)

Hoci vykonanie dôchodkových reforiem a postupné zvyšovanie veku odchodu do dôchodku u žien, ktoré pracujú vo verejnej správe, zavedené v roku 2009, predstavujú pozitívny vývoj, zloženie sociálnych výdavkov ostáva nepriaznivo ovplyvnené vysokými výdavkami na dôchodky. Táto skutočnosť si vyberá svoju daň na ostatných sociálnych výdavkoch a produktívnejších výdavkoch zameraných na podporu výskumu a inovácie a môže sa napokon prejaviť negatívnym vplyvom na potenciál rastu. Vzhľadom na skutočnosť, že konsolidačná stratégia sa v celom programovom období opiera o úpravu založenú na výdavkoch, je okrem toho potrebné výrazne zvýšiť efektivitu, aby sa zabránilo ohrozeniu úrovne a kvality poskytovaných služieb. Nedávne úsilie o zlepšenie efektivity a nákladovej efektívnosti verejnej správy a reformu organizácie študijných plánov stredných škôl by potenciálne mohlo priniesť pozitívne rozpočtové výsledky v strednodobom až dlhodobom horizonte.

(14)

Celkovo je rozpočtová stratégia na rok 2010 vytýčená v programe v zásade v súlade s odporúčaniami Rady podľa článku 126 ods. 7. So zreteľom na riziká spojené s cieľmi týkajúcimi sa deficitu však rozpočtová stratégia nemusí byť od roku 2011 v súlade s odporúčaniami Rady. Ciele týkajúce sa deficitu na roky 2011 – 2012 sa predovšetkým musia podložiť konkrétnymi opatreniami a plány na celé obdobie sa musia dostatočne posilniť, aby sa eliminovali riziká týkajúce sa možného menej priaznivého rastu HDP a možných prekročení na strane výdavkov. Rovnaký záver sa vzťahuje aj na štrukturálne úsilie plánované v programe, ktoré nemusí spĺňať odporúčania Rady. Pokiaľ sa tieto riziká náležite neodstránia a nevykonajú sa konsolidačné plány v plnom rozsahu, rozpočtová stratégia nemusí postačovať na zabezpečenie opätovného znižovania veľmi vysokého pomeru verejného dlhu k HDP v rokoch 2011 – 2012.

(15)

Pokiaľ ide o požiadavky na údaje stanovené v kódexe pravidiel pre programy stability a konvergenčné programy, program má určité nedostatky v súvislosti s povinnými i nepovinnými údajmi (4). Vo svojich odporúčaniach podľa článku 126 ods. 7 z 2. decembra 2009 prijatých s cieľom odstrániť nadmerný deficit Rada zároveň vyzvala Taliansko, aby prekladalo správy o pokroku dosiahnutom pri vykonávaní odporúčaní Rady v osobitnej kapitole aktualizácie programov stability. Taliansko splnilo toto odporúčanie čiastočne, pretože neuviedlo informácie o všeobecných opatreniach potrebných na dosiahnutie dodatočnej konsolidácie plánovanej v rokoch 2011 – 2012.

i)

dôsledne vykonalo plánovanú rozpočtovú úpravu a najmä fiškálnu konsolidáciu v roku 2010 podľa plánu a podložilo plánovanú konsolidáciu v rokoch 2011 a 2012 konkrétnymi opatreniami, pričom bude pripravené prijať požadované konsolidačné opatrenia v prípade, že sa splní makroekonomický scenár, ktorý je základom odporúčania podľa článku 126 ods. 7, a v súlade s odporúčaním týkajúcim sa postupu pri nadmernom deficite využilo každú príležitosť, ktorá prekračuje rámec fiškálnej konsolidácie, vrátane príležitostí vyplývajúcich z lepších hospodárskych podmienok na urýchlenie znižovania pomeru hrubého dlhu k HDP späť na úroveň 60 % referenčnej hodnoty;

ii)

zabezpečilo, aby sa vykonaním reformy rozpočtového procesu zlepšili podmienky na kontrolu výdavkov a pomohlo dosiahnuť cieľ zdravých verejných financií a aby sa pravidlami, ktorými sa riadi fiškálny federalizmus, zvýšila zodpovednosť samosprávy a podporovala efektivita.