29.5.2010   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 140/6

(1)

Rada 26. apríla 2010 preskúmala aktualizovaný program stability Francúzska na roky 2009 až 2013.

(2)

Hospodárska činnosť vo Francúzsku počas roku 2008 stratila dynamiku a v poslednom štvrťroku 2008 a v prvom štvrťroku 2009 prudko klesla. Od druhého štvrťroka 2009 sa opäť zvýšila, podporovaná stimulačnými opatreniami vo Francúzsku a v susedných krajinách. Jednou z prvoradých výziev pre hospodársku politiku je situácia verejných financií. Konkrétne, od roku 2002 bol deficit vo Francúzsku buď nad hranicou 3 % HDP alebo blízko nej, v čom sa odzrkadľovala najmä nedostatočná konsolidácia. V súvislosti s tým sa voči Francúzsku vykonával v rokoch 2002 až 2007 postup pri nadmernom deficite a v máji 2008 dostalo Francúzsko politické usmernenia od Komisie. V nadväznosti na oznámenie o deficite nad úrovňou 3 % HDP v roku 2008 sa vo februári 2009 začal nový postup pri nadmernom deficite, v ktorom sa ustanovuje odstránenie nadmerného deficitu do roku 2013. Medzi ďalšie výzvy patrí riešenie nedostatkov na strane ponuky, ktoré vedú k nedostatočnej vonkajšej konkurencieschopnosti, ako aj zvýšenie využitia pracovných síl.

(3)

Hoci je pokles reálneho HDP zaznamenaný v kontexte krízy z väčšej časti spôsobený hospodárskym cyklom, kríza negatívne ovplyvnila aj úroveň potenciálneho produktu. Kríza môže mať okrem toho vplyv aj na potenciálny rast v strednodobom horizonte v dôsledku nižších investícií, obmedzení v dostupnosti úverov a zvyšujúcej sa štrukturálnej nezamestnanosti. Vplyv hospodárskej krízy sa okrem toho znásobuje negatívnymi vplyvmi demografického starnutia na potenciálny produkt a udržateľnosť verejných financií. V takejto situácii bude nevyhnutné zrýchliť tempo štrukturálnych reforiem s cieľom podporiť potenciálny rast. Konkrétne pre Francúzsko je dôležité vykonať reformy v oblasti trhu práce a v oblasti celkového rámca hospodárskej súťaže.

(4)

V makroekonomickom scenári, z ktorého program vychádza, sa predpokladá, že reálny HDP po znížení o 2,2 % v roku 2009 opäť vzrastie o 1,4 % v roku 2010, a potom sa v priebehu zostávajúceho obdobia programu zotaví na priemernú mieru 2,5 %. Pri hodnotení na základe informácií dostupných v súčasnosti (2) sa zdá, že na rok 2010 vychádza tento scenár z mierne nadhodnotených predpokladov rastu vo všeobecnosti v súlade s prognózami útvarov Komisie a zloženie rastu v prognózach programu je bohatšie na dane ako v predpovedi útvarov Komisie. Od roku 2011 sú predpoklady rastu výrazne optimistické a v období rokov 2011 až 2013 sú v priemere o 0,75 percentuálneho bodu nad potenciálom rastu (po prepočte útvarmi Komisie spoločne dohodnutou metodikou na základe informácií v programe). To sa prejaví v rýchlo sa uzatvárajúcej produkčnej medzere. Počas celého obdobia programu závisia miery rastu hlavne od domáceho dopytu, a najmä od spotreby domácností. Prognózy inflácie uvedené v programe sa zdajú byť v súlade s predpoveďami útvarov Komisie, rovnako aj prognózy rastu zamestnanosti, ktoré zostávajú v roku 2010 záporné, a následne sa zotavia, v čom sa odzrkadľuje tradičné zaostávanie za činnosťou.

(5)

Deficit verejných financií v roku 2009 sa v programe odhaduje vo výške 7,9 % HDP. Výrazné zhoršenie z deficitu vo výške 3,4 % HDP v roku 2008 odzrkadľuje vo veľkej miere vplyv krízy na verejné financie (najmä na daň z príjmov právnických osôb a DPH), ale bolo spôsobené aj stimulačnými opatreniami vo výške 1,1 % HDP, ktoré vláda prijala v súlade s európskym plánom na oživenie hospodárstva. V programe sa očakáva, že fiškálna politika bude v roku 2010 neutrálna a v záverečných rokoch obdobia programu sa zmení na reštriktívnu s cieľom odstrániť nadmerný deficit do roku 2013 pri predpokladanom scenári rastu. Táto konsolidácia je v súlade so stratégiou na ukončenie angažovanosti štátu, ktorú zastáva Rada.

(6)

V programe stability z februára 2010 sa očakáva, že deficit verejných financií sa v roku 2010 ďalej zhorší o 0,3 % HDP a v roku 2010 dosiahne 8,2 % HDP. Francúzsko vykonalo v roku 2010 opatrenia znižujúce deficit plánované vo vládnom návrhu zákona o rozpočte na rok 2010 a súčasne vo veľkej miere zabránilo ďalšiemu zhoršovaniu verejných financií, s výnimkou rozhodnutia o verejnej pôžičke „na investovanie do budúcnosti“, ktoré bude mať v roku 2010 (a neskôr) záporný rozpočtový vplyv približne vo výške 0,1 % HDP, čo sa v podstate zdá byť v súlade s najnovšími odporúčaniami podľa článku 126 ods. 7 ZFEÚ určenými Francúzsku. Prognóza deficitu na rok 2010 je o 0,3 % HDP lepšia ako prognóza v návrhu rozpočtu na rok 2010 z dôvodu lepšieho výsledného deficitu očakávaného za rok 2009 (0,2 % HDP) a revízie prognóz rastu (0,3 % HDP), a je čiastočne neutralizovaná pozastavením účinnosti environmentálnej dane francúzskym ústavným súdom, ako aj zavedením opatrení vyplývajúcich z už spomínanej verejnej pôžičky, čím sa spolu zhorší deficit približne o 0,2 % HDP. Uvedené prvky zmenili saldo diskrečných opatrení približne z + 0,25 % HDP v čase odporúčania Rady na takmer neutrálne v programe. Stimulačné opatrenia v súvislosti s európskym plánom na oživenie hospodárstva vo výške 1,1 % HDP sa v roku 2010 čiastočne postupne ukončujú a znižujú na 0,4 % HDP a existujú ešte niektoré ďalšie konsolidačné opatrenia vo výške 0,1 % HDP (najmä zvýšenie daní zahrnutých v rozpočte na sociálne zabezpečenie), vďaka ktorým celkové konsolidačné opatrenia predstavujú 0,8 % HDP. Tieto opatrenia sú však vykompenzované novými opatreniami zvyšujúcimi deficit, ktoré majú väčšinou krátokodobé náklady zahrnuté v pôvodnom rozpočte na rok 2010 vo výške 0,7 % HDP, najmä reformou miestnej podnikateľskej dane (približne 0,6 % HDP) a znížením DPH pre sektor verejného stravovania (0,1 % HDP), ako aj už spomínanými opatreniami týkajúcimi sa verejnej pôžičky (približne 0,1 % HDP). V roku 2010 sa štrukturálny deficit, t. j. cyklicky upravený deficit bez jednorazových a iných dočasných opatrení prepočítaný útvarmi Komisie na základe spoločne dohodnutej metodiky vychádzajúc z číselných údajov programu, zhorší o 0,25 percentuálneho bodu a dosiahne 6,75 % HDP. Keď sa zohľadní prechodný vplyv očakávaných úhrad v prospech firiem vo výške 0,4 % HDP v súvislosti so zavedením reformy miestnej podnikateľskej dane, jednorazového opatrenia, ktoré sa v programe nehodnotí ako také, zlepší sa štrukturálny deficit v roku 2010 mierne o 0,1 percentuálneho bodu a dosiahne hodnotu 6,5 % HDP.

(7)

Hlavným cieľom rozpočtovej stratégie programu je znížiť saldo verejných financií na referenčnú hodnotu 3 % HDP do roku 2013, čo je lehota stanovená v odporúčaní Rady z 2. decembra 2009. V programe sa predpokladá, že nominálny rozpočtový deficit klesne v roku 2011 na 6 % HDP, v roku 2012 ďalej klesne na 4,6 %, a napokon v roku 2013 dosiahne 3 %. Primárne saldo by malo mať do istej miery podobný trend vývoja a na konci obdobia programu by malo dosiahnuť – 0,1 % HDP z – 5,5 % HDP v roku 2010. Štrukturálny deficit vypočítaný na základe spoločne dohodnutej metodiky sa bude po roku 2010 ďalej zlepšovať a v roku 2011 dosiahne približne 5 % HDP, 4 % v roku 2012 a 2,75 % v roku 2013. Priemerná ročná fiškálna konsolidácia dosiahne počas rokov 2010 – 2013 úroveň 0,9 % HDP, čo je o niečo menej ako priemerná konsolidácia nad úrovňou 1 % HDP ročne, ktorú odporučila Rada. Stratégia konsolidácie uvedená v programe sa bude okrem úplného ukončenia opatrení v súvislosti s európskym plánom na oživenie hospodárstva v roku 2011 opierať o opatrenia zamerané na brzdenie rastu výdavkov na všetkých úrovniach verejnej správy. Francúzske orgány majú v úmysle pokračovať v znižovaní vplyvu existujúcich oslobodení od daní na rozpočet približne o 0,1 % HDP každý rok, začínajúc v roku 2011. Opatrenia podporujúce stratégiu konsolidácie ešte nie sú konkretizované, mali by sa však oznámiť v nadchádzajúcich mesiacoch. V programe sa uvádza, že strednodobým cieľom (MTO) je vyrovnaný rozpočet v štrukturálnom vyjadrení. Vzhľadom na najaktuálnejšie prognózy a úroveň dlhu sa v strednodobom cieli viac než primeraným spôsobom odzrkadľujú ciele paktu. V aktualizovanom programe stability sa nepredpokladá dosiahnutie strednodobého rozpočtového cieľa v priebehu obdobia programu.

(8)

Kým v roku 2010 sa cieľový deficit zdá dosť realistický a dokonca ponecháva určitý priestor na lepšie výsledky v prípade, že sa environmentálna daň v upravenej forme nakoniec zavedie, rozpočtové prognózy v období od roku 2011 by mohli byť horšie, ako sa predpokladá v programe. Konkrétne, makroekonomický scenár počas obdobia rokov 2011 – 2013 je výrazne optimistický. Presnejšie, prognózy deficitu sú vysoko citlivé na rast: ak by podľa analýzy citlivosti v programe bol rast HDP počas tohto obdobia nižší o 0,25 percentuálneho bodu, deficit verejných financií by v roku 2013 klesol len na 4 % HDP.

Súhrnná strata vo výške 0,75 % HDP by sa preto prejavila v roku 2013 v náraste deficitu o 1 % HDP. Okrem toho, ciele týkajúce sa deficitu by mohli byť negatívnym spôsobom ovplyvnené možnými výdavkovými sklzmi, keďže korekcia trendov verejných výdavkov na všetkých úrovniach verejnej správy nie je v porovnaní s ich minulými trendmi podoprená dostatočne konkretizovanými opatreniami. Pomerne optimistická prognóza vývoja príjmov je založená na hypotéze javu dobiehania po príliš negatívnom vývoji počas krízy, keďže sa očakáva, že elasticita pomeru daní k HDP dosiahne v rokoch 2011 až 2013 v priemere hodnotu 1,2. Zníženie oslobodení od daní približne o 0,1 % HDP každý rok od roku 2011 zatiaľ takisto nie je konkretizované. Minulé výsledky v dodržiavaní rozpočtových cieľov vo všeobecnosti naznačujú, že prekročenia nemožno vylúčiť. Hodnotenie vychádzajúce z informácií predložených v programe naznačuje, že existuje značné riziko, že výsledný deficit za obdobie 2011 – 2013 môže byť horší, ako je cieľ stanovený v programe.

(9)

Pomer hrubého verejného dlhu k HDP bol v roku 2009 nad referenčnou hodnotou uvedenou v zmluve a podľa programu má rastúci trend do roku 2012. Hrubý verejný dlh sa odhaduje na 77,4 % HDP v roku 2009, čo predstavuje nárast zo 67,4 % v roku 2008. K rastu pomeru dlhu k HDP okrem zvýšenia deficitu a poklesu rastu HDP prispelo výrazné zosúladenie dlhu a deficitu, odzrkadľujúce najmä finančné operácie pre bankovníctvo a automobilový priemysel. V priebehu obdobia programu sa predpokladá jeho ďalší nárast o 9,2 percentuálnych bodov a dosiahnutie úrovne približne vo výške 87 % HDP, najmä v dôsledku pokračujúcich vysokých deficitov verejných financií. Vzhľadom na podstatné riziká pre rozpočtové ciele, je pravdepodobné, že vývoj pomeru dlhu k HDP bude najmä po roku 2011 menej priaznivý ako prognóza v programe.

(10)

V strednodobých prognózach dlhu, v ktorých sa predpokladá, že miera rastu HDP sa len postupne zotaví na hodnoty prognózované pred krízou a že miery zdanenia sa vrátia na predkrízové úrovne a zahrnú prognózované zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva, sa ukazuje, že rozpočtový vývoj, s ktorým sa počíta v programe, by v súčasnej situácii a v prípade nezmenenej politiky nestačil na stabilizáciu pomeru dlhu k HDP do roku 2020.

(11)

Dlhodobý vplyv starnutia obyvateľstva na rozpočet je zjavne nižší ako priemer v EÚ, pričom výdavky na dôchodky vykazujú obmedzenejší nárast v dôsledku už schválených dôchodkových reforiem. Rozpočtová pozícia v roku 2009, odhadovaná v programe, ešte znásobuje rozpočtový vplyv starnutia obyvateľstva na stabilizačný interval. Zabezpečením primárnych prebytkov v strednodobom horizonte by sa prispelo k zníženiu rizík pre udržateľnosť verejných financií, ktoré boli v správe Komisie o udržateľnosti z roku 2009 (3) hodnotené ako stredné.

(12)

V ostatnom období boli zavedené reformy na ďalšie zlepšenie celkového rozpočtového rámca. Parlament 9. februára 2009 prijal prvý zákon o viacročnom plánovaní verejných financií, v ktorom sa stanovujú ciele v oblasti výdavkov vo všetkých podsektoroch verejnej správy. Ustanovuje sa v ňom aj zásada rozpočtovej neutrality pre ustanovenie nových oslobodení od daní, ktorých súhrnné náklady musia byť úplne vykompenzované. Táto zásada je povinná a v roku 2009 sa, usudzujúc na základe viacročného hodnotenia, takmer splnila. Ročný rozpočtový rámec vo Francúzsku obsahuje najmä výdavkové normy stanovené pre podsektory verejnej správy. Prvé pravidlo, takzvané „výdavkové pravidlo nulového nárastu objemu“, je stanovené na úrovni ústrednej štátnej správy. Aj keď v minulosti mohli zmeny v hraniciach tohto pravidla pomôcť pri jeho dodržiavaní, nedávno sa tieto hranice rozšírili s cieľom dosiahnuť lepšiu kontrolu výdavkov verejnej správy a tieto hranice sa dodržali.

Vnútroštátny cieľ výdavkov na zdravotné poistenie (Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie) zavedený v roku 1997 pomohol pri kontrole výdavkov na zdravotnú starostlivosť, aj keď sa ciele výdavkov často nedosiahli. Na záver, výdavky orgánov miestnej samosprávy sú obmedzené „zlatým pravidlom“ s právnym základom, ktoré týmto orgánom bráni zvyšovať dlh financovaním prevádzkových výdavkov, a pravidlom, ktoré ustanovuje, že nárast objemu finančných prostriedkov prevádzaných ústrednou štátnou správou nemôže presiahnuť mieru inflácie. Ciele stanovené v programoch stability sa však zriedka dosiahli. Vláda má v úmysle ďalej reformovať fiškálny rámec. Dňa 28. januára 2010 sa konala konferencia o verejných financiách, zameraná na riešenie problematiky zhoršovania francúzskych verejných financií a na spôsoby, ako vykonávať konsolidáciu rozpočtu. Zriadili sa viaceré pracovné skupiny, ktoré mali navrhnúť nové reformy, ktoré sa majú oznámiť v apríli a ktorých cieľom je najmä ďalšie obmedzovanie rastu výdavkov na zdravotníctvo alebo lepšia kontrola miestnych výdavkov. Zriadená bola aj pracovná skupina pre pravidlá vyrovnaného rozpočtu. V programe sa tiež uvádza, že v apríli sa predložia nové opatrenia zamerané na znižovanie výdavkov ústrednej štátnej správy. Stratégia konsolidácie predložená v programe sa spolieha aj na zlepšenie rozpočtového rámca, ktorý vyplynie z návrhov týchto pracovných skupín.

(13)

Pomer výdavkov k HDP vo Francúzsku v roku 2008 vo výške 52,7 % je najvyšší v eurozóne. Nárast verejných výdavkov počas ostatných desaťročí prispel k vysokým deficitom a úrovniam dlhu, ktoré mali negatívny vplyv na dlhodobú udržateľnosť francúzskych verejných financií. Francúzske orgány zaviedli v roku 2007 všeobecnú revíziu verejných politík (Revue Générale des Politiques Publiques, alebo RGPP) s cieľom stanoviť spôsoby zabezpečenia vyššej efektívnosti výdavkov verejnej správy. Doteraz bolo stanovených viac ako 300 opatrení (s cieľom dosiahnuť úspory vo výške približne 0,3 % HDP, čo bolo dosť mierne v porovnaní s celkovou výškou verejných výdavkov presahujúcou 50 % HDP). Približne tri štvrtiny boli zavedené a umožnili napríklad nenahradiť jedného z dvoch štátnych zamestnancov odchádzajúcich do dôchodku v podsektore ústrednej štátnej správy. Vláda v zákone o rozpočte na rok 2010 oznámila, že RGPP sa rozšíri na ostatné ústredné orgány a že ďalšie reformy by sa mali oznámiť na jeseň. Na záver, pokiaľ ide o už spomínaný dôchodkový systém, v programe sa uvádza reforma očakávaná v roku 2010. Zatiaľ sa neoznámili žiadne opatrenia.

(14)

Celkovo je rozpočtová stratégia na rok 2010 vytýčená v programe vo všeobecnosti v súlade s odporúčaniami Rady podľa článku 126 ods. 7. Vzhľadom na riziká sa však zdá, že od roku 2011 rozpočtová stratégia nebude v súlade s odporúčaním Rady podľa článku 126 ods. 7. Priemerná ročná fiškálna konsolidácia založená na vývoji (prepočítaného) štrukturálneho salda, dosiahne podľa programu 0,9 % HDP. Je to trochu menej, ako sa požadovalo v odporúčaniach Rady podľa článku 126 ods. 7 („vyše 1 % HDP“), a okrem toho to podlieha už uvedeným rizikám. V programe sa však predpokladá, že nominálny rozpočtový deficit napokon dosiahne 3 % HDP, najmä v dôsledku výrazne optimistického makroekonomického scenára v záverečných rokoch programu, ako aj skôr optimistických predpokladov týkajúcich sa elasticity pomeru fiškálnych príjmov k HDP. Vzhľadom na riziká pre súčasné politiky môže byť výsledný deficit za obdobie 2011 – 2013 celkovo horší, ako sa ustanovuje v programe, a môže byť potrebné výrazne ho posilniť s cieľom dosiahnuť odstránenie nadmerného deficitu do roku 2013, ako odporučila Rada. Použitím príjmov z novej verzie pozastavenej environmentálnej dane uvedenej v programe by sa mohli dosiahnuť trocha lepšie rozpočtové ciele už od roku 2010. Na záver, rozpočtová stratégia nemusí byť dostatočná ani na to, aby sa nastúpil trend znižovania dlhu.

(15)

Pokiaľ ide o požiadavky na údaje ustanovené v kódexe pravidiel pre programy stability a konvergenčné programy, program poskytuje všetky povinné údaje a väčšinu nepovinných údajov (4). Vo svojich odporúčaniach podľa článku 104/126 ods. 7 z 2. decembra 2009 s cieľom odstrániť nadmerný deficit Rada zároveň vyzvala Francúzsko, aby prekladalo správy o pokroku dosiahnutom pri vykonávaní odporúčaní Rady v samostatnej kapitole v aktualizácii programu stability. Francúzsko toto odporúčanie splnilo.

i)

v priebehu obdobia programu využilo neočakávané príjmy súvisiace so zlepšením makroekonomického a fiškálneho výhľadu, ako aj zavedenie všetkých stanovených daňových opatrení na zrýchlenie znižovania deficitu a na zníženie pomeru hrubého dlhu k HDP späť smerom k referenčnej hodnote 60 % HDP;

ii)

bolo pripravené prijať ďalšie konsolidačné opatrenia v prípade, že sa naplnia riziká súvisiace so skutočnosťou, že makroekonomický scenár programu je optimistickejší ako scenár, z ktorého vychádza odporúčanie podľa článku 126 ods. 7; konkretizovalo opatrenia potrebné na zaistenie priemernej ročnej fiškálnej konsolidácie nad úrovňou 1 % HDP počas obdobia 2010 – 2013 a dosiahlo odstránenie nadmerného deficitu do roku 2013;

iii)

zabezpečilo posilnenie rozpočtového rámca, najmä na strane výdavkov, a aby účinne podporovalo dosiahnutie vytýčených strednodobých fiškálnych plánov na všetkých úrovniach štátnej správy, ako plánuje francúzska vláda.