29.5.2010   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 140/1

(1)

Rada 26. apríla 2010 preskúmala aktualizovaný konvergenčný program Estónska na roky 2009 až 2013.

(2)

Estónske hospodárstvo sa v súčasnosti zotavuje z hlbokej recesie. Zatiaľ čo recesia viedla k zásadným tlakom na verejné financie, zvrátenie neudržateľného domáceho dopytu a prepuknutie konjunktúry v oblasti nehnuteľností vyústilo do rýchleho riešenia predtým vysokých vnútorných a vonkajších nerovnováh. Vzhľadom na podstatné makroekonomické nerovnováhy pred poklesom rozumnou odpoveďou bol rozsiahly a rozhodný postup vlády na obmedzenie negatívneho vplyvu hospodárskeho poklesu na verejné financie v súlade s európskym plánom na oživenie hospodárstva. Pomohli sa ním obmedziť hospodárske, rozpočtové a finančné systémové riziká a prispelo sa k obnoveniu konkurencieschopnosti prostredníctvom úpravy cien a miezd v hospodárstve. Udržiavanie robustných menových rezerv na podporu stability výmenného kurzu a rozumné politiky finančného sektora vrátane posilnenej cezhraničnej spolupráce pomohli zabrániť nepriaznivému vývoju. Vysoké úrovne dlhu naakumulované súkromným sektorom sa teraz postupne znižujú, ale napriek tomu ovplyvnia oživenie, pričom pribrzdia spotrebu a investície. Kľúčové výzvy budúcej politiky zahŕňajú zvyšovanie produktivity hospodárstva s cieľom ďalej zlepšiť konkurencieschopnosť, postúpiť smerom k dlhodobej konvergencii a obmedziť riziká strát zručností spôsobené dlhodobou nezamestnanosťou. Hospodárskou výzvou je vo všeobecnosti obnovenie pozitívneho a udržateľného rastu a zároveň zabránenie akémukoľvek opakovaniu významných vnútorných a vonkajších nerovnováh. Dôležitá úprava verejných financií na očakávaný nižší rast v nadchádzajúcich rokoch sa už vykonala, ale v strednodobom horizonte je stále potrebné dosiahnuť ďalší pokrok.

(3)

Hoci je pokles reálneho HDP zaznamenaný v kontexte krízy z väčšej časti spôsobený hospodárskym cyklom, kríza negatívne ovplyvnila aj úroveň potenciálneho produktu. Kríza môže mať okrem toho v strednodobom horizonte vplyv aj na potenciálny rast v dôsledku nižších investícií, obmedzení v dostupnosti úverov a zvyšujúcej sa štrukturálnej nezamestnanosti. Vplyv hospodárskej krízy sa okrem toho znásobuje negatívnymi vplyvmi demografického starnutia na potenciálny produkt a udržateľnosť verejných financií. V takejto situácii bude nevyhnutné zrýchliť tempo štrukturálnych reforiem s cieľom podporiť potenciálny rast. Nevyhnutnou podmienkou pre toto je úprava ekonomiky smerom k udržateľnejšej skladbe rastu, v ktorej má vývoz význačnejšie miesto. Konkrétne vzhľadom na významné zvýšenie nezamesntnanosti v Estónsku je dôležité urýchliť najmä vykonávanie politík aktívneho trhu práce, zabezpečiť, aby vzdelávacie systémy a systémy odbornej prípravy lepšie reagovali na potreby trhu práce, a investovať do celoživotného vzdelávania.

(4)

V makroekonomickom scenári programu sa predpokladá, že reálny HDP po odhadovanom poklese o 14,5 % v roku 2009 bude po celý rok 2010 rovnaký (– 0,1 %) a vo zvyšnej časti programu sa obnoví na priemernú mieru rastu 3,7 %.

Podľa prognózy sa cyklické podmienky začnú v priebehu roka 2010 postupne zlepšovať. Očakáva sa, že domáci dopyt bude v roku 2010 naďalej fungovať ako brzda oživovania a rast bude pochádzať predovšetkým zo zvýšeného vonkajšieho dopytu a obratu v cykle zásob. Podľa prognózy získajú domáce zdroje rastu hnaciu silu od roku 2011. Pri posúdení na základe informácií dostupných v súčasnosti (2) sa zdá, že tento scenár sa opiera o realistické predpoklady rastu, pričom neistoty týkajúce sa hospodárskeho vývoja zostávajú vysoké. Prognózy programu týkajúce sa inflácie vyzerajú realistické, pričom menové predpoklady a predpoklady výmenného kurzu sú konzistentné so zvyškom makroekonomického scenára. Domáce mzdy a ceny už v nominálnej hodnote klesajú a podľa programu a prognózy útvarov Komisie z jesene 2009 sa očakáva, že budú klesať i v roku 2010, aj keď s určitými rozdielmi. Keďže dovoz v dôsledku recesie upadol, predtým vysoký deficit zahraničnej platobnej bilancie sa zmenil na prebytok, ktorého udržanie v strednodobom horizonte sa z dôvodu opatrnejších očakávaní programu týkajúcich sa vývoja domáceho dopytu očakáva na vyššej úrovni ako v jesennej predpovedi útvarov Komisie. V programe sa predpokladá ďalšie zvyšovanie nezamestnanosti v roku 2010 a pokles miery účasti na trhu práce počas celého obdobia programu.

(5)

Celková hospodárska a rozpočtová stratégia orgánov odráža ich silnú vieru v zdravé verejné financie. V programe sa deficit verejných financií v roku 2009 odhaduje na 2,6 % HDP, veľmi blízko úrovni roka 2008 (2,7 %). To odzrkadľuje komplexnú a rozsiahlu rozpočtovú konsolidáciu vykonanú v priebehu roka 2009 napriek zhoršenej hospodárskej situácii. Výsledkom vykonanej konsolidácie bolo napriek podstatnému poklesu nominálneho HDP mierne zvýšenie nominálnych príjmov, spôsobené hlavne vyššími nedaňovými príjmami a zvýšením sadzby niekoľkých daní. V dôsledku výrazného zníženia verejnej spotreby sa na úrovni porovnateľnej s rokom 2008 udržali aj výdavky. Zvýšené čerpanie štrukturálnych fondov EÚ zároveň poskytlo proticyklickú podporu hospodárstvu.

Zlepšenie štrukturálneho salda, t. j. cyklicky upraveného salda bez jednorazových a dočasných opatrení, vypočítané podľa spoločne dohodnutej metodiky predstavovalo podľa programu 3,5 % HDP, čo viedlo k výrazne reštriktívnej fiškálnej pozícii. Celkový objem diskrečných opatrení zavedených v roku 2009 zároveň poukazuje na ešte vyššiu konsolidáciu vedúcu k viac než 9 % HDP. Tento rozdiel sa môže pripísať v prvom rade skutočnosti, že konsolidačná stratégia sa vo veľkej miere spoliehala na zvrátenie predtým stanoveného rastu výdavkov verejnej spotreby a sociálnych dávok; po druhé, účinkom negatívnej skladby na daňové príjmy, najmä vďaka vyhlásenému zníženiu súkromnej spotreby a nákladov na mzdy; po tretie, na základe neistôt súvisiacich s výpočtom cyklicky upravených sáld vzhľadom na rozsah a charakteristiky poklesu. Podľa programu sa celkový deficit verejných financií začne v roku 2010 postupne znižovať a do konca programového obdobia dosiahne prebytok.

(6)

V programe sa na rok 2010 predpokladá celkový deficit vo výške 2,2 % HDP. Zlepšenie celkového salda v porovnaní s predchádzajúcim rokom možno pripísať hlavne celoročnému vplyvu konsolidačných opatrení vykonávaných od druhej polovice roka 2009 na strane príjmov aj na strane výdavkov. Okrem toho sa v roku 2010 ďalej zvýšila spotrebná daň, v dôsledku čoho sa predpokladá zvýšenie daňových príjmov napriek poklesu nominálneho HDP približne o 1,25 %. Podľa prognózy zostanú nominálne výdavky približne na úrovni roka 2009 s určitým zvýšením vo verejných investíciách, ktoré je vyvážené ďalším poklesom spotreby verejných financií; pomer výdavkov sa teda mierne zvyšuje. Okrem celoročného vplyvu konsolidačných rozhodnutí prijatých v druhej polovici roka 2009, ktoré tvoria 2,5 % HDP, predstavujú dodatočné opatrenia na zlepšenie fiškálnej pozície v roku 2010 celkovo 0,7 % HDP. Napriek tomu je plánované fiškálne postavenie merané zmenou štrukturálneho salda vo všeobecnosti neutrálne. Rozdiel medzi týmito dvoma prístupmi sa čiastočne vysvetľuje zvýšenou závislosťou od jednorazových a dočasných opatrení v programe v situácii stále slabých cyklických podmienok, a sčasti pripisuje uvedeným neistotám, ktoré sa týkajú výpočtu cyklicky upravovaných sáld.

(7)

Hlavným cieľom strednodobej rozpočtovej stratégie programu je dosiahnuť strednodobý cieľ vymedzený v programe ako štrukturálne saldo do konca obdobia programu v roku 2013, keď má podľa prognózy celkové a primárne saldo dosiahnuť prebytok. Vzhľadom na posledné prognózy a úroveň dlhu sa v strednodobom rozpočtovom cieli viac ako primeraným spôsobom odzrkadľujú ciele Paktu stability a rastu. Štrukturálne saldo vypočítané podľa spoločne dohodnutej metodiky sa podľa programu bude v období rokov 2011 – 2013 zlepšovať o 0,5 až 1 % HDP ročne. Zlepšenie sa predpokladá najmä z dôvodu rýchlejšieho klesania pomeru výdavkov k HDP ako pomeru príjmov k HDP s očakávaným nominálnym znížením vo väčšine kategórií primárnych výdavkov, najmä v oblasti odmeňovania zamestnancov a sociálnych dávok, v záverečných rokoch programu. V programe však nie sú poskytnuté podrobné informácie o rozsiahlych opatreniach na podporu tejto konsolidácie. Závislosť plnenia rozpočtových cieľov od jednorazových opatrení sa v roku 2011 zníži a v záverečných rokoch programu sa odstráni. Ako odraz tohto trendu, ako aj dočerpávania financovania dostupného v rámci finančnej perspektívy na roky 2007 – 2013 sa očakáva pokles podielu nedaňových príjmov do konca obdobia programu na úroveň roka 2008.

(8)

Rozpočtové výsledky by sa v krátkodobom a strednodobom horizonte mohli ukázať horšie, ako sa predpokladá v programe. Ako sa už uviedlo, neistoty spojené s makroekonomickým prostredím sú vysoké a nesú so sebou zjavné rozpočtové riziká, aj keď sa zdá, že nie je dôvod predpokladať, že sa tieto riziká budú zvyšovať alebo znižovať. Ďalšie neistoty v roku 2010 pramenia zo spoliehania sa na nestále položky. Nemusí sa v plnej miere zrealizovať najmä plánovaný predaj nefinančných aktív vo celkovej výške 0,5 % HDP, zatiaľ čo odpočítanie dividend a akcií s podielom na zisku zo štátnych spoločností podlieha administratívnym rozhodnutiam, a preto určitým rizikám vykonávania. Okrem toho, lepší než očakávaný príjem z daní v roku 2009 možno sčasti pripísať rozšírenému predzásobeniu tovarom, ktorý podlieha spotrebným daniam, pred zvýšením sadzieb spotrebnej dane v januári 2010 a v roku 2010 môže vyústiť do kompenzácie negatívneho vplyvu na príjmy.

Zatiaľ čo spoliehanie sa na jednorazové a dočasné opatrenia v záverečných rokoch programu klesá, informácie týkajúce sa štrukturálnych opatrení, ktoré ich majú nahradiť a predstavujú riziko pre ciele, sú nedostatočné. To však sčasti zmierňujú solídne doterejšie rozpočtové výsledky estónskych orgánov.

(9)

Hrubý dlh verejných financií vo výške 7,8 % HDP v roku 2009 je výrazne pod referenčnou úrovňou stanovenou v zmluve. Do konca obdobia programu sa predpokladá zvýšenie pomeru dlhu k HDP na 14,3 %, a to v nadväznosti na deficity verejných financií. Očakáva sa, že verejné financie si počas obdobia programu udržia svoju pozíciu čistých aktív.

(10)

V strednodobých prognózach dlhu, v ktorých sa predpokladá, že miera rastu HDP sa len postupne zotaví na hodnoty predpokladané pred krízou, miery zdanenia sa vrátia na predkrízové úrovne a zahrnú prognózované zvýšenie výdavkov súvisiacich so starnutím obyvateľstva, sa ukazuje, že rozpočtová stratégia, s ktorou sa počíta v programe, by v súčasnej situácii a v prípade nezmenenj politiky bola viac ako dostačujúca na stabilizáciu pomeru dlhu k HDP do roku 2020.

(11)

Dlhodobý vplyv starnutia obyvateľstva na rozpočet je výrazne nižší ako priemer EÚ. Súčasná úroveň hrubého dlhu v Estónsku je veľmi nízka a udržanie zdravých verejných financií počas obdobia programu v súlade s rozpočtovými plánmi by malo prispieť k obmedzeniu rizík udržateľnosti verejných financií, ktoré Komisia v správe o udržateľnosti za rok 2009 (3) hodnotila ako nízke.

(12)

Rozpočtový rámec vychádza z pravidla vyrovnaného rozpočtu verejných financií v nominálnom vyjadrení. Toto pravidlo je dlhodobým stabilizátorom hospodárskej politiky, prispievajúcim k dôslednému dodržiavaniu rozpočtu a kumulácii finančných aktív.

V posledných rokoch sa vykonávanie pravidla vyvíjalo prostredníctvom lepšieho zosúladenia s cyklom, prijímajúc určité charakteristiky prístupu štrukturálneho salda tak, aby bolo na vrchole cyklu zacielené na prebytok a akceptovalo deficity počas recesie. Neexistencia samostatných pravidiel pre výdavky a/alebo pravidiel pre príjmy však mohla prispieť k čiastočnému míňaniu neočakávaných príjmov počas cyklických obratov a vrcholov. Okrem toho, v strednodobom rozpočtovom rámci sú určité nedostatky, ktoré oslabujú kontinuitu medzi ročnými aktualizáciami; aktualizované konvergenčné programy sa ešte stále neprerokúvajú pred ich prijatím parlamentom. Program obsahuje plány, ktoré sú už v procese vykonávania, na posilnenie rozpočtového procesu zlepšovaním stratégie a ročného plánovania, čiže riešením niektorých z uvedených nedostatkov.

(13)

Daňové zmeny realizované v rokoch 2009 – 2010 pokračujú v stratégii posunu daňového systému smerom k spotrebe a využívaniu prírodných zdrojov, zatiaľ čo sa zvyšuje aj závislosť od daní z pracovnej činnosti. Okrem toho, program sa odvoláva na prebiehajúcu analýzu účinnosti existujúcich výnimiek a preferenčné daňové sadzby, na zabezpečenie väčšej pružnosti v rozpočtovom procese znižovaním počtu príjmov určených na osobitné účely, na pretrvávajúce úsilie v boji proti vyhýbaniu sa dani a ďalšie zjednodušovanie a zefektívňovanie daňovej správy. Tieto opatrenia a ďalšie posuny v daňovom systéme od pracovných zdrojov k zdrojom menej citlivým na cykly môžu prispieť k zlepšeniu kvality verejných financií, ako aj k zmierneniu rizík rozpočtového výhľadu.

(14)

Stratégia zabezpečujúca bezproblémové členstvo v systéme ERM II, posilnená množstvom politických záväzkov prijatých v čase vstupu do ERM II, sa zameriava na zabezpečenie stability výmenného kurzu udržiavaním veľkých menových nárazníkov, finančnej a fiškálnej stability a zachovaní pružnosti trhu práce a trhu výrobkov.

Aj keď Estónsko zastihla kríza v komparatívne silnom postavení, s veľkými fiškálnymi rezervami, rozsiahlym zdravým bankovým sektorom a komparatívne vysokým stupňom pružnosti miezd a cien, predchádzajúce politiky nezabránili vzniku výrazných makroekonomických nerovnováh, ako dokazujú veľmi vysoké miery rastu úverov, významné inflačné tlaky, veľké deficity bežného účtu a neudržateľný rozmach trhu s nehnuteľnosťami. Na obmedzenie zhoršovania verejných financií počas krízy prijali orgány v roku 2009 niekoľko rozsiahlych konsolidačných balíkov. Táto konsolidácia bude mať pozitívny vplyv po roku 2009, zatiaľ čo najmä znižovanie mzdového fondu verejného sektora pozitívne prispieva k riešeniu nerovnováh v hospodárstve. Bankový sektor zostal dobre kapitalizovaný a má dostatočnú likviditu. Pokrok sa dosiahol aj v štrukturálnej politike. Nedávno prijaté pracovné právo zvýšilo pružnosť trhu práce, vďaka ktorej bola úprava hospodárstva z predchádzajúceho modelu vedeného domácim dopytom na udržateľnejší rast jednoduchšia. Pokiaľ ide o trhy výrobkov, cieľom opatrení politiky je posilniť hospodársku súťaž. Posilňuje sa konkurencieschopnosť obchodovateľného sektora, ktorý v roku 2009 začal ťažiťz prebiehajúceho znižovania mzdových nákladov a aj z cielených štátnych programov vrátane účinného využívania štrukturálnych fondov EÚ. Nasledujúcou výzvou je zabrániť akémukoľvek opakovaniu významných vnútorných a vonkajších nerovnováh po ustálení oživenia.

(15)

Vzhľadom na uvedené riziká rozpočtových cieľov možno rozpočtovú stratégiu programu považovať vo veľkej miere za zosúladenú s požiadavkami paktu. Príkladom primerane ambiciózneho cieľa, ktorý zodpovedá požiadavkám Paktu stability a rastu a je v súlade s bezproblémovým členstvom v ERM II, je najmä plánované dosiahnutie strednodobého cieľa do konca obdobia programu, a to i v situácii nedávneho výrazného poklesu hospodárskej činnosti. Z krátkodobého hľadiska však niektoré riziká pretrvávajú z dôvodu neistôt súvisiacich s makroekonomickým prostredím a závislosťou od nestálych položiek. Takisto je možné, že strednodobý rozpočtový cieľ sa nedosiahne tak, ako sa predpokladalo v programe, ak sa cielená konsolidácia v strednodobom horizonte neopiera o ďalšie opatrenia.

(16)

Pokiaľ ide o požiadavky na údaje stanovené v kódexe pravidiel pre programy stability a konvergenčné programy, program má určité nedostatky v povinných i nepovinných údajoch (4).

i)

zabezpečilo udržanie deficitu verejných financií pod 3 % HDP a prijalo potrebné opatrenia na podporu cieleného návratu k strednodobému rozpočtovému cieľu v strednodobom horizonte;

ii)

posilnilo strednodobý rozpočtový rámec, najmä zlepšením plánovania výdavkov, a ďalej posilnilo systém monitorovania strategických cieľov a podávania správ o ich plnení.