1. 

Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania vyplýva z kontextu rakúskeho zákona Glücksspielgesetz (rakúsky zákon o hazardných hrách) z 28. novembra 1989, ktorý sa okrem iného vzťahuje na fyzické alebo právnické osoby, ktoré vykonávajú svoju slobodu usadiť sa (článok 49 ZFEÚ) alebo slobodu voľného pohybu služieb (článok 56 ZFEÚ), a procesných pravidiel, ktoré sa vzťahujú na konanie pred správnymi súdmi tohto členského štátu. V tejto súvislosti bol Súdny dvor požiadaný, aby poskytol výklad zásad základných práv podľa článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), interpretovaného na základe článku 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“) ( 2 ). Podstatou sporu je právo obžalovaného na spravodlivý proces, ktoré je chránené článkom 47 Charty, v prípadoch, keď má prejednávajúci súd nielen vydať konečné rozhodnutie vo veci samej, ale aj z úradnej moci zistiť skutkový stav vo veci.

2.

Článok 49 ZFEÚ (ktorý je súčasťou hlavy IV kapitoly 2, nazvanej „Právo usadiť sa“) stanovuje:

„V rámci nasledujúcich ustanovení sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu. Zakazujú sa aj obmedzenia, ktoré sa týkajú zakladania obchodných zastúpení, organizačných zložiek a dcérskych spoločností štátnymi príslušníkmi jedného členského štátu na území iného členského štátu.

Sloboda usadiť sa zahŕňa aj právo zahájiť a vykonávať samostatnú zárobkovú činnosť, založiť a viesť podniky, najmä spoločnosti v zmysle druhého pododseku článku 54, za podmienok stanovených pre vlastných štátnych príslušníkov právom štátu, v ktorom dochádza k usadeniu sa, pokiaľ ustanovenia kapitoly o pohybe kapitálu nestanovujú inak.“

3.

Článok 52 ods. 1 ZFEÚ stanovuje:

„1.   Ustanovenia tejto kapitoly a opatrenia z nich vyplývajúce rešpektujú ustanovenia stanovené zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym aktom osobitne upravujúce postavenie cudzích štátnych príslušníkov z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti a verejného zdravia.“ ( 3 )

4.

Článok 56 ZFEÚ (ktorý je súčasťou hlavy IV kapitoly 3, nazvanej „Služby“) stanovuje:

„V rámci nasledujúcich ustanovení sú zakázané obmedzenia slobody poskytovať služby v Únii vo vzťahu k štátnym príslušníkom členských štátov, ktorí sa usadili v niektorom inom členskom štáte ako príjemca služieb.

Európsky parlament a Rada môžu v súlade s riadnym legislatívnym postupom rozšíriť platnosť týchto ustanovení aj pre štátnych príslušníkov tretích štátov, ktorí poskytujú služby a sú usadení v rámci Únie.“

5.

Článok 62 ZFEÚ znie:

„Ustanovenia článkov 51 až 54 sa použijú pre otázky upravené touto kapitolou.“

6.

Článok 47 Charty stanovuje:

„Každý, koho práva a slobody zaručené právom Únie sú porušené, má za podmienok ustanovených v tomto článku právo na účinný prostriedok nápravy pred súdom.

Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom. Každý musí mať možnosť poradiť sa, obhajovať sa a nechať sa zastupovať.

…“

7.

Článok 6 ods. 1 EDĽP stanovuje:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch, alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu…“

8.

Podľa zákona o hazardných hrách môžu hazardné hry, pri ktorých sa používajú hracie prístroje, prevádzkovať len oprávnení prevádzkovatelia.

9.

Pokiaľ ide o prvú vec prejednávanú vnútroštátnym súdom v konaní vo veci samej, § 50 tohto zákona v znení platnom v rozhodnom čase stanovoval, že pre trestné konanie v súvislosti s porušením tohto zákona sú v prvom stupni príslušné Bezirksverwaltungsbehörden (okresné správne orgány) a v druhom stupni Unabhängiger Verwaltungssenat (nezávislý správny súd) [teraz Landesverwaltungsgericht (krajinský správny súd)] danej spolkovej krajiny. Orgány vymáhania práva vrátane finančných úradov mali týmto orgánom poskytovať podporu a z vlastnej iniciatívy mohli kontrolovať dodržiavanie uvedeného zákona.

10.

Podľa § 52 ods. 1 uvedeného zákona sa mali menej závažné porušenia považovať za správne priestupky a správne orgány za ne mohli ukladať pokuty do výšky 22000 eur. Podľa § 52 ods. 2 sa pri závažnejších porušeniach malo postupovať ako v prípade trestných činov, ktoré upravuje Strafgesetzbuch (trestný zákon). Podľa § 53 mohli správne orgány zabaviť hracie automaty v prípade podozrenia z porušenia monopolu, ktorý podľa zákona patril štátu.

11.

Na základe zmien zákona o hazardných hrách, ktoré nadobudli platnosť v roku 2014, a teda sa vzťahujú na druhú vec prejednávanú vnútroštátnym súdom v konaní vo veci samej, bol § 52 uvedeného zákona zmenený tak, aby sa za všetky porušenia ukladali len správne sankcie.

12.

Podľa článku 90 ods. 2 Bundes‑Verfassungsgesetz (Krajinský ústavný zákon) má trestnoprávne konanie kontradiktórnu povahu. Pokiaľ ide o žaloby na zrušenie rozhodnutí správnych orgánov podané na správne súdy spolkových krajín, akým je vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, § 130 ods. 4 toho istého zákona stanovuje, že v odvolacom konaní musia tieto súdy samy rozhodnúť vo veci samej.

13.

Podľa § 46 ods. 1 Verwaltungsgerichtverfahrengesetz (zákon o konaní pred správnymi súdmi) má správny súd zhromaždiť všetky dôkazy potrebné na rozhodnutie vo veci.

14.

Podľa § 25 Verwaltungsstrafgesetz (zákon o správnych deliktoch) správny súd preskúmava delikty z úradnej moci. Prihliada pritom na poľahčujúce aj priťažujúce okolnosti.

15.

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka dvoch vecí, ktoré prejednáva vnútroštátny súd. Každú z nich uvediem samostatne.

16.

Na základe informácií získaných z anonymného zdroja Bundespolizeidirektion Wels (teraz súčasť Landespolizeidirektion Oberösterreich) (Krajinské policajné riaditeľstvo Horné Rakúsko; ďalej len „policajné riaditeľstvo“) nariadilo úradníkom Finanzamt Linz (Daňový úrad Linc, Rakúsko ďalej len „daňový úrad“), aby vykonali prehliadku kaviarne „SJ‑Bet Sportbar“ vo Welse. Prehliadka bola vykonaná 8. marca 2012. V priestoroch sa nachádzalo osem hracích automatov, ktoré boli klasifikované ako hracie automaty, ktorých prevádzkovanie zasahuje do federálneho monopolu stanoveného zákonom o hazardných hrách. Úradníci, ktorí prehliadku vykonali, boli informovaní, že jeden z týchto hracích automatov patrí spoločnosti Online Games Handels GmbH (ďalej len „Online Games“) so sídlom v Rakúsku. Následne vyšlo najavo, že organizátorom dotknutých hier je spoločnosť s ručením obmedzeným do sídlom v Brne v Českej republike. Všetky hracie automaty boli zaistené a rozhodnutím zo 17. apríla 2012 policajné riaditeľstvo nariadilo ich zabavenie.

17.

Online Games napadla toto rozhodnutie na súde, ktorý bol predchodcom vnútroštátneho súdu [Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Nezávislý správny senát spolkovej krajiny Horné Rakúsko)]. Rozhodnutím z 21. mája 2012 tento súd zamietol jej sťažnosť. Online Games sa proti tomuto rozhodnutiu odvolala na Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd, Rakúsko), ktorý toto rozhodnutie zrušil rozsudkom z 1. októbra 2015. Vec v súčasnosti znovu prejednáva vnútroštátny súd, ktorý sa teraz označuje ako Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Správny súd spolkovej krajiny Horné Rakúsko). V uvedených konaniach Online Games spochybňuje zlučiteľnosť zákona o hazardných hrách s právom Únie, najmä s ustanoveniami Zmluvy týkajúcimi sa slobody usadiť sa zakotvenej v článku 49 ZFEÚ a slobody poskytovať služby zakotvenej v článku 56 ZFEÚ.

18.

Na základe informácií získaných od tretej osoby vykonali úradníci daňového úradu 14. augusta 2014 prehliadku kaviarne „Café Vegas“ v Linzi. Zabavili osem hracích automatov, ktoré považovali za hracie automaty prevádzkované v rozpore so zákonom o hazardných hrách. Zamestnanec v tejto prevádzke ich informoval, že tieto automaty patria spoločnosti Franck Gastro s.r.o., ktorá má sídlo v Českej republike. Policajné riaditeľstvo následne uložilo pokuty vo výške 24000 eur pánu Breuerovi a ďalším dvom účastníkom konania pred vnútroštátnym súdom, pretože sa nazdávalo, že vo svojich prevádzkach prevádzkujú hazardné hry alebo sa zúčastňujú na ich prevádzkovaní. Pán Breuer je zástupcom spoločnosti s ručením obmedzeným so sídlom na Slovensku. ( 4 )

19.

Každý z týchto účastníkov konania podal opravný prostriedok na vnútroštátny súd. Tvrdia, že spolkový monopol uložený zákonom o hazardných hrách je v rozpore s právom EÚ.

20.

Pri rozhodovaní o prejudiciálnej otázke má vnútroštátny súd na zreteli judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa zákona o hazardných hrách stanovenú rozsudkom Pfleger a i. ( 5 ) a konkrétne bodom 50 tohto rozsudku, ktorý sa týka povinností členského štátu, ktorý sa chce odvolávať na cieľ spôsobilý odôvodniť obmedzenie slobody poskytovať služby. ( 6 ) Podľa vnútroštátneho súdu sa toto konštatovanie vzťahuje analogicky aj na obmedzenie slobody usadiť sa, pretože zákon o hazardných hrách treba vykladať ako právny predpis, ktorý predstavuje výnimku z tejto slobody. ( 7 ) V tejto súvislosti vyjadruje obavu, že aktívna úloha, ktorú majú rakúske správne súdy plniť pri získavaní dôkazov v prejednávaných veciach, ( 8 ) a tomu zodpovedajúca pasívna úloha, ktorú v týchto veciach zohráva prokuratúra, môžu byť v rozpore s touto judikatúrou Súdneho dvora.

21.

Vnútroštátny súd sa preto rozhodol položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku v zmysle článku 267 ZFEÚ:

„Má sa článok 56 ZFEÚ, resp. majú sa články 49 a nasl. ZFEÚ, vykladať s prihliadnutím na článok 6 EDĽP v spojení s článkom 47 [Charty] tak, že vzhľadom na objektivitu a nestrannosť súdu požadovanú judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva (najmä vzhľadom na jeho rozsudok [Ozerov v. Rusko ( 9 ), bod 54]) tieto ustanovenia bránia vnútroštátnej právnej úprave, v zmysle ktorej dôkazy, ktoré sa majú predložiť v rámci správneho konania na odôvodnenie kvázimonopolnej právnej úpravy vnútroštátneho trhu v oblasti hazardných hier chránenej trestným právom, majú byť so zreteľom na judikatúru Súdneho dvora Európskej únie (najmä vo vzťahu k jeho rozsudku [Pfleger a i.] iniciatívne a nezávisle od správania účastníkov konania najskôr nezávisle označené a vymedzené a následne aj autonómne vyšetrené a posúdené súdom (jednou a tou istou osobou alebo funkciou) príslušným rozhodnúť o zákonnosti trestného opatrenia, proti ktorému bola podaná sťažnosť, a nie orgánom činným v trestnom konaní (alebo iným štátnym orgánom podieľajúcim sa na trestnom stíhaní) v rámci jeho (resp. v rámci ich) funkcie ako zástupcu či zástupcov obžaloby?“

22.

Písomné pripomienky predložili Online Games, F. Breuer a i., rakúska a belgická vláda a Európska komisia. Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na ústne otázky, ktoré im Súdny dvor položil, boli vypočuté na pojednávaní 10. novembra 2016.

23.

Rakúska vláda tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je v tejto veci neprípustný.

24.

Po prvé tvrdí, že táto prejudiciálna otázka je hypotetická. Odkazuje na neexistujúcu „vnútroštátnu právnu úpravu“, pretože výklad vnútroštátneho práva, ktorý poskytol vnútroštátny súd, nie je správny, a tak treba uprednostniť výklad rakúskej vlády.

25.

Pokiaľ by sa mala prijať argumentácia rakúskej vlády, znamenalo by to vlastne, že pokiaľ ide o správny výklad vnútroštátneho práva, Súdny dvor je povinný uprednostniť tvrdenia vnútroštátnej vlády pred opisom stavu, ktorý predložil vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. To je zjavne nesprávne a je evidentné, že tvrdenia rakúskej vlády v tejto súvislosti sú úplne neopodstatnené. Nebudem sa nimi ďalej zaoberať. ( 10 ) Je úplne zrejmé, že prejudiciálnu otázku nemožno na tomto základe považovať za „hypotetickú“.

26.

Po druhé rakúska vláda tvrdí, že vnútroštátny súd neuviedol v návrhu na začatie prejudiciálneho konania právne a skutkové okolnosti dostatočné na to, aby Súdny dvor mohol rozhodnúť.

27.

Podľa ustálenej judikatúry platí pri otázkach položených vnútroštátnym súdom prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže odmietnuť rozhodnutie o takej otázke len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, pokiaľ ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sú mu položené. ( 11 )

28.

Je pravda, že presné postavenie zákona o hazardných hrách vo vnútroštátnom práve je nejasné, prinajmenšom vo vzťahu k veciam predloženým Súdnemu dvoru, a to napriek otázkam, ktoré sa položili účastníkom konania na pojednávaní. Zastávam však názor, že Súdny dvor má k dispozícii dostatočné informácie o právnom a skutkovom rámci sporu pred vnútroštátnym súdom a rozsah predloženej otázky je jasný. Navyše ani Európska komisia a ani jedna z vlád, ktoré predložili pripomienky, nemali ťažkosti pri formulovaní svojich pripomienok na základe uznesenia vnútroštátneho súdu. ( 12 )

29.

Dospela som preto k záveru, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je prípustný.

30.

Na uplatnenie Charty je potrebné, aby členský štát „vykonával právo Únie“ v zmysle jej článku 51. Ako som vysvetlila vo svojich návrhoch vo veci Pfleger a i. ( 13 ), pokiaľ členský štát prijme opatrenie, ktoré sa odchyľuje od základnej slobody zaručenej Zmluvou o fungovaní Európskej únie, toto opatrenie patrí do pôsobnosti práva Únie. Právomoc odchýliť sa za určitých okolností od základnej slobody zaručenej právom Únie je právomoc, ktorá prináleží členským štátom a ktorú priznáva právo EÚ; výkon tejto právomoci však stanovuje právo EÚ. Ak súd – či už vnútroštátny súd, alebo Súdny dvor – skúma, či vnútroštátna právna úprava, ktorá obmedzuje výkon takejto základnej slobody, spadá pod výnimku zo základnej slobody zaručenú Zmluvou (a je teda prípustná), toto skúmanie sa vykonáva odkazom na kritériá odvodené z práva EÚ, a nie z vnútroštátneho práva, a podľa týchto kritérií. Z tohto dôvodu treba usudzovať, že členský štát, ktorý uplatňuje výnimku zo základnej slobody, „vykonáva právo Únie“ v zmysle článku 51. Z toho vyplýva, že ustanovenia Charty sa uplatnia. ( 14 ) Keďže vnútroštátne opatrenie, ktoré je v konaní vo veci samej sporné, „vykonáva“ právo EÚ, pretože patrí do rozsahu pôsobnosti práva EÚ, musí sa vykladať vzhľadom na ustanovenia Charty. Skutočnosť, že prejednávaná vec sa na rozdiel od veci Pfleger a i. týka procesných pravidiel, ktoré musí vnútroštátny súd uplatňovať pri rozhodovaní o veci, a nie platnosti samotného odchýlneho opatrenia, je podľa môjho názoru bezvýznamná.

31.

Podľa ustálenej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „štrasburský súd“) sa článok 6 ods. 1 EDĽP vzťahuje na správne delikty a zodpovedajúce správne konania trestnej povahy podľa rakúskeho práva. ( 15 ) Z toho vyplýva, že tieto delikty sa majú na účely tohto ustanovenia klasifikovať ako „trestné“ ( 16 ), a teda aj v zmysle článku 47 Charty.

32.

Otázka predložená Súdnemu dvoru v prejednávanej veci súvisí s rozsudkom Pfleger a i. ( 17 ). V uvedenej veci bol Súdny dvor požiadaný, aby rozhodol o viacerých otázkach, ktoré mu položil Unabhängiger Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich (Nezávislý správny senát spolkovej krajiny Horné Rakúsko), t. j. predchodca vnútroštátneho súdu, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, a ktoré sa v podstate týkali platnosti zákona o hazardných hrách na základe zásady proporcionality, ako sa uplatňuje v kontexte článku 56 ZFEÚ o slobode pohybu služieb. Súdny dvor rozhodol, že článok 56 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako je zákon o hazardných hrách, pokiaľ skutočným cieľom tejto úpravy nie je ochrana hráčov, ani boj proti trestnej činnosti a táto úprava v skutočnosti nezodpovedá snahe koherentne a systematicky obmedziť príležitosti na hru alebo potlačiť trestnú činnosť spojenú s týmito hrami. ( 18 )

33.

K tomuto záveru Súdny dvor dospel najmä na základe nasledujúcich konštatovaní:

…

…

34.

V uvedenej veci Súdny dvor dospel k záverom s odvolaním sa na základnú slobodu poskytovať služby podľa článku 56 ZFEÚ. V prejednávanej veci sa predbežná otázka netýka len uvedenej slobody, ale aj slobody usadiť sa zakotvenej v článku 49 ZFEÚ. ( 19 ) Vzhľadom na to, že ustanovenia článkov 51 až 54 ZFEÚ, ktoré členským štátom umožňujú odchýliť sa od slobody usadiť sa, sa na základe článku 62 ZFEÚ vzťahujú aj na slobodu poskytovať služby, zastávam názor, že zásady uvedené v rozsudku Pfleger a i. ( 20 ) sa vzťahujú na obe slobody.

35.

Vnútroštátny súd je súčasťou systému rakúskeho správneho súdnictva. Formálne je klasifikovaný ako odvolací súd druhého stupňa, pričom správne delikty prejednávajú na prvom stupni správne orgány. ( 21 ) O odvolaniach proti ich rozsudkom rozhoduje Verwaltungsgerichtshof (Najvyšší správny súd).

36.

Delikty, z ktorých boli žalobcovia v konaní vo veci samej obžalovaní, sú podľa vnútroštátneho práva správne delikty, a veci, ktoré sa týchto žalobcov týkajú, sa prejednávajú v správnom konaní. Toto konanie vyžaduje, aby súd príslušný na rozhodnutie vo veci vyšetril protiprávne konanie z úradnej moci. ( 22 ) V prípade odvolania podaného na súd, akým je vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, preberá správny orgán, ktorý uložil správnu sankciu, funkciu žalobcu. ( 23 ) Ako sa už uviedlo v bode 31 vyššie, protiprávne konania, ktorých sa údajne dopustili žalobcovia v konaní vo veci samej, by sa na účely článku 6 EDĽP mali klasifikovať ako „trestné“.

37.

Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta na usmernenie týkajúce sa uplatňovania článku 6 EDĽP a článku 47 Charty v súdnom konaní, ktoré sa týka údajného porušenia vnútroštátneho pravidla, ktoré na to, aby si zachovalo svoju platnosť, musí splniť podmienky vzťahujúce sa na výnimku zo slobody usadiť sa a slobody poskytovania služieb, ktoré sú zakotvené v článkoch 49 a 56 ZFEÚ a uplatňujú sa v judikatúre Súdneho dvora, najmä v rozsudku Pfleger a i. ( 24 ).

38.

V konaní, ktoré sa všeobecne označuje ako kontradiktórne, ( 25 ) sú úlohy obžaloby a súdu prinajmenšom teoreticky jasne oddelené. Úlohou obžaloby je zhromažďovať a predkladať dôkazy, o ktoré sa opiera na podporu svojich tvrdení, a úlohou súdu je o týchto dôkazoch rozhodnúť okrem iného aj na základe vyjadrení obhajoby. Pokiaľ by súd v uvedenom konaní vykonával funkcie obžaloby, znamenalo by to neprijateľné odchýlenie sa od jeho funkcie súdneho orgánu a akékoľvek prijaté rozhodnutie by bolo v odvolacom konaní takmer určite zrušené.

39.

V konaní pred vnútroštátnym súdom tento súd skúma predložené dôkazy z úradnej moci. ( 26 ) Takéto konanie, v ktorom sú úlohy rozdelené zásadne inak ako medzi obžalobu a súd, sa tradične nazýva „vyšetrovacie“ ( 27 ).

40.

V literatúre sa uvádza, že v súčasnosti je veľmi ťažké nájsť právny systém, ktorý by bol čisto kontradiktórny alebo naopak čisto vyšetrovací. ( 28 ) Rakúska vláda vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že systém, ktorý sa uplatňuje pred vnútroštátnym súdom, sa vyznačuje týmito základnými znakmi. Po prvé súd musí z úradnej moci vyšetriť skutkovú podstatu deliktu prostredníctvom zhromažďovania všetkých relevantných dôkazov, pričom návrhy účastníkov konania nie sú v tomto smere relevantné. Súd má pritom povinnosť urobiť všetko, čo je v jeho silách, aby zistil skutočný stav veci. Musí teda využiť všetky prostriedky, aby objasnil skutočný stav veci, a najmä zhromaždil všetky dostupné dôkazy v prejednávanej veci, ktoré môžu byť relevantné pre prijatie rozhodnutia. Musí preskúmať všetky skutkové okolnosti, ktoré by mohli mať vplyv na výsledok, a to bez obmedzení a úplne autonómne.

41.

Z argumentácie vnútroštátneho súdu uvedenej v návrhu na začatie prejudiciálneho konania čiastočne vyplýva, že Súdny dvor by mal konštatovať, že vyšetrovací systém je vo svojej podstate v rozpore s požiadavkami stanovenými v článku 6 EDĽP a článku 47 Charty.

42.

Na podporu svojich tvrdení vnútroštátny súd uvádza niekoľko rozsudkov štrasburského súdu, ( 29 ) dva návrhy generálnych advokátov tohto súdu ( 30 ) a stanovisko Poradného výboru európskych sudcov a Poradného výboru európskych prokurátorov („stanovisko CCJE/CCPE“) ( 31 ).

43.

Je pravda, že vo výroku alebo vo vyjadreniach uvedených v každom z týchto dokumentov sa zdôrazňuje význam nestrannosti súdu. V rozsudkoch štrasburského súdu a stanoviskách CCJE/CCPE sa tiež zdôrazňuje, že nesmie dochádzať k zámene funkcií obžaloby a súdu. ( 32 ) Nikde sa však neuvádza, že vyšetrovací systém by sám osebe mohol byť považovaný za riskantný.

44.

Myslím si, že prístup vnútroštátneho súdu nie je odôvodnený. ( 33 )

45.

Zastávam názor, že tak v kontradiktórnom, ako aj vo vyšetrovacom konaní sa môžu vyskytnúť problémy, pokiaľ ide o zlučiteľnosť s článkom 6 EDĽP a článkom 47 Charty, pokiaľ sa tomu nevenuje dostatočná pozornosť. V prvom uvedenom prípade môže nedostatočné zastúpenie obžalovaného porušovať právo na rovnosť zbraní. V druhom uvedenom prípade, ak nie sú riadne rozdelené úlohy obžaloby a súdu, môže to viesť k nejasnostiam, opäť v neprospech obžalovaného. Pri správnom uplatňovaní však každý z týchto systémov vedie k objasneniu skutočného stavu veci, len iným spôsobom. Funkcii obžaloby vo vyšetrovacom konaní sa budem venovať ďalej v týchto návrhoch. ( 34 )

46.

Odmietam preto názor, že vyšetrovacie konanie by sa už zo samotnej svojej podstaty malo považovať za konanie, ktoré je v rozpore s požiadavkami článku 6 EDĽP a článku 47 Charty.

47.

To však neznamená, že vnútroštátnemu súdu nemožno poskytnúť potrebné usmernenie v súvislosti s odpoveďou na jeho otázku.

48.

Treba ešte predovšetkým odpovedať na otázku, ako sa má rozsudok Súdneho dvora vo veci Pfleger a i. ( 35 ) uplatniť v kontexte vnútroštátneho práva, ktorý je opísaný v bode 40.

49.

Výklad tohto rozsudku, ktorý ponúkla rakúska vláda, podľa mňa úplne ignoruje bod 50 tohto rozsudku. Kladie naopak dôraz na body 48, 49 a 52. V týchto bodoch Súdny dvor poskytoval výklad povinností súdu, ktorý má rozhodnúť o platnosti toho, čo považuje za „obmedzujúcu právnu úpravu“ ( 36 ). Samostatný výklad týchto bodov by mohol pravdepodobne viesť k názoru, že obavy vnútroštátneho súdu sú neopodstatnené. Členský štát a jeho orgány nehrajú žiadnu úlohu. Kľúčovú úlohu zohráva vnútroštátny súd.

50.

Takýmto spôsobom by sa ale vynechal bod 50 rozsudku a opomenula by sa časť podstatnej analýzy Súdneho dvora. Myslím si, že to nie je primerané. Treba tiež pamätať na to, že odôvodnenie uvedené v týchto bodoch odráža ustálenú judikatúru Súdneho dvora v tomto ohľade. ( 37 )

51.

V bode 50 sa členským štátom ukladá povinnosť, ktorá je dôležitá a zároveň ťažká. V prípade odchýlenia sa od niektorej z dotknutých základných slobôd členský štát musí uviesť jednoznačné a presvedčivé dôvody.

52.

Tieto dôvody musia byť vo svojej podstate zložité a vyžadovať osobitné znalosti, ktoré budú mať vo väčšine prípadov ‑ ak nie vo všetkých ‑ špecifický vzťah k členskému štátu, ktorý sa usiluje o výnimku. Tieto dôvody budú takmer vždy vychádzať zo sociálnej a/alebo hospodárskej situácie a konkrétnych sociálnych a/alebo hospodárskych politík dotknutého členského štátu. Možno preto očakávať, že členský štát starostlivo zváži odôvodnenie opatrenia pred jeho prijatím. To podľa mňa predstavuje kontext, v ktorom sa má vykladať odkaz Súdneho dvora v bode 47 rozsudku Pfleger a i. ( 38 ) na „ciele, ktoré naozaj sleduje vnútroštátna právna úprava“ ( 39 ).

53.

Pripomínam, že povinnosť predložiť takéto odôvodnenie má len dotknutý členský štát. ( 40 ) Nevzťahuje sa na ostatných účastníkov konania, ani na vnútroštátny súd alebo účastníka konania, ktorý spochybňuje platnosť opatrenia, ktorým sa má dotknutá výnimka vykonať. Inak povedané, nemožno od nich očakávať, že budú „odhadovať“ dôvody, ktoré viedli členský štát k prijatiu opatrenia.

54.

V prípade, že takúto povinnosť nestanovuje právny poriadok dotknutého členského štátu, nahradí platné procesné pravidlá, ktoré by sa inak uplatnili. Nemôže samozrejme oslabiť právo na obhajobu – v skutočnosti by ho táto povinnosť mala posilniť, keďže poskytne rýchlejší a ucelenejší prístup k dôvodom, ktoré členský štát viedli k prijatiu dotknutej výnimky.

55.

Zostáva na vnútroštátnom súde, aby posúdil skutočnosti, ktoré mu členský štát predložil, a rozhodol o nich. Platí to bez ohľadu na to, či je konanie pred súdom kontradiktórne, alebo vyšetrovacie. V prípade vyšetrovacieho modelu bude mať (alebo môže mať) povinnosť vyšetriť vec sám z úradnej moci a táto požiadavka sa naňho bude vzťahovať za každých okolností. Skutočnosti, ktoré predloží členský štát, budú jeho vyšetrovanie dopĺňať; s výhradou uvedenou nižšie ( 41 ) ho nenahradia.

56.

Ako presne vnútroštátny súd vedie takéto vyšetrovanie, je do značnej miery záležitosť samotného súdu, avšak za predpokladu, že sú splnené požiadavky stanovené v EDĽP a v práve EÚ, predovšetkým požiadavky zásady rovnocennosti a efektivity ( 42 ), a v prípade potreby aj Charty. Povaha tejto úlohy sa nevyhnutne bude líšiť (v niektorých prípadoch značne) v závislosti od prípadu a jednotlivých členských štátov. Úlohou Súdneho dvora nie je zasahovať do oblastí, ktoré sú čisto záležitosťou vnútroštátneho práva. ( 43 )

57.

Treba však venovať pozornosť dvom konkrétnym otázkam, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru v návrhu na začatie prejudiciálneho konania a v pripomienkach.

58.

Po prvé vyšetrovacie úlohy súdov, ako ich opísala rakúska vláda, sú značné, ak nie priam herkulovské. ( 44 ) Aké zdroje majú vnútroštátne súdy k dispozícii pri plnení týchto vyšetrovacích úloh? V jednoznačných prípadoch týkajúcich sa záležitostí, s ktorými je vnútroštátny súd plne oboznámený, môže byť táto otázka viac teoretická než praktická. Ale v prípadoch, akým je aj prejednávaná vec, v rámci ktorých sa môžu vyskytnúť zložité otázky odbornej a štatistickej analýzy, jednoznačne nejde o úlohy, ktoré by vnútroštátny súd bol schopný splniť sám. Zásadnú úlohu tu zohrávajú znalecké posudky.

59.

V návrhu na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd uvádza, že rakúske krajinské správne súdy nemajú k dispozícii vlastných nezávislých znalcov a musia využívať v prvom rade znalcov z niektorých vnútroštátnych správnych orgánov (pričom sa môže stať, že pôjde o znalca, ktorý je zamestnancom tej istej inštitúcie, ktorá je účastníkom konania pred vnútroštátnym súdom).

60.

Pokiaľ by to tak skutočne bolo, ( 45 ) vzbudzuje to vo mne značné pochybnosti, pokiaľ ide o zlučiteľnosť s článkom 6 EDĽP a článkom 47 Charty. Článok 6 ods. 1 EDĽP vyžaduje, aby trestné obvinenie vznesené voči obžalovanému prejednal „nezávislý a nestranný súd zriadený zákonom“. Vzhľadom na to, že rakúske správne súdy majú posúdenie vykonávať z úradnej moci, je pravdepodobné, že na vydanie konečného rozhodnutia – prinajmenšom v zložitejších veciach – budú tieto súdy potrebovať stanovisko jedného alebo viacerých znalcov. Považujem za samozrejmosť, že títo znalci musia byť nezávislí a nestranní. Musia mať tiež dostatočnú kvalifikáciu na to, aby vedeli posúdiť protichodné názory a vypracovať o nich posudok. Ich úlohou je predsa pomáhať súdu pri plnení jeho úloh. Pri posudzovaní nestrannosti štrasburský súd zdôraznil, že táto požiadavka obsahuje subjektívnu aj objektívnu stránku. ( 46 ) Zastávam názor, že prinajmenšom musí existovať nebezpečenstvo, že znalci vybraní z vnútroštátnych správnych orgánov nebudú spĺňať prvú uvedenú stránku, a takmer istota, že nebudú spĺňať druhú stránku. Vnútroštátne súdy teda musia mať prístup k službám znalcov, ktorí sú skutočne nezávislí a nestranní.

61.

Druhá otázka sa týka významu, ktorý vnútroštátny súd môže pripisovať dôvodovým správam ( 47 ) k napadnutým vnútroštátnym právnym predpisom a záznamom z parlamentných rokovaní, ktoré viedli k ich prijatiu. Rakúska vláda uvádza, že súd môže prihliadať na dôvodové správy, a belgická vláda uvádza, že môže prihliadať na záznamy z parlamentných rokovaní. Môže vnútroštátny súd využiť niektorý z týchto zdrojov (alebo obe), ktoré sú verejne dostupné, a tým vylúčiť povinnosť členského štátu uviesť odôvodnenie podľa bodu 50 rozsudku Pfleger a i.? ( 48 )

62.

Takéto riešenie sa zdá byť neprimerane zjednodušujúce. Zatiaľ čo vnútroštátne orgány budú určite chcieť čerpať z týchto dokumentov vo svojich vyjadreniach pred vnútroštátnym súdom, je pravdepodobné, že akékoľvek sťažnosti sa budú týkať jedného alebo viacerých konkrétnych aspektov dotknutých právnych predpisov. Členský štát má povinnosť oznámiť vnútroštátnemu súdu, na ktoré časti jeho širšieho odôvodnenia by sa mal zamerať pri rozhodovaní v prejednávanej veci. Členský štát môže chcieť (a potrebovať) poskytnúť ďalšie a komplexnejšie informácie na podporu svojho odôvodnenia, z ktorého vychádza pri svojej argumentácii. Okrem toho tieto zdroje nemožno už na základe ich samotnej podstaty považovať za úplné kompletné alebo spoľahlivé, pokiaľ rovnako ako v prípade zákona o hazardných hrách Súdny dvor uviedol, že všetko nasvedčuje tomu, že dotknutá právna úprava nemusí spĺňať požiadavky práva EÚ. ( 49 )

63.

Vnútroštátny súd má obavy z toho, že v prebiehajúcom konaní nemá zástupca obžaloby jasne vymedzenú úlohu. Konkrétne uvádza, že takých konaní, akým je konanie vo veci samej, sa obžaloba zúčastňuje len výnimočne. Na jej mieste vystupuje zástupca výkonnej moci, ktorého úloha je navyše pasívna. ( 50 ) Vnútroštátny súd má v tejto súvislosti obavy z toho, že sa zamieňajú úlohy súdu a obžaloby, čo následne môže ovplyvniť nezávislosť a nestrannosť súdu. V tejto súvislosti odkazuje na tri rozsudky štrasburského súdu. Prvým z nich je rozsudok Kyprianou v. Cyprus ( 51 ). Uvedená vec sa týkala pohŕdania súdnym konaním, ktoré sa viedlo voči sťažovateľovi v skrátenom konaní, pričom súd bol obsadený tými istými sudcami, ktorých sťažovateľ kritizoval na verejnom pojednávaní. Obžalobu zastupovali samotní sudcovia. Štrasburský súd uviedol, že miešanie úloh môže zjavne vyvolať dôvodné pochybnosti o nestrannosti súdu, ktorý viedol konanie. ( 52 )

64.

Druhý rozsudok je Ozerov v. Rusko ( 53 ). V tejto veci bol sťažovateľ odsúdený pre trestný čin prvostupňovým súdom. Zástupca prokuratúry sa na konaní nezúčastnil, hoci bola jeho účasť nariadená. Išlo o kontradiktórne konanie a podľa vnútroštátneho práva platného v rozhodnom čase bola účasť prokurátora na konaní povinná, ak to bolo nariadené. Keby sa prokurátor na konaní zúčastnil, mohol sa zapojiť do preskúmavania dôkazov a predniesť vyjadrenie. Štrasburský súd rozhodol, že vnútroštátny súd zmiešal úlohy prokuratúry a súdu, a tým poskytol dôvody na legitímne obavy v súvislosti s jeho nestrannosťou. ( 54 )

65.

Tretí rozsudok, na ktorý sa odvoláva vnútroštátny súd, je rozsudok Karelin v. Rusko ( 55 ). Sťažovateľ bol odsúdený za správny delikt a odvolal sa. Zástupca obžaloby sa nezúčastnil ani prvostupňového a ani odvolacieho konania. Počas pojednávania sudca zmenil obvinenia vznesené voči sťažovateľovi. Štrasburský súd rozhodol, že vzhľadom na neprítomnosť zástupcu obžaloby súd na pojednávaní musel vykonávať úlohy zastupovania a súčasne podpory obžaloby voči sťažovateľovi. Ďalej uviedol, že neprítomnosť obžaloby v prvostupňovom aj odvolacom konaní bola v rozpore s požiadavkou nestrannosti. ( 56 )

66.

K tomuto záveru štrasburský súd dospel po tom, čo v plnom rozsahu preskúmal svoju judikatúru týkajúcu sa obáv zo zaujatosti, ktoré môžu vzniknúť v prípade neprítomnosti zástupcu obžaloby na súdnom konaní. Nerobil pritom žiadne rozdiely medzi kontradiktórnym a vyšetrovacím konaním. ( 57 ) Venoval sa tiež problémom, ktoré môžu vyplynúť z toho, že vec sa prejednávala v odvolacom konaní, a nie v konaní na prvom stupni. Konštatoval, že v odvolacom konaní môže byť situácia odlišná, najmä vtedy, ak sú jeho predmetom len právne otázky a úloha obžaloby môže byť vnímaná ako „menej nevyhnutná“. Ďalej však uviedol, že aj v tejto fáze konania sa musí dodržať požiadavka nestrannosti. ( 58 ) Štrasburský súd tiež zistil, že pokiaľ sa ústne konanie považuje za vhodné na účely súdneho rozhodnutia o trestnom obvinení vznesenom voči obžalovanému, je prítomnosť prokurátora „spravidla vhodná, aby sa zabránilo vzniku dôvodných pochybností o nestrannosti súdu, ktoré by inak mohli vzniknúť“ ( 59 ).

67.

Okrem kategorickej požiadavky na objektívnu nezávislosť a nestrannosť súdneho orgánu, ktorý má rozhodovať o vine obžalovaného v prvom stupni alebo v odvolacom konaní, som medzi uvedenými vyjadreniami nenašla žiadnu súvislosť. Inak povedané, podľa môjho názoru nemožno vyvodiť prísne a presné pravidlá týkajúce sa účasti obžaloby na konaniach takej povahy s výnimkou zásadného konštatovania štrasburského súdu, že jej prítomnosť je spravidla „vhodná“. Zatiaľ čo toto vyhlásenie sa urobilo v kontexte konania na prvom stupni, konania pred vnútroštátnym súdom, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, sa klasifikujú ako odvolacie konania, povaha týchto konaní podľa vnútroštátnych právnych predpisov je taká, že ide o prvú príležitosť, keď sa tieto veci súdne preskúmavajú v plnom rozsahu. Okrem toho dôvodom na uskutočnenie pojednávania je umožniť dialóg medzi účastníkmi konania a prostredníctvom tohto dialógu zaistiť lepšiu informovanosť súdu. Ak obžaloba nie je prítomná, tento dialóg nemožno viesť alebo ho možno viesť len obmedzene. ( 60 )

68.

Chcela by som ešte dodať, že v prípade pochybností o splnení kategorickej požiadavky na nezávislosť a nestrannosť musí vnútroštátny súd, ktorému bola vec predložená, v prvom rade zaistiť, aby bola táto požiadavka splnená. Pokiaľ by to malo znamenať, že v akejkoľvek danej veci musí vnútroštátny súd upustiť od prejednania otázky, ktorá by obžalobe poskytla zvýhodnenie na úkor obžalovaného, musí to urobiť. Chcela by som tiež zdôrazniť, že súd, ktorý je v postavení vnútroštátneho súdu, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, nemôže mať za žiadnych okolností povinnosť uviesť za členský štát odôvodnenie, ktoré je tento členský štát povinný poskytnúť s ohľadom na bod 50 rozsudku Pfleger a i. ( 61 ). Pokiaľ také odôvodnenie nie je poskytnuté (ako je to v každom prípade, v ktorom prokurátor z dôvodu neprítomnosti alebo pasivity, alebo z iného dôvodu neplní svoju povinnosť), vnútroštátny súd môže z takéhoto zlyhania vyvodiť príslušné dôsledky.

69.

Na základe uvedeného navrhujem, aby Súdny dvor na otázku položenú Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (Správny súd spolkovej krajiny Horné Rakúsko) odpovedal takto:

Ak sa chce členský štát vo svojej právnej úprave odchýliť od základnej slobody Európskej únie vrátane slobody poskytovania služieb podľa článku 56 ZFEÚ a slobody usadiť sa podľa článku 49 ZFEÚ, článok 6 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd ani článok 47 Charty základných práv Európskej únie nebránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej v prípade konania o správnych deliktoch súd príslušný na rozhodovanie o platnosti tejto výnimky na základe práva EÚ je povinný preskúmať protiprávne konania z úradnej moci. Členský štát, ktorý sa chce dovolávať takej výnimky, však musí odôvodniť dotknuté opatrenie tak, aby obvinenému z trestného činu bola známa povaha takého opatrenia a aby dotknutý súd mohol toto opatrenie posúdiť a rozhodnúť. V tejto súvislosti môžu byť relevantné tieto dodatočné skutočnosti: