52004DC0401

OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU - Územie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti : bilancia Tamperského programu a perspektívy {SEC(2004)680 et SEC(2004)693}

OBSAH

OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU : Územie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti: bilancia Tamperského programu a perspektívy

1. Päť rokov na zriadenie územia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti

1.1. Dôlezité úspechy v náročnom prostredí

1.2. Nové súvislosti

2. Niekoľko priorít pre slobodu, bezpečnosť a spravodlivosť do budúcnosti

2.1. Zaviesť účinnejsiu ochranu osôb pri vykonávaní základných práv

2.2. Podporiť iniciatívy v oblasti európskeho občianstva

2.3. Rozvíjať integrovaný systém riadenia hraníc a vízovej politiky

2.4. Podporiť jednotnú politiku riadenia migračných tokov

2.5. Rozvíjať spravodlivú jednotnú európsku azylovú politiku

2.6. Vytvoriť európsky právny priestor respektujúci právne tradície a systémy

členských státov a zdruzujúce odborníkov z danej oblasti

2.7. Vytvoriť právny priestor v civilných a obchodných zálezitostiach uľahčujúci spoluprácu a prístup k spravodlivosti

2.8. Podporovať jednotnú trestnú politiku

2.9. Posilniť účinnosť práce polície a colných orgánov

2.10. Posilniť činnosť na ochranu a prevenciu pred terorizmom a specifickými

formami kriminality .14

2.11. Posilniť prevenciu pri predchádzaní kriminality

2.12. Rozvíjať multidisciplinárnu mobilizáciu v boji proti drogám

2.13. Konkrétna vonkajsia činnosť

3. Záver

OZNÁMENIE KOMISIE RADE A EURÓPSKEMU PARLAMENTU - Územie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti : bilancia Tamperského programu a smery do budúcnosti

1. PÄŤ rokov na zriadenie územia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti

Postupné zriadenie územia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti bolo novým cieľom Európskej únie po uzatvorení Amsterdamskej dohody. Európska rada, ktorá zasadala v októbri 1999 v Tampere, zaradila tento cieľ na prvé miesto politického programu Únie a stanovila veľmi ambiciózny program. Tento program podrobne určuje orientácie danej politky, ako i konkrétne ciele s časovým harmonogramom. Komisia vypracovala na ziadosť Európskej rady prehľad, na základe ktorého sa bude kazdý polrok sledovať dosiahnutý pokrok. [1]

[1] Oznámenie Komisie Rade a Európskemu parlamentu ,Časový harnonogram kontroly úspechov pri vytváraní územia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti v Európskej únii" sa predkladalo kazdý polrok od zasadnutia Európskej rady v Tampere. Referenčné dokumenty sú nasledovné : KOM/2000/167 v konečnom znení z 24.3.2000; KOM/2000/782 v konečnom znení z 30.11.2000; KOM/2001/278 v konečnom znení z 23.5.2001; KOM/2001/628 v konečnom znení z 30.10.2001; KOM/2002/261 v konečnom znení z 30.5.2002; KOM/2000/738 v konečnom znení zo 16.12.2002; KOM/2003/291 v konečnom znení z 22.5.2003; KOM/2003/812 v konečnom znení z 30.12.2003.

Po skončení tohto päťročného obdobia je potrebné predloziť na poslednom semestrálnom stretnutí celkové hodnotenie a naznačiť priority do budúcnosti [2].

[2] Pracovný dokument útvarov Komisie ,Územie slobody, bezpečnosti a spravodlivosti : bilancia Tamperského programu a smery do budúcnosti" SEK(2004)693 vrátane bilancie podľa sektorov. Pracovný dokument sluzieb Komisie SEK(2004)680 upresňuje zoznam základných legislatívnych návrhov, ktoré boli prijaté v rámci Tamperského programu (,Scoreboard").

V tejto súvislosti Komisia otvára verejnú diskusiu a vyzýva zúčastnené strany a občanov, aby jej do 31. augusta 2004 zaslali príspevky o novom programe na nasledujúcu adresu : DG JAI consultation publique Ťle futur de la justice et des affaires intérieures ť, Commission européenne, LX 46, 1049 Bruxelles ().

1.1. Dôlezité úspechy v náročnom prostredí

- Vo väčsine oblastí, ktoré spadajú do oblasti spavodlivosti a vnútorných zálezitostí sa dosiahol výrazný pokrok.

V porovnaní s rokom 1999 sa k dnesnému dňu dosiahol nepopierateľný a konkrétny pokrok. Komisia predlozila hlavné návrhy pozadované v Tampere.

- Európska verejná mienka podporuje vývoj aktivít v oblasti spravodlivosti a vnútorných zálezitostí na európskej úrovni.

Verejné prieskumy (Eurobarometre) ukazujú, ze veľká časť občanov plne

podporuje kooperáciu a spoločné akcie na európskej úrovni [3]. Najmä príslusníci nových členských státov veľa očákavajú od Európskej únie práve v oblasti bezpečnosti [4].

[3] Posledný prieskum Eurobarometer z decembra roku 2003 potvrdil výsledky predchádzajúcich prisekumov. Občania Európy zjavne podporujú spoločnú azylovú a imigračnú politiku. 56 % obyvateľov uznáva ekonomické potreby imigrantov a 66 % si zelá, aby mali rovnaké práva. Zároveň 80 % obyvateľov uprednostňuje posilnenie kontrol osôb prichádzajúcich z tretích krajín na vonkajsích hraniciach. 9 z 10 občanov obhajuje spoluprácu v oblasti civilného práva, najmä rodinného, ako i pri rovnosti práv na obhajobu vo vsetkých členských státoch. V oblasti cezhraničnej kriminality sú si občania vedomí, ze samotné členské státy nie sú schopné vyriesiť tento problém. Výsledky prieskumov ukazujú, ze 71 % obyvateľov sa domnieva, ze spoločné rozhodovanie a spoločné aktivity budú najlepsím prostriedkom v ochrane a boji proti kriminalite v Európskej únii.

[4] Podľa výsledkov Eurobarometra občania nových členských státov majú väčsiu tendenciu obávať sa korupcie, obchodu s drogami, organizovanej kriminality a prepierania peňazí.

- Rozmer spravodlivosti a vnútorných zálezitostí je v súčasnosti pevne zakotvený v hlavných politikách Únie.

Európska rada sa pravidelne zaoberá týmito otázkami a objem prípadov spravodlivosti a vnútorných zálezitostí v európskych institúciách potvrdzuje ich prednostný charakter. Oznámenie Komisie o nových finančných perspektívach tiez uvádza narastajúci význam takých zálezitostí, ako vytvorenie územia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktoré je základným prvkom osobitného oddielu s názvom ,Európske občianstvo" [5].

[5] KOM (2004)101 z 10.2.2004.

- Európska rada stanovila zo vseobecného rámca Tamperského programu specifické priority ako odpoveď na vázne a neočakávané udalosti

Únia ukázala, ze ak si to situácia vyzaduje, je schopná účinne a rýchle konať.

Táto schopnosť vnímať krízové situácie, ako boli tragické udalosti z 11. septembra 2001 a 11. marca 2004, niekedy vyvolala kritiky na neprimerané postupy s prehnaným dôrazom na bezpečnosť. Nakoľko by niektoré mediálne správy mohli vyvolať takýto dojem, európska integrácia sa v tejto oblasti zakladá na prísnej koncepcii ochrany základných práv a Komisia sa vzdy snazila zabezpečiť rovnováhu slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Okrem iného musí Únia zabezpečiť vysoký stupeň bezpečnosti, aby bolo mozné slobody plne uplatňovať.

- Obmedzenia rozhodovacieho procesu a súčasný institucionálny kontext vytvorili prekázku účinnej, rýchlej a transparentnej realizácii niektorých politických záväzkov.

Napriek rezolútnym líniám prijatým v záveroch z Tampere nebolo vzdy mozné na európskej úrovni dosiahnuť dohodu o prijatí niektorých citlivých opatrení, ktoré sa vzťahujú na politiky zostávajúce jadrom národnej suverenity.

Právne a institucionálne obmedzenia súčasných zmlúv, kde zostáva základným pravidlom jednohlasnosť v Rade, čiastočne vysvetľujú tieto problémy. Členské státy sa niekedy zdráhajú spolupracovať v tomto novom európskom rámci, keď sú v stávke ich záujmy. Naviac, právo iniciatívy zdieľané spolu s členskými státmi, viedlo niekedy k uprednostňovaniu vnútrostátnych záujmov v porovnaní s prioritami z Tampere. Terajsie obmedzenia funkcie Európskeho parlamentu ako spolu-zákonodarcu boli nayvse kritizované pokiaľ ide o transparentnosť rozhodovacieho systému.

Akonáhle boli nástroje prijaté, insitucionálne obmedzenia reálnej moznosti kontrolovať uplatňovanie politík vnútrostátnymi orgánmi limitujú úlohu Súdneho dvora a právomoc Komisie pokiaľ ide o spoluprácu polície a trestného súdnictva a sú skutočnou prekázkou na zabezpečenie skutočnej účinnosti nástrojov a prijatých rozhodnutí.

Navyse činnosť Únie nemôze byť efektnívna, ak ju nebudú podporovať členské státy politickou vôľou zabezpečiť reálnu účinnosť európskych rozhodnutí. Je na odborníkoch členských státov, aby vyuzili moznosti na spoluprácu, ktorú európska integrácia ponúka.

Na záver je jasné, ze úspechy, ktoré sa dosiahli, sú významné. Avsak počiatočnej snahe sa postavili do cesty obmedzenia institucionálneho charakteru, ale niekedy aj nedostatočný politický konsenzus. Politika malých krokov bola často jedinou alternatívou na dosiahnutie pokroku. Pre Komisiu bolo vytvorenie oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti strategickou priororitou, ktorú mozno dosiahnuť, ak prispejú viaceré politiky Únie.

1.2. Nové súvislosti

V nových súvislostiach institucionálny pokrok, s ktorým sa počíta v oblasti spravodlivosti a vnútorných zálezitostí v rámci medzivládnej konferencie, a najmä prechod ku kvalifikovanej hlasovacej väčsine v rozsírenej Európe, umoznia zvýsiť mieru finalizácie práce.

Avsak bude potrebné plne vyuziť moznosti, ktoré ponúkajú Zmluvy z Amsterdamu a z Nice.

Okrem niektorých nových rozhodovacích postupov, ktoré uz automaticky vstúpili do platnosti od 1. feburára 2003 a od 1. mája 2004, článok 67 odsek 2 Zmluvy o Európskom spoločenstve umozňuje Rade po 1. máji 2004, rozhodnúť o prechode k postupu spolurozhodovania vo vsetkých oblastiach hlavy IV alebo v niektorých z nich. [6] Táto moznosť by bola v súlade so zákonom okamzite po 1. máji.

[6] Prehlásenie číslo 5 z článku 67 Zmluvy o Európskom spoločenstve pripojené k Zmluve z Nice poskytuje interpretácie tohto článku a obsahuje konkrétny politický záväzok, ktorý umozní hneď po 1. máji 2004 prejsť k procedúre spolurozhodovania o opatreniach v článku 62 odsek 3 a 63 odsek 3 bod b), ktorý sa týka voľného pohybu príslusníkov tretích krajín maximálne počas obdobia troch mesiacov a ilegálnej imigrácie ako i nepravidelných pobytov vrátane repatriácie.

Rozsírenie Európy zvýsi počet občanov, ktorí budú chcieť vyuziť výhody ziť a pohybovať sa v slobodnom, bezpečnom a spravodlivom priestore. Prijatie vysokých spoločných noriem v oblasti bezpečnosti a spravodlivosti môze iba prispieť k vseobecnému zvýseniu bezpečenosti na celom území.

Rozsírenie Európy vytvára aj zvlástne úlohy pre niektoré politiky, ako sú upevnenie vonkajsích hraníc, zavedenie druhej generácie Schengenského informačného systému a este vseobecnejsie príprava nových členských státov, aby plne pristúpili k Schengenskému , acquis" s perspektívou zrusenia vsetkých vnútorných hraničných kontrol. V tejto poslednej veci treba pripomenúť, ze Únia v súčasnosti poskytuje potrebné prostriedky na posilnenie vonkajsích hraníc nových členských státov, ako sú napríklad Schengenské prostriedky. Aby mohli nové členské státy plne participovať na Schengenskej dohode a čo najrýchlejsie odstrániť kontroly na vnútorných hraniciach, je potrebné, aby sa čo najskôr zaviedol Informačný bezpečnostný systém SIS II a proces vyhodnocovania stanovený v ,acquis". Rovnako v justičných zálezitostiach vzniká v rozsírenej Únii väčsia potreba prijať opatrenia na zvýsenie vzájomnej dôvery, aby sa posilnil princíp vzájomného uznania.

Vo svetle očakávanéo vývoja, pokiaľ ide o riadenie vonkajsích hraníc, bude tiez potrebné nájsť riesenia, ktoré zaručia, ze súčasná symetria v Schengenskej oblasti nebude negatívne pôsobiť na dobrý priebeh spolupráce medzi členskými státmi, ktoré vykonávajú ,acquis".

2. NIEKOĽKO PRIORÍT PRE SLOBODU, BEZPEČNOSŤ A SPRAVODLIVOSŤ DO BUDÚCNOSTI

V prvej etape vytvárania územia slobody, bezpečnosti a spravodlivosti sa dosiahol významný praktický pokrok. Avsak vsetky ciele vytýčené v Tampere sa zatiaľ este nedosiahli. Az do uverejnenia výsledko medzivládnej konferencie bude súčasný institucionálny rámec spôsobovať problémy. Z tohto hľadiska a v tomto prechodnom období by mohli mať aktivizujúci účinok moznosti, ktoré poskytuje Zmluva z Nice. Mohlo by sa počítať s pouzitím článku 67 odsek 2 Zmluvy o Európskom spoločenstve.

Väčsina prebiehajúcich projektov logicky vyplýva z programu z Tampere a následne dochádza k istému prekrývaniu sa s budúcimi prioritami. Toto oznámenie sa snazí byť východiskovým bodom pre preskúmanie vypracovania budúceho programu opatrení, ktoré určí hlavné úlohy v oblasti spravodlivosti a vnútorných zálezitostí na obdobie od roku 2004 do roku 2009. Toto oznámenie polozi taktiez základy verejnej diskusie.

Pri vypracovaní budúceho programu bude treba brať do úvahy viacero činiteľov na europskej úrovni. V prvom rade ide o opatrenia, ktoré budú vychádzať z programu z Tampere. Najmä:

- Aktivity, ktoré práve prebiehajú a dlhodobé opatrenia, ktoré uz boli stanovené,

- Stupeň efektívnej realizácie prijatých nástrojov a ich vyhodnotenie. Komisii pripadla úloha vyhodnotiť prvú generáciu nástrojov prijatých po zasadnutí Európskej rady v Tampere. Je dôlezité, aby budúci program prebiehal spolu s procesom, v ktorom sa bude vyhodnocovať zavedenie a vykonávanie ,acquis" prijatého po zasadnutí v Tampere, a aby sa zabezpečilo, ze nové návrhy účinne dopĺňajú existujúce nástroje.

Po druhé, v budúcnosti je potrebné zabezpečiť primerané institucionálne prostriedky a vhodné finančné zdroje na dosiahnutie nových cieľov. Pokiaľ ide o návrh ústavnej zmluvy, jedným z najdôlezitejsích faktorov podľa názoru Komisie bude zrusenie ,pilierovej" struktúry Únie a rozsírenie metódy Spoločenstva na oblasť spravodlivosti a vnútorných zálezitostí v plnom rozsahu [7]. Čo sa týka finančnej stránky, Komisia navrhla podstatné zvýsenie zdrojov, ktoré sú pre oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti dostupné v rámci oddielu ,Európskeho občianstva". Myslienky stanovené v tomto oznámení v ziadnom ohľade neodsudzujú návrhy, ktoré sa budú predkladať v rámci finančných výhľadov ani medzinistitucionálnych diskusií, ktoré prebehnú.

[7] KOM (2003)548 v konečnom znení z 17.09.2003.

Bude veľmi dôlezité respektovať stanovené priority, aby sa zabránilo prílis veľkému rozptylu spoločných aktivít. Tieto priority musia brať do úvahy celkové súvislosti, ktorým bude Únia čeliť. Najmä: hospodárske rozdiely medzi regiónmi sveta, politickú nestabilitu niektorých regiónov alebo krajín, demografický vývoj v Európe, očakávania občanov vo vzťahu k svojim právam v oblasti bezpečnosti.

2.1. Zaviesť účinnejsiu ochranu osôb pri vykonávaní základných práv

Európska integrácia spočíva na spoločných hodnotách, ako sú základné práva, respektovanie právneho státu a demokratických institúcií. Tieto musia byť základom kazdej činnosti Únie.

Začlenenie Charty do ústavnej zmluvy a pristúpenie k Európskemu dohovoru na ochranu základných ľudských práv a slobôd znamená, ze Únia a jej institúcie budú právne zaviazané zabezpečiť vo vsetkých oblastiach činnosti nielen respektovanie základných práv, ale aj ich aktívnu podporu. V decembri roku 2003 sa zástupcovia členských státov na schôdzi Európskej rady, zdôrazňujúc dôlezitosť získavania a analýzy údajov o ľudských právach s cieľom stanoviť politiku Únie v tejto oblasti, dohodli nadviazať na existujúce Európske monitorovacie centrum pre rasizmus a xenofóbiu a rozsíriť jeho mandát tak, aby sa v tomto zmysle stalo Agentúrou pre základné práva. Komisia uvazuje, ze predlozí oznámenie z tejto oblasti v priebehu roka 2004. Konkrétny mandát Agentúry sa určí na základe výsledkov diskusie, ktoré z nej vyplynú.

Prijaté opatrenia na ochranu demokracie a právneho stavu v Európe proti akýmkoľvek formám kriminality a proti terorismu musia respektovať základné práva osôb, práva na voľný pohyb, súkromý zivot a pravidlá vzťahujúce sa na ochranu údajov.

Je potrebné zváziť potrebu jednotného celkového rámca, ktorý na jednej strane zohľadní osobitosti a poziadavky na ochranu verejného poriadku, bezpečnosti a boja proti kriminalite, a na druhej strane ponúkne nový stupeň ochrany súkromného zivota. Musí v ňom byť začlenená aj moznosť racionalizácie kontrolných orgánov, ktoré uz boli v Európskej únii vytvorené za účelom ochrany údajov pre potreby udrziavania verejného poriadku uznávajúc kompetencie nezávislého kontrolného orgánu vytvoreného na základe článku 286 Zmluvy o Európskom spoločenstve. Zároveň bude treba zosúladiť činnosť Únie s činnosťou vnútrostátnych orgánov a rozvíjať partnerstvo so súkromným sektorom a mimovládnymi organizáciami pri navrhovaní a prijímaní pravidiel.

2.2. Podporiť iniciatívy v oblasti európskeho občianstva

Posilenie európskeho občianstva musí predstavovať hlavnú zásadu nasej činnosti. Návrh ústavnej zmluvy poskytuje moznosť, aby určitý počet občanov predlozil návrh, v ktorom vyzve Komisiu, aby uplatnila ustanovenia ústavy.

Je nutné podporovať demokratickú účasť vo voľbách do Európskeho parlamentu [8]. Mnohí občania Únie sa sťazujú, ze stratili právo voliť v niektorých národných voľbách [9] v ich krajine pôvodu, čo nie je kompenzované moznosťou získať takéto právo v prijímajúcej členskej krajine. Treba o tom uvazovať na európskej aj vnútrostátnej úrovni.

[8] Vo svetle príprav na voľby do Európskeho parlamentu je potrebné sa zamyslieť nad moznosťou udrzania mechanizmu výmeny informácií medzi jednotlivými členskými státmi, ktorý by mal zabrániť prípadnej dvojitej účasti vo voľbách, ako aj moznosť pouziť modely, proporčne uspôsobené tomuto cieľu.

[9] Podľa Zmluvy o Európskom spoločenstve sa občania Európskej únie teoreticky môzu zúčastniť vo voľbách do miestnych a európskych orgánov iba v krajine, v ktorej majú trvalé bydlisko.

Právo na voľný pohyb, ktorému sa uz teraz môzu tesiť občania Únie vrátane ich rodinných príslusníkov, musí byť plne zaručené prostredníctvom úzkej kontroly, či členské státy realizujú najnovsiu smernicu, ktorou sa táto oblasť riadi. Takto sa umozní aj kontrola potreby prijať doplňujúce opatrenia.

2.3. Rozvíjať integrovaný systém riadenia hraníc a vízovej politiky

V krátkodobom aj dlhodobom pláne je potrebné venovať zvlástnu pozornosť vytvoreniu podmienok, za akých bude mozné zrusiť vnútorné hraničné kontroly v nových členských státoch.

Vytvorenie integrovaného systému riadenia vonkajsích hraníc bolo zaradené do návrhu ústavnej zmluvy. Seriózne výsledky sa dosiahli po zasadnutiach Európskej rady v Seville a Soluni. Činnosť by mala pokračovať tak na úrovni legislatívy, ako i na prevádzkovej a finančnej úrovni.

V tejto súvislosti je potrebné dbať na dobrú organizáciu Agentúry pre vonkajsie hranice. Rozvoj mechanizmov koordinácie sa musí upevniť a doplniť tak, aby bolo jeho dlhodobým cieľom vytvoriť veľký zbor európskej pohraničnej stráze, ktorý doplní činnosť vnútrostátnych pohraničných strází [10]. Agentúra bude musieť spolupracovať s ostatnými kontrolnými orgánmi vonkajsích hraníc, najmä s colnicami, aby mohla plniť svoje poslanie. Moznosti zosúladenia činnosti agentúry a činnosti colníc a iných sluzieb na hraniciach by sa malo neustále kontrolovať.

[10] Spolupráca a koordinácia si okrem iného vyzadujú vytvorenie spoločného vybavenia, konkrétnych skolení a schopnosť analyzovať riziká.

Táto politika Únie a jej uskutočňovanie sa musí riadiť princípom solidarity a vyvázeného rozdelenia zaťazenia medzi členskými státmi, a to i vrátane finančného zaťazenia. Praktické vyuzívanie tohto princípu by malo znamenať mobilizáciu významných fondov.

Vízová polittika musí venovať serióznu pozornosť vseobecným poziadavkám v oblasti bezpečenosti dokumentov a umozniť lepsiu spoluprácu na úrovni konzulátov. Aktivity, ktoré sa začali na zavedenie biometrických údajov do cestovných dokladov a dokladov totoznosti, najmä do pasov, budú pokračovať.

Musí začať fungovať vízový informačný systém (VIS) ako i nový Schengenský informačný systém (SIS II) a musia sa vyuzívať vsetky ich moznosti.

Napokon existuje potreba väčsej spolupráce so susediacimi krajinami, a to najmä s krajinami, s ktorými máme spoločné hranice, v súlade s novou politiku susedstva Únie.

2.4. Podporovať spoločnú politiku riadenia migračných tokov

Je potrebné dosiahnuť realistický prístup, ktorý bude zohľadňovať ekonomické a demografické potreby a uľahčí legálne prijímanie imigrantov do Únie na základe premyslenej politiky akceptujúcej spravodlivé zaobchádzanie s príslusníkmi krajín tretieho sveta. Je samozrejmé, ze v tejto súvislosti sa musí garantovať právo členských krajín stanoviť si konkrétny počet imigrantov z krajín tretieho sveta, ktorí v rámci celkovej perspektívy zostanú na ich území za účelom zamestnania alebo podnikania. Záujmy krajiny pôvodu musia byť respektované.

Politika integrácie príslusníkov krajín tretieho sveta sa musí podporovať a musí pokračovať. Z tohto pohľadu musí Únia prijať zodpovedajúce opatrenia, aby pomohla v činnosti členským státom.

Vierohodnosť spoločného pozitívneho a otvoreného prístupu k imigrácii v sirokej miere závisí od schopnosti Európskej únie vysporiadať sa s ilegálnou imigráciou. Budúcou ústavnou zmluvou bude uľahčený a posilnený boj proti prevádzačstvu ako i vytvorenie účinnej politiky o readmisii a vrátení. Tu ako aj inde závisí účinnosť aktivity vo veľkej miere od silnej solidarity.

2.5. Rozvíjať spravodlivú jednotnú európsku azylovú politiku

Lepsia rovnováha v úsilí členských státov prijímať utečencov a vysťahovalcov sa dosiahne dodrziavaním princípu solidarity. Je potrebné zaviesť prístup zalozený na partnerstve a spolupráci s pôvodnými a tranzitnými krajinami tretieho sveta, krajinami prvého azylu a cieľovými krajinami.

Základným cieľom spoločného európskeho azylového systému bude stanoviť jednotný statút azylu a subsidiárnej ochrany, spoločnú procedúru na udelenie a odňatie tohto statútu ako i jednotný systém dočasnej ochrany.

Paralelne vzniká potreba integrovaného prístupu zahŕňajúceho účinné postupy administratívneho rozhodovania o návrate, reintegračných programoch a procese vstupu, ktorými by sa mohli obmedziť nepodlozené ziadosti a ktorými by sa bojovalo proti skupinám, ktoré sa zaoberajú prevádzačstvom. Tento prístup je o to dôlezitejsí, pretoze obete zneuzívaného systému sú často skutočnými utečencami.

2.6. Vytvoriť európsky právny priestor respektujúci právne tradície a systémy členských státov a úzko zdruzujúci odborníkov z príslusnej oblasti

Cieľom ani následkom rozvoja európskeho právneho priestoru nie je spochybňovať právne a súdnicke tradície členských státov. Tento prístup zalozený na princípe proporcionality a subsidiarity sa potvrdzuje v návrhu ústavnej zmluvy. V tejto oblasti bol princíp vzájomného uznávania zaradený do centra európskej integrácie.

Vzájomné uznávanie si vsak vyzaduje spoločný základ zdieľaných princípov a minimálnych noriem, aby sa posilnila najmä vzájomná dôvera. Na to, aby sa zabezpečila účinná európska právna politika, treba naďalej zapájať odborníkov pracujúcich v tejto oblasti.

2.7. Vytvoriť právny priestor v civilných a obchodných zálezitostiach uľahčujúci spoluprácu a prístup k spravodlivosti

Rozvíjanie právnej spolupráce v civilných zálezitostiach musí pokračovať, aby sa dosiahli konkrétne výsledky v kazdodennom zivote občanov a podnikov a aby títo mali moznosť uplatňovať svoje práva na úrovni Únie.

Jednou z prvých priorít musí byť pokračovanie v prehlbovaní činnosti plánovanej v programe vzájomného uznávania. Úsilie sa musí sústrediť na oblasti, kde este neexistujú právne predpisy Spoločenstva o vzájomnom uznávaní (napríklad majetkové dôsledky rozchodu manzelských alebo nemanzelských párov, dedičstvo a testamenty). Okrem toho sa môze ukázať, ze v oblasti vzájomného uznávania bude potrebné prijať nové nástroje, ktoré nefigurujú v pôvodnom programe. Čoraz dôlezitejsie bude napríklad uľahčenie uznávania rôznych typov dokumentov. V niektorých sférach, ako je napríklad dedičstvo, vzniká pre občanov celý rad praktických problémov súvisiacich s týmito otázkami viac ako s tradičným problémom uznávania rozsudkov. Okrem toho by mohlo byť prínosné uľahčiť vzájomné uznávanie v nových oblastiach, ako je napríklad občiansky statút súkromných osôb, rodinné alebo občianske vzťahy medzi osobami /partnerské vzťahy/ alebo otcovstvo.

Inou veľmi dôlezitou oblasťou je vynútiteľnosť právnych rozhodnutí. Iba rýchle a efektívne procesy výkonu práva umoznia občanom a podnikom plne uplatňovať svoje zákonné práva. Prehĺbenie vzájomného uznávania závisí od silnejsej vzájomnej dôvery medzi členskými státmi, vrátane prijatia istých minimálnych procedurálnych noriem.

Rovnaký význam sa musí klásť aj na skutočné vykonávanie prijatej legislatívy Spoločenstva. Dosiahnutiu tohto cieľa bude potrebné venovať príslusné zdroje, a to rozvíjaním činnosti Európskej siete pre súdnu spoluprácu v oblasti civilných zálezitostí. A napokon v súvislosti s vecným právom sa Komisia uz zapája do vypracovania Spoločného referenčného rámca (SRR), ktorý ma za cieľ zabezpečiť väčsiu konzistenciu ,acquis communautaire" a zlepsiť jeho kvalitu v oblasti zmluvného práva [11]. Práce by sa mali ukončiť v roku 2008.

[11] Tento Spoločný referenčný rámec by mohol dlhodobo slúziť ako základ pre fakultatívny nástroj pre zmluvné právo, ktorý sa zmluvné strany môzu slobodne rozhodnúť aplikovať ako právo, ktorým sa zmluva bude riadiť, čím by sa pri cezhraničných transakciách zabezpečila istota ohľadom práva.

Na to, aby sa splnili tieto výzvy právnej spolupráce v civilných a obchodných zálezitostiach, treba disponovať vhodnými právnymi prostriedkami. Ústavná zmluva ich poskytne. Napriek tomu sa treba vyhnúť situácii, kedy by v kazdom členskom státe boli vytvorené dva právne odlisné rezimy - jeden, ktorý by sa vzťahoval na medzihraničné spory a druhý na spory čisto interné [12].

[12] Takáto dualita rezimov je z dlhodobého hľadiska nekoherentná s cieľom jedného právneho priestoru pre vsetkých a mohla by priniesť otázky diskriminácie, mohla byť tiez skomplikovať legislatívu a jej transparentnosť, ktorú občania, súkromníci a podniky potrebujú.

2.8. Podporovať jednotnú trestnú politiku

V oblasti trestného práva by sa Únia mala sústrediť na styri hlavné smery:

Pokračovať vo vzájomnom uznávaní: Rovnako ako v civilnej oblasti, aj pri právnej spolupráci princíp vzájomného uznávania musí tvoriť základný kameň.

V oblasti vzájomnej pomoci by jediný nástroj vzájomného uznávania mal postupne vystriedať celý súčasný systém vzájomnej právnej pomoci, najmä vo vsetkých otázkach získania dôkazu. Tento pokrok by mali doprevádzať opatrenia zamerané na objasnenie priradenia súdnej právomoci s cieľom predchádzať súdnym sporom a riesiť ich.

V oblasti výkonu rozsudkov v trestných zálezitostiach sa musí urobiť este veľa práce. Musí sa definovať systém výkonu trestu v jednom členskom státe vyneseného v inom členskom státe, ako i podmienky vzájomnej informovanosti o vynesených rozsudkoch prostredníctvom európskeho registra rozsudkov a diskvalifikácií (,európsky register trestov") a o spôsobe uznávania rozsudkov v iných členských krajinách tak, aby nedochádzalo k novým súdnym konaniam (pravidlo ne bis idem) alebo úpravám vyneseného rozsudku (otázka právnej recidívy).

Posilniť vzájomnú dôveru, ktorou sa zabezpečí pre vsetkých európskych občanov spravodlivosť zalozená na spoločných hodnotách: Na zabezpečenie vzájomnej dôvery medzi vnútrostátnými justičnými orgánmi je potrebné prijať súbor opatrení zameraných na: stanovenie základných garancií, podmienok prípustnosti dôkazu a na posilnenie ochrany obetí. Zvýsenie vzdelania odborníkov pracujúcich v trestnom súdnictve a vyhodnocovanie týchto systémov prispejú k posilneniu vzájomnej dôvery.

Zaviesť v Únii jednotnú trestnú politiku v boji proti závaznej trestnej činnosti vsetkých foriem. Musí sa zlepsiť činnosť pri určovaní a ustálení minimálnych sadzieb trestov za niektoré trestné činy. Pokiaľ ide o aproximáciu právnych predpisov, v niektorých oblastiach je nevyhnutné vykonať určité hlbsie kroky. Je nvyhnutné prijať institucionálne mechanizmy, ktoré umoznia kontrolovať a zabezpečiť správne vykonávanie nástrojov Únie [13].

[13] Z tohto hľadiska integruje návrh ústavnej zmluvy justičnú spoluprácu v oblasti trestného práva do politík Spoločenstva, rusí konkrétne nástroje týkajúce sa súčasného , tretieho piliera" a nahrádza ich európskymi zákonmi a rámcovými zákonmi, znovu nastoľuje ucelenú justičnú kontrolu a plne potvrdzuje úlohu Komisie ako strázcu dodrziavania zmlúv.

Nová zmluva by mala garantovať moznosť vytvoriť zjednotenú trestnú politiku, ktorá sa bude zaoberať fenoménom závaznej trestnej činnosti ako aj rozsírením uz existujúcej politiky Spoločenstva [14].

[14] Návrh ústavnej zmluvy predpokladá, ze jednotný právny základ bude riadiť aproximáciu definícií trestného činu a sankcií, bez ohľadu na to, ktorej politiky sa to týka.

Zaviesť Eurojust do centra európskej trestnej politiky: Poslaním projektu Eurojust, tak ako to uvádza návrh ústavnej zmluvy, musí byť podpora a prehlbovanie koordinácie a spolupráce medzi vnútrostátnymi orgánmi poverenými stíhaním závaznej trestnej činnosti postihujúcej viacero členských státov. Eurojust by mal byť preto prirodzeným prostriedkom vnútrostátnych orgánov na rozsírenie ich činností v cezhraničných prípadoch. Pod kontrolou Súdneho dvora by mal mať Eurojust právomoc riesiť otázky porusenia zákona, ktoré ohrozujú činnosť a politiku Únie.

Z projektu Eurojust by malo byť mozné vytvoriť Európsku prokuratúru, ktorá bude mať zvlástne právomoci riesiť otázky poskodenia finančných záujmov Únie.

Tieto odvázne ciele bude mozné dosiahnuť iba vtedy, ak bude mať Európa institucionálny a právny rámec pre oblasť trestného práva, ktorý bude zodpovedať problematike, s ktorou sa stretáva rozsírená Európa. Znovuzavedenie pravidla jednomyseľného hlasovania pri ustanoveniach, kde stačila väčsina hlasov, ako ho znova zavádza návrh ústavnej zmluvy, by bolo v trestnom rozhodovaní krokom späť, ktorý by iba negatívne ovplyvnil schopnosť Únie reagovať na výzvy v boji proti organizovanej trestnej činnosti a terorizmu.

2.9. Posilniť účinnosť práce polície a colných orgánov

Komisia zistila, ze na prehĺbenie policajnej a colnej spolupráce Európskej únie je potrebné prijať súčasne opatrenia na troch úrovniach: na úrovni operatívnej a na rozhodovacej a legislatívnej úrovni [15].

[15] Oznámenie ,Posilnenie spolupráce policajných a colných orgánov v Európskej únii".

Prax ukázala potrebu zvýsiť operatívne kapacity trestných orgánov v členských státoch pomocou lepsieho vyuzitia nástrojov a mechanizmov spolupráce, ktoré sú uz zavedené. V Európe musíme venovať veľkú pozornosť najmä poskytovaniu informácií Europolu a posilneniu jeho úlohy.

Dôkazom skutočného záväzku v boji proti organizovanému zločinu a hlavne terorizmu musí byť určite pokračovanie bdvojstrannej spolupráce medzi členskými státmi ako i rozvíjanie viacstrannej výmeny. Táto by mala zahŕňať aj tajné sluzby.

Takisto je potrebné zjednodusiť rozhodovacie mechanizmy uprednostňovaním pravidla väčsinového hlasovania. S týmto sa počíta v návrhu ústavnej zmluvy, okrem malých výnimiek pri opatreniach v operatívej spolupráci.

Jednou z inovácií návrhu ústavnej zmluvy je vytvoriť stály výbor pri Rade, ktorý bude poverený podporovať a prehlbovať operatívnu spoluprácu v oblasti vnútornej bezpečnosti. Z tohto hľadiska by bolo mozné zrevidovať, obnoviť a rozsíriť funkciu policajných veliteľov ,Task Force" o výsadu stáť na prvom mieste v operatívnej koordinácii. Do tohto je potrebné zapojiť vsetky ďalsie zúčastnené strany, a to najmä Europol.

Takisto bude treba dbať na zabezpečenie zjednotenia operatívnej a legislatívnej činnosti Únie. Je nevyhnutné:

* vytvoriť zákonný rámec na zlepsenie výmeny informácií medzi orgánmi činnými v trestnom konaní členských státov a regulovať prístup týchto orgánov k rôznym informačným zdrojom,

* uvazovať o právnom rámci pre Europol, ktorý by mu zabezpečil skutočnú operatívnosť, a jeho transformovaní na európsku agentúru financovanú z rozpočtu Spoločenstva. Väčsej účinnosti bude zodpovedať aj lepsia demokratická a justičná kontrola,

* najväčsiu pozornosť bude treba venovať tiez vzdelávaniu policajných pracovníkov. CEPOL musí zabezpečiť programy európskeho rozmeru pre vnútrostátne vzdelácie institúcie a podporovať vzájomnú spoluprácu týchto institúcií.

Aby sa zabezpečila účinnosť prijatých opatrení, návrh ústavnej zmluvy umozňuje vytvoriť postupy hodnotenia vykonávania tejto politiky. Treba napríklad skontrolovať moznosť zavedenia ,realizačných dohôd" medzi príslusnými hlavnými orgánmi.

Okrem toho bude tiez veľmi dôlezité, aby sa medzinárodná spolupráca prehodnocovala so vsetkými aktérmi, ako napríklad Interpol.

Omnoho specifickejsia je colná spolupráca, ratifikácia a efektívne vykonávanie Dohovoru z Naples II a Dohody o informačnom colnom systéme (CIS), ktorá zostáva prioritou vo vsetkých členských státoch. Vo vseobecnosti je dôlezité zaviesť program stratégie pre colnú spoluprácu, ktorá v súčastnosti vyplýva z hlavy VI Zmluvy o Európskej únii, ktorý prijala Rada SVZ dňa 30. marca 2004 [16].

[16] Stratégia a pracovný program vyplývajú z rezolúcie Rady z 2.10.2003 o stratégii pre spoluprácu v colných zálezitostiach (Ú. v. EÚ C 247 z 15.10.2003).

2.10. Posilniť činnosť na ochranu a prevenciu pred terorizmom a specifickými formami kriminality

Prevencia a boj proti terorizmu ziaľ zostávajú na prvom mieste hlavných úloh. Musia sa vykonávať smery stanovené na zasadnutí Európskej rady v dňoch 25. a 26. marca 2004.

Podstatné je vytvoriť Európsky rámec, ktorým by sa dostali pod kontrolu riziká, ktoré pre spoločnosť predstavuje závazná trestná činnosť a terorimus. Na to, aby bolo mozné účinne koordinovať a vymieňať si strategické a operatívne skúsenosti, musí Európska únia zaviesť nový mechanizmus výmeny informácií - centrum výmeny informácií - taký, ako navrhovala Komisia na zasadnutí Európskej rady v dňoch 25. a 26. marca 2004, ku ktorému by sa v plnom rozsahu pripojili Europol a Eurojust.

Bude treba podporovať systém vnútrostátnej výmeny údajov v oblasti informácií v trestných zálezitostiach. V Únii bude treba zaviesť preventívnu a výkonnú politiku informačných systémov v oblasti trestného práva. Spolu s touto aktivitou musí prebiehať legislatívna iniciatíva na spracovanie a ochranu osobných údajov pouzívaných v policajnej sluzbe.

V rámci Európskej stratégie pre bezpečnosť bude potrebné zaviesť aktivity, ktoré stanovila Európska rada na zasadnutí v dňoch 25.-26. marca 2004, a vyvinúť multidisciplinárny prístup, ktorý zabezpečí jednotné prepojenie vnútorného a vonkajsieho rozmeru rôznych politík Únie.

Kontrola a podpora vhodného zavádzania existujúcich legislatívnych nástrojov budú najdôlezitejsími úlohami. Okrem toho môzu byť vypracované nové iniciatívy. V boji proti terorizmu bude treba preskúmať moznosť nových rozsiahlych počítačových systémov, pričom sa musia respektovať základné práva a ochrana údajov.

Bude potrebné vyuzívať existujúce právne moznosti, ako napríklad spoločné vysetrovacie skupiny a práca Europolu, a to najmä pri analyzovaní informácií.

Ak má byť boj proti terorizmu plne úspesný, musí sa viesť v nadväznosti na iné formy kriminality, najmä organizovanú kriminálnu činnosť. Treba zaujať siroký prístup na lepsí boj proti týmto fenoménom, najmä proti kazdej forme financovania terorizmu. Na to je potrebná väčsia transparentnosť a sledovanie finančných transakcií, pričom boj proti finančnej kriminalite zostáva prioritou.

Boj proti závazným formám kriminality prebieha takisto dvomi spôsobmi, ktoré si vyzadujú zapojenie sa Únie:

- Po prvé, rozvoj partnerstva typu verejný-súkromný sektor musí mať za cieľ kombináciu skúseností, zdrojov a informácií dostupných pre súkromný sektor a policajné sluzby, aby bolo mozné viesť účinný boj napríklad proti falsovaniu peňazí, pirátstvu, kriminalite vo výpočtovej technike a korupcii.

- Po druhé sa musí zlepsiť práca statistických organizácií, získavanie informácií o evolúcii zločinu a vnímania úrovne bezpečnosti občanmi, najmä prostredníctvom zosúladeného systému strukturovaného a pravidelného získavania informácií.

V oblasti obchodu s ľudmi, najmä so zenami a deťmi, bude treba pokračovať v kombinovaní preventívnej a trestnej činnosti.

2.11. Posilniť prevenciu pri predchádzaní kriminality

V oblasti prevencie trestného činu je potrebné vynaloziť značné úsilie, aby tovary a sluzby boli menej náchylné na zločin. Súčasťou tohto úsilia bude vyhodnotenie legislatívnych dokumentov pomocou analýzy o ich ,nepriepustnosti" pre zolčin (crime proofing).

V oblasti prevencie proti vseobecnej kriminalite sa musí uprednostniť päť hlavných oblastí: presnejsia definícia hlavných foriem kriminality, súpis overených postupov, spoločná metodika zavedenia a vyhodnotenia praktických činností a umozňujúca standardizované porovnanie medzi státmi, posilnenie sledovania a vyhodnocovania, lepsia porovnateľnosť statistických údajov. Na prevenciu kriminality by mal byť vyčlenený finančný podporný nástroj.

2.12. Rozvíjať multidisciplinárnu mobilizáciu v boji proti drogám

Je potrebné dosiahnuť znízenie dopytu a jasne určiť blizsie prepojenie vonkajsieho boja proti obchodu s drogami a politiky súdnictva a vnútorných zálezitostí.

Na základe skúsenosti z Akčného plánu 2000-2004 nastala chvíľa inovácií v tejto oblasti. Politika boja proti drogám musí priniesť konkrétne odpovede občanom.

2.13. Konkrétna vonkajsia činnosť

Bilancia výsledkov dosiahnutých od zasadnutia v Tampere a prvé úvahy o budúcich prioritách ukazujú, ze vonkajsia činnosť Únie musí brať do úvahy rozmer spravodlivosti a vnútorných zálezitostí v členských státoch tak, aby bola zaručená lepsia celková koordinácia v Únii. S cieľom zabezpečiť, ze Únia bude môcť jednohlasne hovoriť bez toho, aby podmínovala nase spoločné záujmy, bude treba, aby členské státy podporovali činnosť Únie a venovali väčsiu pozornosť solidarite a discipíne vo svojich dvojstranných vzťahoch.

3. ZÁVER

Od zasadnutia Európskej rady v Tampere sa dosiahli významné úspechy, aj keď zostáva este stále veľa práce s cieľom vytvoriť priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Vo svete plnom rýchlych zmien sa poziadavka občanov na slobodu pohybu a činnosti a ich legitímne volanie po dodrziavaní základných práv spolu s moznosťou ziť v bezpečnom prostredí stáva stále naliehavejsou. Konečné prijatie ústavnej zmluvy v rozsírenej Európskej únii a nadobudnutie jej platnosti bude základnou úlohou, ktorá prinesie odpoveď na tieto očakávania.

Nová zmluva bude odpovedať na základné poziadavky transparentnosti a demokratickej kontroly, tak rozsírením funkcie Európskeho parlamentu ako spoluzákonodarcu, ako i zvýsením pôsobnosti národných parlamentov. Národné parlamenty budú dbať hlavne na dodrziavanie princípu subsidiarity a budú môcť efektívne vyhodnocovať činnosť organizácií Europol a Eurojust. Navyse to, ze budú pravidelne informované o činnostiach na európskej úrovni, budú môcť lepsie zohľadňovať v činnosti vo svojom národnom parlamente.

Činnosť Únie musí pokračovať a konkretizovať sa podľa druhého európskeho programu pre oblasť slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, ktorý upresní priority spolu s presným časovým harmonogramom. Treba pokračovať metódou práce z Tamperského programu, ktorá je dobrá. Komisia sa uz môze venovať svojej práci následnej podľa pravidelného harmonogramu (Scoreboard).

Komisia navyse uvazuje, ze v kontexte nových finančných výhľadov predlozí doplňujúce oznámenie. Budúce finančné nástroje sa zvýsia o významnú sumu a doplnia súčasné a budúce zákonné nástroje, a to najmä posilnením operatívnej stránky politík v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.

Je dôlezité, aby si Európska rada chránila svoju úlohu usmerňujúceho orgánu, ktorý dáva podnety v strategických smeroch a plánovaní budúcej činnosti v oblasti spravodlivosti a vnútorných zálezitostí. Táto úloha sa upresní prijatím nového programu ako i pri prílezitosti hodnotenia priebezne dosiahnutých výsledkov. Budúci program musí garantovať, ze bude mozné vyuzívať vsetky výhody z nového priestoru, ktorý predstavuje rozsírená Európa. V druhom polroku 2004 bude dôlezité dosiahnuť konsenzus o novom programe s Európskym parlamentom a Európskou radou.

Je potrebné, aby prebehla verejná diskusia o základných problémoch nasich spoločností, ktoré sa priamo dotýkajú kazdodenného zivota občanov. Vytvorenie oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti je hlavným politickým cieľom a jednou z najdôlezitejsích úloh, ktoré musíme spolu zvládnuť. Únia musí naďalej ukazovať ten istý stupeň úsilia a rozhodovania, ako to robila pri vytváraní vnútorného trhu.