1.

Vyplýva zo smernice o informáciách o životnom prostredí ( 2 ) každému právo na informácie o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov? Na túto otázku treba odpovedať v tomto konaní.

2.

Estónska agentúra životného prostredia na týchto trvalých plochách odberu vzoriek v pravidelných intervaloch zbiera údaje, ktoré slúžia ako reprezentatívne vzorky na vyvodenie záverov o celkovom stave lesov. Tieto lokality majú zostať dôverné, aby sa zabránilo manipulácii s prostredím v týchto lokalitách, ktoré v dôsledku toho stratia svoj reprezentatívny charakter.

3.

Je všeobecne známe, že podľa smernice o informáciách o životnom prostredí možno od štátnych orgánov bez preukázania osobitného záujmu žiadať poskytnutie informácií o životnom prostredí. Ak sa preukáže, že sporné údaje o polohe sú informáciami o životnom prostredí, vznikajú však zložité otázky týkajúce sa prípadných výnimiek z tohto nároku, najmä či medzinárodná spolupráca v oblasti inventarizácie lesov alebo ochrana životného prostredia odôvodňujú dôverné zaobchádzanie s týmito údajmi. Tiež treba preskúmať, aký význam pripisuje smernica o informáciách o životnom prostredí riziku, že zverejnenie lokalít by mohlo ohroziť kvalitu inventarizácie lesov.

4.

Právo na prístup k informáciám o životnom prostredí je zakotvené v Dohovore o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia ( 3 ) (ďalej len „Aarhuský dohovor“), ktorý Spoločenstvo podpísalo 25. júna 1998 v Aarhuse (Dánsko) ( 4 ).

5.

V článku 2 bode 3 tohto dohovoru je vymedzený pojem informácia o životnom prostredí:

„Na účely tohto dohovoru

…

3.   ‚Informácia o životnom prostredí‘ znamená akúkoľvek informáciu v písomnej, obrazovej, zvukovej, elektronickej alebo inej materiálnej forme o:

…“

6.

Článok 4 uvedeného dohovoru upravuje právo na prístup k informáciám o životnom prostredí. Výnimky sú stanovené v článku 4 ods. 3 a 4:

„3.   Žiadosť o informáciu o životnom prostredí môže byť zamietnutá, ak:

…

4.   Žiadosť o informáciu o životnom prostredí môže byť zamietnutá, ak by jej zverejnenie nepriaznivo ovplyvnilo:

…

…

Spomenuté dôvody pre zamietnutie budú vykladané reštriktívne, berúc do úvahy záujem verejnosti, ktorému zverejnenie slúži, a berúc do úvahy, či požadované informácie súvisia s emisiami do životného prostredia.“

7.

Ciele spojené s prístupom k informáciám o životnom prostredí vyplývajú z odôvodnenia 1 smernice o informáciách o životnom prostredí:

„Zvýšený prístup verejnosti k informáciám o životnom prostredí a šírenie takých informácií prispieva k zlepšovaniu povedomia o záležitostiach životného prostredia, voľnej výmene názorov, účinnejšej účasti verejnosti na rozhodovaní o otázkach životného prostredia a prípadne aj k lepšiemu životnému prostrediu.“

8.

Odôvodnenie 16 smernice o informáciách o životnom prostredí sa týka odmietnutia zverejnenia informácií o životnom prostredí:

„Právo na informácie znamená, že zverejňovanie informácií by malo byť všeobecným pravidlom a verejné orgány [orgány verejnej moci – neoficiálny preklad] by mali byť oprávnené odmietnuť požiadavku na informácie o životnom prostredí v osobitných a jednoznačne definovaných prípadoch. Dôvody odmietnutia by sa mali vykladať obmedzujúcim spôsobom, pričom verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie, by sa mal zvažovať oproti záujmu, ktorému slúži zamietnutie. …“

9.

Kvalita informácií o životnom prostredí, ako aj metóda ich získavania sú predmetom odôvodnenia 20 smernice o informáciách o životnom prostredí:

„Verejné orgány [Orgány verejnej moci – neoficiálny preklad] by sa mali snažiť zaručiť, aby informácie o životnom prostredí, ktoré vypracovali alebo ktoré boli vypracované v ich mene, boli zrozumiteľné, presné a porovnateľné. Na požiadanie by sa mala oznamovať aj metóda použitá na vypracovanie informácií, pretože to je dôležitý faktor pri posudzovaní kvality poskytnutých informácií.“

10.

V článku 2 smernice o informáciách o životnom prostredí je vymedzený okrem iného pojem informácie o životnom prostredí:

„Na účely tejto smernice:

…“

11.

Z článku 3 smernice o informáciách o životnom prostredí vyplýva nárok na prístup k informáciám o životnom prostredí:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby verejné orgány [orgány verejnej moci – neoficiálny preklad] boli povinné, v súlade s ustanoveniami tejto smernice, sprístupniť informácie o životnom prostredí, ktoré majú alebo ktoré sú pre ne uchovávané, na požiadanie každému žiadateľovi bez toho, aby musel preukázať svoj oprávnený záujem.

2.   Žiadateľovi sa sprístupnia informácie o životnom prostredí podľa článku 4…“.

12.

Výnimky z práva na prístup sú upravené v článku 4 smernice o informáciách o životnom prostredí:

„1.   Členské štáty môžu ustanoviť, aby žiadosť o informácie o životnom prostredí bola zamietnutá, ak:

…

…

2.   Členské štáty môžu ustanoviť, že žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí sa zamietne, ak by ich zverejnenie mohlo nepriaznivo ovplyvniť:

…

Dôvody zamietnutia uvedené v odsekoch 1 a 2 sa vykladajú reštriktívnym spôsobom, pričom v každom jednotlivom prípade sa musí zohľadňovať verejný záujem na sprístupnení. V každom jednotlivom prípade sa zvažuje verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie, oproti záujmu, ktorému slúži zamietnutie. …“

13.

Článok 8 smernice o informáciách o životnom prostredí sa týka kvality informácií a metód ich získavania:

„1.   Členské štáty vo svojej pôsobnosti zabezpečia, aby každá nimi alebo v ich mene vypracovaná informácia bola aktuálna, presná a porovnateľná.

2.   Na požiadanie verejné orgány [orgány verejnej moci – neoficiálny preklad] odpovedia na žiadosť o informácie podľa článku 2 ods. 1 písm. b) a informujú žiadateľa o mieste, kde môže nájsť dostupné informácie o meracích postupoch, vrátane metód analýzy, zberu a prípravy vzoriek, použitých pri zostavovaní informácií, alebo poukážu na použitý štandardizovaný postup.“

14.

Žalovaná Agentúra životného prostredia vykonáva od roku 1999 v Estónsku národnú inventarizáciu lesov. Jej hlavný cieľ spočíva v zostavení štatistických prehľadov o statuse, stave a využívaní lesných porastov v Estónsku, ako aj o využívaní pôdy a jeho zmenách. Ide o metódu na objektívne posúdenie väčších lesných plôch s čo najmenšími nákladmi. Výsledky meraní a hodnotenia sa získavajú na plochách odberu vzoriek, ktoré sú spojené do skupín a ktoré sa nachádzajú na stranách štvorcových parciel (tzv. traktov) s rozmermi 800 x 800 m (64 ha). Tieto parcely sú rozdelené na stále a dočasné. V súlade s podmienkami náhodného odberu vzoriek predstavuje každá plocha odberu vzoriek proporčne časť celkovej plochy lesov Estónska. Údaje získané pozorovaním sa zovšeobecnia a na základe nich sa zostaví štatistická správa o lesných porastoch Estónska. Agentúra životného prostredia zverejňuje výsledky inventarizácie lesov na svojej webovej stránke.

15.

Mittetulundusühing Roheline Kogukond, MTÜ Eesti Metsa Abiks, Päästame Eesti Metsad MTÜ a Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus (ďalej spoločne len „environmentálne združenia“) predložili Agentúre životného prostredia žiadosť o informácie, ktorou ju požiadali, aby im poskytla okrem iného základné údaje, na ktorých je založená štatistická inventarizácia lesov. Týmito základnými údajmi sú údaje o polohe, meraní a hodnotení plôch odberu vzoriek. Agentúra životného prostredia však poskytla základné údaje len čiastočne, lebo neuviedla súradnice trvalých plôch odberu vzoriek.

16.

Environmentálne združenia následne podali na Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn, Estónsko) žalobu, ktorou sa domáhali, aby bola Agentúre životného prostredia uložená povinnosť vyhovieť ich žiadosti o informácie a poskytnúť im súradnice trvalých plôch odberu vzoriek, ktoré sa používajú pri štatistickej inventarizácii lesov.

17.

Tallinna Halduskohus (Správny súd Tallinn) v tomto konaní kladie Súdnemu dvoru nasledujúce otázky:

18.

Environmentálne združenia, Agentúra životného prostredia, Estónsko a Európska komisia predložili písomné pripomienky a odpovedali na žiadosť o informácie, ktorú im zaslal Súdny dvor. Súdny dvor podľa článku 76 ods. 2 rokovacieho poriadku nenariadil vo veci pojednávanie, keďže sa domnieva, že už má dostatok informácií.

19.

Vnútroštátny súd sa svojimi otázkami pýta, či z práva na prístup k informáciám o životnom prostredí vyplýva žalovanej povinnosť poskytnúť údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov.

20.

Právo na prístup k informáciám o životnom prostredí vyplýva z článku 3 ods. 1 smernice o informáciách o životnom prostredí a jeho predpokladom je len to, že požadované informácie sú informáciami o životnom prostredí. Táto smernica však stanovuje aj niekoľko výnimiek z práva na prístup, ktoré umožňujú príslušnému orgánu odmietnuť zverejnenie informácií.

21.

Nižšie najprv vysvetlím, že sporné údaje o polohe sú informáciami o životnom prostredí (prvá otázka, pozri časť A), a následne rozoberiem výnimky z práva na prístup k informáciám o životnom prostredí (druhá a šiesta otázka, pozri časť B). Následne ukážem, že ostatné otázky nie sú pre konanie vo veci samej relevantné (pozri časti C a D).

22.

Prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa majú údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov v konaní vo veci samej klasifikovať ako informácie o životnom prostredí v zmysle článku 2 bodu 1 písm. a) alebo b) smernice o informáciách o životnom prostredí.

23.

Podľa článku 2 bodu 1 písm. a) smernice o informáciách o životnom prostredí sú informácie o životnom prostredí akékoľvek informácie o stave prvkov životného prostredia, ako sú najmä pôda, zem, krajina a prírodné prostredie, ako aj biologická diverzita a jej zložky.

24.

Pri samostatnom posúdení sú sporné údaje o polohe len geografickými súradnicami, z ktorých nevyplývajú žiadne informácie o stave prvkov životného prostredia.

25.

Naproti tomu sú informácie o trvalých plochách odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov v zmysle uvedenej definície informáciami o stave prvkov životného prostredia, konkrétne o určitom prírodnom prostredí a zložkách biodiverzity na týchto miestach. K nim však patria aj zodpovedajúce údaje o polohe. Bez údaja o polohe možno na základe všetkých týchto údajov dospieť k štatistickým záverom o stave lesov, ale len s údajom o polohe možno informácie o stave priradiť k určitému prostrediu.

26.

Agentúra životného prostredia namieta, že metodika získavania informácií o životnom prostredí nevyhnutne nepatrí pod pojem informácie o životnom prostredí. V súvislosti s touto námietkou treba uznať, že článok 8 ods. 2 smernice o informáciách o životnom prostredí obsahuje určité oznamovacie povinnosti, pokiaľ ide o metódy získavania informácií o životnom prostredí, ktoré sú predmetom tretej až piatej otázky.

27.

Aj keby sa však údaje o polohe tiež zaradili medzi tieto informácie o metódach, neumožnilo by to len preto vyňať tieto údaje z pojmu informácie o životnom prostredí. V tomto smere sa údaje o polohe odlišujú napríklad od kritérií výberu plôch odberu vzoriek, ktoré neopisujú stav konkrétnych prvkov životného prostredia.

28.

Treba teda konštatovať, že údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov sú spolu s informáciami o stave týchto plôch informáciami o stave prvkov životného prostredia, a preto sú informáciami o životnom prostredí v zmysle článku 2 bodu 1 písm. a) smernice o informáciách o životnom prostredí.

29.

Otázka, či sú tieto informácie navyše informáciami o životnom prostredí v zmysle článku 2 bodu 1 písm. b) smernice o informáciách o životnom prostredí, nie je relevantná pre právo na prístup k informáciám, a netreba o nej rozhodnúť.

30.

Keďže environmentálne združenia teda podľa článku 3 ods. 1 smernice o informáciách o životnom prostredí v zásade majú právo na zverejnenie sporných údajov o polohe, vzniká otázka, či sa Agentúra životného prostredia môže odvolávať na výnimku z tohto práva na účely odmietnutia zverejnenia. Tieto výnimky spočívajú na určitých záujmoch, ktoré sú údajne ohrozené zverejnením.

31.

Preto najprv opíšem potrebnú mieru nebezpečenstva pre chránený záujem v rámci výnimky (otázka 2.3, pozri oddiel 1). Na tomto základe je možné diskutovať o jednotlivých záujmoch, ktoré by mohli odôvodniť odmietnutie zverejnenia. V tejto súvislosti najskôr preskúmam šiestu otázku, lebo záujem na kvalite inventarizácie lesov, ktorý je v nej spomenutý, je jadrom všetkých námietok proti zverejneniu sporných údajov o polohe (pozri oddiel 2). Vnútroštátny súd sa navyše pýta na rôzne výnimky podľa článku 4 smernice o informáciách o životnom prostredí, konkrétne na nedokončené postupy (otázka 2.1, pozri oddiel 3), na požiadavku, aby výnimka pre dôvernosť konania verejných orgánov bola ustanovená zákonom (otázka 2.2, pozri oddiel 4), na nepriaznivý vplyv na medzinárodné vzťahy štátu (otázka 2.3, pozri oddiel 5) a na ochranu životného prostredia (otázka 2.4, pozri oddiel 6).

32.

Otázkou 2.3 sa vnútroštátny súd pýta, či sa na uplatnenie výnimky z práva na prístup k informáciám o životnom prostredí podľa článku 4 ods. 2 písm. b) smernice o informáciách o životnom prostredí musí konštatovať skutočný nepriaznivý vplyv na medzinárodné vzťahy štátu, ktorý môže vzniknúť v dôsledku zverejnenia vyžiadaných informácií, alebo postačuje konštatovanie zodpovedajúceho nebezpečenstva.

33.

Vnútroštátny súd síce kladie túto otázku osobitne so zreteľom na výnimku na účely ochrany medzinárodných vzťahov podľa článku 4 ods. 2 písm. b) smernice o informáciách o životnom prostredí, ale miera nebezpečenstva potrebná na uplatnenie výnimky je dôležitá pre všetky výnimky. Preto najprv odpoviem na túto časť otázky.

34.

Odpoveď vyplýva z ustálenej judikatúry týkajúcej sa prístupu k dokumentom inštitúcií Únie. Podľa nej musí inštitúcia v prípade odmietnutia vysvetliť, ako môže prístup konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený výnimkou, na ktorú sa táto inštitúcia odvoláva. Okrem toho nebezpečenstvo takéhoto porušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické. ( 5 )

35.

Ako konštatuje Estónsko, Súdny dvor medzičasom preniesol toto kritérium na uplatnenie výnimiek z nároku na informácie podľa smernice o informáciách o životnom prostredí. ( 6 )

36.

Podmienkou uplatnenia výnimiek z práva na prístup k informáciám o životnom prostredí teda je, aby zverejnenie sporných informácií spôsobovalo primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo konkrétneho a skutočného ohrozenia daného chráneného záujmu.

37.

Účelom šiestej otázky je určiť, či ohrozenie kvality budúcich sérií inventarizácie lesov môže odôvodniť odmietnutie poskytnutia údajov o polohe.

38.

Smernica o informáciách o životnom prostredí výslovne uznáva tento záujem a dokonca ukladá zodpovedajúcu ochrannú povinnosť. Podľa článku 8 ods. 1 totiž členské štáty vo svojej pôsobnosti zabezpečia, aby každá nimi alebo v ich mene vypracovaná informácia bola aktuálna, presná a porovnateľná.

39.

Inventarizácia lesov, ktorú vykonáva v pravidelných intervaloch Agentúra životného prostredia, estónsky štátny orgán, podľa zhodujúcich sa informácií, ktoré poskytli účastníci konania, slúži ako základ pre rozhodnutia štátnych orgánov v oblasti lesného hospodárstva a politiky životného prostredia. Porovnateľnosť získaných informácií má pritom kľúčový význam, lebo inventarizácia lesov má zachytiť časový vývoj stavu lesov a má byť porovnateľná s podobne získanými údajmi v iných štátoch. Ide teda o informácie v zmysle článku 8 ods. 1 smernice o informáciách o životnom prostredí.

40.

Podľa informácií, ktorí poskytol vnútroštátny súd, Agentúra životného prostredia hodnoverne preukázala, že zverejnenie sporných údajov o polohe by mohlo viesť k pokusom zainteresovaných osôb o manipuláciu lesnej štatistiky, napr. s cieľom dosiahnuť väčšie objemy ťažby. Ak by sa toto riziko naplnilo, narušilo by to kvalitu inventarizácie lesov. Táto inventarizácia by bola pravdepodobne menej presná a aj časová a miestna porovnateľnosť výsledkov by bola sporná. Členský štát by teda musel zabrániť tomuto zverejneniu, aspoň pokiaľ je to možné. Podľa vyjadrení Agentúry životného prostredia a Estónska sa tento názor uznáva na medzinárodnej úrovni ( 7 ) a najmä v iných členských štátoch ( 8 ).

41.

Stačí to však na odôvodnenie výnimky z práva na prístup k údajom o polohe na základe článku 8 ods. 1 smernice o informáciách o životnom prostredí?

42.

Tento záver by bol v rozpore s taxatívnym výpočtom výnimiek, ktorý sa nachádza v článku 4 smernice o informáciách o životnom prostredí. Ako už konštatoval Súdny dvor ( 9 ) a ako som už konštatovala aj ja ( 10 ), orgány verejnej moci by podľa odôvodnenia 16 mali mať možnosť odmietnuť žiadosť o informácie o životnom prostredí iba v niekoľkých osobitných a jasne definovaných prípadoch. Tieto prípady sú zhrnuté v článku 4. Preto je právo na prístup k informáciám o životnom prostredí v článku 3 zaručené s výhradou článku 4. Výhrada pre článok 8 ods. 1 naopak neexistuje a ani článok 8 ods. 1 výslovne neodkazuje na to, že ochrana kvality informácií o životnom prostredí môže odôvodniť odmietnutie ich zverejnenia.

43.

Dodatočné výnimky by navyše boli tiež v rozpore s Aarhuským dohovorom, ktorý sa vykonáva prostredníctvom smernice o informáciách o životnom prostredí ( 11 ) a ktorý v článku 4 ods. 3 a 4 tiež stanovuje len určité, výslovne uvedené výnimky ( 12 ).

44.

V sedemnástom bode preambuly Aarhuského dohovoru sa však tiež zdôrazňuje dôležitosť úplného zahrnutia záujmov v oblasti životného prostredia do rozhodovania orgánov verejnej moci, ako i následná potreba toho, aby orgány verejnej moci mali presné, ucelené a najaktuálnejšie informácie o životnom prostredí. Okrem toho podľa článku 5 ods. 1 tohto dohovoru musí každá strana zabezpečiť, aby orgány verejnej moci mali a aktualizovali informácie o životnom prostredí vzťahujúce sa na ich funkcie. Navyše sa musia ustanoviť povinné systémy tak, aby bol zabezpečený zodpovedajúci tok informácií do orgánov verejnej moci o navrhovaných a existujúcich činnostiach, ktoré môžu významne ovplyvniť životné prostredie. Inventarizácia lesov je takým systémom.

45.

Z toho možno na jednej strane vyvodiť, že samotný záujem na kvalite informácií o životnom prostredí uznaný v článku 8 ods. 1 smernice o informáciách o životnom prostredí nemôže odôvodniť odmietnutie zverejnenia informácií o životnom prostredí. V tomto ustanovení totiž nie je uvedený žiadny z určitých, presne stanovených prípadov, v ktorých je prípustné odmietnutie.

46.

Na druhej strane v dôsledku uznanej dôležitosti kvality informácií o životnom prostredí má tento záujem osobitný význam. Preto sa musí v plnom rozsahu zohľadniť pri výklade a uplatňovaní výslovne stanovených dôvodov na odmietnutie zverejnenia informácií.

47.

Hraničný ukazovateľ na tento účel poskytuje článok 4 ods. 2 druhý pododsek smernice o informáciách o životnom prostredí. Podľa prvej vety sa dôvody zamietnutia majú vykladať reštriktívnym spôsobom, pričom v každom jednotlivom prípade sa musí zohľadňovať verejný záujem na zverejnení. Okrem toho podľa druhej vety sa má v každom jednotlivom prípade zvážiť verejný záujem, ktorému slúži zverejnenie, oproti záujmu, ktorému slúži zamietnutie.

48.

V tejto súvislosti sa nevyhnutne neporovnávajú verejné záujmy na zverejnení a súkromné záujmy na dôvernom zaobchádzaní. Naopak predmetom mnohých výnimiek sú tiež verejné záujmy. V skutočnosti to nie sú verejné záujmy ako celok, ale záujem verejnosti na zverejnení informácií, ktorý sa má vyvážiť s chránenými záujmami. ( 13 )

49.

Záujem verejnosti na zverejnení sporných údajov o polohe ako takých je však obmedzený. Jeho primárna hodnota totiž nespočíva v opísaní stavu životného prostredia v jednotlivých dotknutých lokalitách. Pri izolovanom posúdení sa zdajú jednotlivé opisy stavu pomerne nezaujímavé a v prípade potreby by ich bolo možné pomerne ľahko nahradiť obhliadkou predmetnej lokality alebo pravdepodobne dokonca vylepšiť.

50.

Hodnota týchto lokálnych opisov stavu naopak spočíva v tom, že spoločne vytvárajú reprezentatívny celkový obraz o stave lesov, ktorý možno porovnať s minulými a budúcimi inventarizáciami lesov. Táto funkcia by však bola ohrozená, ak by v dôsledku zverejnenia hrozila manipulácia so stavom lesov na plochách odberu vzoriek.

51.

Význam nebezpečenstiev spojených so zverejnením však treba dôkladne preskúmať. Môže byť v konečnom dôsledku malý, ak manipuláciám možno účinne predísť inými opatreniami alebo ak sú údaje o polohe už značne rozšírené, resp. ich možno ľahko vypočítať.

52.

Význam rizika manipulácie by bol tiež malý, ak by bolo správne tvrdenie environmentálnych združení, že v Estónsku je predovšetkým estónsky štát ako najväčší vlastník lesov motivovaný manipulovať inventarizáciu lesov. Estónsky štát však už pozná údaje o polohe, lebo predmetné lokality určila Agentúra životného prostredia. V takom prípade by riziko pre inventarizáciu lesov nespočívalo primárne v sprístupnení údajov o polohe verejnosti, ale v tom, že určitým štátnym orgánom by sa nebránilo vo vykonávaní manipulácií.

53.

Z tohto hľadiska by mal záujem na kontrole pravdivosti inventarizácie lesov, ktorý uvádzajú environmentálne združenia, o to väčší význam.

54.

Ak by naopak zverejnenie údajov o polohe skutočne spôsobilo vážne dodatočné nebezpečenstvo manipulácie plôch odberu vzoriek, tiež by to znížilo záujem na verejnej kontrole zo strany environmentálnych združení. Táto kontrola by totiž ohrozila ich vlastné ciele, ak si vyžaduje zverejnenie údajov o polohe, hoci toto zverejnenie ohrozuje kvalitu inventarizácie lesov.

55.

Záujem na verejnej kontrole zo strany environmentálnych združení by sa navyše mohol znížiť aj tým, že kvalita a pravdivosť inventarizácie lesov by bez všeobecného zverejnenia údajov o polohe kontrolovali nezávislé orgány, čo je predmetom otázky 5.2.

56.

Súdny dvor nemá k dispozícii potrebné informácie na definitívne posúdenie týchto aspektov. To je naopak úlohou príslušného vnútroštátneho súdu.

57.

Preto treba pri výklade výnimiek z práva na prístup k informáciám a pri zvažovaní záujmov zohľadniť záujem verejnosti na zverejnení lokalít trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov. Tento záujem je obmedzený, pokiaľ toto zverejnenie spôsobuje primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo konkrétneho a skutočného ohrozenia spoľahlivosti inventarizácie lesov a prípadné výhody zverejnenia možno dosiahnuť inými prostriedkami.

58.

Otázkou 2.1 sa vnútroštátny súd pýta, či údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov patria pod výnimku podľa článku 4 ods. 1 písm. d) smernice o informáciách o životnom prostredí. Podľa tohto ustanovenia môžu členské štáty ustanoviť, aby žiadosť o informácie o životnom prostredí bola zamietnutá, ak sa týka práve dokončovaných materiálov alebo nedokončených dokumentov alebo údajov. Úlohou tejto výnimky je reagovať na potrebu verejných orgánov disponovať chráneným priestorom s cieľom pokračovať v úvahách a viesť interné diskusie. ( 14 )

59.

Tak ako všetky výnimky z práva na prístup k informáciám sa však aj táto výnimka podľa článku 4 ods. 2 druhého pododseku smernice o informáciách o životnom prostredí má vykladať reštriktívnym spôsobom. Preto ju treba obmedziť na tri konkrétne upravené skupiny prípadov. Vyznačujú sa tým, že zahrnuté materiály, dokumenty a údaje sa ešte spracúvajú – v článku 4 ods. 3 písm. c) Aarhuského dohovoru je v tejto súvislosti použité slovné spojenie „nedokončeného materiálu“. Súvislosť s kvalitou údajov existuje v rozsahu, v akom by prístup verejnosti k týmto informáciám mohol vytvoriť nesprávnu predstavu. Toto riziko však môže odôvodniť odmietnutie len vtedy, keď ho nemožno odstrániť príslušným odkazom. ( 15 )

60.

Údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov sú už však úplne dokončené, a preto nepatria do žiadnej z týchto troch kategórií.

61.

Na tom nič nemení skutočnosť, že údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov slúžia na pravidelné vypracúvanie ďalších správ o stave lesov. Tieto správy a informácie, ktoré sú v nich zozbierané, môžu v určitých okamihoch patriť pod uvedené skupiny prípadov, a teda pod výnimku podľa článku 4 ods. 1 písm. d) smernice o informáciách o životnom prostredí. To však neumožňuje nesprístupniť údaje o polohe. Sú síce výslovne alebo konkludentne súčasťou týchto správ. Majú však samostatný význam aj nezávisle od jednotlivých – potenciálne nedokončených – správ. Svedčí o tom aj skutočnosť, že tieto údaje o polohe nie sú len základom správ, ktoré sa ešte spracúvajú, ale – ako uznáva Agentúra životného prostredia – sú na nich založené aj správy, ktoré už boli vyhotovené v minulosti.

62.

Vyššie uvedené úvahy týkajúce sa potenciálne obmedzeného záujmu verejnosti na zverejnení údajov o polohe ( 16 ) nevedú k inému záveru. Nemenia nič na tom, že údaje o polohe sú súčasťou už dokončených postupov.

63.

Dočasnej povahe tejto výnimky by odporovalo, ak by sa v dôsledku opakovaného používania určitých údajov bez časového obmedzenia uplatňovala na tieto údaje, hoci sú už definitívne dokončené. Táto výnimka sa má naopak uplatňovať len počas určitého obdobia, a to počas spracúvania materiálov, dokumentov a údajov. ( 17 ) Túto myšlienku časovo ohraničenej platnosti tejto výnimky potvrdzuje článok 4 ods. 1 druhý pododsek smernice o informáciách o životnom prostredí, podľa ktorého sa už pri zamietnutí zverejnenia práve dokončovaného materiálu musí oznámiť predpokladaný čas jeho úplného dokončenia.

64.

Preto údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek pravidelne opakovanej štatistickej inventarizácie lesov nie sú práve dokončovaným materiálom ani nejde o nedokončené dokumenty alebo údaje v zmysle článku 4 ods. 1 písm. d) smernice o informáciách o životnom prostredí.

65.

Podľa článku 4 ods. 2 písm. a) smernice o informáciách o životnom prostredí členské štáty môžu ustanoviť, že žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí sa zamietne, ak by ich zverejnenie mohlo nepriaznivo ovplyvniť dôvernosť konania verejných orgánov, keď túto dôvernosť ustanovuje zákon.

66.

Otázkou 2.2 sa vnútroštátny súd pýta, či je podmienka stanovená v tomto ustanovení – že zodpovedajúcu dôvernosť ustanovuje zákon ( 18 ) – splnená, ak požiadavka dôvernosti nie je ustanovená pre konkrétny druh informácií zákonom, ale prostredníctvom výkladu vyplýva z ustanovenia právneho aktu všeobecnej povahy, akým sú zákon o verejne dostupných informáciách alebo zákon o štátnych štatistikách.

67.

Táto otázka však nie je relevantná pre rozhodnutie vo veci samej, a preto je neprípustná, lebo táto výnimka sa nevzťahuje na údaje o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov. Ako som nedávno podrobnejšie vysvetlila, ( 19 ) táto výnimka je obmedzená na samotný proces rokovania v rámci rozhodovacieho konania, zatiaľ čo na vecný základ rozhodovania sa nevzťahuje. ( 20 ) Súdny dvor preto rozhodol, že článok 4 ods. 2 písm. a) smernice o informáciách o životnom prostredí a článok 4 ods. 4 písm. a) Aarhuského dohovoru sa vzťahujú na záverečné štádiá rozhodovacieho procesu orgánov verejnej moci, ( 21 ) teda chránia dôvernosť (záverečného) rokovania orgánov verejnej moci, a nie celý správny postup, na základe ktorého tieto orgány rozhodujú ( 22 ).

68.

Sporné informácie patria k vecnému základu konania o inventarizácii lesov, ale nie sú súčasťou konania chráneného touto výnimkou.

69.

Preto na túto otázku netreba odpovedať.

70.

Len subsidiárne poznamenávam, že spravidla by malo postačovať, ak sa dôvernosť definitívneho rokovania vyvodí prostredníctvom výkladu z ustanovenia právneho aktu všeobecnej povahy. Nič v smernici o informáciách o životnom prostredí nenasvedčuje tomu, že dôvernosť konania musí byť upravená konkrétne v súvislosti s prístupom k informáciám o životnom prostredí.

71.

Otázka 2.3 sa týka článku 4 ods. 2 písm. b) smernice o informáciách o životnom prostredí. Podľa neho členské štáty môžu ustanoviť, že žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí sa zamietne, ak by ich zverejnenie mohlo nepriaznivo ovplyvniť medzinárodné vzťahy.

72.

Ak by sa otázka 2.3 chápala v užšom zmysle, bola by už zodpovedaná, lebo podľa svojho znenia sa týka výlučne miery nebezpečenstva pre medzinárodné vzťahy, ktorá je potrebná na odmietnutie zverejnenia. ( 23 )

73.

Z odôvodnenia návrhu na začatie prejudiciálneho konania je však tiež zrejmé, že vnútroštátny súd vychádza z toho, že predpokladom uplatnenia tejto výnimky týkajúcej sa narušenia medzinárodných vzťahov je nebezpečenstvo porušenia medzinárodnoprávneho záväzku. Toto hľadisko vysvetľuje, prečo vnútroštátny súd v tejto súvislosti hovorí o tom, že argument Agentúry životného prostredia založený na ochrane medzinárodných vzťahov je „hypotetický“. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, tým nechce vyjadriť, že jeho otázka je hypotetická, teda irelevantná pre rozhodnutie vo veci samej, a teda neprípustná. Naopak považuje odvolanie sa na tento záujem za málo presvedčivé.

74.

Na to, aby sa poskytla užitočná odpoveď, je o to dôležitejšie bližšie preskúmať, čo sa má považovať za narušenie medzinárodných vzťahov, ktoré môže umožniť odmietnutie zverejnenia. Súdny dvor doteraz nevyložil tento pojem v súvislosti so smernicou o informáciách o životnom prostredí a neexistujú ani žiadne relevantné závery Výboru pre dodržiavanie Aarhuského dohovoru. Zodpovedajúca výnimka z práva na prístup k dokumentom Únie ( 24 ) však už bola predmetom judikatúry súdov Únie.

75.

Podľa uvedenej judikatúry tento pojem zahŕňa nielen porušenie medzinárodnoprávnych záväzkov zverejnením informácií. Súdny dvor už konkrétne uznal, že táto výnimka v zásade môže odôvodniť aj dôverné zaobchádzanie so strategickými cieľmi v medzinárodných rokovaniach. ( 25 )

76.

Všeobecný súd všeobecnejšie spresnil dosah ochrany medzinárodných vzťahov v tom zmysle, že to, akým spôsobom vnímajú orgány tretej krajiny rozhodnutia Únie, predstavuje súčasť vzťahov s tretími krajinami. Od tohto vnímania sa totiž odvíja aj ďalšie pokračovanie a kvalita týchto vzťahov. ( 26 )

77.

Preto je logické, že Všeobecný súd uznal, že zverejnenie dokumentov alebo informácií, ktoré tretie štáty poskytli Únii, môže ohroziť tieto vzťahy, a to či už pri boji proti terorizmu, ( 27 ) pri ochrane zemepisných označení pôvodu ( 28 ), alebo v súvislosti s inými rokovaniami ( 29 ). To isté platí pre zmluvu medzi Úniou a verejným podnikom z tretej krajiny o podpore programu na zvýšenie bezpečnosti jadrových energetických blokov. ( 30 )

78.

Ako Agentúra životného prostredia a Estónsko zdôrazňujú, inventarizácia lesov je dôležitým nástrojom pri uplatňovaní predpisov týkajúcich sa zohľadnenia využívania pôdy pri ochrane klímy, ( 31 ) ktorá je – ako je všeobecne známe – predmetom intenzívnej medzinárodnej spolupráce. Preto štáty tiež osobitne spolupracujú pri inventarizácii lesov ( 32 ) a Komisia plánuje navrhnúť nový rámec Únie týkajúci sa monitorovania lesov ( 33 ).

79.

Ak by kvalita inventarizácie bola ohrozená v dôsledku manipulácií, mohlo by to mať nepriaznivý vplyv na túto medzinárodnú spoluprácu. Menej spoľahlivé informácie o vývoji lesov totiž majú za následok, že iné štáty sú menej motivované podieľať sa na takej spolupráci a na získavaní takých informácií.

80.

Je pravda, že toto nebezpečenstvo narušenia medzinárodných vzťahov sa v tomto prípade nezdá byť mimoriadne závažné – podľa všetkého nejde o otázku vojny a mieru a v tomto prípade zrejme nemožno očakávať ani medzinárodnoprávne spory. Vyššie som už však vysvetlila, že dôležitosť záujmu verejnosti na zverejnení sporných údajov o polohe je potenciálne tiež obmedzená. ( 34 )

81.

Okrem toho pri rozhodovaní o zverejnení týchto informácií treba zohľadniť aj ďalšie záujmy, ktoré môžu byť ohrozené. V tomto smere prichádza do úvahy najmä ochrana životného prostredia, ktorú rozoberiem nižšie.

82.

V súvislosti s otázkou 2.3 v každom prípade treba konštatovať, že primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo konkrétneho a skutočného ohrozenia spoľahlivosti inventarizácie lesov, ktorú členský štát používa v rámci medzinárodnej spolupráce s inými štátmi, môže v zmysle článku 4 ods. 2 písm. b) smernice o informáciách o životnom prostredí nepriaznivo ovplyvniť medzinárodné vzťahy.

83.

Otázkou 2.4 sa vnútroštátny súd pýta, či ochrana životného prostredia odôvodňuje obmedzenie prístupu k informáciám o životnom prostredí, aby sa zaručila spoľahlivosť štátnej inventarizácie lesov.

84.

Podľa článku 4 ods. 2 písm. h) smernice o informáciách o životnom prostredí členské štáty môžu ustanoviť, že žiadosť o prístup k informáciám o životnom prostredí sa zamietne, ak by ich zverejnenie mohlo nepriaznivo ovplyvniť ochranu životného prostredia, ktorej sa informácie o životnom prostredí týkajú, napríklad miesta výskytu vzácnych druhov.

85.

Uvedený príklad svedčí o tom, že pri tejto výnimke sa myslelo na určité miesta, ktoré sú ohrozené napríklad pytliakmi alebo nadmernou zvedavosťou. ( 35 ) Tento odkaz na určité miesta je podľa všetkého vyjadrená aj v nemeckom znení smernice o informáciách o životnom prostredí, kde sa na rozdiel od iných jazykových znení nepoužíva pojem „Umwelt“ („životné prostredie“), ale pojem „Umweltbereiche“ („oblasti životného prostredia“). Pojem „Bereich“ („oblasť“) však možno chápať v zmysle miesta.

86.

Také lokálne nebezpečenstvo v malej miere hrozí aj trvalým plochám odberu vzoriek, lebo manipulácia môže ohroziť prírodné prostredie, ktoré sa tam nachádza. Agentúra životného prostredia a Estónsko dokonca tvrdia, že v rámci inventarizácie lesov boli na určitých plochách odberu vzoriek informácie získané informácie o výskyte chránených druhov.

87.

Nízke riziko takých narušení však nie je hlavným dôvodom, na ktorý sa Agentúra životného prostredia odvoláva. Táto agentúra – a vnútroštátny súd – naopak poukazuje na to, že kvalitatívne obmedzená inventarizácia lesov je tiež menej spoľahlivým základom pre opatrenia na ochranu životného prostredia. Ochrana lokalít, ktorej sa týkajú údaje o polohe, by tým bola nanajvýš nepriamo dotknutá.

88.

Nemecké znenie je so zreteľom na lokalizované nevýhody v dôsledku odkazu na „oblasti“ životného prostredia sformulované mimoriadne úzko. V iných zneniach, napríklad v anglickom, francúzskom alebo španielskom znení, a tiež v záväzných jazykových zneniach Aarhuského dohovoru sa hovorí všeobecnejšie o „životnom prostredí“, ktorého sa týkajú informácie.

89.

Pod tento pojem by sa dal zaradiť aj les vo všeobecnosti, ktorý by mohol byť nepriaznivo ovplyvnený opatreniami politiky životného prostredia na základe menej spoľahlivej inventarizácie lesov. V dôsledku už spomenutého významu inventarizácie lesov v oblasti ochrany klímy ( 36 ) by ohrozenie jej kvality mohlo mať nepriaznivé dôsledky aj v tejto oblasti politiky životného prostredia, ktorá je ešte vzdialenejšia od stavu príslušných lokalít.

90.

Výklad článku 4 ods. 2 písm. h) smernice o informáciách o životnom prostredí, ktorý by nezahŕňal výlučne ochranu určitých lokalít, ale zahŕňal by aj ochranu životného prostredia vo všeobecnosti, ako to navrhuje Komisia, by určite nebol najreštriktívnejším predstaviteľným výkladom tejto výnimky.

91.

Cieľ reštriktívneho výkladu podľa článku 4 ods. 2 druhého pododseku prvej vety smernice o informáciách o životnom prostredí však nie je absolútny, o čom svedčí už skutočnosť, že sa musí zohľadniť aj záujem verejnosti na zverejnení. Ako som už vysvetlila, tento záujem je skôr malý, pokiaľ toto zverejnenie ohrozuje spoľahlivosť inventarizácie lesov a prípadné výhody zverejnenia možno dosiahnuť inými prostriedkami. ( 37 )

92.

Smernica o informáciách o životnom prostredí navyše v článku 8 ods. 1 uznáva záujem na kvalite inventarizácie lesov. Bez ohľadu na to však prístup k informáciám o životnom prostredí nie je samoúčelný, ale podľa odôvodnenia 1 tejto smernice má prispievať k lepšiemu životnému prostrediu. Preto by bolo rozporuplné, ak by sa výnimka na účely ochrany životného prostredia vykladala tak reštriktívne, že zverejneniu informácií o životnom prostredí by sa nemohlo zabrániť len preto, lebo škoda je v prípade lokalít, ktorých sa informácie priamo týkajú, malá.

93.

Primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické nebezpečenstvo konkrétneho a skutočného ohrozenia spoľahlivosti inventarizácie lesov, ktorá je základom pre opatrenia na ochranu životného prostredia, preto môže v zmysle článku 4 ods. 2 písm. h) smernice o informáciách o životnom prostredí nepriaznivo ovplyvniť ochranu životného prostredia.

94.

Na záver treba pripomenúť, že splnenie podmienok na uplatnenie výnimky z nároku na informácie v zmysle článku 4 smernice o informáciách o životnom prostredí ešte nevyhnutne neumožňuje odmietnuť zverejnenie. Naopak treba tiež ešte zvážiť na jednej strane riziká pre chránené záujmy, v prejednávanej veci prípadne medzinárodné vzťahy a/alebo ochranu životného prostredia, a na druhej strane záujem verejnosti na zverejnení informácií.

95.

Treťou, štvrtou a piatou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa žiadosť vzťahuje na metódy zisťovania informácií o životnom prostredí, o ktorých sa majú poskytnúť informácie podľa článku 8 ods. 2 smernice o informáciách o životnom prostredí.

96.

Na tieto otázky však netreba odpovedať, keďže sa kladú len pre prípad, že sporné informácie o polohe trvalých plôch odberu vzoriek štatistickej inventarizácie lesov nie sú informáciami o životnom prostredí.

97.

Siedmou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či povinnosť aktívne šíriť informácie o životnom prostredí vyžaduje zverejnenie sporných údajov o polohe. V tejto súvislosti sa síce odvoláva na odôvodnenie 21 smernice o informáciách o životnom prostredí, avšak táto povinnosť je v skutočnosti zakotvená v článku 7.

98.

V zásade si možno predstaviť, že táto povinnosť sa vzťahuje na sporné údaje o polohe. Jej súčasťou sú podľa článku 7 ods. 2 písm. d) a článku 7 ods. 3 smernice o informáciách o životnom prostredí správy o stave životného prostredia a podľa článku 7 ods. 2 písm. e) údaje získané pri monitorovaní činností, ktoré ovplyvňujú alebo by mohli ovplyvniť životné prostredie.

99.

Povinnosť aktívne šíriť informácie podľa článku 7 ods. 5 smernice o informáciách o životnom prostredí však tiež možno obmedziť na základe výnimiek podľa článku 4 ods. 1 a 2.

100.

Preto povinnosť aktívne šíriť informácie o životnom prostredí podľa článku 7 smernice o informáciách o životnom prostredí nemá väčší rozsah než povinnosť zverejniť informácie o životnom prostredí na základe žiadosti podľa článku 3.

101.

Preto navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto: