1.

Zakládá směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí ( 2 ) každému právo dozvědět se o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů? To je otázka, na kterou je třeba odpovědět v tomto řízení.

2.

Estonská Keskkonnaagentuur (Agentura pro životní prostředí) na těchto trvalých zkusných plochách v pravidelných intervalech shromažďuje údaje, které slouží jako reprezentativní výběrové soubory umožňující vyvození závěrů o celkovém stavu lesů. Poloha těchto ploch má zůstat důvěrná, aby se zabránilo tomu, že stanoviště nacházející se v těchto lokalitách budou zmanipulována a dané lokality tak ztratí svou reprezentativnost.

3.

Jak je však známo, podle směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí lze od státních orgánů požadovat poskytnutí informací o životním prostředí, aniž je nutno prokázat zvláštní zájem. V případě, že se potvrdí, že sporné údaje o poloze jsou informacemi o životním prostředí, vyvstávají proto obtížné otázky týkající se případných výjimek z tohoto nároku, zejména, zda je důvěrné nakládání s těmito údaji odůvodněno mezinárodní spoluprací v oblasti inventarizace lesů nebo ochranou životního prostředí. Dále je třeba objasnit, jaký význam směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí přikládá riziku, že by zveřejnění polohy mohlo nepříznivě ovlivnit kvalitu inventarizace lesů.

4.

Právo na přístup k informacím o životním prostředí je zakotveno v Úmluvě o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ( 3 ) (dále jen „Aarhuská úmluva“), kterou Společenství podepsalo dne 25. června 1998 v Aarhusu (Dánsko) ( 4 ).

5.

Článek 2 bod 3 Úmluvy definuje pojem „informace o životním prostředí“:

„Pro účely této úmluvy

[…]

3.   ‚informace o životním prostředí‘ znamená jakékoli informace v písemné, obrazové, zvukové, elektronické nebo jiné podobě o

[…]“

6.

Článek 4 úmluvy upravuje právo na přístup k informacím o životním prostředí. Výjimky jsou stanoveny v čl. 4 odst. 3 a 4:

„3.   Žádost o informace o životním prostředí může být zamítnuta, pokud

[…]

4.   Žádost o informace o životním prostředí lze zamítnout, jestliže by poskytnutí těchto informací nepříznivě ovlivnilo:

[…]

[…]

Důvody pro odmítnutí žádosti uvedené výše budou interpretovány restriktivně, přičemž se bude brát v úvahu zájem veřejnosti, jemuž by zveřejnění sloužilo, a zda se požadované informace vztahují k emisím vypouštěným do životního prostředí.“

7.

Cíle sledované poskytnutím přístupu k informacím o životním prostředí vyplývají z bodu 1 odůvodnění směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí:

„Lepší přístup veřejnosti k informacím o životním prostředí a šíření těchto informací přispívají k větší osvětě v otázkách životního prostředí, k volné výměně názorů, k účinnější účasti veřejnosti při rozhodování o otázkách životního prostředí a ve svém výsledku k lepšímu životnímu prostředí.“

8.

Bod 16 odůvodnění směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí se týká odmítnutí poskytnutí informací o životním prostředí:

„Právem na informace se rozumí, že poskytování informací by mělo být obecným pravidlem a že orgánům veřejné správy by se mělo umožnit odmítnout žádost o informace v určitých a jasně vymezených případech. Důvody pro odmítnutí je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. […]“

9.

Kvalita informací o životním prostředí, jakož i metoda jejich zjišťování jsou předmětem bodu 20 odůvodnění směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí:

„Orgány veřejné správy by měly zaručovat úplnost, přesnost a srovnatelnost informací o životním prostředí jimi nebo v jejich zastoupení sestavovaných. Protože metoda použitá při sestavování informací je důležitým faktorem při hodnocení kvality dodávaných informací, měla by být na požádání také zveřejněna.“

10.

Článek 2 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí mimo jiné definuje pojem „informace o životním prostředí“:

„Pro účely této směrnice:

[…]“

11.

Z článku 3 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí vyplývá nárok na přístup k informacím o životním prostředí:

„1.   Členské státy zajistí, aby orgány veřejné správy měly povinnost, v souladu s ustanoveními této směrnice, poskytovat informace o životním prostředí v jejich držení nebo pro ně držené každému žadateli na jeho žádost, aniž by žadatel musel prokazovat svůj oprávněný zájem.

2.   S výhradou článku 4 […] se informace o životním prostředí poskytují žadateli“.

12.

Výjimky z práva na přístup jsou upraveny v článku 4 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí:

„1.   Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, jestliže:

[…]

[…]

2.   Členské státy mohou rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na:

[…]

Důvody odmítnutí uvedené v odstavcích 1 a 2 je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. […]“

13.

Článek 8 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí se týká kvality informací a metod jejich zjišťování:

„1.   Pokud to bude v jejich moci, zajistí členské státy, aby informace sestavované jimi nebo v jejich zastoupení byly aktuální, přesné a srovnatelné.

2.   Povinností orgánů veřejné správy je na požádání reagovat na žádosti o informace podle čl. 2 odst. 1 písm. b) a informovat žadatele o místech, kde lze získat informace, jsou-li k dispozici, o postupech zjišťování, včetně metod analýzy, výběru a předběžného zpracování výběrových souborů, které se používají pro tvorbu informací, nebo o používaných standardních postupech.“

14.

Žalovaná Agentura pro životní prostředí v Estonsku od roku 1999 provádí národní inventarizaci lesů. Její hlavní cíl spočívá ve vypracování statistických přehledů o statusu, stavu a využívání lesních porostů v Estonsku, jakož i o využívání půdy a jejich změnách. Jedná se o metodu objektivní inventarizace větších lesních ploch s vynaložením co nejmenších nákladů. Naměřené údaje a výsledky jsou získávány na zkusných plochách sdružených do skupin, které se nachází po stranách čtvercových parcel (takzvaných traktů) o rozměrech 800 x 800 m (64 ha). Parcely jsou rozděleny na trvalé a dočasné. Každá zkusná plocha v souladu s podmínkami náhodného výběru reprezentuje poměrnou část celkové rozlohy estonských lesů. Údaje získané monitorováním se zevšeobecní a na jejich základě je vypracována statistická zpráva o estonských lesních porostech. Výsledky inventarizace lesů Agentura pro životní prostředí zveřejňuje na svých internetových stránkách.

15.

Ekologické organizace Mittetulundusühing Roheline Kogukond, MTÜ Eesti Metsa Abiks, Päästame Eesti Metsad MTÜ a Sihtasutus Keskkonnateabe Ühendus (dále společně jen „ekologická sdružení“) u Agentury pro životní prostředí podaly žádost o informace s cílem získat od ní mj. základní údaje, ze kterých vychází statistická inventarizace lesů. Těmito základními údaji jsou údaje o poloze, měřeních a analýzách týkající se zkusných ploch. Agentura pro životní prostředí však poskytla pouze část základních údajů, neboť neuvedla souřadnice trvalých zkusných ploch.

16.

Ekologická sdružení proto podala k Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu, Estonsko) žalobu, kterou se domáhají, aby byla Agentuře pro životní prostředí uložena povinnost vyhovět jejich žádosti o informace a poskytnout jim souřadnice trvalých zkusných ploch využívaných pro účely statistické inventarizace lesů.

17.

Tallinna Halduskohus (správní soud v Tallinnu) Soudnímu dvoru v rámci tohoto řízení pokládá následující otázky:

18.

Ekologická sdružení, Agentura pro životní prostředí, Estonská republika a Evropská komise předložily písemná vyjádření a odpověděly na žádost Soudního dvora o informace. Soudní dvůr na základě čl. 76 odst. 2 jednacího řádu upustil od konání jednání, jelikož má za to, že již má dostatečné podklady pro rozhodnutí.

19.

Účelem otázek předkládajícího soudu je zjistit, zda právo na přístup k informacím o životním prostředí zakládá povinnost žalované poskytnout údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů.

20.

Právo na přístup k informacím o životním prostředí vyplývá z čl. 3 odst. 1 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí a je podmíněno pouze tím, že požadované informace budou informacemi o životním prostředí. Směrnice však rovněž stanoví několik výjimek z práva na přístup, které příslušnému orgánu umožňují poskytnutí informací odmítnout.

21.

Níže nejprve vysvětlím, že sporné údaje o poloze představují informace o životním prostředí (první otázka, k tomu oddíl A) a poté se budu zabývat výjimkami z práva na přístup k informacím o životním prostředí (druhá a šestá otázka, k tomu oddíl B). Nakonec ukáži, že ostatní otázky jsou pro původní řízení irelevantní (k tomu oddíly C a D).

22.

Prostřednictvím první otázky se předkládající soud snaží zjistit, zda je třeba údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů dotčené v původním řízení kvalifikovat jako informace o životním prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. a) nebo b) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

23.

Podle čl. 2 bodu 1 písm. a) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí se informacemi o životním prostředí rozumí informace o stavu složek životního prostředí, jako jsou zejména půda, území, krajina a přírodní stanoviště, jakož i biologická rozmanitost a její součásti.

24.

Při izolovaném posouzení jsou sporné údaje o poloze pouze zeměpisnými souřadnicemi, které o stavu složek životního prostředí nic nevypovídají.

25.

Naproti tomu informace o trvalých zkusných plochách pro statistickou inventarizaci lesů jsou ve smyslu uvedené definice informacemi o stavu složek životního prostředí, konkrétně o určitých přírodních stanovištích a složkách biologické rozmanitosti v těchto lokalitách. Patří k nim však i příslušné údaje o poloze. Bez údaje o poloze umožňuje souhrn těchto údajů učinit statistická zjištění o stavu lesů, ale pouze s údajem o poloze lze informace o stavu přiřadit k určitým stanovištím.

26.

Agentura pro životní prostředí namítá, že pojem „informace o životním prostředí“ nutně nezahrnuje metodiku zjišťování informací o životním prostředí. Pokud jde o tuto námitku, je třeba připustit, že čl. 8 odst. 2 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí obsahuje zvláštní oznamovací povinnosti týkající se postupů zjišťování informací o životním prostředí, které jsou předmětem třetí až páté otázky.

27.

Avšak i v případě, že by došlo k zařazení údajů o poloze i mezi tyto metodické informace, neumožňovalo by to vyloučit je pouze z tohoto důvodu z pojmu „informace o životním prostředí“. V tomto ohledu se údaje o poloze liší například od kritérií pro výběr zkusných ploch, která nepopisují stav konkrétních složek životního prostředí.

28.

Nezbývá tedy než konstatovat, že údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů jsou společně s informacemi o stavu těchto ploch informacemi o stavu složek životního prostředí, a tudíž informacemi o životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. a) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

29.

Otázka, zda jsou tyto informace navíc informacemi o životním prostředí ve smyslu čl. 2 bodu 1 písm. b) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, není z hlediska práva na přístup relevantní a není o ní třeba rozhodnout.

30.

Vzhledem k tomu, že ekologická sdružení tedy na základě čl. 3 odst. 1 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí v zásadě mají právo na poskytnutí sporných údajů o poloze, vyvstává otázka, zda se Agentura pro životní prostředí může za účelem odmítnutí jejich poskytnutí dovolat některé výjimky z tohoto práva. Tyto výjimky se zakládají na určitých zájmech, které by zveřejněním daných informací byly ohroženy.

31.

Nejprve proto popíši míru ohrožení chráněného zájmu vyžadovanou v rámci výjimky (otázka 2.3, k tomu bod 1). Na tomto základě je možné prodiskutovat různé zájmy, které by mohly odůvodnit odmítnutí poskytnutí informací. V tomto ohledu nejprve prozkoumám šestou otázku, neboť zájem na kvalitě inventarizace lesů, který je v ní zmíněn, je podstatou veškerých námitek proti zveřejnění sporných údajů o poloze (k tomu bod 2). Mimoto se předkládající soud táže na různé výjimky uvedené v článku 4 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, konkrétně na rozpracované procesy (otázka 2.1, k tomu bod 3), na nutnost, aby výjimka odůvodněná důvěrností řízení u orgánů veřejné správy byla stanovena zákonem (otázka 2.2, k tomu bod 4), na nepříznivý vliv na mezinárodní vztahy státu (otázka 2.3, k tomu bod 5) a na ochranu životního prostředí (otázka 2.4, k tomu bod 6).

32.

Prostřednictvím otázky 2.3 se předkládající soud snaží zjistit, zda je za účelem uplatnění výjimky z práva na přístup k informacím o životním prostředí uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí nutné konstatovat skutečně nepříznivý vlivu na mezinárodní vztahy státu, k němuž vede zveřejnění požadovaných informací, nebo zda postačuje konstatování, že příslušné riziko existuje.

33.

Předkládající soud sice tuto otázku klade konkrétně v souvislosti s výjimkou podle čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, jejímž cílem je ochrana mezinárodních vztahů, míra ohrožení požadovaná pro uplatnění výjimky je však relevantní pro všechny výjimky. Z tohoto důvodu napřed odpovím na tuto část otázky.

34.

Odpověď vyplývá z ustálené judikatury týkající se přístupu k dokumentům orgánů Unie. V souladu s touto judikaturou musí orgán v případě odmítnutí uvést, jak by zpřístupnění mohlo konkrétně a skutečně porušit zájem chráněný výjimkou, které se dovolává. Kromě toho musí být nebezpečí takového porušení rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické ( 5 ).

35.

Jak zmiňuje Estonsko, Soudní dvůr mezitím toto kritérium vztáhl na uplatňování výjimek z nároku na informace podle směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí ( 6 ).

36.

Uplatnění výjimek z práva na přístup k informacím o životním prostředí je tedy podmíněno tím, že zveřejnění dotčených informací má za následek rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické nebezpečí konkrétního a skutečného porušení chráněného zájmu.

37.

Podstatou šesté otázky je, zda může být odmítnutí vydat údaje o poloze odůvodněno ohrožením kvality budoucích etap inventarizace lesů.

38.

Směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí tento zájem výslovně uznává, a dokonce zakládá povinnost zajistit příslušnou ochranu. Podle čl. 8 odst. 1 totiž členské státy, pokud to bude v jejich moci, zajistí, aby informace sestavované jimi nebo v jejich zastoupení byly aktuální, přesné a srovnatelné.

39.

Inventarizace lesů je Agenturou pro životní prostředí, což je orgán estonského státu, prováděna v pravidelných intervalech a podle souhlasných informací účastníků řízení slouží jako podklad pro přijímání rozhodnutí státních orgánů v oblasti lesního hospodářství a environmentální politiky. V této souvislosti má zásadní význam srovnatelnost získaných informací, neboť inventarizace lesů má zachycovat vývoj stavu lesů v průběhu času a být srovnatelná i s obdobnými šetřeními prováděnými v jiných státech. Jedná se tedy o informace ve smyslu čl. 8 odst. 1 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

40.

Podle informací předkládajícího soudu Agentura pro životní prostředí věrohodně doložila, že zveřejnění sporných údajů o poloze, by mohlo vést k pokusům zainteresovaných osob zmanipulovat inventarizaci lesů, například za účelem dosažení vyšších objemů těžby dřeva. V případě naplnění tohoto rizika by byla ohrožena kvalita inventarizace lesů. Je pravděpodobné, že by byla méně přesná a pochybná by byla i srovnatelnost zjištěných výsledků, pokud jde o čas a místo. Členský stát by tedy musel takovému zveřejnění zabránit, a to alespoň v rámci možností. Podle Agentury pro životní prostředí i Estonska je tento názor sdílen na mezinárodní úrovni ( 7 ), a zejména v jiných členských státech ( 8 ).

41.

Postačuje to však k tomu, aby byla na základě čl. 8 odst. 1 směrnice o informacích o životním prostředí ospravedlněna výjimka z práva na přístup k údajům o poloze?

42.

Tento závěr by byl v rozporu s taxativním výčtem výjimek uvedeným v článku 4 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí. Jak již konstatoval Soudní dvůr ( 9 ) i já sama ( 10 ), mělo by se v souladu s bodem 16 odůvodnění orgánům veřejné správy umožnit odmítnout žádost o informace pouze v určitých a jasně vymezených případech. Tyto případy jsou shrnuty v článku 4. Proto je právo na přístup k informacím o životním prostředí v článku 3 poskytnuto s výhradou článku 4. Výhrada čl. 8 odst. 1 naproti tomu neexistuje a ani čl. 8 odst. 1 neobsahuje žádné výslovné upozornění na to, že ochrana kvality informací o životním prostředí může odůvodnit odmítnutí jejich zveřejnění.

43.

Další výjimky by mimoto rovněž byly v rozporu s Aarhuskou úmluvou ( 11 ), kterou směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí provádí a která v čl. 4 odst. 3 a 4 taktéž stanoví pouze určité, výslovně uvedené výjimky ( 12 ).

44.

Ovšem sedmnáctý odstavec preambule Aarhuské úmluvy rovněž zdůrazňuje důležitost plné integrace environmentálních hledisek do rozhodování správních úřadů a z toho plynoucí nutnost, aby orgány veřejné správy měly k dispozici přesné, úplné a aktuální informace o životním prostředí. A podle čl. 5 odst. 1 úmluvy musí každá smluvní strana zajistit, aby orgány veřejné správy měly k dispozici informace o životním prostředí vztahující se k výkonu jejich funkcí a aby je aktualizovaly. Mimoto musí být zřízeny povinné systémy, které zajistí přiměřený tok informací k orgánům veřejné správy o navrhovaných a stávajících činnostech, které mohou významně ovlivnit životní prostředí. Takovým systémem je inventarizace lesů.

45.

Z uvedeného lze na jednu stranu vyvodit, že zájem na kvalitě informací o životním prostředí uznaný v čl. 8 odst. 1 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí nemůže sám o sobě odůvodnit odmítnutí poskytnutí informací o životním prostředí. Tato právní úprava totiž neuvádí žádný z konkrétních a přesně vymezených případů, kdy je odmítnutí přípustné.

46.

Na druhou stranu uznaný význam kvality informací o životním prostředí tomuto zájmu dodává zvláštní závažnost. Proto je ho třeba plně zohlednit při výkladu a uplatňování výslovně stanovených důvodů odmítnutí zveřejnění.

47.

Styčný bod v tomto ohledu skýtá čl. 4 odst. 2 druhý pododstavec směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí. Podle první věty je nezbytné důvody odmítnutí vykládat restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. A podle druhé věty je třeba v každém konkrétním případě zvážit veřejný zájem, kterému zveřejnění slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí.

48.

V této souvislosti není nutné stavět proti sobě veřejné zájmy na zveřejnění a soukromé zájmy na důvěrném nakládání. Naopak předmětem řady výjimek jsou i veřejné zájmy. Ve skutečnosti to nejsou veřejné zájmy jako celek, nýbrž zájem veřejnosti na zveřejnění informací, který je třeba zvážit proti chráněným zájmům ( 13 ).

49.

Zájem veřejnosti na zveřejnění sporných údajů o poloze jako takových je však omezený. Jejich primární hodnota totiž nespočívá v popisu stavu životního prostředí v jednotlivých dotčených lokalitách. Při izolovaném pohledu se příslušné popisy stavu jeví jako celkem nezajímavé a v případě potřeby je lze poměrně snadno nahradit nebo pravděpodobně i vylepšit obchůzkou dané lokality.

50.

Hodnota těchto popisů místního stavu spočívá spíše v tom, že společně poskytují reprezentativní celkový obraz stavu lesů, který lze porovnat s předchozími i budoucími inventarizacemi lesů. Tato funkce by však byla narušena, kdyby se v důsledku zveřejnění bylo třeba obávat zmanipulování stavu lesa na zkusných plochách.

51.

Závažnost rizik spojených se zveřejněním je však třeba pečlivě posoudit. Ve výsledku může být nízká, pokud lze manipulaci účinně zabránit jinými opatřeními nebo pokud jsou údaje o poloze již široce známy, resp. je lze snadno vypočíst.

52.

Závažnost rizika zmanipulování by byla nízká i v případě, že je správné tvrzení ekologických sdružení, že v Estonsku je ke zmanipulování inventarizace lesů motivován především estonský stát jakožto největší vlastník lesů. Estonský stát však již údaje o poloze zná, protože dané lokality určila Agentura pro životní prostředí. V takovém případě by riziko pro inventarizaci lesů nespočívalo primárně v poskytnutí údajů o poloze veřejnosti, nýbrž v tom, že určitým státním orgánům není zabráněno v tom, aby prováděly manipulace.

53.

Z tohoto úhlu pohledu by měl zájem na kontrole pravdivosti inventarizace lesů, kterého se dovolávají ekologická sdružení, o to větší význam.

54.

Pokud by naproti tomu zveřejnění údajů o poloze skutečně mělo za následek závažné dodatečné riziko zmanipulování zkusných ploch, umenšilo by to i zájem na veřejné kontrole ze strany ekologických sdružení. Tato kontrola by totiž v případě, že vyžaduje zveřejnění údajů o poloze, ačkoli toto zveřejnění zpochybňuje kvalitu inventarizace lesů, podkopala své vlastní cíle.

55.

Zájem na veřejné kontrole ze strany ekologických sdružení by ostatně mohl být umenšen i tím, že by kvalitu a pravdivost inventarizace lesů kontrolovaly nezávislé orgány, aniž by došlo k plošnému zveřejnění údajů o poloze, na což poukazuje otázka 5.2.

56.

Soudní dvůr nemá k dispozici informace potřebné ke konečnému posouzení těchto aspektů. Tento úkol je spíše na příslušném vnitrostátním soudu.

57.

Při výkladu výjimek z práva na přístup a zvažování zájmů je tedy třeba zohlednit zájem veřejnosti na zveřejnění polohy trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů. Tento zájem je omezený, pokud má toto zveřejnění za následek rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické nebezpečí konkrétního a skutečného ohrožení spolehlivosti inventarizace lesů a případných přínosů spojených se zveřejněním lze dosáhnout jinými prostředky.

58.

Prostřednictvím otázky 2.1 se předkládající soud snaží zjistit, zda údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů spadají pod výjimku z čl. 4 odst. 1 písm. d) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí. Podle tohoto ustanovení mohou členské státy rozhodnout, že žádost o přístup k informacím o životním prostředí bude zamítnuta, pokud se týká materiálu ve fázi dokončování nebo rozpracovaných dokumentů nebo údajů. Cílem této výjimky je reagovat na potřebu orgánů veřejné správy disponovat chráněným prostorem k rozvíjení úvah a vedení vnitřní diskuse ( 14 ).

59.

Stejně jako všechny výjimky z práva na přístup je však i tuto výjimku podle čl. 4 odst. 2 druhého pododstavce směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí nutno vykládat restriktivním způsobem. Proto je její uplatňování třeba omezit na tři konkrétně upravené skupiny případů. Tyto případy se vyznačují tím, že materiály, dokumenty a údaje, na které se vztahují, ještě musí být zpracovávány – čl. 4 odst. 3 písm. c) Aarhuské úmluvy v tomto ohledu odkazuje na„nedokončené materiály“. Spojitost s kvalitou údajů je dána tím, že přístup veřejnosti k těmto informacím by mohl vést ke zkreslenému obrazu. Toto riziko však může odmítnutí odůvodnit pouze tehdy, když mu nelze čelit příslušným upozorněním ( 15 ).

60.

Údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů jsou však již kompletní, a proto nespadají do žádné z těchto tří kategorií.

61.

Nic na tom nemění skutečnost, že údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů slouží k pravidelnému vypracování dalších zpráv o stavu lesů. Tyto zprávy a v nich shromážděné informace mohou v určitých okamžicích spadat do výše uvedených skupin případů, a tedy pod výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 1 písm. d) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí. To však neopravňuje k zadržování údajů o poloze. Je sice pravda, že tyto údaje jsou explicitně či implicitně součástí zpráv. Avšak svébytný význam mají i bez ohledu na konkrétní – popřípadě rozpracované – zprávy. Svědčí o tom i skutečnost, že tyto údaje o poloze jsou nejen podkladem pro zprávy, které jsou dosud zpracovávány, ale i – jak uznává Agentura pro životní prostředí – podkladem pro zprávy, které již byly v minulosti dokončeny.

62.

K jinému závěru nevedou ani výše uvedené úvahy o popřípadě omezeném zájmu veřejnosti na zveřejnění údajů o poloze ( 16 ). Nemění nic na tom, že údaje o poloze jsou součástí již dokončených procesů.

63.

Pokud by se tato výjimka na základě opakovaného používání určitých údajů na tyto údaje uplatňovala po neomezenou dobu, ačkoli jsou již konečné, bylo by to v rozporu s její dočasnou povahou. Daná výjimka se má naopak uplatnit pouze po určitou dobu, a to během zpracování materiálů, dokumentů a údajů ( 17 ). Tuto koncepci časově omezené platnosti této výjimky potvrzuje čl. 4 odst. 1 druhý pododstavec směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, podle kterého musí být již společně s odmítnutím zveřejnění materiálu ve fázi dokončování oznámen odhad toho, kdy bude daný materiál dokončen.

64.

Údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro pravidelně se opakující statistickou inventarizaci lesů tedy nejsou ani materiálem ve fázi dokončování, ani se nejedná o rozpracované dokumenty nebo údaje ve smyslu čl. 4 odst. 1 písm. d) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

65.

Podle čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí mohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na důvěrnost řízení u orgánů veřejné správy v zákonem stanovených případech.

66.

Prostřednictvím otázky 2.2 se předkládající soud snaží zjistit, zda je podmínka stanovená v tomto ustanovení – že příslušná důvěrnost je stanovena zákonem ( 18 ) – splněna, jestliže požadavek důvěrnosti není pro určitý druh informací stanoven zákonem, nýbrž je dovozen výkladem ustanovení právního aktu obecné povahy, jako je zákon o veřejných informacích nebo zákon o státních statistikách.

67.

Tato otázka však není pro rozhodnutí v této věci relevantní, a je tudíž nepřípustná, protože tato výjimka se nevztahuje na údaje o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů. Jak jsem nedávno zevrubně objasnila ( 19 ), je tuto výjimku třeba omezit na vlastní proces jednání v rámci rozhodovacích postupů, kdežto skutkového základu, z něhož se vychází při přijímání rozhodnutí, se netýká ( 20 ). Soudní dvůr proto rozhodl, že čl. 4 odst. 2 písm. a) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí a čl. 4 odst. 4 písm. a) Aarhuské úmluvy odkazují na závěrečné fáze rozhodování orgánů veřejné správy ( 21 ), chrání tedy důvěrný ráz řízení či postupů orgánů veřejné správy, a nikoli celého správního řízení, na jehož konci tyto orgány rozhodují ( 22 ).

68.

Sporné informace náleží ke skutkovému základu dotčenému v řízení o inventarizaci lesů, nejsou však součástí řízení chráněného touto výjimkou.

69.

Proto není nutné na tuto otázku odpovědět.

70.

Pouze podpůrně je třeba poznamenat, že zpravidla by mělo postačovat, je-li důvěrnost závěrečných fází řízení dovozena výkladem ustanovení právního aktu obecné povahy. Směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí neobsahuje nic, co by naznačovalo, že důvěrnost řízení musí být upravena konkrétně v souvislosti s přístupem k informacím o životním prostředí.

71.

Otázka 2.3 se týká čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí. Podle tohoto ustanovení mohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na mezinárodní vztahy.

72.

Pokud by otázka 2.3 měla být chápána úzce, byla by již zodpovězena, neboť podle svého znění se týká výlučně míry rizika hrozícího mezinárodním vztahům, která je vyžadována pro odmítnutí ( 23 ).

73.

Z odůvodnění žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je však rovněž zřejmé, že [předkládající] soud má za to, že podmínkou uplatnění této výjimky týkající se narušení mezinárodních vztahů je riziko porušení závazku vyplývajícího z mezinárodního práva. Tento úhel pohledu vysvětluje, proč předkládající soud v této souvislosti hovoří o tom, že argument Agentury pro životní prostředí založený na ochraně mezinárodních vztahů je „hypotetický“. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, tím nehodlá vyjádřit, že je jeho otázka hypotetická, tedy irelevantní pro rozhodnutí v projednávané věci, a tudíž nepřípustná. Spíše považuje dovolávání se tohoto zájmu za málo přesvědčivé.

74.

Za účelem užitečné odpovědi je tedy o to důležitější blíže prozkoumat, co je třeba považovat za narušení mezinárodních vztahů, které může umožnit odmítnutí poskytnutí informací. Soudní dvůr dosud neposkytl výklad tohoto pojmu v kontextu směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí a k dispozici nejsou ani žádná relevantní vyjádření Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy. Předmětem judikatury unijních soudů však již byla obdobná výjimka z práva na přístup k dokumentům Unie ( 24 ).

75.

Podle této judikatury tento pojem zahrnuje nejen porušení závazků vyplývajících z mezinárodního práva v důsledku zveřejnění informací. Soudní dvůr již uznal, že tuto výjimku může v zásadě odůvodnit i důvěrné nakládání s informacemi o strategických cílech prosazovaných při mezinárodních jednáních ( 25 ).

76.

Obecně Soudní dvůr rozsah ochrany poskytované mezinárodním vztahům přesvědčivě a pregnantně popsal v tom smyslu, že to, jak orgány třetí země vnímají unijní rozhodnutí, je součástí vztahů udržovaných s touto třetí zemí. Na tomto vnímání totiž závisí pokračování a kvalita těchto vztahů ( 26 ).

77.

Je tedy logické, pokud Tribunál uznává, že zveřejnění dokumentů nebo informací, které třetí státy předaly Unii, může tyto vztahy narušit, ať již v rámci boje proti terorismu ( 27 ), při ochraně zeměpisných označení ( 28 ) nebo v souvislosti s jinými jednáními ( 29 ). Totéž platí pro smlouvu Unie s veřejnoprávním podnikem třetí země uzavřenou za účelem podpory programu na zvýšení bezpečnosti jaderných elektráren ( 30 ).

78.

Jak zdůrazňují Agentura pro životní prostředí a Estonsko, je inventarizace lesů důležitým nástrojem při uplatňování právních předpisů o zohlednění způsobu využití území v rámci ochrany klimatu ( 31 ), která je, jak známo, předmětem intenzivní mezinárodní spolupráce. Proto státy spolupracují konkrétně i při inventarizaci lesů ( 32 ) a Komise hodlá navrhnout nový unijní rámec pro monitorování lesů ( 33 ).

79.

Pokud by kvalita inventarizace byla ohrožena v důsledku manipulací, mohlo by to mít na tuto mezinárodní spolupráci nepříznivý vliv. Méně spolehlivé informace o vývoji lesů totiž snižují motivaci ostatních států k této spolupráci a získávání těchto informací.

80.

Je pravda, že toto riziko narušení mezinárodního vztahu se v této oblasti nejeví jako obzvláště závažné, nezdá se, že by se jednalo o otázku války a míru, a nejspíše nelze očekávat ani mezinárodní spory. Výše jsem však již objasnila, že omezená může být i závažnost, která přináleží zájmu veřejnosti na zveřejnění sporných údajů o poloze ( 34 ).

81.

Mimoto musí být při rozhodování o zveřejnění těchto informací zohledněny i další zájmy, které mohou být porušeny. V této souvislosti přichází v úvahu zejména ochrana životního prostředí, kterou se budu zabývat vzápětí.

82.

Pokud jde o otázku 2.3, nelze než konstatovat, že rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické nebezpečí konkrétního a skutečného ohrožení spolehlivosti inventarizace lesů, kterou členský stát využívá v rámci mezinárodní spolupráce s jinými státy, může mít nepříznivý vliv na mezinárodní vztahy ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

83.

Prostřednictvím otázky 2.4 se předkládající soud snaží zjistit, zda ochrana životního prostředí odůvodňuje omezení přístupu k informacím o životním prostředí, aby byla zajištěna spolehlivost státní inventarizace lesů.

84.

Podle čl. 4 odst. 2 písm. h) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí mohou členské státy rozhodnout o odmítnutí žádosti o informace o životním prostředí, pokud by zveřejnění informací mělo nepříznivý vliv na ochranu životního prostředí, ke kterému se tyto informace vztahují, jako jsou např. místa výskytu vzácných druhů.

85.

Uvedený příklad dokládá, že při formulaci této výjimky se myslelo na určitá místa, která jsou ohrožena například pytláky nebo přílišnou zvědavostí ( 35 ). Zdá se, že tento odkaz na určitá místa nachází odraz i v německém znění směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, ve které na rozdíl od jiných jazykových verzí není použit výraz „životní prostředí“, nýbrž výraz „Umweltbereiche“ (složky životního prostředí). Výraz „Bereich“ však lze chápat i ve smyslu určité lokality.

86.

V nepatrné míře takovému lokálnímu riziku podléhají i trvalé zkusné plochy, protože stanoviště, která se na nich nacházejí, mohou být narušena zmanipulováním. Agentura pro životní prostředí a Estonsko dokonce tvrdí, že v rámci inventarizace lesů byly na určitých zkusných plochách shromažďovány informace o výskytu chráněných druhů.

87.

Nepatrné riziko takových narušení však není hlavním důvodem, kterého se Agentura pro životní prostředí dovolává. Jí i předkládajícímu soudu jde spíše o to, že inventarizace lesů, jejíž kvalita je snížena, je rovněž méně spolehlivým základem pro opatření na ochranu životního prostředí. Ochrana lokalit, ke kterým se vztahují údaje o poloze, by tím byla dotčena nanejvýš nepřímo.

88.

Německé znění [směrnice] je, pokud jde o nepříznivé dopady vážící se k určité lokalitě, díky odkazu na „Bereiche“ (složky) životního prostředí, formulováno obzvláště restriktivně. V jiných verzích, například v anglickém, francouzském nebo španělském znění, a rovněž v autentických jazykových verzích Aarhuské úmluvy je obecně zmíněno „životní prostředí“, ke kterému se dané informace vztahují.

89.

Pod tento pojem lze obecně zahrnout i les, který by mohl být nepříznivě dotčen environmentálními opatřeními založenými na méně spolehlivé inventarizaci lesů. Vzhledem k již zmíněnému významu inventarizace lesů v oblasti ochrany klimatu ( 36 ) by snížení její kvality mohlo mít nepříznivé dopady i v této oblasti environmentální politiky, která je od stavu příslušných lokalit vzdálena ještě více.

90.

Výklad čl. 4 odst. 2 písm. h) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, který by se nevztahoval výhradně na ochranu konkrétních lokalit, ale i na ochranu životního prostředí obecně, jak navrhuje Komise, by zajisté nebyl nejrestriktivnějším myslitelným výkladem této výjimky.

91.

Cíl uplatňovat restriktivní výklad stanovený v čl. 4 odst. 2 druhém pododstavci první větě směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí však není absolutní, což dokládá již skutečnost, že v úvahu musí být vzata i prospěšnost zveřejnění z hlediska zájmu veřejnosti. Jak již bylo uvedeno, tento zájem je v případě, že toto zveřejnění ohrožuje spolehlivost inventarizace lesů a případných přínosů zveřejnění lze dosáhnout jinými prostředky, spíše zanedbatelný ( 37 ).

92.

Mimoto směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí zájem na kvalitě inventarizace lesů uznává prostřednictvím čl. 8 odst. 1. A i bez ohledu na to není přístup k informacím o životním prostředí samoúčelný, nýbrž má podle bodu 1 odůvodnění směrnice přispět ke zlepšení životního prostředí. Bylo by proto nekonzistentní vykládat výjimku sloužící k ochraně životního prostředí natolik restriktivně, že by nebylo možné zabránit zveřejnění informací o životním prostředí, které je životnímu prostředí na škodu, pouze proto, že škoda, která vznikla v lokalitách, kterých se tyto informace bezprostředně týkají, je zanedbatelná.

93.

Rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické nebezpečí konkrétního a skutečného ohrožení spolehlivosti inventarizace lesů, která je základem pro opatření na ochranu životního prostředí, tedy může mít nepříznivý vliv na ochranu životního prostředí ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. h) směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

94.

Závěrem je třeba připomenout, že splnění podmínek určité výjimky z nároku na poskytnutí informací ve smyslu článku 4 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí ještě nutně neumožňuje odmítnout jejich zveřejnění. Naopak i tak je nutné rizika hrozící chráněným zájmům, v projednávané věci popřípadě mezinárodním vztahům nebo ochraně životního prostředí, zvážit proti zájmu veřejnosti na zveřejnění.

95.

Prostřednictvím otázek 3, 4 a 5 se předkládající soud snaží zjistit, zda se žalobní návrh týká metod zjišťování informací o životním prostředí, které mají být sděleny podle čl. 8 odst. 2 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí.

96.

Na tyto otázky však není třeba odpovědět, protože jsou položeny pouze pro případ, že sporné informace o poloze trvalých zkusných ploch pro statistickou inventarizaci lesů nejsou informacemi o životním prostředí.

97.

Prostřednictvím sedmé otázky se předkládající soud snaží zjistit, zda je zveřejnění sporných údajů o poloze vyžadováno v důsledku povinnosti aktivně šířit informace o životním prostředí. Předkládající soud v této souvislosti sice odkazuje na bod 21 odůvodnění směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí, avšak ve skutečnosti je tato povinnost stanovena v článku 7.

98.

V zásadě je myslitelné, že se tato povinnost na sporné údaje o poloze vztahuje. Podle čl. 7 odst. 2 písm. d) a odst. 3 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí se vztahuje na zprávy o stavu životního prostředí a podle čl. 7 odst. 2 písm. e) na údaje odvozené z monitorování činností, které ovlivňují nebo mohou ovlivnit životní prostředí.

99.

Avšak i povinnost aktivně šířit informace stanovenou v čl. 7 odst. 5 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí lze omezit na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 a 2.

100.

Povinnost aktivně šířit informace o životním prostředí stanovená v článku 7 směrnice o přístupu k informacím o životním prostředí tedy nepřesahuje rámec povinnosti poskytovat na požádání informace o životním prostředí stanovené v článku 3.

101.

Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl takto: