1.

Stolný tenis (známy aj ako pingpong) je populárny šport, ktorého korene podľa všetkého siahajú do Anglicka 19. alebo začiatku 20. storočia. Cieľom hry je trafiť do loptičky tak, aby preletela ponad sieť a odrazila sa od protihráčovej polovice stola takým spôsobom, aby ju protihráč nedokázal správne trafiť alebo prihrať späť. K tejto základnej definícii Encyclopædia Britannica pridáva zaujímavý historický fakt: prvé majstrovstvá sveta sa konali v Londýne v roku 1926 a od toho roku až do roku 1939 tomuto športu dominovali hráči zo strednej Európy, pričom majstrovstvá mužských družstiev vyhralo deväťkrát Maďarsko a dvakrát Československo. ( 2 )

2.

Existuje, žiaľ, aj iný druh tejto hry, ktorý je vo všeobecnosti menej príjemný. V českom justičnom slangu, ale možno aj v iných jazykoch, „justičný“ alebo „procesný pingpong“ označuje nežiaducu situáciu, v ktorej si vec opakovane prehadzujú tam a späť súdy v rámci všeobecného súdnictva alebo súdy a správne orgány v rámci správneho súdnictva.

3.

Prejednávaná vec a problémy, ktoré odhaľuje, môžu podporiť hypotézu, podľa ktorej popularita hry v strednej Európe, žiaľ, v jej neskoršej, justičnej verzii, stále nie je obmedzená na historické knihy a encyklopédie.

4.

V roku 2015 maďarský zákonodarca zmenil právomoc súdov pri skúmaní rozhodnutí o azyle vydaných v správnom konaní v tom zmysle, že už nemohli priamo pozmeniť rozhodnutie, ale mohli ho len zrušiť a vrátiť. Výsledkom je to, že vnútroštátne súdy nemôžu nahradiť také rozhodnutia, ktoré považujú za protiprávne. Môžu len zrušiť rozhodnutie a vrátiť vec správnemu orgánu na nové posúdenie.

5.

A. Torubarov (ďalej len „žalobca“) požiadal v roku 2013 o medzinárodnú ochranu v Maďarsku. Správny orgán jeho žiadosť dvakrát zamietol. Vnútroštátny súd obe tieto zamietavé rozhodnutia z rôznych dôvodov zrušil. Správny orgán následne uvedenú žiadosť zamietol tretíkrát zjavne bez zohľadnenia súdneho usmernenia, ktoré mu poskytol vnútroštátny súd v druhom rozsudku, ktorým zrušil druhé rozhodnutie vydané v správnom konaní.

6.

Vnútroštátny súd teraz rozhoduje vo veci po tretí raz. Zoči‑voči problému správneho orgánu, ktorý nie je ochotný podriadiť sa súdnemu rozhodnutiu, sa uvedený súd pýta, či môže odvodiť svoju právomoc na pozmenenie predmetného rozhodnutia vydaného v správnom konaní z práva EÚ, konkrétne zo smernice 2013/32/EÚ o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (ďalej len „smernica 2013/32“) ( 3 ) vykladanej z hľadiska článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).

7.

Áno, môže.

8.

Článok 46 ods. 1 písm. a) a článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 stanovuje:

„1.   Členské štáty zabezpečia, aby žiadatelia mali právo na účinný opravný prostriedok pred súdom proti:

3.   V záujme dosiahnutia súladu s odsekom 1 členské štáty zabezpečia, aby účinný opravný prostriedok zahŕňal posúdenie skutkových aj právnych otázok v plnom rozsahu ex nunc vrátane prípadného posúdenia potrieb medzinárodnej ochrany podľa smernice 2011/95/EÚ[ ( 4 )], a to aspoň v rámci konania o opravnom prostriedku pred súdom prvého stupňa.“

9.

Článok 52 smernice 2013/32 obsahuje tieto prechodné ustanovenia:

„Členské štáty uplatňujú zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia uvedené v článku 51 ods. 1 na žiadosti o medzinárodnú ochranu podané po 20. júli 2015, prípadne skôr, a na konania o odňatí medzinárodnej ochrany, ktoré začali po uvedenom dátume, prípadne skôr. Žiadosti podané pred 20. júlom 2015 a konania o odňatí postavenia utečenca, ktoré začali pred uvedeným dátumom, sa budú riadiť zákonmi, inými právnymi predpismi a správnymi opatreniami prijatými podľa smernice 2005/85/ES[ ( 5 )].

…“

10.

Medzi „zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia uvedené v článku 51 ods. 1“ smernice 2013/32 patria opatrenia spojené s vykonávaním článku 46 uvedenej smernice.

11.

§ 46 ods. 1 písm. a) zákona 2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról (zákon LXXX z roku 2007 o práve na azyl) (ďalej len „zákon o práve na azyl“) stanovuje:

„V azylových konaniach vedených úradom pre utečencov:

12.

§ 68 ods. 5 a 6 zákona o práve na azyl stanovuje:

„5.   Súd nemôže zmeniť rozhodnutie úradu pre utečencov. Súd zruší rozhodnutie vydané v správnom konaní, ktoré považuje za protiprávne – s výnimkou porušenia procesných pravidiel, ktoré nemá vplyv na meritum veci –, a v prípade potreby nariadi azylovému orgánu, aby vec nanovo preskúmal.

6.   Rozhodnutie súdu, ktorým je konanie ukončené, je právoplatné a nemožno sa voči nemu odvolať.“

13.

§ 339 ods. 1 zákona 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (zákon III z roku 1952 o Občianskom súdnom poriadku) (ďalej len „OSP“) stanovuje:

„Pokiaľ príslušný právny predpis nestanovuje inak, súd zruší rozhodnutie vydané v správnom konaní, ktoré považuje za protiprávne – s výnimkou porušenia procesných pravidiel, ktoré nemá vplyv na meritum veci –, a v prípade potreby nariadi správnemu orgánu, aby vec preskúmal v novom konaní.“

14.

§ 109 ods. 4 zákona 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (zákon CXL z roku 2004 o všeobecných pravidlách správnych konaní a služieb) (ďalej len „zákon o správnych konaniach a službách“) stanovuje:

„Orgán je viazaný výrokom a odôvodnením rozhodnutia, ktoré prijal súd s právomocou rozhodovať o správnych žalobách, a v novom konaní a pri prijímaní nového rozhodnutia musí postupovať v súlade s ním.“

15.

§ 121 ods. 1 písm. f) zákona o správnych konaniach a službách stanovuje:

„V konaniach podľa tejto kapitoly sa rozhodnutie zruší, ak:

…

f) je obsah rozhodnutia v rozpore s ustanoveniami § 109 ods. 3 a 4.“

16.

Žalobca je ruský podnikateľ. Bol členom ruskej opozičnej strany „Správna vec“. Okrem toho bol členom občianskeho združenia „Združenie ruských podnikateľov“, ktoré podporuje podnikateľov v Rusku.

17.

Od roku 2008 boli voči nemu v Rusku začaté viaceré trestné konania. Vycestoval do Rakúska a potom do Českej republiky. Odtiaľ bol 2. mája 2013 na základe medzinárodného zatykača vydaný do Ruska. Po návrate do Ruska bolo voči žalobcovi vznesené obvinenie, ale následne bol prepustený na slobodu.

18.

Dňa 9. decembra 2013 žalobca prekročil maďarskú hranicu. V ten istý deň ho zadržala maďarská hraničná polícia a požiadal o medzinárodnú ochranu.

19.

Maďarský azylový orgán Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Úrad pre prisťahovalectvo a občianstvo) (ďalej len „žalovaný“) rozhodnutím z 15. augusta 2014 žiadosť zamietol (prvé rozhodnutie vydané v správnom konaní). Žalovaný sa domnieval, že tvrdenia žalobcu ani informácie o krajine pôvodu nepreukazujú, že by mu hrozilo reálne riziko prenasledovania alebo vážnej ujmy.

20.

Žalobca sa domáhal súdneho preskúmania prvého rozhodnutia vydaného v správnom konaní vnútroštátnym súdom, ktorý rozsudkom zo 6. mája 2015 zrušil rozhodnutie žalovaného a nariadil mu uskutočniť nové konanie (prvé súdne rozhodnutie). Súd poukázal na to, že prvé rozhodnutie vydané v správnom konaní obsahovalo vnútorné rozpory, že žalovaný nepreskúmal veľkú časť skutkových okolností a skúmané skutočnosti vyhodnotil náhodne. Súd nariadil žalovanému, aby si doplnil informácie o krajine pôvodu a uskutočnil komplexné posúdenie skutkových okolností a dôkazov v novom konaní.

21.

Druhým rozhodnutím vydaným 22. júna 2016 žalovaný predmetnú žiadosť opäť zamietol (druhé rozhodnutie vydané v správnom konaní). Konštatoval, že aj keby boli voči žalobcovi v Rusku vznesené obvinenia z politických dôvodov, právo na spravodlivý súdny proces pred nezávislým súdom by mal v uvedenej krajine zaručené. Žalovaný ďalej poukázal na znalecký posudok vyžiadaný od Alkotmányvédelmi Hivatal (Úrad na ochranu ústavy, Maďarsko). Žalovaný uviedol, že prítomnosť žalobcu v Maďarsku je v rozpore so záujmami národnej bezpečnosti, keďže existujú dôvody preukazujúce, že v prípade žalobcu bola splnená podmienka vylúčenia stanovená v článku 1 časti F písm. c) Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951 ( 6 ).

22.

Žalobca napadol druhé rozhodnutie vydané v správnom konaní na vnútroštátnom súde. Druhým rozsudkom z 25. februára 2017 vnútroštátny súd toto rozhodnutie zrušil (druhé súdne rozhodnutie). Konštatoval, že rozhodnutie žalovaného je protiprávne z dvoch dôvodov: po prvé z dôvodu zjavne nekonzistentného posúdenia informácií o krajine pôvodu a po druhé z dôvodu pripustenia znaleckého posudku vypracovaného maďarským úradom na ochranu ústavy, ktorý obsahuje dôverné údaje.

23.

Pokiaľ ide o prvý bod, vnútroštátny súd konštatoval, že bolo jasne preukázané, že obavy žalobcu z politického prenasledovania sú opodstatnené. Pokiaľ ide o druhý bod, vnútroštátny súd určil, že posúdenie znaleckého posudku bolo zjavne nekonzistentné, lebo z tohto posudku nevyplýva, že žalobca sa môže podieľať na činnostiach zahraničných tajných služieb, ktoré by narúšali nezávislosť alebo politické, hospodárske, obranné či iné dôležité záujmy Maďarska, a navyše nemožno konštatovať, že bola splnená podmienka vylúčenia stanovená v článku 1 časti F písm. c) Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951.

24.

Vnútroštátny súd preto nariadil žalovanému, aby uskutočnil nové konanie. V odôvodnení rozsudku uviedol, že žiadosti o medzinárodnú by sa v zásade malo vyhovieť.

25.

Žalovaný rozhodnutím z 15. mája 2017 zamietol žiadosť žalobcu (tretie rozhodnutie vydané v správnom konaní). Žalovaný už nevychádzal z vyššie uvedeného znaleckého posudku. Trval však na tom, že sa nepreukázalo, že obavy žalobcu z prenasledovania z politických dôvodov boli opodstatnené.

26.

V žalobe podanej proti tretiemu rozhodnutiu vydanému v správnom konaní žalobca navrhuje, aby vnútroštátny súd uvedené rozhodnutie pozmenil a priznal mu postavenie utečenca alebo aspoň doplnkovú ochranu, prípadne uplatnenie zásady zákazu vrátenia. Subsidiárne navrhuje zrušenie tretieho rozhodnutia vydaného v správnom konaní. Pokiaľ ide o tento druhý návrh, tvrdí, že podľa druhého súdneho rozhodnutia mu malo byť priznané postavenie utečenca, pokiaľ sa nepreukážu dôvody vylúčenia. Tretie rozhodnutie vydané v správnom konaní je podľa neho neplatné, lebo nie je v súlade s predchádzajúcim rozsudkom súdu.

27.

Žalovaný opätovne uvádza stanovisko, ktoré zaujal v treťom rozhodnutí vydanom v správnom konaní.

28.

Vnútroštátny súd poukazuje na to, že žalovaný sa neriadil druhým súdnym rozhodnutím, čo je dôvod na zrušenie rozhodnutia podľa § 109 ods. 3 a 4 zákona o správnych konaniach a službách. Tento súd ďalej zdôrazňuje, že podľa príslušných vnútroštátnych ustanovení nemá právomoc zmeniť rozhodnutie vydané v správnom konaní a priamo vyhovieť žiadosti o medzinárodnú ochranu. Nemá ani právomoc prinútiť azylový orgán, aby sa riadil predchádzajúcim rozsudkom, napríklad tým, že by ho sankcionoval za to, že sa ním neriadi. Uvedený súd môže len zrušiť neplatné rozhodnutie vydané v správnom konaní a vrátiť vec azylovému orgánu na nové konanie, aby vydal nové rozhodnutie. To však môže viesť k nekonečnému procesnému kolotoču, pričom žiadateľ o azyl bude ponorený do právnej neistoty.

29.

Za týchto okolností Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Súd pre správne a pracovnoprávne veci Pécs, Maďarsko) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Má sa článok 46 ods. 3 [smernice 2013/32] v spojení s článkom 47 [Charty] vykladať v tom zmysle, že maďarské súdy sú oprávnené zmeniť rozhodnutia príslušného orgánu v azylových veciach o zamietnutí medzinárodnej ochrany vydané v správnom konaní, ako aj poskytnúť túto ochranu?“

30.

Písomné pripomienky predložil žalobca, slovenská a maďarská vláda, ako aj Európska komisia. Žalobca, maďarská vláda a Komisia boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 8. januára 2019.

31.

Tieto návrhy majú nasledujúcu štruktúru. Začnem dvoma úvodnými poznámkami k časovej uplatniteľnosti smernice 2013/32 na prejednávanú vec a k terminológii použitej v týchto návrhoch (časť A). Následne stanovím požiadavky vyplývajúce z povinnosti poskytnúť účinný súdny opravný prostriedok, ktorá je zakotvená v článku 46 ods. 3 smernice i v článku 47 Charty a v práve EÚ vo všeobecnosti (časť B). Potom posúdim uskutočňovanie súdneho preskúmania rozhodnutí vydaných v správnom konaní vo veciach medzinárodnej ochrany v Maďarsku z hľadiska týchto požiadaviek (časť C). Nevyhnutne dospejem k záveru, že taký systém súdneho preskúmania má nedostatky predovšetkým z hľadiska účinnej súdnej ochrany, a na záver uvediem pripomienky v súvislosti s tým, aký opravný prostriedok sa má uplatniť za okolností sporu vo veci samej (časť D).

32.

Žalobca svoju žiadosť podal pred 20. júlom 2015. Uvedený dátum v zásade podľa článku 52 smernice 2013/32 určuje uplatniteľnosť zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení prijatých podľa tejto smernice. Podľa toho istého ustanovenia sa však smernica môže uplatniť (v rozsahu relevantnom pre prejednávanú vec) aj na žiadosti o medzinárodnú ochranu podané pred 20. júlom 2015.

33.

Vnútroštátny súd na žiadosť Súdneho dvora potvrdil, že v Maďarsku sa smernica 2013/32 uplatňuje aj na žiadosti o medzinárodnú ochranu podané pred 20. júlom 2015. Relevantným dátumom na určenie uplatniteľnosti smernice 2013/32 podľa vnútroštátneho práva je podľa všetkého deň vydania príslušného správneho alebo súdneho rozhodnutia.

34.

V prejednávanej veci bolo príslušné (tretie) rozhodnutie v správnom konaní vydané 15. mája 2017. Budem teda vychádzať z predpokladu, že smernica 2013/32 je z časového hľadiska uplatniteľná na spor vo veci samej.

35.

V týchto návrhoch sa budem zaoberať dvoma typmi preskúmania rozhodnutí správnych orgánov: zmena a kasácia. Rozlišujúcim prvkom je v tomto smere právomoc vnútroštátnych súdov, pokiaľ ide o to, či (ne)môžu nahradiť rozhodnutia vydané v správnom konaní vo veci samej vlastnými rozhodnutiami.

36.

Pod pojmom zmena (rozhodnutia vydaného v správnom konaní súdom) mám na mysli situáciu, v ktorej je časť rozhodnutia správneho orgánu alebo celé rozhodnutie (jeho výrok) zrušené a okamžite nahradené (substituované) rozhodnutím súdu. Ak sa teda súd, ktorý rozhodnutie skúma, domnieva, že je schopný rozhodnúť v merite veci, vydá (čiastočné) rozhodnutie vo veci samej a nemusí vec vracať správnemu orgánu na ďalšie konanie. Súdnym rozhodnutím bude potom nahradené rozhodnutie vydané v správnom konaní (jeho relevantná časť alebo celé rozhodnutie).

37.

Pod pojmom kasácia (rozhodnutia vydaného v správnom konaní súdom) mám na mysli inštitucionálne nastavenie, v ktorom vnútroštátny súd nemôže vlastným rozhodnutím priamo nahradiť nijakú časť rozhodnutia vydaného v správnom konaní. Môže len anulovať alebo zrušiť rozhodnutie vydané v správnom konaní (čiastočne alebo v celom rozsahu) a vrátiť ho správnemu orgánu na nové posúdenie.

38.

Súdny dvor už mal v nedávnom rozsudku Alheto ( 7 ) príležitosť objasniť niektoré aspekty požiadavky na účinný súdny opravný prostriedok podľa článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 z hľadiska článku 47 Charty (časť 1). Na účely prejednávanej veci sú však dôležité aj širšie úvahy týkajúce sa ústavných a základných práv (časť 2).

39.

Článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 „spresňuje rozsah práva na účinný opravný prostriedok, ktorý musia mať žiadatelia o medzinárodnú ochranu… k dispozícii proti rozhodnutiam o ich žiadosti“. Toto ustanovenie výslovne požaduje „posúdenie skutkových aj právnych otázok v plnom rozsahu ex nunc vrátane prípadného posúdenia potrieb medzinárodnej ochrany“ súdom. ( 8 ) V inom rozsudku Súdny dvor ďalej konštatoval, že „z toho vyplýva, že povaha opravného prostriedku upraveného v článku 46 smernice 2013/32 musí byť určená v súlade s článkom 47 Charty, ktorý je potvrdením zásady práva na účinnú súdnu ochranu“ ( 9 ).

40.

Pripomínam, že článok 47 prvý odsek Charty ( 10 ) v zásade zodpovedá článku 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“), zatiaľ čo článok 47 druhý odsek zodpovedá článku 6 ods. 1 EDĽP. ( 11 ) V dôsledku premostenia upraveného v článku 52 ods. 3 Charty je zmysel a rozsah týchto ustanovení Charty rovnaký (alebo širší) ako zmysel a rozsah vyššie uvedených ustanovení EDĽP.

41.

Rozsudok Alheto zdôraznil tri kľúčové body.

42.

Po prvé ako uviedol Súdny dvor v uvedenom rozsudku v rámci odpovede na šiestu otázku, článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 v spojení s článkom 47 Charty sú ex ante„slepé“, pokiaľ ide o druh súdneho preskúmania, ktoré členský štát zavedie na vykonanie tohto článku. Súdny dvor poukázal na to, že článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 sa týka „‚posúdenia‘ opravného prostriedku, a teda sa netýka následkov prípadného zrušenia rozhodnutia, ktoré je predmetom opravného prostriedku“ ( 12 ). Z toho vyplýva, že vzhľadom na neexistenciu harmonizačných opatrení si teda členské štáty môžu zvoliť, či zavedú preskúmanie založené na logike zmeny alebo kasácie.

43.

Po druhé boli k tomuto tvrdeniu predsa len pripojené dôležité úvahy. Súdny dvor ďalej uviedol, že „z jej cieľa zabezpečiť čo najrýchlejšie vybavenie žiadostí…, z povinnosti zabezpečiť potrebný účinok… článku 46 ods. 3 [smernice 2013/32], ako aj z potreby zabezpečiť účinnosť opravného prostriedku v zmysle článku 47 Charty, vyplýva, že každý členský štát viazaný touto smernicou musí upraviť svoje vnútroštátne právne predpisy tak, aby sa po zrušení pôvodného rozhodnutia a v prípade vrátenia veci kvázi súdnemu alebo správnemu orgánu podľa článku 2 písm. f) tejto smernice v krátkom čase prijalo nové rozhodnutie, ktoré bude v súlade s posúdením obsiahnutým v rozsudku, ktorým bolo rozhodnuté o danom zrušení“ ( 13 ).

44.

Z odpovede Súdneho dvora teda vyplýva toto: z článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 síce neplynie členským štátom povinnosť prebrať uvedené ustanovenie tým, že vnútroštátnym súdom priznajú právomoc rozhodovať o žiadostiach meritórne, no zachovanie praktických účinkov tohto ustanovenia si vyžaduje, aby bol súd oprávnený formulovať záväzné pokyny, ktoré musí správny orgán rešpektovať a vykonať. ( 14 )

45.

Po tretie treba vyššie uvedenú požiadavku chápať v spojení s odpoveďou Súdneho dvora na tretiu otázku v tej istej veci, v ktorej určil, čo znamená súdne preskúmanie v plnom rozsahu ex nunc podľa článku 46 ods. 3 smernice 2013/32. ( 15 ) V tejto súvislosti Súdny dvor uviedol, že výraz „ex nunc“ zdôrazňuje povinnosť súdu vykonať „posúdenie, ktoré… zohľadní nové skutočnosti, ktoré nastali po prijatí rozhodnutia, ktoré je predmetom opravného prostriedku“ ( 16 ).

46.

Z výrazu „v plnom rozsahu“ jasne vyplýva, že úlohou súdu nie je len overiť „dodržiavanie príslušných právnych predpisov, ale… aj [zistiť a zhodnotiť skutkový stav]“ ( 17 ). V tejto súvislosti si preskúmanie v plnom rozsahu vyžaduje, aby súd posúdil „tak skutočnosti, ktoré rozhodujúci orgán zohľadnil alebo mohol zohľadniť, ako aj tie, ktoré nastali po prijatí rozhodnutia týmto orgánom“ ( 18 ).

47.

Zhrniem to teda tak, že po prvé smernica 2013/32 neurčuje konkrétny spôsob, ktorým sa má vykonať článok 46 ods. 3 smernice. Je na členských štátoch, aby si vzhľadom na svoje súdne a správne tradície a postupy zvolili ten najvhodnejší. Môžu sa rozhodnúť, že tieto rozhodnutia bude možné zmeniť, môžu si zvoliť kasáciu, či dokonca, samozrejme, rôzne hybridy týchto dvoch možností. Po druhé podstatné je to, že musí ísť o preskúmanie v plnom rozsahu, v rámci ktorého sa posudzujú právne i skutkové otázky. Po tretie ak si členské štáty zvolia kasáciu, musia zaručiť, že správny orgán sa urýchlene podriadi výsledku súdneho preskúmania uskutočneného v tejto podobe, keď bude prijímať nové rozhodnutie v nadväznosti na rozsudok, ktorým bolo jeho rozhodnutie zrušené.

48.

Objasnenie poskytnuté Súdnym dvorom v rozsudku Alheto je v špecifickej oblasti medzinárodnej ochrany vyjadrením všeobecnejších zásad súvisiacich s požiadavkou na účinný prostriedok nápravy pred súdom, ktorá je teraz zakotvená v článku 47 Charty a odvoláva sa na ňu článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ. ( 19 )

49.

Účinné súdne preskúmanie je základným kameňom právneho štátu, na ktorom je založená Európska únia, ako Súdny dvor často pripomína od svojho rozsudku Les Verts. ( 20 ) Ide o jednu zo základných hodnôt Európskej únie vyjadrenú v článku 2 ZEÚ, a je „spoločn[á] členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda medzi inými spravodlivosť“ ( 21 ).

50.

Základnou a nezmeniteľnou úlohou (vnútroštátnych) súdov je zabezpečiť dodržiavanie práva a ochranu práv jednotlivcov. Túto úlohu vykonávajú okrem iného súdnym preskúmavaním aktov verejnej správy. Samozrejme, je nielen možné, ale aj žiaduce, aby bola táto ochrana poskytnutá už na úrovni verejnej správy. Táto možnosť však určite nepopiera právo jednotlivcov na prístup k súdnemu preskúmaniu opatrení verejnej správy ani úlohu správnych súdov. ( 22 )

51.

Túto úlohu treba dodržať, aj keď ide o uplatňovanie práva EÚ na vnútroštátnej úrovni. Keď vnútroštátne súdy konajú ako súdy EÚ v rámci pôsobnosti práva EÚ, ( 23 ) prirodzene vykonávajú tú istú povinnosť zabezpečiť dodržiavanie práva a ochranu práv jednotlivcov odvodených z práva EÚ na vnútroštátnej úrovni, ktorá im je vlastná. Úloha súdnictva je v rámci ústavného rozdelenia právomocí v jednotlivých členských štátoch kľúčová pre účinné uplatňovanie práva EÚ. ( 24 )

52.

Iste, v súvislosti s rozdelením právomocí v rámci Únie sú takéto vyhlásenia obmedzené na prípady, v ktorých členské štáty vykonávajú právo EÚ (v zmysle článku 51 ods. 1 Charty), a/alebo konajú „v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie“ (v zmysle článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ).

53.

To je síce, samozrejme, pravda, myslím si však, že je v tomto smere užitočné rozlišovať medzi dvoma typmi situácií: problematika opravných prostriedkov a konania (s tvrdeniami a úvahami týkajúcimi jednotlivých prvkov pôsobenia alebo nastavenia súdnictva) na jednej strane a horizontálna alebo prierezová problematika (prestupujúca každým jedným prvkom funkcie vnútroštátneho súdnictva) na druhej strane. Zatiaľ čo na účely diskusie o situácii prvého typu, akou je možný výklad presnej formy a rozsahu súdnych opravných prostriedkov vo veciach medzinárodnej ochrany podľa článku 46 smernice 2013/32, je potrebné preukázať, že vec skutočne patrí do pôsobnosti práva EÚ, taká diskusia má obmedzený význam v druhom type prípadov, v ktorých sa opatrenia prijaté na vnútroštátnej úrovni zo svojej podstaty štrukturálne týkajú celej funkcie súdnictva bez ohľadu na to, či konkrétna vec bude alebo nebude zaradená do pôsobnosti práva EÚ.

54.

Z týchto dôvodov úplne chápem, prečo sa Súdny dvor v rozsudku Associação Sindical dos Juízes Portugueses vôbec neusiloval o chirurgicky presné rozlíšenie medzi pôsobnosťou článku 19 ods. 1 ZEÚ a/alebo článku 51 ods. 1 Charty. ( 25 ) Podľa môjho názoru je logika, na základe ktorej právo EÚ jednoznačne zasahuje do problematiky prierezových, štrukturálnych zmien funkcie vnútroštátneho súdnictva, odlišná: každá taká zmena sa zo svojej podstaty bez rozdielu uplatní na všetky funkcie vykonávané vnútroštátnymi sudcami. Preto ak sa znížia platy vnútroštátnych sudcov ( 26 ) alebo sú prinútení k predčasnému odchodu do dôchodku, ( 27 ) alebo, čisto hypoteticky, ak by proti nim boli neoprávnene vedené disciplinárne konania alebo by na nich vyvíjali nátlak politicky dosadení predsedovia súdov či iné zneužité vnútroštátne súdne inštitúcie a zároveň by boli dotknuté ďalšie prierezové podmienky ich práce a funkcie, vyhlásenie, že to všetko je dôležité len pre ich prácu „vnútroštátnych“ sudcov, a pokiaľ ide o ich pôsobenie ako „sudcovia EÚ“, zostane ich nezávislosť nepoškvrnená, by už ani nebolo tvrdením, o ktorom by sa dalo seriózne diskutovať.

55.

Každé také prierezové, horizontálne opatrenie, ktoré zo svojej podstaty ovplyvní akékoľvek fungovanie vnútroštátnych súdov, je teda vecou práva EÚ. A podľa môjho osobného názoru bez ohľadu na to, či konkrétna procesná otázka, ktorá je predmetom sporu, patrí alebo nepatrí do pôsobnosti práva EÚ v tradičnom zmysle. V tejto súvislosti sa podrobná diskusia o presnej pôsobnosti článku 51 ods. 1 Charty vo vzťahu k článku 19 ods. 1 ZEÚ zdá trochu ako debata o tom, akú farbu má mať čajník a jedálenská súprava, ktorú si vyberieme do domu, v spojení so vzrušujúcou výmenou názorov o tom, či tento odtieň presne ladí s farbou závesov, ktoré sú už vybraté do jedálne, pričom si však nevšímame, že strecha zateká, niekto z domu odmontoval dvere a okná a na stenách sa objavujú praskliny. Skutočnosť, že do domu prší a steny sa rúcajú, však bude vždy štrukturálne dôležitá v každej diskusii o stave domu, ktorým je súdnictvo, bez ohľadu na to, či sa v konečnom dôsledku rozhodne, že otázka farby čajníka patrí alebo nepatrí do pôsobnosti práva EÚ v zmysle niektorého ustanovenia práva EÚ.

56.

Nakoniec môže byť užitočné pripomenúť, že všetky tieto inštitucionálne a ústavné záruky nie sú samoúčelné. Nie sú ani zavádzané pre sudcov. Sú prostriedkom na dosiahnutie iného cieľa: zabezpečiť účinnú súdnu ochranu práv, ktoré jednotlivcom priznáva právo EÚ, na vnútroštátnej úrovni, a teda opäť podstatu právneho štátu. ( 28 )

57.

Otázka výkonu súdnych rozhodnutí vznikla v prieniku týchto ústavných zásad a predstavuje nevyhnutný prvok účinného a riadneho fungovania systému súdnej ochrany, ako aj práva na účinný opravný prostriedok podľa článku 47 prvého odseku Charty. Prípadné nezohľadnenie výsledku súdneho preskúmania môže vyvolávať problémy v dvoch smeroch. Tieto problémy sa vzájomne nevylučujú. Ide len o rovnaký problém z odlišných uhlov pohľadu.

58.

Po prvé existujú systémové, štrukturálne obavy z hľadiska právneho štátu. Konkrétne uskutočnenie súdneho preskúmania v určitej oblasti síce podlieha osobitným pravidlám (akým je v prejednávanej veci požiadavka právomoci na preskúmanie v plnom rozsahu ex nunc stanovená v práve EÚ), ( 29 ) no keď už súd zaujal stanovisko v právoplatnom rozhodnutí, toto rozhodnutie musia dodržať a vykonať všetky strany, ktorým je určené, samozrejme vrátane verejnej správy. Ak však verejná správa nedodrží právoplatné súdne rozhodnutie a pokiaľ taký nesúlad nie je len náhodný, spôsobí to narušenie riadneho fungovania každej spoločnosti založenej na predpoklade právneho štátu a oddelenia zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci.

59.

Po druhé z hľadiska jednotlivca, ktorý je účastníkom konania, a ochrany jeho základných práv predstavuje dodržiavanie súdnych rozhodnutí verejnou správou dôležitý prvok práva na prístup k súdu zakotveného v článku 47 prvom odseku Charty. Toto právo nemožno redukovať na fázu „vstupu“ vedúcu k súdnemu rozhodnutiu, t. j. len na možnosť „vstúpiť do budovy súdu“, podať žalobu a obhájiť svoje tvrdenia. Jeho prirodzenou súčasťou sú aj určité požiadavky súvisiace s „výstupom“ celého úsilia, t. j. s fázou výkonu právoplatného rozhodnutia.

60.

Ako uviedol Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) v rámci výkladu článku 6 ods. 1 EDĽP, „,právo na súd‘, ktorého súčasťou je právo na prístup, to jest právo podať občianskoprávnu žalobu na súd, predstavuje jeden aspekt… bolo by iluzórne, keby vnútroštátny právny poriadok zmluvného štátu umožňoval neúčinnosť právoplatného a záväzného súdneho rozhodnutia na úkor jedného z účastníkov“. ( 30 ) ESĽP ďalej konštatoval, že „bolo by nemysliteľné, keby článok [6 ods. 1 EDĽP] podrobne opisoval procesné záruky priznané účastníkom konania… bez ochrany vykonávania súdnych rozhodnutí; výklad článku [6 ods. 1 EDĽP] v tom zmysle, že sa týka len prístupu k súdu a vedenia konania, by pravdepodobne viedol k situáciám, ktoré by neboli zlučiteľné so zásadou právneho štátu, ktorú sa zmluvné štáty zaviazali dodržiavať, keď ratifikovali dohovor“.

61.

ESĽP tak dospel k záveru, že „výkon rozsudku vydaného súdom treba považovať za neoddeliteľnú súčasť ‚súdneho konania‘ na účely článku 6“. ( 31 ) Navyše „táto zásada je ešte dôležitejšia v rámci správneho konania v súvislosti so sporom, ktorého výsledok je rozhodujúci pre občianske práva účastníka konania“. Dôležité je, že „od osoby, ktorá na konci súdneho konania dosiahla vydanie rozsudku proti štátu, nemožno očakávať, že začne samostatné exekučné konanie“. ( 32 )

62.

Otázku, ktorú vnútroštátny súd položil v prejednávanej veci, treba posúdiť vzhľadom na tento všeobecný rámec.

63.

Posúdenie vykonané Súdnym dvorom v rozsudku Alheto malo všeobecnú a výhľadovú povahu. V položenej otázke išlo o to, či článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 predpokladá určitý spôsob svojho vykonávania. Odpoveď na túto otázku, ktorú som už načrtol v bodoch 39 až 47 vyššie, bola záporná. Rozhodnutie je na členských štátoch za predpokladu, že zavedené postupy spĺňajú určité minimálne požiadavky, pokiaľ ide o ich účinné fungovanie.

64.

Naopak, prejednávaná vec je špecifická a svojou povahou retrospektívna. V podstate sa začína a pokračuje tam, kde bola problematika ukončená v rozsudku Alheto. V prejednávanej veci si už členský štát zvolil štruktúru a procesné nastavenie predmetného vnútroštátneho modelu. Vnútroštátny súd sa svojou otázkou pýta, či je táto konkrétna vnútroštátna procesná voľba je v praxi , ako to naznačuje spor vo veci samej, zlučiteľná s požiadavkami uvedenými v predchádzajúcom bode.

65.

Tradičnou analytickou mriežkou na preskúmanie takých procesných alebo inštitucionálnych rozhodnutí členských štátov je dvojaká požiadavka ekvivalencie a efektivity, ktorá vzhľadom na neexistenciu harmonizácie na úrovni EÚ slúži ako hranica štandardnej vnútroštátnej (procesnej) autonómie.

66.

Súhlasím síce s tým, že v prejednávanej veci je jadrom problému (ne)účinnosť systému vnútroštátneho súdneho preskúmania vo vzťahu k požiadavke efektivity a článku 47 prvému odseku Charty (časť 2), považujem však za veľmi poučné začať analýzu skúmaním požiadavky ekvivalencie (časť 1). Dôvodom je to, že v dôsledku rozsahu právomoci voľnej úvahy, ktorá bola členským štátom priznaná v rozsudku Alheto, pokiaľ ide o to, akú štruktúru chcú presne dať svojim konaniam podľa článku 46 ods. 3 smernice 2013/32, boli úvahy týkajúce sa ekvivalencie vlastne (znovu)začlenené do obrazu, pri ktorom by sa dalo v opačnom prípade vychádzať z toho, že je založený len na efektivite harmonizačného opatrenia v rámci práva EÚ.

67.

Požiadavka ekvivalencie v podstate zakazuje členskému štátu, aby pre návrhy na zabezpečenie ochrany práv, ktoré vyplývajú z práva Únie, stanovil menej výhodné procesné podmienky, než sú podmienky, aké sa uplatňujú na podobné žaloby založené na porušení vnútroštátneho práva. ( 33 )

68.

Na to, aby som mohol posúdiť túto požiadavku, musím objasniť, ktoré ustanovenie má byť presne predmetom skúmania a s akými ďalšími ustanoveniami ho treba porovnať.

69.

Pokiaľ ide o prvý bod, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a z diskusie, ktorá prebehla na pojednávaní, vyplýva, že vnútroštátna právna úprava vymedzujúca rozsah súdneho preskúmania vo veciach medzinárodnej ochrany sa vyvíjala v troch samostatných obdobiach.

70.

Po prvé pred 15. septembrom 2015 sa súdne preskúmanie rozhodnutí vydaných v správnom konaní podľa všetkého riadilo všeobecnou kasačnou zásadou, zatiaľ čo právomoc zmeniť rozhodnutie bola výnimkou. ( 34 ) Právomoc pozmeniť rozhodnutie mali správne súdy vo vybraných veciach, akými sú otázky osobného stavu (adopcia alebo zápisy do registrov v prípade osobných údajov zadávaných do kľúčových štatistík); vo veciach, ktoré si vyžadujú rýchle rozhodnutie (rodičovská starostlivosť alebo umiestnenie maloletého do vhodného zariadenia starostlivosti o deti); v niektorých veciach hospodárskej povahy (rodinný blahobyt a dávky sociálneho zabezpečenia, zápis práv a skutočností súvisiacich s nehnuteľným majetkom do registrov, daňové a colné záväzky a iné platobné povinnosti, prevod majetku a používanie nehnuteľností určených na bývanie) a vo veciach osobitného historického významu (umiestnenie materiálov do všeobecných archívov alebo otázka dĺžky obdobia stráveného vo väzbe v prípade zadržania za porušenie verejného poriadku, prípadne vo väzenských táboroch v Sovietskom zväze). Otázky medzinárodnej ochrany (azyl) boli tiež súčasťou zoznamu výnimiek podľa § 339 ods. 2 písm. j) OSP. Právomoc súdov na pozmeňovanie rozhodnutí bola uznaná v § 68 ods. 5 zákona o práve na azyly. ( 35 ) Pred 15. septembrom 2015 teda vnútroštátne súdy mali právomoc zmeniť rozhodnutia vydané v správnom konaní vo veciach medzinárodnej ochrany.

71.

Po druhé od 15. septembra 2015 do 1. januára 2018 zostala štandardná zásada kasácie vo veciach správneho súdnictva rovnaká, ( 36 ) bol však zrušený § 339 ods. 2 písm. j) OSP upravujúci výnimku týkajúcu sa azylových vecí. ( 37 ) Azylové veci boli teda zo zoznamu výnimiek vylúčené, výsledkom čoho bolo, že sa znova uplatňovala štandardná kasačná zásada. § 68 ods. 5 zákona o práve na azyl bol zmenený a doplnený tak, aby znel: „Súd nemôže zmeniť rozhodnutie úradu pre utečencov. Súd zruší rozhodnutie vydané v správnom konaní, ktoré považuje za protiprávne… a v prípade potreby nariadi príslušnému orgánu, aby vec nanovo preskúmal.“

72.

V návrhu na začatie prejudiciálneho konania je vysvetlené, že z odôvodnenia tejto zmeny a doplnenia zákonodarcom vyplýva, že cieľom bolo dosiahnuť, aby boli súdne rozhodnutia jednotné. Toto odôvodnenie však zákonodarca uviedol vo vzťahu k pôvodnému návrhu. Ten sa pôvodne týkal len súdneho preskúmania žiadostí podaných v „tranzitných zónach“. Naopak, podľa všetkého nebolo poskytnuté nijaké odôvodnenie v súvislosti s výslednou všeobecnejšie poňatou reformou, ktorá sa týka súdneho preskúmania všetkých žiadostí o medzinárodnú ochranu (bez ohľadu na to, kde boli podané).

73.

Po tretie od 1. januára 2018 sa štandardné všeobecné pravidlo platné pre súdne preskúmanie rozhodnutí vydaných v správnom konaní zmenilo z kasácie na právomoc pozmeňovať rozhodnutia, pričom nová právna úprava stanovuje, že „súd zmení správny akt, pokiaľ to povaha veci dovoľuje, skutkový stav je riadne preukázaný a na základe dostupných informácií je možné právoplatne rozhodnúť právny spor“. ( 38 ) Oblasť medzinárodnej ochrany je však z tejto novej právnej úpravy naďalej vylúčená, lebo § 68 ods. 5 zákona o práve na azyl zostal v zásade nezmenený. ( 39 ) Od 1. januára 2018 je teda štandardným všeobecným pravidlom právomoc pozmeniť rozhodnutie, rozhodnutia v oblasti medzinárodnej ochrany však patria medzi veci, na ktoré sa vzťahuje výnimka, takže sa stále riadia kasačnou zásadou.

74.

Zdá sa, že spor vo veci samej patrí do druhého obdobia, v ktorom boli veci medzinárodnej ochrany vylúčené zo zoznamu výnimiek, a teda sa riadili štandardnou kasačnou zásadou. Je teda potrebné posúdiť práve tento režim.

75.

Pokiaľ ide o nástroj, na základe ktorého sa má porovnávať príslušný (druhý) režim, musím poukázať na to, že harmonizované ustanovenia smernice 2013/32 podľa všetkého nemajú „interný“ (vnútroštátny) ekvivalent, a teda chýba nástroj na porovnanie. Dotknuté konanie totiž patrí do harmonizovanej oblasti práva, v ktorej neexistuje priamy vnútroštátny nástroj na porovnanie. Za týchto okolností „podobné vnútroštátne žaloby“, ktorých „predmet, dôvody a podstatné prvky“ ( 40 ) je možné porovnať s predmetným konaním, treba hľadať na vyššej úrovni abstrakcie, pričom treba nájsť čo najbližšiu analógiu s príslušnou žalobou alebo ustanovením práva EÚ vo vnútroštátnom právnom systéme. ( 41 ) Najbližšia možná analógia však nemôže byť taká abstraktná, aby sa týkala celej oblasti práva, lebo v tom prípade by bolo porovnanie nemožné.

76.

Také posúdenie síce musí v konečnom dôsledku uskutočniť vnútroštátny súd na základe svojich podrobných znalostí o vnútroštátnych procesných pravidlách, chcem však poukázať na to, že v druhom vyššie uvedenom období (od 15. septembra 2015 do 1. januára 2018) boli veci týkajúce sa osobného stavu, ktorých povaha si v zásade vyžaduje pomerne rýchle rozhodnutie (adopcia, rodičovská starostlivosť alebo umiestnenie maloletého do zariadenia starostlivosti o deti), ( 42 ) zo štandardnej kasačnej zásady vylúčené na rozdiel od vecí medzinárodnej ochrany.

77.

Tieto oblasti práva sa podobne ako rozhodnutia vo veci medzinárodnej ochrany dotýkajú dôležitých prvkov osobného stavu, v súvislosti s ktorým sa rýchle právoplatné rozhodnutie o žiadosti javí byť zásadné. S výhradou toho, ako vnútroštátny súd posúdi otázku, či je možné potvrdiť záver týkajúci sa porovnateľnosti s predmetom, dôvodom a základnými prvkami týchto žalôb, ( 43 ) sa zdá byť ťažké nájsť dôvody a tvrdenia vysvetľujúce toto systémové vylúčenie otázok medzinárodnej ochrany.

78.

Rád by som jasne zdôraznil jednu vec: analýza, ktorú som práve uviedol, nie je argumentom v prospech nemennosti. Skutočnosť, že v určitom čase existuje isté procesné nastavenie, určite neznamená, že toto procesné nastavenie sa v budúcnosti nemôže zmeniť. Ide však práve o to, prečo náhle nastane potreba zmeny, ak taká potreba zjavne nebola identifikovaná v iných podobných oblastiach, na ktoré sa vzťahovali rovnaké pravidlá.

79.

Práve v tomto smere sú tvrdenia maďarskej vlády nepresvedčivé. Táto vláda uviedla dve tvrdenia týkajúce sa toho, prečo v roku 2015 nastala potreba zrušiť súdnu právomoc pozmeňovať rozhodnutia a nahradiť ju len právomocou zrušiť rozhodnutie a vrátiť vec na ďalšie konanie: po prvé oblasť medzinárodnej ochrany je mimoriadne zložitá a ťažká oblasť vyžadujúca si špecifické znalosti, ktoré má len špecializovaný správny orgán, a po druhé potreba zabezpečiť jednotné rozhodovanie v tejto oblasti.

80.

Po prvé, samozrejme, nepopieram citlivosť azylovej problematiky, no som zmätený tvrdením, že táto oblasť je na rozdiel od niektorých iných oblastí uvedených v § 339 ods. 2 OSP, ( 44 ) akou sú veci týkajúce sa osobného stavu alebo tie, ktoré si vyžadujú rýchle rozhodnutie, natoľko neporovnateľne zložitejšia, že musí byť týmto spôsobom vylúčená.

81.

Po druhé maďarská vláda ďalej vysvetľuje potrebu priznať súdom v tejto súvislosti len právomoc zrušiť rozhodnutie tým, že je potrebné zabezpečiť jednotné rozhodnutia. Táto potreba podľa uvedenej vlády vyplýva z toho, že proti rozhodnutiu súdu nie je možné podať odvolanie.

82.

Podľa môjho názoru je to zvláštne tvrdenie, v ktorom je kôň zapriahnutý za voz, pričom hneď nato prichádza obvinenie, že kôň je chromý, lebo nie je schopný voz poriadne ťahať. Ak chce niekto zabezpečiť jednotné rozhodovanie súdov v určitej oblasti, prirodzene sa to dá dosiahnuť zriadením súdu vyššieho stupňa, ktorého úloha bude spočívať práve v tom. Nevidím spôsob, akým by bolo možné dosiahnuť cieľ spočívajúci v jednotnosti tým, že súdy budú zbavené právomoci pozmeňovať rozhodnutia, zatiaľ čo správne orgány si ponechajú právomoc meritórneho rozhodovania o žiadostiach o azyl. Pokiaľ bude existovať nejaká možnosť preskúmania, hoci aj kasačného, na ktoré budú mať právomoc rozličné súdy alebo dokonca rozliční sudcovia, bude automaticky existovať „nebezpečenstvo“ rozdielnych výsledkov konania na rozličných súdoch. Alebo skôr posledný uvedený dôsledok je dôkazom úplného logického dosahu tohto argumentu, ktorý by sa dal použiť aj na tvrdenie, že aby bola rozhodovacia prax správneho orgánu jednotná, nemalo by existovať nijaké súdne preskúmanie.

83.

Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy sa domnievam, že je ťažké prijať tvrdenia maďarskej vlády v súvislosti s tým, prečo bolo potrebné vylúčiť oblasť medzinárodnej ochrany vzhľadom na jej povahu z osobitného zaobchádzania.

84.

Tento problém je ešte výraznejší, ak ako subsidiárne tvrdenie vezmem do úvahy obdobie po reforme z 1. januára 2018, ktorá zmenila štandardné pravidlo (ktoré teda platilo pre všetky oblasti súdneho preskúmania rozhodnutí vydaných v správnom konaní) z kasácie na zmenu, pričom azyl zostal mimo pôsobnosti tohto nového štandardného pravidla. Uvedené obdobie síce nie je priamo relevantné pre toto posudzovanie ekvivalencie, treba však poukázať na to, že právomoc pozmeňovať rozhodnutia bola zavedená ako všeobecné pravidlo v mnohých oblastiach, ktoré sa zdajú byť neporovnateľne zložitejšie ako veci medzinárodnej ochrany (samozrejme, pri všetkej úcte k medzinárodnej ochrane).

85.

Po zvážení zmien v súdnom preskúmaní počas troch rôznych vyššie uvedených období teda musím pripustiť, že mi uniká dôvod, ktorý spôsobuje takú štrukturálnu osobitosť otázok medzinárodnej ochrany a ich nezlučiteľnosť so zásadou pozmeňovania rozhodnutí. Nijako sa tým nevylučuje možnosť, že existujú dôvody na také odlišné zaobchádzanie. Faktom však zostáva, že ak aj naozaj existujú, maďarská vláda ich v prejednávanej veci neuviedla.

86.

Podľa požiadavky efektivity procesné podmienky žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré jednotlivcom vyplývajú z práva EÚ, nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon týchto práv. ( 45 ) Navyše otázka, „či vnútroštátne procesné ustanovenie znemožňuje alebo príliš sťažuje uplatňovanie práva Únie, sa musí preskúmať s prihliadnutím na postavenie tohto ustanovenia v rámci celého konania, na jeho priebeh a osobitosti pred rôznymi vnútroštátnymi súdmi. Z tohto hľadiska treba v prípade potreby vziať do úvahy najmä ochranu práva na obranu, zásadu právnej istoty a riadny priebeh konania“ ( 46 ).

87.

Súdny dvor už v rozsudku Alheto uviedol a ja som uviedol v bodoch 39 až 47 vyššie, čo znamená účinný opravný prostriedok v špecifickom kontexte článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 z hľadiska článku 47 prvého odseku Charty.

88.

Hoci kritérium posudzovania je pomerne jasné, v prvom rade treba rozptýliť pochybnosti iného druhu. V prejudiciálnych konaniach má Súdny dvor právomoc vykladať právo EÚ. Pri tomto výklade môže v rámci posudzovania efektivity alebo ekvivalencie poskytnúť usmernenie, pokiaľ ide o všeobecnú, normatívnu zlučiteľnosť: vnútroštátna právna úprava štruktúrovaná a/alebo uplatňovaná určitým spôsobom je alebo nie je zlučiteľná s požiadavkami vyplývajúcimi z práva EÚ. Sústredí sa teda na normatívny konflikt, pričom predpokladá, že vnútroštátne orgány alebo inštitúcie skutočne „hrajú podľa pravidiel“, a na všeobecné uplatnenie právnej úpravy, a nie na jej potenciálne nesprávne uplatnenie v individuálnom prípade.

89.

Tento tradičný obraz by začal byť trochu menej jasný, keby sa tieto dve vrstvy mali vymeniť: čo ak sa v individuálnom prípade „právo v praxi“ odchýli od „práva v knihách“?

90.

Možné oddelenie týchto dvoch úrovní analýzy sa odráža aj v rozdielnych uhloch pohľadu uvedených v bodoch 58 a 59 vyššie: na jednej strane existuje štrukturálna analýza určitého modelu alebo jeho uplatňovania v praxi, ktorá môže poukázať na štrukturálne nedostatky. Na druhej strane existuje analýza individuálneho prípadu, ktorý môže v danej veci predstavovať porušenie základných práv konkrétneho žalobcu, no zároveň nemusí ísť o štrukturálny problém. Treba to považovať za jednorazové zlyhanie (inak správneho systému).

91.

Chcel by som jasne uviesť, že podľa môjho názoru ide v prejednávanej veci o prípad prvej uvedenej analýzy. Dalo by sa tvrdiť, že v tejto veci nejde o nič iné než o jednotlivé nesprávne uplatnenie zákona v špecifickom prípade konkrétneho žalobcu, ktoré nepreukazuje širšie štrukturálne nedostatky.

92.

Toto tvrdenie však nemožno prijať.

93.

Po prvé ako som už uviedol v bodoch 67 až 85 vyššie, pri skúmaní požiadavky ekvivalencie je prejednávaná vec silno ukotvená v type alebo modeli súdneho preskúmania, ktorého parametre stanovil zákonodarca. Tieto parametre nevyhnutne obmedzujú to, čo môže súd v konkrétnom prípade, akým je prejednávaná vec, urobiť.

94.

Po druhé maďarská vláda tvrdí, že fungovanie systému preukázané v prejednávanej veci je také, o aké sa zákonodarca usiloval, najmä vzhľadom na vysvetlenie poskytnuté touto vládou v súvislosti s výkladom § 109 ods. 4 zákona o správnych konaniach a službách. Maďarská vláda totiž uviedla pomerne jedinečný pohľad na úlohu a funkcie správneho súdnictva pri skúmaní rozhodnutí vydaných v správnom konaní v zmysle tohto ustanovenia. V tomto smere uviedla, že správne súdy môžu vydávať pokyny, len pokiaľ ide o to, ktoré skutkové okolnosti sa majú preskúmať a aké nové dôkazy sa majú zhromaždiť, môžu abstraktne vykladať právne predpisy a uvádzať relevantné faktory, ktoré má správny orgán zohľadniť pri rozhodovaní. Naopak, správny súd nemôže zaviazať správny orgán, pokiaľ ide o špecifické posúdenie individuálneho prípadu, a nemôže vo veci rozhodnúť namiesto azylového orgánu, ktorý má na to právomoc podľa smernice 2013/32.

95.

Prejednávaná vec teda zjavne nie je ojedinelým prípadom, skôr sa dá považovať za jednotlivý prejav zámerného širšieho inštitucionálneho nastavenia. V tejto súvislosti a za predpokladu, že má také parametre, ako ukazuje prejednávaná vec a ďalej to vysvetlila maďarská vláda, je totiž možné posúdiť otázku štrukturálnej efektivity špecifického modelu súdneho preskúmania, ktorý si Maďarsko zvolilo na vykonanie článku 46 ods. 3 smernice 2013/32.

96.

Pri posudzovaní na tejto úrovni model súdneho preskúmania vo veciach medzinárodnej ochrany, v rámci ktorého majú súdy len kasačnú právomoc, no správne orgány v skutočnosti neberú do úvahy usmernenie, ktoré súdy poskytujú v zrušujúcich rozhodnutiach, jednoznačne nespĺňa požiadavky na účinné súdne preskúmanie stanovené v článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 a vykladané z hľadiska článku 47 prvého odseku Charty.

97.

Na úvod chcem zdôrazniť, že je nepochybné, že orgán oprávnený posudzovať žiadosti o medzinárodnú ochranu na prvom stupni ( 47 ) (to jest na úrovni správneho konania) zohráva mimoriadne dôležitú úlohu v rámci systému azylovej ochrany upravenej v smernici 2013/32. ( 48 )

98.

Z takého potvrdenia kľúčovej úlohy správnych orgánov však sotva vyplýva, že následné súdne preskúmanie by malo byť čiastkové alebo obmedzené. Chcel by som poukázať najmä na už uvedený pohľad maďarskej vlády na rozsah súdneho preskúmania. Už citovaný § 109 ods. 4 zákona o správnych konaniach a službách stanovuje, že „orgán je viazaný výrokom a odôvodnením rozhodnutia, ktoré prijal súd s právomocou rozhodovať o správnych žalobách, a v novom konaní a pri prijímaní rozhodnutia musí postupovať v súlade s ním“ ( 49 ).

99.

Toto ustanovenie je napohľad dosť podobné mnohým iným ustanoveniam, ktoré sa dajú nájsť v systémoch preskúmania rozhodnutí vydaných v správnom konaní kasačného typu. Pomerne odlišný je však (zarážajúco reštriktívny) výklad tohto ustanovenia maďarskou vládou.

100.

Samozrejme je pravda, že znenie a výklad § 109 ods. 4 zákona o správnych konaniach a službách je na vnútroštátnom zákonodarcovi a na vnútroštátnych súdoch.

101.

Ak sa však to isté ustanovenie použije ako nástroj na vynútenie práv, ktoré jednotlivcovi vyplývajú z práva EÚ, akými sú práva v oblasti medzinárodnej ochrany priznané právom EÚ, výklad tohto ustanovenia maďarskou vládou by bol zjavne neudržateľný. Ako už uviedol Súdny dvor, požiadavky článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 v zmysle výkladu poskytnutého v rozsudku Alheto zahŕňajú preskúmanie v plnom rozsahu ex nunc z právneho i skutkového hľadiska, ktoré má záväzné účinky pre správny orgán a tento orgán ho musí urýchlene vykonať. ( 50 )

102.

Znamená to, že vnútroštátny súd je pri preskúmavaní takého rozhodnutia oprávnený poskytnúť záväzné usmernenie z hľadiska právnych otázok, ako aj posúdenia skutkových okolností konkrétnej veci, ktorým je správny orgán prísne viazaný a musí sa ním riadiť. Ide o veľmi odlišný pohľad na súdne preskúmanie: zákonom zriadený súd je na to, aby skúmal a kontroloval akty verejnej správy, nie na to, aby pôsobil ako pokorný „amicus administratoris“, ktorý navrhuje možný výklad práva alebo to, aké skutočnosti by mohol správny orgán zistiť v ďalšom kole.

103.

Na druhej strane je tiež, prirodzene, pravda, že také záväzné účinky súdneho rozhodnutia budú plynúť len v súvislosti s problematikou, ktorej sa rozhodnutie týka. Inak povedané, po rozhodnutí súdu o určitých otázkach sa skutkový a právny priestor, v ktorom môže správny orgán konať, môže zmenšiť. V rozsahu, v akom súd právoplatným rozhodnutím skutočne „uzavrel“ určitý právny priestor pred ďalšími úvahami, už tú istú otázku nemožno opätovne posudzovať. V opačnom prípade by bol ohrozený zmysel a účel súdneho preskúmania a správne súdnictvo by sa vlastne stalo nekonečnou partiou procesného pingpongu.

104.

Naopak, správny orgán môže uskutočniť vlastné posúdenie v rámci právneho priestoru, ktorý súd ponechal „otvorený“, a v osobitnom kontexte medzinárodnej ochrany, kde je potrebné uskutočniť skúmanie ex nunc, musí brať do úvahy aj nové skutočnosti, pokiaľ sa objavia v čase od zrušenia súdneho rozhodnutia do prijatia nového rozhodnutia vydaného v správnom konaní.

105.

V oboch prípadoch však musí správny orgán použiť „priestor“, ktorý bol ponechaný otvorený predchádzajúcim súdnym rozhodnutím a/alebo povahou preskúmania ex nunc, v dobrej viere: správny orgán síce musí neustále posudzovať skutkové okolnosti, nesmie však túto povinnosť (zne)užiť na zohľadnenie skutočností, ktoré sú z formálneho hľadiska nové, nemajú však žiaden vplyv na skutkové posúdenie, a tým obísť hranice predchádzajúceho súdneho posúdenia, ktoré bolo nevyhnutne spojené s predchádzajúcim rozhodnutím vydaným v správnom konaní obsahujúcim konkrétne skutočnosti.

106.

Chcem ešte uviesť, že podľa môjho názoru ten istý záver vyplýva aj z požiadaviek článku 47 prvého odseku Charty, ( 51 ) s ktorým musí byť v súlade výklad článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 a jeho uplatňovanie členskými štátmi. ( 52 )

107.

V tomto smere treba poukázať na to, že článok 46 ods. 3 smernice 2013/32 by bol zbavený praktického účinku, keby mohol správny orgán znova otvoriť otázky rozhodnuté v právoplatnom rozsudku súdu. ( 53 ) Taká situácia by bola tiež v rozpore so zásadou právnej istoty, ktorú treba považovať za súčasť práva na účinný opravný prostriedok a je „jedným zo základných aspektov právneho štátu“ ( 54 ). Ako totiž pripomenul ESĽP, zásada právnej istoty si vyžaduje, aby „tam, kde súdy právoplatne rozhodli o určitej otázke, nemohol byť ich rozsudok spochybnený“ ( 55 ). Navyše ako som už vo všeobecnosti preskúmal vyššie, ( 56 ) nedodržanie požiadavky na účinný súdny opravný prostriedok je v protiklade so samotnou hodnotou právneho štátu v rámci Európskej únie.

108.

Aby som sa vrátil k sporu vo veci samej, z hľadiska skutočností uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa zdá, že vnútroštátny súd zrušením druhého rozhodnutia vydaného v správnom konaní uzavrel akýkoľvek zvyšný priestor na rozhodovanie správneho orgánu. V prvom zrušujúcom rozsudku totiž dal vnútroštátny súd orgánu pokyn na posúdenie konkrétnych dôkazov a v druhom zrušujúcom rozsudku uviedol, že žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej žalobcom treba vyhovieť, keďže boli preukázané dôvodné obavy. Správny orgán už teda nemal priestor na nové otvorenie tohto posudzovania.

109.

Okrem toho môžem uviesť, že správny orgán tým, že nezohľadnil posúdenie uskutočnené vnútroštátnym súdom, ktoré tento súd uviedol v odôvodnení druhého zrušujúceho rozhodnutia, predĺžil celkové trvanie konania (ktoré v súčasnosti trvá päť rokov a stále pokračuje). Týmto spôsobom znemožnil dosiahnutie cieľa spočívajúceho v rýchlom preskúmaní, ktorý musí sledovať správna i súdna fáza posudzovania žiadostí o medzinárodnú ochranu. ( 57 )

110.

Z týchto dôvodov je môj predbežný záver taký, že model súdneho preskúmania vo veciach medzinárodnej ochrany, v rámci ktorého majú súdy len kasačnú právomoc, no správne orgány pri novom rozhodovaní v tej istej veci v skutočnosti neberú do úvahy usmernenie, ktoré súdy poskytujú v zrušujúcich rozhodnutiach, ako preukazuje spor vo veci samej, nespĺňa požiadavky na účinné súdne preskúmanie stanovené v článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 a vykladané z hľadiska článku 47 prvého odseku Charty.

111.

Práve uvedený predbežný záver vyvoláva ďalšie dve otázky, ktorými sa vnútroštátny súd tiež zaoberá: aký opravný prostriedok a kedy presne sa má použiť za okolností prejednávanej veci?

112.

O tejto otázke sa na pojednávaní do istej miery diskutovalo. Súdny dvor sa maďarskej vlády opýtal na nástroje a opatrenia upravené maďarským právom, ktoré môžu zabezpečiť účinné vynútenie súdneho rozhodnutia vo vzťahu k správnemu orgánu. Na základe poskytnutej odpovede sa s výhradou overenia zo strany vnútroštátneho súdu zdá, že také opatrenie neexistuje.

113.

V prebiehajúcom konaní vnútroštátny súd podľa všetkého nedokáže prinútiť správny orgán k prijatiu konkrétnych krokov vo veci samej. Aj z abstraktného hľadiska by možno bolo možné navrhnúť ukladanie pokút či vydávanie príkazov, no (nezávisle od otázky ich účinnosti) také opatrenia podľa všetkého nie sú k dispozícii.

114.

Keď súd vydá právoplatné rozhodnutie vo veci samej, vec a súdne konanie, ktoré s ňou súvisí, sa ukončí. Logicky je preto potom nemožné, aby si súd začal od správneho orgánu vynucovať výkon vlastného rozhodnutia, lebo neprejednáva nijakú vec, od ktorej by sa mohol odraziť. Rozhodnutie súdu by sa totiž malo použiť voči orgánu jednoduchým uplatnením zákona, konkrétne § 109 ods. 4 zákona o správnych konaniach a službách, pokiaľ by výklad tohto ustanovenia a vnútroštátna realita skutočne viedli k takému záveru.

115.

Zdá sa teda, že vo vnútroštátnom práve neexistuje schodná alternatíva k dobrovoľnému dodržaniu súdneho rozhodnutia, ktorá by súdy oprávňovala na to, aby správny orgán prinútili podriadiť sa svojmu rozhodnutiu. Ako uvádza vnútroštátny súd, treba teda odpovedať na otázku, či by právo EÚ poskytlo v takej situácii vnútroštátnemu súdu nejaký opravný prostriedok.

116.

Podľa môjho názoru áno. Ako Súdny dvor uviedol pri mnohých príležitostiach, „podľa zásady prednosti práva Únie, ktorá predstavuje základný znak právneho poriadku Únie, dovolávanie sa ustanovení vnútroštátneho práva, hoci aj ústavnej povahy, členským štátom nemôže ovplyvniť účinok práva Únie na území tohto štátu“ ( 58 ). Zo zásady prednosti (priameho účinku) ( 59 ) teda vnútroštátnemu súdu plynie povinnosť vylúčiť uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá ohraničuje súdne preskúmanie vo veciach medzinárodnej ochrany spôsobom nezlučiteľným s článkom 46 ods. 3 smernice 2013/32, ako aj s článkom 47 prvým odsekom Charty, a bráni vnútroštátnemu súdu v dosiahnutí cieľa sledovaného týmito ustanoveniami. ( 60 )

117.

Chápem to tak, že v prejednávanej veci nie je možný výklad vnútroštátneho práva v súlade s právom EÚ. Neuplatnenie nezlučiteľných ustanovení je teda na základe práva EÚ jediným možným opravným prostriedkom v prejednávanej veci. ( 61 ) Bezprostredne však vzniká otázka, ako sa také neuplatnenie uskutoční v kontexte prejednávanej veci.

118.

Záviselo by to od toho, ktoré procesné pravidlá sa v konečnom dôsledku uplatnia v spore vo veci samej v čase, keď o nej bude vnútroštátny súd znova rozhodovať.

119.

Pokiaľ by sa uplatnili procesné pravidlá platné od 1. januára 2018, z prednosti práva EÚ by vyplynulo vylúčenie výnimky, ktorou bola správnym súdom odňatá možnosť pozmeňovať rozhodnutia vydané v správnom konaní vo veciach medzinárodnej ochrany. Chápem to tak, že táto výnimka je upravená v § 68 ods. 5 zákona o práve na azyl. Vec prejednávaná na vnútroštátnej úrovni by sa potom vrátila do pôsobnosti všeobecnej právomoci na pozmeňovanie rozhodnutí vydaných v správnom konaní, ktorá sa v súčasnosti vykonáva podľa § 90 ods. 1 CAL.

120.

Ak by sa uplatnilo procesné právo platné od 15. septembra 2015 do 1. januára 2018, právomoc na pozmeňovanie rozhodnutí vydaných v správnom konaní v dotknutej oblasti by sa dala vykonať neuplatnením zákona, ktorým bolo zrušené písmeno j) zo zoznamu uvedeného v § 339 ods. 2 OSP platného pred 15. septembrom 2015 a ktorým bol zmenený a doplnený aj § 68 ods. 5 zákona o práve na azyl. Procesné pravidlá by sa teda skutočne vrátili do režimu, ktorý vo veciach medzinárodnej ochrany existoval pred 15. septembrom 2015.

121.

Spoločným menovateľom je teda to, že navrhované riešenie by spočívalo v účinnom vylúčení výnimky z právomoci na pozmeňovanie rozhodnutí, ktoré sú predmetom súdneho preskúmania vo veciach medzinárodnej ochrany. V oboch prípadoch by po tomto vylúčení vnútroštátne súdy nemuseli robiť nič, čo by neboli zvyknuté robiť predtým a čo by vlastne v súčasnosti nebolo štandardnou procesnou praxou.

122.

Posledná otázka sa týka toho, kedy prednosť práva EÚ vyvolá vyššie uvedený účinok spočívajúci vo vylúčení. Vzhľadom na kumulatívne požiadavky rýchleho preskúmania a súladu s predchádzajúcim súdnym rozhodnutím uvedené v článku 46 ods. 3 smernice 2013/32 z hľadiska článku 47 prvého odseku Charty bude okamih, v ktorom vnútroštátny súd bude môcť uplatniť vyššie uvedenú právomoc, zodpovedať situácii, v ktorej i) správny orgán nezobral do úvahy jednoznačné posúdenie uvedené v súdnom rozhodnutí, ktorým bolo zrušené rozhodnutie vydané v správnom konaní, ii) pričom správny orgán nepreukáže nijaké nové skutočnosti, ktoré by mohol dôvodne a legitímne zohľadniť, čím zbaví súdnu ochranu priznanú žiadateľovi akéhokoľvek praktického účinku.

123.

Jednoducho povedané, spúšťací bod nesúvisí s číslami, ale s kvalitou. Podľa logiky uzavretia priestoru na rozhodovanie v správnom konaní už vykonaným súdnym preskúmaním, ktorú som opísal v bodoch 103 až 105 vyššie, vnútroštátny súd v zmysle práva EÚ získava právomoc na pozmenenie rozhodnutia o medzinárodnej ochrane po prvý raz, keď dôjde k nezohľadneniu jeho rozhodnutia. Nezáleží na tom, či sa to stane v siedmom, treťom či dokonca druhom kole súdneho preskúmania.

124.

Vzhľadom na predchádzajúce úvahy je môj druhý predbežný záver taký, že aby sa zabezpečil súlad s článkom 46 ods. 3 smernice 2013/32 z hľadiska článku 47 prvého odseku Charty, vnútroštátny súd rozhodujúci za takých okolností ako v spore vo veci samej musí vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré obmedzuje jeho právomoc len na zrušenie príslušného rozhodnutia vydaného v správnom konaní. Táto povinnosť vzniká, keď správny orgán opätovne rozhodujúci v tej istej veci nevezme do úvahy jednoznačné posúdenie uvedené v súdnom rozhodnutí, ktorým bolo zrušené predchádzajúce rozhodnutie vydané v správnom konaní, pričom nie sú známe nové skutočnosti, ktoré by mohol dôvodne a legitímne zohľadniť, čím súdna ochrana poskytnutá dotknutými ustanoveniami stráca akýkoľvek praktický účinok.

125.

Ako záverečnú poznámku chcem uviesť, že všeobecné úvahy týkajúce sa kľúčovej úlohy účinného súdneho preskúmania pri zachovaní právneho štátu v každom právnom systéme platia pre všetky oblasti práva EÚ, ktoré sa majú vykonať na vnútroštátnej úrovni. Platí to zvlášť pre rozsah a stupeň záväznosti súdnych rozhodnutí a pre povinnosť verejných orgánov vykonať ho v plnom rozsahu a v dobrej viere. Zároveň však treba poukázať na to, že v prejednávanej veci ide o špecifické požiadavky, pokiaľ ide o rýchlosť a kvalitu súdneho preskúmania stanoveného v kontexte podrobných sekundárnych právnych predpisov, konkrétne článku 46 ods. 3 smernice 2013/32, ktorý sa týka pomerne špecifickej oblasti práva.

126.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Súd pre správne a pracovnoprávne veci Pécs, Maďarsko), takto: