1. 

Voľný pohyb osôb v rámci Európskej únie, ako sa uvádza v odôvodneniach nariadenia Rady (ES) č. 1408/71 ( 2 ), predstavuje jeden zo základných kameňov Európskej únie. Z tohto dôvodu normotvorca Európskej únie (ďalej len „EÚ“) už v roku 1971 prijal podrobný a rozsiahly súbor pravidiel na koordináciu vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia, aby zabezpečil „pracovníkom, ktorí sa pohybujú v rámci [Európskej únie], na nich závislým osobám a pozostalým zachovanie práv a výhod, ktoré už nadobudli, ako v štádiu nadobúdania“ ( 3 ).

2. 

V prejednávanej veci vznikla otázka, ktorá je dôležitá pre dôchodcov s bydliskom v členskom štáte, v ktorom nemajú nárok na dávky, ktorí poberajú dôchodky z dvoch alebo viacerých iných členských štátov.

3. 

Svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania chce Centrale Raad van Beroep (vyšší súd pre sociálne zabezpečenie, Holandsko) zistiť, ktorá oblasť sociálneho zabezpečenia je za okolností, aké sú opísané vyššie, rozhodujúca pre určenie členského štátu, ktorý je povinný znášať náklady za vecné dávky, ktoré sa majú poskytovať v členskom štáte, v ktorom majú dôchodcovia bydlisko, a v dôsledku toho pre zrážanie splatných príspevkov. V tejto súvislosti vnútroštátny súd požiadal Súdny dvor o poskytnutie výkladu výrazu „ktorého právnym predpisom [poberateľ dôchodku] najdlhšie podliehal“, stanoveného v článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia (ďalej len „predmetný výraz“).

4. 

No ešte predtým, ako pristúpim k právnej analýze, môže byť užitočné spomenúť skutočnosť, že nariadenie bolo zrušené a nahradené s účinnosťou od 1. mája 2010 nariadením (ES) č. 883/2004 ( 4 ). To však nemá žiaden vplyv na význam otázky položenej zo strany Centrale Raad van Beroep, keďže ustanovenia, ktoré sú v prejednávanej veci relevantné, zostali v podstate v novom nariadení bez zmeny.

5.

Ôsme odôvodnenie nariadenia znie:

„… na zamestnancov a samostatne zárobkovo činné osoby, ktoré sa pohybujú v rámci spoločenstva, sa má vzťahovať systém sociálneho zabezpečenia iba jedného členského štátu, aby sa predišlo prekrývaniu uplatniteľných právnych predpisov rôznych členských štátov a komplikáciám, ktoré by z toho mohli plynúť.“

6.

Definície uplatniteľné na účely nariadenia sú obsiahnuté v jeho článku 1, ktorý stanovuje:

…“

7.

Článok 28 nariadenia, nazvaný „Dôchodky splatné podľa právnych predpisov jedného alebo viacerých štátov v prípadoch, ak neexistuje nárok na dávky v štáte bydliska“, znie:

„1.   Dôchodca, ktorý má nárok na dôchodok podľa právnych predpisov jedného členského štátu alebo na dôchodky podľa právnych predpisov dvoch alebo viacerých členských štátov a ktorý nemá nárok na dávky podľa právnych predpisov členského štátu, na území ktorého má bydlisko, poberá napriek tomu takéto dávky pre seba a svojich rodinných príslušníkov, pokiaľ by mal na ne nárok podľa právnych predpisov členského štátu alebo aspoň jedného z členských štátov príslušných v súvislosti s dôchodkami, keby mal bydlisko na území takéhoto štátu… Dávky sa poskytujú za nasledujúcich podmienok:

…

2.   V prípadoch spadajúcich pod odsek 1 náklady vecných dávok znáša inštitúcia určená podľa týchto pravidiel:

…

8.

Článok 33 ods. 1 nariadenia, nazvaný „Príspevky platené dôchodcami“, znie:

„Inštitúcia členského štátu zodpovedná za vyplácanie dôchodku a uplatňujúca právne predpisy, v zmysle ktorých sa príspevky v súvislosti s príspevkami na nemocenské dávky a dávky v materstve zrážajú z dôchodkov, je oprávnená uskutočniť takéto zrážky, vypočítané v súlade s príslušnými právnymi predpismi z dôchodkov vyplácaných takouto inštitúciou, v takom rozsahu, aby náklady na dávky podľa článkov 27, 28, 28a, 29, 31 a 32 znášala inštitúcia uvedeného členského štátu.“

9.

Pred 1. januárom 2006 Ziekenfondswet (zákon o nemocenských fondoch, ďalej len „ZFW“) stanovoval systém povinného zákonného nemocenského poistenia iba pre zamestnancov, ktorých príjem bol pod určitou hranicou. Osoby, ktorých príjem túto hranicu presahoval – v prípade, že chceli byť poistené pred rizikom choroby – sa museli poistiť súkromne.

10.

Pred rokom 2006 okrem toho existoval Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (všeobecný zákon o mimoriadnych liečebných nákladoch, ďalej len „AWBZ“) – ktorý je stále v platnosti –, cieľom ktorého bolo poistiť celú populáciu pred rizikom mimoriadnych liečebných nákladov. Ide pritom najmä o riziká, ktoré nepokrýva ZFW alebo súkromné poistenie.

11.

S účinnosťou od 1. januára 2006 Zorgverzekeringswet (zákon o zdravotnom poistení, ďalej len „ZVW“) zaviedol systém povinného zákonného zdravotného poistenia pre všetky osoby, ktoré majú bydlisko alebo pracujú v Holandsku.

12.

Článok 69 ZVW stanovuje:

„1.   Osoby s bydliskom v zahraničí, ktoré podľa nariadenia Rady Európskych spoločenstiev… majú v prípade choroby nárok na zdravotnú starostlivosť alebo na náhradu výdavkov na túto starostlivosť v súlade s právnymi predpismi o zdravotnom poistení v štáte ich bydliska, sa musia zaregistrovať v College voor zorgverzekeringen (Združenie zdravotných poisťovní, ďalej len „CVZ“), pokiaľ sa na ne na základe tohto zákona nevzťahuje povinné poistenie.

2.   Osoby uvedené v odseku 1 sú povinné odvádzať príspevok stanovený ministerskou vyhláškou, ktorý sa v časti určenej touto ministerskou vyhláškou bude na účely uplatňovania Wet op de zorgtoeslag (zákon o príspevkoch na zdravotnú starostlivosť) považovať za poistné na zdravotné poistenie.

…

4.   Do právomoci CVZ patrí výkon správy, ktorá vyplýva z ustanovení odseku 1 a tam uvedených medzinárodných predpisov, ako aj rozhodovanie o výbere a odvádzaní príspevku v zmysle odseku 2.

…“

13.

Pán van der Helder je holandský štátny príslušník, ktorý po tom, ako býval a pracoval vo viacerých členských štátoch, má od roku 1991 bydlisko vo Francúzsku. Od augusta 1997 poberá dôchodok podľa Algemene Ouderdomswet (všeobecný zákon o starobnom dôchodkovom zabezpečení, ďalej len „AOW“) z Holandska. Základom tohto dôchodku je doba poistenia 43 rokov (čiastočne na základe bydliska a čiastočne na základe dobrovoľného poistenia). Okrem tohto dôchodku poberá tiež starobný dôchodok z Fínska a zo Spojeného kráľovstva.

14.

Pán Farrington je britský štátny príslušník, ktorý má od mája 2004 bydlisko v Španielsku. Od apríla 2006 poberá starobný dôchodok z Holandska. Základom tohto dôchodku je doba poistenia v Holandsku 35 rokov. Okrem tohto dôchodku poberá pán Farrington aj starobný dôchodok zo Spojeného kráľovstva.

15.

Páni van der Helder a Farrington (ďalej len „odvolatelia v konaní vo veci samej“) neboli povinne poistení v Holandsku podľa ZFW. V rámci obdobia, keď bývali v Holandsku, však mali uzatvorené súkromné nemocenské poistenie a boli tiež poistení podľa AWBZ. To je dôvod, prečo sa na odvolateľov v konaní vo veci samej v tom čase nevzťahovalo nariadenie. Pokiaľ ide o liečebné náklady, nariadenie sa vzťahovalo iba na osoby, ktoré boli poistencami v holandskom systéme povinného nemocenského poistenia podľa AWBZ a ZFW. ( 5 )

16.

Od nadobudnutia účinnosti ZVW, t. j. od 1. januára 2006, platí povinné zdravotné poistenie v plnom rozsahu pre všetky osoby, ktoré bývajú a pracujú v Holandsku, a teda aj pre osoby, ktoré boli predtým poistené súkromne. V dôsledku rozšírenia skupiny poistencov platí nariadenie okrem iného aj pre poberateľov holandských starobných dôchodkov a dávok v prípade pracovnej neschopnosti, ktorí boli predtým súkromné poistení pre prípad liečebných nákladov a ktorí predtým bývali v inom členskom štáte. ( 6 )

17.

V tejto súvislosti CVZ dospelo k záveru, že odvolatelia v konaní vo veci samej sa s účinnosťou od 1. januára 2006 musia na účely nariadenia považovať za „príjemcov dávok na základe Zmluvy“. V dôsledku toho majú nárok na zdravotnú starostlivosť v štáte svojho bydliska. CVZ sa domnieva, že keďže odvolatelia v konaní vo veci samej nepoberajú zo štátu svojho bydliska dôchodok a keďže z krajín, z ktorých poberajú zákonný dôchodok, boli najdlhšie sociálne poistení v Holandsku, musí výdavky za tento nárok znášať Holandsko. V tejto súvislosti CVZ rozhodol, že z dôchodkov, ktoré sa majú odvolateľom v konaní vo veci samej vyplácať, sa bude zrážať príspevok stanovený v článku 69 ZVW.

18.

Odvolatelia v konaní vo veci samej podali na Rechtbank te Amsterdam (Krajský súd v Amsterdame) žalobu, ktorou napadli rozhodnutie CVZ o zrážke príspevku zo starobného dôchodku. Hoci nespochybňujú, že najdlhšiu dobu pracovali v Holandsku, a ani to, že pre nich najdlhšie platili holandské právne predpisy o sociálnom zabezpečení, myslia si, že článok 28 ods. 2 písm. b) nariadenia odkazuje na právne predpisy o nemocenských dávkach a dávkach v materstve. Tvrdia, že vzhľadom na to, že v Holandsku neboli nikdy povinne poistení pre prípad liečebných nákladov (podľa ZFW), alebo že vzhľadom na to, že v každom prípade akékoľvek takéto poistenie bolo kratšie než v iných členských štátoch, kde boli poistení pre prípad liečebných nákladov, že Holandsko by nemalo byť členským štátom, ktorý je povinný znášať náklady na vecné dávky poskytované v krajinách ich bydliska. Tvrdia, že v prípade pána van der Heldera by tieto náklady malo znášať Fínsko a v prípade pána Farringtona Spojené kráľovstvo.

19.

Rechtbank te Amsterdam rozsudkami z 23. februára 2010, pokiaľ ide o pána van der Heldera, a z 31. augusta 2009 a 10. mája 2011, pokiaľ ide o pána Farringtona, vyhovel žalobe, ktorú podal pán van der Helder, pričom sa v plnom rozsahu zachovali právne účinky zrušeného rozhodnutia, a odvolania pána Farringtona vyhlásil za nedôvodné.

20.

Odvolatelia v konaní vo veci samej podali proti rozsudkom Rechtbank te Amsterdam odvolanie na Centrale Raad van Beroep. Vzhľadom na pretrvávajúce pochybnosti o správnom výklade článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:

„Rozumejú sa pod výrazom ‚ktorého právnym predpisom [poberateľ dôchodku] najdlhšie podliehal‘ stanoveným v článku 28 ods. 2 písm. b) [nariadenia] právne predpisy o nemocenských dávkach a dávkach v materstve, právne predpisy o dávkach v starobe alebo všetky právne predpisy upravujúce oblasti sociálneho zabezpečenia vymenované v článku 4 [nariadenia], ktoré sa uplatnili na základe jeho hlavy II?“

21.

V súlade s návrhom vnútroštátneho súdu a vzhľadom na osobitné okolnosti veci bola táto vec prednostne prejednaná na základe článku 53 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.

22.

Písomné pripomienky v prejednávanej veci predložili pán Farrington, pán van der Helder, CVZ, ako aj estónska, holandská, fínska a švédska vláda, vláda Spojeného kráľovstva a Komisia. Na pojednávaní, ktoré sa konalo18. apríla 2013, boli tiež vypočuté vyjadrenia pána van der Heldera, holandskej, fínskej a švédskej vlády, vlády Spojeného kráľovstva a Komisie.

23.

Centrale Raad van Beroep konštatuje, že je možné predstaviť si tri rôzne výklady výrazu „ktorého právnym predpisom [poberateľ dôchodku] najdlhšie podliehal“ stanoveného v článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia. Ide o tieto výklady.

24.

Odvolatelia v konaní vo veci samej sa domnievajú, že predmetný pojem sa týka výlučne právnych predpisov o nemocenských dávkach a dávkach v materstve. Tento výklad vychádza predovšetkým zo skutočnosti, že článok 28 je obsiahnutý v kapitole I – nazvanej „Choroba a materstvo“ – hlavy III nariadenia. Odvolatelia v konaní vo veci samej sa domnievajú, že názov kapitoly objasňuje, ktoré oblasti systému sociálneho zabezpečenia sú podľa predmetného ustanovenia relevantné. Ďalej tvrdia, že ich výklad podporuje rozsudok Najvyššieho správneho súdu Švédska zo 14. decembra 2011.

25.

Druhý výklad, ktorý obhajuje CVZ, ako aj holandská a švédska vláda, je, že predmetný pojem odkazuje na právne predpisy o sociálnom zabezpečení ako na celok. Tento výklad údajne vychádza z článku 1 písm. j) nariadenia, ktorý definuje pojem „právne predpisy“ odkazom na článok 4 – ktorý vymenúva všetky oblasti, na ktoré sa nariadenie vzťahuje – a teda definuje tento pojem v najširšom možnom slova zmysle.

26.

Napokon výklad, ktorý prijal Rechtbank te Amsterdam a ktorý tiež podporuje vnútroštátny súd, je, že predmetný pojem odkazuje na právne predpisy o dôchodkovom poistení, t. j. poistení dôchodkov vyplácaných dotknutým jednotlivcom. Tento výklad je podľa názoru týchto súdov v súlade s cieľom a účelom článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia, ako sa uvádza v rozsudku Súdneho dvora Rundgren ( 7 ). To, že náklady na vecné dávky v prípade choroby znáša štát, ktorý vypláca dôchodok, je okrem toho v súlade so skutočnosťou, že systémy nemocenského poistenia sú financované z príspevkov, ktorých výška sa odvíja od výšky príjmu dotknutej osoby. Tento výklad tiež podporuje estónska a fínska vláda, vláda Spojeného kráľovstva a Komisia.

27.

V nasledujúcej analýze vysvetlím, prečo si myslím, že výklad článku 28 ods. 2 písm. b), ktorý navrhujú Rechtbank te Amsterdam a Centrale Raad van Beroep, je správny.

28.

Súdny dvor už rozhodol, že cieľom nariadenia, ako to uvádza jeho druhé a štvrté odôvodnenie, „je zabezpečiť voľný pohyb zamestnancov, ako aj samostatne zárobkovo činných osôb v Európsk[ej] [únii], a pritom rešpektovať v plnej miere charakteristické vlastnosti vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich sociálne zabezpečenie. …nariadenie na tieto účely vychádza vo vzťahu k rôznym vnútroštátnym právnym predpisom zo zásady rovnosti zaobchádzania s pracovníkmi a jeho cieľom je čo najlepšie zaručiť rovnosť zaobchádzania so všetkými pracovníkmi pracujúcimi na území niektorého členského štátu, ako aj neznevýhodňovať pracovníkov, ktorí využívajú svoje právo na voľný pohyb“. ( 8 )

29.

Cieľ zabezpečenia mobility v rámci Európskej únie však nie je – a nemôže byť – podporovaný, ak zároveň ohrozuje krehkú finančnú rovnováhu medzi odvádzanými príspevkami a poskytovanými dávkami, na ktorých sa systémy sociálneho zabezpečenia členských štátov vo všeobecnosti zakladajú.

30.

Z tohto dôvodu Súdny dvor objasnil, že hmotnoprávne a procesné rozdiely medzi systémami sociálneho zabezpečenia jednotlivých členských štátov nie sú týmto nariadením dotknuté, a teda nie sú dotknuté ani nároky osôb začlenených do týchto systémov. V skutočnosti každý členský štát zostáva príslušný na to, aby vo svojich právnych predpisoch určil podmienky poskytovania dávok sociálneho zabezpečenia pri dodržiavaní práva EÚ. Za týchto podmienok nemôžu ustanovenia práva EÚ zabezpečiť poistencovi, že presťahovanie sa do iného členského štátu bude z hľadiska sociálneho zabezpečenia neutrálne, najmä pokiaľ ide o oblasť nemocenských dávok. Vzhľadom na rozdiely systémov a právnych predpisov členských štátov v tejto oblasti môže byť takéto presťahovanie sa v závislosti od konkrétneho prípadu pre dotknutú osobu viac alebo menej výhodné alebo nevýhodné v oblasti sociálnej ochrany. ( 9 )

31.

V tejto súvislosti Súdny dvor predovšetkým rozhodol, že ustanovenia nariadenia predstavujú „komplexný systém kolíznych noriem, pričom ich dôsledkom je, že normotvorcom všetkých členských štátov sa odníma právomoc určiť rozsah a podmienky uplatňovania ich vnútroštátnych právnych predpisov upravujúcich danú oblasť, pokiaľ ide o osoby, ktoré im podliehajú, a o územie, v rámci ktorého majú ustanovenia vnútroštátneho práva účinky“. ( 10 ) Z tohto dôvodu členské štáty nie sú oprávnené určiť rozsah uplatňovania ich vlastných právnych predpisov alebo právnych predpisov iného členského štátu, pretože sa na ne vzťahuje povinnosť rešpektovať ustanovenia platného práva EÚ. ( 11 ) Uplatnenie systému kolíznych noriem stanoveného nariadením závisí len od objektívnej situácie, v ktorej sa nachádza dotknutý pracovník. ( 12 )

32.

Kľúčová zásada v rámci tohto systému noriem je stanovená v článku 13 ods. 1, ktorý je uvádzacím článkom hlavy II nariadenia. Tento článok stanovuje, že až na výslovne stanovené výnimky „osoby, na ktoré sa vzťahuje toto nariadenie, podliehajú právnym predpisom len jedného členského štátu. Tieto právne predpisy sa určia v súlade s ustanoveniami tejto hlavy“.

33.

Všeobecné pravidlá stanovené v hlave II nariadenia sú však uplatniteľné iba „v rozsahu, v akom osobitné ustanovenia týkajúce sa rôznych druhov dávok v hlave III tohto nariadenia neustanovujú inak“. ( 13 )

34.

To je presne prípad odvolateľov v konaní vo veci samej, pretože – čo žiaden z účastníkov konania nespochybnil – sa na nich vzťahuje článok 28 nariadenia: t. j. sú dôchodcami, ktorí majú nárok na vecné dávky podľa právnych predpisov aspoň dvoch členských štátov a nemajú nárok na uvedené dávky podľa právnych predpisov členského štátu, na území ktorého majú bydlisko.

35.

V tejto súvislosti článok 28 ods. 2 písm. b) nariadenia stanovuje, že náklady na vecné dávky v zásade znáša „príslušná inštitúcia toho členského štátu, ktorého právnym predpisom [poberateľ dôchodku] najdlhšie podliehal“.

36.

Súdny dvor už mal možnosť objasniť rozsah a výklad, okrem iného, článku 28 nariadenia v rozsudku Rundgren. Hlavnou otázkou v tejto veci bolo, či švédsky štátny príslušník s bydliskom vo Fínsku, ktorý skutočne poberal dôchodok iba zo Švédska, je povinný odvádzať príspevky vo Fínsku len preto, že má právne postavenie rezidenta.

37.

Rozsudok Súdneho dvora v tejto veci podľa môjho názoru poskytuje dôležitý pohľad na výklad predmetného výrazu. V ďalšej časti týchto návrhov budem citovať tie časti rozsudku, ktoré sú podľa môjho názoru v prejednávanej veci kľúčové.

38.

V rámci toho, ako Súdny dvor odpovedal na jednu z otázok, ktoré mu položil vnútroštátny súd vo veci Rundgren, najprv zdôraznil, že účelom článkov 27, 28 a 28a nariadenia je „určiť v rôznych situáciách, ktoré opisujú, najprv inštitúciu, ktorá je povinná poskytovať osobám s nárokom na dôchodok nemocenské dávky a dávky v materstve, a potom inštitúciu, ktorá je povinná niesť náklady“. Potom zdôraznil, že článok 28a nariadenia – ktorý bol v tejto veci relevantným ustanovením – „ukladá povinnosť znášať náklady na tieto dávky príslušnej inštitúcii jedného z členských štátov spravujúcej dôchodky, pretože tieto náklady by nemal znášať členský štát, v ktorom má dotknutá osoba bydlisko, iba na základe skutočnosti, že má na jeho území bydlisko“. Cieľ tohto ustanovenia bol Súdnemu dvoru celkom jasný: „zabezpečiť, aby členské štáty, ktorých právne predpisy priznávajú nárok na vecné dávky výlučne na základe bydliska na ich území, neboli za to penalizované“. ( 14 )

39.

Potom Súdny dvor dodal – čo je pre prejednávanú vec obzvlášť relevantné – že článok 28a nariadenia stanovuje, že inštitúcia, ktorá znáša náklady na vecné dávky, musí byť určená podľa tých istých pravidiel, ako sú tie, ktoré sa uplatňujú podľa článku 28 nariadenia. Ako uviedol Súdny dvor, „podľa týchto pravidiel inštitúcia miesta bydliska poskytuje vecné dávky dôchodcom v mene príslušnej inštitúcie jedného z členských štátov spravujúcej dôchodky, ktorá znáša náklady“. ( 15 )

40.

Vychádzajúc z vyššie uvedeného, Súdny dvor dospel k záveru, že „podľa systému stanoveného článkami 27, 28 a 28a nariadenia je inštitúciou, ktorá znáša náklady na vecné dávky, vždy príslušná inštitúcia členského štátu spravujúca dôchodky, pretože dôchodca má nárok na tieto dávky podľa právnych predpisov tohto členského štátu vtedy, keď má bydlisko na jeho území. Ak sú na správu dôchodkov príslušné dva alebo viac členských štátov, náklady na vecné dávky znáša jeden z nich na základe osobitných kritérií, ako napríklad miesto bydliska dotknutej osoby alebo, ak žiaden z týchto členských štátov nie je štátom bydliska dotknutej osoby, doba, počas ktorej táto osoba podliehala právnym predpisom každého z týchto členských štátov“. V tomto kontexte Súdny dvor tiež zdôraznil, že „spojenie, ktoré tento systém stanovuje, medzi príslušnosťou spravovať dôchodky a povinnosťou znášať náklady na vecné dávky, vedie k záveru, že táto povinnosť je vo vzťahu k skutočnej príslušnosti spravovať dôchodky vedľajšia“. ( 16 )

41.

V neskoršom rozsudku van Delft a i. Súdny dvor tieto zásady potvrdil tým, že konštatoval, že „členský štát zodpovedný za vyplácanie dôchodku dôchodcovi, ktorý má bydlisko v inom členskom štáte, znáša podstatu rizika spojeného s poskytovaním vecných nemocenských dávok v členskom štáte, v ktorom má tento dôchodca bydlisko“. ( 17 )

42.

Myslím si, že z judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že nevyhnutné spojenie medzi dôchodkom a vecnými dávkami predstavuje podstatu článku 28 nariadenia. V tejto súvislosti je štátom, ktorý je povinný znášať náklady na vecné dávky, vždy štát, ktorý je príslušný v oblasti dôchodku.

43.

Tento výklad článku 28 tiež podporujú nasledujúce tri úvahy.

44.

Po prvé, ako to zdôrazňujú niektorí účastníci konania, ktorí v prejednávanej veci predložili pripomienky, pravidlo stanovené v článku 28 vychádza z domnienky, že financovanie akéhokoľvek systému sociálneho zabezpečenia nevyhnutne závisí na príspevkoch, ktoré odvádzajú občania vykonávajúci niektorú z foriem hospodárskej činnosti. ( 18 ) Je teda logické a spravodlivé, aby náklady na vecné dávky, ktoré sa majú poskytovať po odchode do dôchodku, znášal členský štát, v ktorom dôchodca vykonával svoju hospodársku činnosť najdlhšie. ( 19 ) V tomto štáte dôchodca pravdepodobne odviedol najviac príspevkov.

45.

Podľa výkladu, ktorý predložili odvolatelia v konaní vo veci samej, sa má zohľadniť tiež doba, počas ktorej dotknutý dôchodca podľa všetkého neodvádzal vôbec žiadne príspevky alebo odvádzal iba obmedzené príspevky. V niektorých prípadoch by to však znamenalo, že dlhšie obdobia, počas ktorých dôchodca neodvádzal žiadne príspevky, budú mať prednosť pred kratšími dobami, počas ktorých príspevky skutočne odvádzal. Niektoré členské štáty však poskytujú vecné nemocenské dávky iba na základe bydliska na ich území.

46.

V knihe De legibus (O zákonoch) latinský rečník Marcus Tullius Cicero napísal: „salus populi suprema lex esto“ („najvyšším zákonom je blaho ľudu“). ( 20 ) Samozrejme, tiež som presvedčený o tom, že jedným z hlavných cieľov akéhokoľvek politického zriadenia by mala byť starostlivosť o blaho svojich občanov. V tejto súvislosti je dôležité, aby krajina poskytla široký prístup k službám zdravotnej starostlivosti všetkým svojim občanom bez ohľadu na možné rozdiely medzi nimi, pokiaľ ide o príjmy a bohatstvo. Väčšina rozvinutých spoločností má v skutočnosti spoločné to, že univerzálny prístup k širokej škále služieb verejného zdravia a zdravotníctva stanovuje zákon. ( 21 ) V tomto kontexte je vhodné pripomenúť, že Všeobecná deklarácia ľudských práv Organizácie Spojených národov stanovuje, že„každý človek má ako člen spoločnosti právo na sociálne zabezpečenie“ (článok 22) a že „každý má právo na životnú úroveň zabezpečujúcu jemu i jeho rodine zdravie a blahobyt vrátane výživy, ošatenia, bývania, lekárskej starostlivosti a nevyhnutných sociálnych služieb, ako aj právo na zabezpečenie pri nezamestnanosti, chorobe, pracovnej nespôsobilosti, vdovstve, starobe alebo v iných prípadoch ním nezavinenej núdze o živobytie“ (článok 25 ods. 1). Podobne Charta základných práv Európskej únie v článku 35 s názvom „Zdravotná starostlivosť“ stanovuje, že „každý má právo na prístup k preventívnej zdravotnej starostlivosti a právo využívať lekársku starostlivosť za podmienok ustanovených vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou“.

47.

No systémy, ktoré poskytujú široký prístup k dávkam zdravotnej starostlivosti celej populácii, nevyhnutne predstavujú pre spoločnosť vyššie náklady. Náklady na zdravotnú starostlivosť, ktorá sa poskytuje určitej kategórii osôb, ako sú napríklad nezamestnaní, študenti, deti alebo tehotné ženy, musia byť zvyčajne hradené z príspevkov odvádzaných aktívnymi občanmi alebo všeobecnejšie z peňazí „daňových poplatníkov“.

48.

Myslím si, že cieľom pravidla stanoveného v článku 28 nariadenia je zabezpečiť, aby tie členské štáty, ktoré majú v tomto smere štedrejšiu politiku, nemuseli znášať náklady na vecné dávky poskytované dôchodcom, ktorí neprispievali do ich systému sociálneho zabezpečenia alebo prispeli len vo veľmi malej miere.

49.

Objektívnu nespravodlivosť takéhoto systému – ktorá by mohla viesť k tomu, že by hrozilo, že členské štáty by boli nútené „zhoršovať úroveň“, pokiaľ ide o prístup k službám zdravotnej starostlivosti – možno ilustrovať na príklade situácie pána Farringtona.

50.

Pán Farrington tvrdí, že podľa článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia by malo byť Spojené kráľovstvo štát, ktorý má znášať náklady na vecné dávky, ktoré sa mu majú poskytovať v Španielsku, pretože v Spojenom kráľovstve býval od roku 1948, keď mal sedem rokov, až do roku 1972, keď po 14 rokoch zamestnania odišiel do Holandska. To znamená, že na základe toho, že značnú časť svojho života prežil v Spojenom kráľovstve, mal by mať pán Farrington prístup k vnútroštátnej zdravotnej starostlivosti iba na základe svojho bydliska v krajine. Naproti tomu pán Farrington pracoval v Holandsku celých 32 rokov a počas tohto obdobia tam aj žil (1972 – 2004). Možno predpokladať, že pán Farrington odviedol do systému sociálneho zabezpečenia v Holandsku oveľa viac príspevkov než do systému sociálneho zabezpečenia v Spojenom kráľovstve – alebo prinajmenšom to, že by to tak bolo v prípade väčšiny ľudí v podobnej situácii. Preto nevidím nijaký dôvod, prečo by práve Spojené kráľovstvo, a nie Holandsko, malo byť štátom, ktorý má znášať náklady na vecné dávky, na ktoré je pán Farrington oprávnený vo svojej novej krajine pobytu po odchode do dôchodku.

51.

Tento príklad ukazuje, že výklad článku 28 ods. 2 písm. b), ktorý obhajujú odvolatelia v konaní vo veci samej, nemôže byť správny. Výklad predmetného výrazu v tom zmysle, že odkazuje iba na právne predpisy sociálneho zabezpečenia o materstve a chorobe, by v podstate prerušoval spojenie medzi príspevkami odvedenými štátu a dávkami poskytnutými štátom, ktoré predstavuje základ všetkých systémov sociálneho zabezpečenia. To by, ako správne zdôrazňuje Komisia, viedlo k nerovnomernému rozloženiu finančnej záťaže medzi viaceré členské štáty a rád by som doplnil, že by to tiež mohlo potenciálne narušiť stabilitu niektorých systémov sociálneho zabezpečenia.

52.

Odvolatelia v konaní vo veci samej zdôrazňujú, že ich výklad predmetného výrazu podporuje rozsudok Najvyššieho správneho súdu Švédska zo 14. decembra 2011 ( 22 ), v ktorom boli skutkové okolnosti porovnateľné so skutkovými okolnosťami prejednávanej veci. V tomto rozsudku Najvyšší správny súd konštatoval, že článok 28 nariadenia, ktorý sa nachádza v kapitole 1, nazvanej „Choroba a materstvo“, hlavy III nariadenia, predstavuje výnimku zo všeobecných pravidiel o určení príslušnosti právnych predpisov stanovených v článku 13 hlavy II nariadenia, a dospel k záveru, že výraz „právne predpisy“ sa má vykladať tak, že odkazuje na právne predpisy sociálneho zabezpečenia o materstve a chorobe.

53.

Je pravda, že článok 28 sa nachádza v kapitole 1, nazvanej „Choroba a materstvo“, hlavy III nariadenia. To však neznamená, že predmetný výraz sa obmedzuje na právne predpisy o chorobe a materstve. Ako uviedla švédska vláda, názov kapitoly iba označuje druh dávok, na ktoré sa uplatňujú pravidlá stanovené v tejto kapitole, a teda predstavujú výnimku zo všeobecných pravidiel stanovených v hlave II nariadenia. ( 23 )

54.

Slabosť argumentov, ktoré predložili odvolatelia v konaní vo veci samej – v rámci odvolávania sa na názov kapitoly 1 – sa ukazuje vtedy, keď sa tento názov vykladá v kontexte všeobecného názvu hlavy III („Osobitné ustanovenia súvisiace s rôznymi kategóriami dávok“), ako aj v kontexte názvov nasledujúcich kapitol tejto hlavy, pričom každá z nich označuje predmetný druh dávok. ( 24 )

55.

Po druhé, výklad predmetného výrazu, ktorý navrhujem, vytvára kolíznu normu, ktorá, ako Spojené kráľovstvo správne zdôrazňuje, sa relatívne ľahko uplatňuje a poskytuje výsledky, ktoré sú právne isté. ( 25 ) Doby, počas ktorých dôchodca nadobúdal v každom členskom štáte dôchodok, sa zaznamenávajú a samozrejme sú známe príslušným inštitúciám v každom členskom štáte.

56.

Naopak, zdá sa, že výklad článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia, ktorý obhajuje CVZ, ako aj holandská a švédska vláda, uvedený v bode 25 týchto návrhov, poskytuje výsledky, ktoré sú neistejšie. Keďže niektoré oblasti sociálneho zabezpečenia sa často uplatňujú na každého rezidenta členského štátu, hlavným kritériom uplatnenia článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia by obvykle mala byť dĺžka pobytu osoby v krajine. Niektoré vlády však na pojednávaní priznali, že tieto informácie sa nemusia dať vždy ľahko zistiť a nemusia byť vždy úplne spoľahlivé. Zatiaľ čo doby, počas ktorých občan odvádzal príspevky na dôchodky, sa riadne zaznamenávajú a možno ich ľahko overiť, to isté sa nedá povedať o dobách, počas ktorých občan podliehal iným odvetviam sociálneho zabezpečenia.

57.

Okrem toho aj holandská a švédska vláda tvrdia, že cieľom článku 28 ods. 2 písm. b) je zabezpečiť, aby náklady na vecné dávky znášal štát, v ktorom dôchodca pracoval najdlhšie, a teda štát, v ktorom pravdepodobne odviedol väčšinu svojich príspevkov. Nezdá sa však, že výklad tohto ustanovenia, ktorý tieto vlády obhajujú, zaručuje, že tento cieľ bude vždy dosiahnutý. Tento výklad v skutočnosti implikuje, že na účely článku 28 nariadenia sa tiež zohľadní celková doba, počas ktorej občan podliehal právnym predpisom jedného odvetvia sociálneho zabezpečenia. V tejto súvislosti by bolo úplne irelevantné, či bol občan počas tohto obdobia napríklad iba dieťa, ktoré malo prístup k službám všeobecnej zdravotnej starostlivosti poskytovanej členským štátom, alebo či bol pracovník, ktorý odvádzal všetky predmetné príspevky. V skutočnosti jediný parameter, ktorý by bol v súvislosti s článkom 28 ods. 2 písm. b) nariadenia relevantný, by bol časový faktor.

58.

Myslím si, že to nemôže byť správny výklad článku 28 ods. 2 písm. b). Pri takomto výklade by opäť hrozilo, že by boli neprimerane zaťažené tie členské štáty, ktoré svojim rezidentom poskytujú nejakú pomoc vo forme sociálneho zabezpečenia bez ohľadu na to, či títo občania sú zapojení do hospodárskej činnosti a či prispievajú do systému sociálneho zabezpečenia tohto štátu alebo nie.

59.

Ako je vysvetlené v bodoch 50 a 51 vyššie, myslím si, že takýto výsledok by bol nielen nespravodlivý voči členským štátom, ktorých systémy sociálneho zabezpečenia sú štedrejšie, ale bol by tiež potenciálne škodlivý pre finančnú stabilitu týchto systémov.

60.

Je pravda, že článok 1, ktorý obsahuje definície na účely nariadenia, v písmene j) definuje pojem „právne predpisy“ ako „zákony, nariadenia a iné právne predpisy, ako aj ostatné súčasné a budúce ustanovenia na vykonanie opatrení každého členského štátu, vzťahujúce sa na časti a systémy sociálneho zabezpečenia upravené článkom 4 ods. 1 a 2 alebo na osobitné nepríspevkové dávky uvedené v článku 4 ods. 2a“. Zdá sa, že by to mohlo naznačovať široký výklad predmetného výrazu.

61.

Toto tvrdenie však nepovažujem za presvedčivé. Myslím si, že definícia obsiahnutá v článku 1 musí byť nevyhnutne všeobecná, pretože táto definícia sa uplatňuje na účely celého nariadenia. Široká definícia pojmu „právne predpisy“ je v súlade s cieľom normotvorcu EÚ zabezpečiť jednotné uplatňovanie nariadenia vo všetkých členských štátoch napriek rôznorodosti ich systémov sociálneho zabezpečenia. Zároveň definícia obsiahnutá v článku 1 tiež slúži ako negatívne vymedzenie, pokiaľ ide o to, ktoré právne predpisy sa nemajú považovať za právne predpisy sociálneho zabezpečenia (napríklad kolektívne zmluvy alebo špeciálne systémy pre samostatne zárobkovo činné osoby, tvorenie ktorých je ponechané na iniciatívu tých, ktorých sa týkajú).

62.

To neznamená, že v každom prípade, keď sa v nariadení objaví pojem, musí sa vždy vykladať v súlade s definíciou obsiahnutou v článku 1. ( 26 ) Niektoré ustanovenia nariadenia môžu pojem „právne predpisy“ definovať ďalej, a preto sa môžu vzťahovať len na určité odvetvia právnych predpisov.

63.

To je presne prípad článku 28 nariadenia. Pojem „právne predpisy“ stanovený v článku 28 ods. 2 písm. b) by sa podľa môjho názoru nemal vykladať v úplnej izolácii od ostatných ustanovení nariadenia. O tom svedčí to, že článok 28 ods. 1 odkazuje na: „dôchodc[u], ktorý má nárok na dôchodok podľa právnych predpisov jedného členského štátu alebo na dôchodky podľa právnych predpisov dvoch alebo viacerých členských štátov“. Následne úvod odseku 2 s odkazom na odsek 1 naznačuje, že sa uplatňuje len na prípady spadajúce pod tento odsek. ( 27 )

64.

Z komplexného výkladu článku 28 vyplýva, že relevantné sú právne predpisy, podľa ktorých má osoba nárok na dôchodok, a nie všetky právne predpisy z oblasti sociálneho zabezpečenia.

65.

Po tretie a nakoniec, zdá sa, že navrhovaný výklad predmetného výrazu potvrdzujú ďalšie dve ustanovenia.

66.

Po prvé, článok 33 ods. 1 nariadenia stanovuje, že „inštitúcia členského štátu zodpovedná za vyplácanie dôchodku a uplatňujúca právne predpisy, v zmysle ktorých sa príspevky v súvislosti s príspevkami na nemocenské dávky a dávky v materstve zrážajú z dôchodkov, je oprávnená uskutočniť takéto zrážky… z dôchodkov vyplácaných takouto inštitúciou, v takom rozsahu, aby náklady na dávky… znášala inštitúcia uvedeného členského štátu“.

67.

Toto ustanovenie podporuje myšlienku, že náklady na vecné dávky poskytované v členskom štáte bydliska dôchodcu znáša členský štát, ktorý je príslušný na vyplácanie dôchodku. To vysvetľuje, prečo je možné, aby takýto členský štát zrážal z dôchodku vyplácaného dôchodcovi príspevky. Najmä v rozsudku Rundgren Súdny dvor objasnil, že výraz „vyplácaný“ stanovený v článku 33 znamená, že dôchodok musí byť dôchodcovi skutočne vyplatený, a že hypotetická príslušnosť na vyplácanie dôchodku nebude postačovať na to, aby príslušná inštitúcia zrážala z dôchodku príspevky. ( 28 )

68.

Po druhé, článok 95 nariadenia Rady (EHS) č. 574/72 z 21. marca 1972, ktorým sa stanovuje postup pri vykonávaní nariadenia (EHS) č. 1408/71 ( 29 ), nazvaný „Náhrada vecných dávok, poskytovaných v systéme nemocenského poistenia a poistenia v materstve dôchodcom a ich rodinným príslušníkom, ktorí nemajú bydlisko v členskom štáte, podľa právnych predpisov ktorého poberajú dôchodok a majú nárok na dávky“, sa tiež zdá relevantné. V rozsudku van der Duin Súdny dvor rozhodol, že pokiaľ ide o toto ustanovenie, „sumu dávok poskytnutých na základe… článku 28 v zásade vráti inštitúcii miesta bydliska príslušná inštitúcia štátu zodpovedná za vyplácanie dôchodku…“. ( 30 )

69.

Keby sa prijal výklad článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia, ktorý navrhujú odvolatelia v konaní vo veci samej, alebo výklad, ktorý obhajuje CVZ, tieto dve ustanovenia by stratili dôvod svojej existencie: nedalo by sa vylúčiť, že v niektorých prípadoch by náklady na vecné dávky musel znášať členský štát, ktorý by dôchodcovi nevyplácal žiaden dôchodok. V takých prípadoch by sa očividne nemohli zrážať z dôchodku príspevky alebo inštitúcia zodpovedná za vyplácanie dôchodku by tieto sumy nemohla vrátiť.

70.

Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody zastávam názor, že predmetný výraz odkazuje na právne predpisy o dôchodkoch.

71.

Po tom, ako som dospel k tomuto záveru, sa v ďalšej časti týchto návrhov budem zaoberať ďalšou otázkou. V rámci návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa Centrale Raad van Beroep v skutočnosti pýta, aké druhy dôchodkového poistenia je potrebné zohľadniť na účely článku 28 nariadenia za okolností, aké nastali v prejednávanej veci.

72.

Myslím si, že v tejto súvislosti by sa znenie článku 28 nariadenia malo vykladať jednak široko a jednak v súlade s relevantnými vnútroštátnymi právnymi predpismi.

73.

Pokiaľ ide o prvý aspekt, pripomínam, že v znení nariadenia sa nenachádza nič, čo by naznačovalo, že toto ustanovenie sa má vykladať reštriktívne. Naopak zdá sa, že výraz „ktorého právnym predpisom [poberateľ dôchodku] najdlhšie podliehal“ je zámerne formulovaný čo možno najširšie.

74.

V rozsudku Rundgren Súdny dvor v skutočnosti konštatoval, že „výraz ‚dôchodok‘ stanovený v článku 28a nariadenia č. 1408/71 sa týka jednak dôchodku vyplácaného na základe bydliska, ktorý pozostáva najmä z dávky v invalidite a dávky v starobe…, ako aj dôchodku vyplácaného na základe hospodárskej činnosti…“. ( 31 ) Som presvedčený o tom, že takýto výraz je potrebné vykladať na účely článku 28 nariadenia rovnako.

75.

Okrem toho, kým názov anglickej verzie článku 28 nariadenia odkazuje na „pensions payable“, iné jazykové verzie tohto nariadenia sú formulované odlišne. Napríklad dánska verzia článku 28 odkazuje na „ret til pension eller rente“, holandská na „Pensioenen of renten“, francúzska na „pensions ou rentes dues“, talianska na „pensioni o rendite dovute“, portugalská na „pensões ou rendas devidas“ a španielska na „pensiones o rentas debidas“. ( 32 ) Toto porovnanie naznačuje, že široký výklad rozsahu článku 28 je vhodný.

76.

Stručne povedané neexistuje nič, čo by naznačovalo, že normotvorca EÚ zamýšľal obmedziť rozsah pôsobnosti článku 28 na špecifické druhy dôchodkov alebo na špecifické doby dôchodkového poistenia, ako napríklad starobné dôchodky alebo dôchodky, ktoré osoba nadobudla počas pracovného života. Podobne nevidím nijaký dôvod, prečo by sa nemali zohľadniť doby, počas ktorých dôchodca odvádzal príspevky jednému členskému štátu na základe systému dobrovoľného poistenia, keď je to tak stanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch.

77.

Okrem toho rozlišovanie medzi rôznymi druhmi dôchodkov alebo medzi rôznymi obdobiami dôchodkového poistenia by pridalo na zložitosti a neistote testu stanovenému v článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia.

78.

Pokiaľ ide o druhý aspekt, pripomínam, že Súdny dvor už rozhodol, že podľa článku 1 písm. r) nariadenia č. 1408/71 podmienky pre vznik dôb poistenia sú v zásade definované výlučne právnou úpravou členského štátu, podľa ktorej sa dotknuté doby dosiahli. ( 33 )

79.

Myslím si, že skutočnosť, že článok 28 zveruje túto otázku v zásade relevantným vnútroštátnym právnym predpisom, je tiež v súlade so skutočnosťou, že nariadenie sa zakladá teraz na článku 48 ZFEÚ (predtým článok 51 Zmluvy o EHS). V tejto súvislosti Súdny dvor konzistentne rozhodol, že „[keďže] článok 48 ZFEÚ upravuje koordináciu právnych predpisov členských štátov, a nie ich harmonizáciu, týmto ustanovením nie sú dotknuté hmotnoprávne a procesné rozdiely medzi systémami sociálneho zabezpečenia jednotlivých členských štátov, a teda ani nároky osôb poistených v týchto systémoch“. ( 34 )

80.

Z tohto dôvodu sa domnievam, že pojem „dôchodky“ je potrebné vykladať široko a v súlade s relevantnými vnútroštátnymi právnymi predpismi tak, aby v prípade potreby zahŕňal dôchodky, ktoré členský štát vypláca na základe dobrovoľných príspevkov.

81.

Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Centrale Raad van Beroep (Holandsko), takto:

Výraz „ktorého právnym predpisom [poberateľ dôchodku] najdlhšie podliehal“, stanovený v článku 28 ods. 2 písm. b) nariadenia (EHS) č. 1408/71, odkazuje na právne predpisy o dôchodkoch. Výraz „dôchodky“ je potrebné vykladať široko a v súlade s relevantnými vnútroštátnymi právnymi predpismi tak, aby v prípade potreby zahŕňal dôchodky, ktoré členský štát vypláca na základe dobrovoľných príspevkov.