Stanovisko Európskeho hospodárskeho a sociálneho výboru – Návrh nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži a zrušení jednotnej akcie Rady 98/700/JHA, nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1052/2013 a nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1624

Príspevok Európskej komisie k stretnutiu lídrov v Salzburgu 19. – 20. septembra 2018

[COM(2018) 631 final – 2018/0330 (COD)]

(2019/C 110/12)

Hlavný spravodajca:

Antonello PEZZINI

Konzultácia	Komisia, 29.10.2018 Európsky parlament, 22.10.2018
Právny základ	článok 304 ZFEÚ
Príslušná sekcia	sekcia pre zamestnanosť, sociálne veci a občianstvo
Prijaté v pléne	12.12.2018
Plenárne zasadnutie č.	539
Výsledok hlasovania (za/proti/zdržalo sa)	127/1/5

1.   Závery a odporúčania

1.1.

Výbor je presvedčený, že v oblasti voľného pohybu sa vonkajšie hranice stanú spoločnými hranicami a ten, kto vstúpi na akúkoľvek časť územia Únie, vstúpi do spoločného priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti Európskej únie so všetkými právami a povinnosťami, ktoré to prináša pre občanov a pre vnútroštátne a európske inštitúcie.

1.2.

EHSV dôrazne vyzýva na zlepšenie riadenia migrácie tým, že v spoločnom úsilí so štátmi sa budú riešiť hlavné príčiny, ktoré vedú ľudí k hľadaniu lepšieho života inde, mimo svojej vlasti.

1.3.

EHSV odporúča, aby sa upustilo od delegovania právomocí na prijímanie aktov samostatného vymedzenia na Komisiu, keďže neexistuje rámec spoločnej politiky EÚ v oblasti migrácie a rozvojovej pomoci krajinám pôvodu migrantov, ktorý by vymedzili a odsúhlasili všetky členské štáty.

1.4.

EHSV rozhodne podporuje návrh poskytnúť agentúre vlastnú stálu operačnú zložku s 10 000 zamestnancami, aby tým získala kapacity potrebné pri úsilí v spolupráci s členskými štátmi: — chrániť vonkajšie hranice EÚ, — predchádzať neregulárnym pohybom, — riadiť legálnu migráciu, — účinne vykonávať návraty neregulárnych migrantov.

1.5.

Výbor odporúča, aby sa potrebná spolupráca medzi agentúrou a vnútroštátnymi orgánmi, ktoré sú tradične zodpovedné za kontrolu hraníc, vymedzila a organizovala na európskej úrovni.

1.6.

Rovnako dôležitá je podľa názoru EHSV jasná a všeobecne akceptovaná definícia poslania agentúry, aby sa zabránilo duplicite a konfliktom právomocí, a požaduje sa, aby sa hierarchia velenia medzi poverenými úradníkmi agentúry a vnútroštátnymi úradníkmi stanovila jasným a transparentným spôsobom.

1.7.

EHSV odporúča, aby v prípade osobitných a neprimeraných výziev na vonkajších hraniciach mala agentúra na žiadosť príslušného členského štátu možnosť organizovať a koordinovať rýchle hraničné zásahy vyslaním oddielov stáleho zboru s vlastným moderným vybavením, a to spôsobom, ktorý je dohodnutý a koordinovaný s dotknutým štátom, ktorému sa ponecháva kontrolu a zodpovednosť za riadenie.

1.8.

EHSV súhlasí s odporúčaniami adresovanými zamestnancom agentúry, pokiaľ ide jednak o „rešpektovanie ľudského života“ a obmedzenia pre používanie strelných zbraní, jednak o zamietnutie alebo udeľovanie víz na hraniciach, keďže v oboch prípadoch ide o dôležité výsady správnych orgánov, ktoré sú zodpovedné za verejný poriadok v členských štátoch.

1.8.1.

Výbor v tejto súvislosti odporúča, aby sa členské štáty v oboch prípadoch mohli odvolať na zásadu subsidiarity a aby služobný poriadok zamestnancov agentúry požadoval vysoké nároky, najmä pokiaľ ide o povinnosti týkajúce sa zachovania dôvernosti.

1.9.

EHSV dôrazne odporúča dôkladne preskúmať kontrolné mechanizmy uvedené v prílohe V, kapitola 3 návrhu, v prípade porušení predpisov zo strany pracovníkov. Mechanizmy by mali obsahovať možnosť predložiť prípad na súdy Únie.

1.10.

Vzhľadom na úlohu, ktorou by mala byť poverená agentúra v prípade pozbavenia osobnej slobody osôb a ich prípadného návratu do krajín pôvodu, výbor odporúča, aby boli pre štatutárnych zamestnancov zabezpečené vzdelávacie moduly zamerané na dodržiavanie základných práv.

1.11.

Výbor považuje za nevyhnutné, aby agentúra značnú časť svojho rozpočtu venovala na modernizáciu svojich zariadení.

1.12.

Podľa EHSV by Európsky parlament a Rada mali po porade s výborom vymedziť cyklus viacročnej strategickej politiky európskeho integrovaného riadenia hraníc, zatiaľ čo ročné plánovanie by sa malo delegovať na pohraničnú a pobrežnú stráž, s povinnosťou každoročného vykazovania zavŕšených činností, viazaných rozpočtových prostriedkov a uskutočnených misií.

1.13.

Pokiaľ ide o medzinárodnú spoluprácu, výbor odporúča úzke prepojenie medzi činnosťami v rámci navrhovaného nariadenia s vývojom iných relevantných politík, najmä s Dohodou z Cotonou.

1.14.

Výbor odporúča posilniť konzultačné fórum na pomoc agentúre zapojením príslušných organizácií a žiada, aby sa k činnostiam fóra pridružila aj organizovaná občianska spoločnosť prostredníctvom EHSV.

2.   Úvod

2.1.

V priestore voľného pohybu sa vonkajšie hranice stávajú spoločnými hranicami: dnes majú viac ako 50 000 kilometrov, čo znamená, že bezpečnostný problém v členskom štáte alebo na jeho vonkajších hraniciach je potenciálne schopný ovplyvniť všetky členské štáty.

2.1.1.

Vzájomná dôvera je základom spoločného priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, najmä v súvislosti s novými výzvami, rozsiahlymi hrozbami a nepredvídateľnými javmi, ktoré si vyžadujú: väčšiu spoluprácu; zásahy kvalifikovaných zdrojov; lepšie informovanie; v podstate treba nájsť konkrétny spôsob realizácie solidarity, ktorá spája a posilňuje súbor hodnôt každého jednotlivého členského štátu.

2.2.

V Lisabonskej zmluve sa v kapitole o vízovej, azylovej a prisťahovaleckej politike v hlave V tretej časti ZFEÚ stanovuje regulácia hraníc s cieľom vytvoriť „integrovaný systém riadenia vonkajších hraníc“, ako sa stanovuje v článku 77 ods. 1 písm. c) ZFEÚ, a táto regulácia je zameraná na vytvorenie „priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“.

2.3.

Zo samotného znenia zmlúv vyplýva, že voľnému pohybu občanov v rámci Únie musí nevyhnutne zodpovedať spoločná politika riadenia a kontroly osôb pochádzajúcich z tretích krajín.

2.3.1.

Ďalšie rozšírenie súčasných a nedostatočných kontrol na vonkajších hraniciach alebo opätovné zavedenie nových vnútorných kontrol, ktoré by išli proti historickému vývoju, by znamenalo pre EÚ ako celok vysoké hospodárske náklady vážne poškodzujúce jednotný trh, ktorý je jedným z najvýznamnejších úspechov európskej integrácie.

2.4.

Európske integrované riadenie hraníc založené na štvorstupňovom modeli kontroly prístupu zahŕňa: — opatrenia v tretích krajinách, ako sú opatrenia ustanovené v rámci spoločnej vízovej politiky, — opatrenia so susednými tretími krajinami, — opatrenia na väčšiu a lepšiu kontrolu vonkajších hraníc, — analýzu rizík a opatrení v schengenskom priestore a návraty.

2.5.

Po počiatočnom vytvorení siete odborníkov z jednotlivých členských štátov sa pod záštitou spoločného orgánu odborníkov nazvaného SCIFA (1) v rokoch 2002 – 2003 založením agentúry Frontex (2) zrodila európska agentúra pre koordináciu kontroly hraníc.

2.6.

Agentúra pre koordináciu bola nahradená v roku 2016 (3), pričom sa využili skúsenosti Európskej agentúry pre pohraničnú a pobrežnú stráž, s cieľom zlepšiť kontrolu vonkajších hraníc členských štátov a schengenského priestoru na tieto účely: — vypracovanie posúdenia zraniteľnosti v rámci kapacity členských štátov v oblasti kontroly hraníc, — organizovanie spoločných operácií a rýchlych pohraničných zásahov na posilnenie kapacity členských štátov v oblasti kontroly vonkajších hraníc a riešenie výziev spojených s nelegálnym prisťahovalectvom a organizovanou trestnou činnosťou, — pomoc Komisii pri koordinácii podporných tímov, keď členské štáty čelia neprimeraným migračným tlakom v konkrétnych bodoch na svojich vonkajších hraniciach, — zabezpečenie praktickej reakcie v prípadoch, ktoré si vyžadujú naliehavé opatrenia na vonkajších hraniciach, — poskytovanie technickej a operačnej pomoci na podporu pátracích a záchranných operácií v prospech osôb v tiesni na mori počas operácií hraničného dozoru na mori, — pomoc pri zriadení rezervy rýchleho nasadenia najmenej 1 500 príslušníkov pohraničnej stráže, — vymenovanie styčných dôstojníkov agentúry v členských štátoch, — organizovanie, koordinácia a vedenie návratových operácií a zásahov, — podpora operačnej spolupráce medzi členskými štátmi a tretími krajinami v oblasti riadenia hraníc.

2.7.

Od svojho založenia v októbri 2016 sa Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž stala hlavným centrom EÚ pre návraty (4), ktoré je schopné účinne podporiť členské štáty pri návratoch osôb, ktoré nemajú právo na pobyt v EÚ.

2.8.

Európsky parlament k tejto záležitosti vzniesol svoje pripomienky v rôznych uzneseniach a vyjadril „vážne znepokojenie nad vykonávaním nariadenia o európskej pohraničnej a pobrežnej stráži“ ((EÚ) č. 2016/1624) a zopakoval, že „trvá na tom, aby Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž vykonávala viacúčelové operácie s cieľom reagovať na potrebu prítomnosti námorných pátracích a záchranných prostriedkov“ (5), ako aj na potrebe „zavedenia plnohodnotnej stratégie integrovaného riadenia hraníc“.

2.9.

Výbor prijal uznesenie (6) na obranu schengenského priestoru, v ktorom požiadal Radu a členské štáty, aby zaručili slobodu pohybu, a zdôraznil vo svojom stanovisku (7), že návrh na posilnenie mandátu agentúry Frontex „musí sprevádzať väčšia transparentnosť, pokiaľ ide o jej riadenie, činnosť a zodpovednosť“.

2.10.

EHSV takisto zdôraznil (8) potrebu zlepšiť „spoluprácu medzi agentúrou Frontex a vnútroštátnymi orgánmi“, „koordináciu medzi jednotlivými agentúrami a inštitúciami, ktoré majú právomoc v oblasti pohraničnej kontroly, stráženia pobrežia, námornej bezpečnosti, námorných záchranných operácií, ciel a rybolovu“ a zdôraznil že „riadenie vonkajších hraníc by bolo prospešné, keby bol prijatý súčasne s prepracovaním spoločného európskeho azylového systému“.

2.11.

„Keď sa osoby nachádzajú v rizikovej situácii ohrozujúcej ich život alebo bezpečnosť na vonkajších hraniciach Únie, či už námorných, alebo pozemných, prvoradou povinnosťou pohraničnej stráže a ostatných subjektov pôsobiacich na mieste je zachrániť ich a poskytnúť im primeranú pomoc“ (9).

2.12.

EHSV – ako sa uvádza v migračnej agende EÚ, ako aj v globálnom pakte OSN o bezpečnej, riadenej a legálnej migrácii (10) – zdôrazňuje potrebu zlepšiť riadenie migrácie riešením základných príčin, ktoré nútia ľudí hľadať si život inde.

3.   Návrhy Komisie

3.1.

Cieľom návrhu Komisie je reformovať európsku pohraničnú a pobrežnú stráž vytvorením nových kapacít agentúry, najmä zriadením stáleho zboru európskej pohraničnej a pobrežnej stráže a nadobudnutím vlastného vybavenia agentúry, ako aj primerane riešiť iné nové alebo aktualizované úlohy.

3.2.

Na základe celkových nákladov súčasného a budúceho mandátu vo výške 1,22 miliardy EUR na obdobie rokov 2019 – 2020 a 11,27 miliardy EUR na obdobie rokov 2021 – 2027 Komisia navrhuje zriadiť stály zbor európskej pohraničnej a pobrežnej stráže s výkonnými právomocami zložený z prevádzkového personálu EBCG (11) s počtom 10 000 členov, a to do roku 2020, s cieľom poskytnúť agentúre vlastnú účinnú a flexibilnú operačnú zložku na prispôsobenie záväzku agentúry operačným potrebám.

3.3.

Je potrebné, aby vytvorenie stáleho zboru bolo integrované do dobre fungujúcej európskej pohraničnej a pobrežnej stráže, v ktorej členské štáty, Únia a agentúry EÚ (12), ako je Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž, musia byť dobre koordinované a prispievať k realizácii spoločných cieľov politiky.

3.4.

Z rozsahu pôsobnosti návrhov sú vylúčené Dánske kráľovstvo, Írsko a Spojené kráľovstvo (okrem prípadných možností spolupráce, ktoré treba stanoviť) a zároveň sa pozastavuje ich uplatňovanie na Gibraltár. Naopak, pôsobnosť návrhov sa rozširuje aj na Island, Nórske kráľovstvo, Švajčiarsku konfederáciu a Lichtenštajnské kniežatstvo v súlade s vývojom schengenského acquis.

4.   Všeobecné pripomienky

4.1.

Výbor je presvedčený, že v oblasti voľného pohybu sa vonkajšie hranice musia považovať za spoločné hranice a ten, kto vstúpi na akúkoľvek časť územia Únie, vstúpi do spoločného priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti so všetkými právami a povinnosťami, ktoré to prináša.

4.2.

EHSV sa domnieva, že sa príliš dlho odkladalo zavedenie integrovaného systému riadenia vonkajších hraníc, ako sa požaduje v článku 77 ods. 2 písm. d) ZFEÚ, v súlade s neodkladným vymedzením, s ktorým súhlasia všetky členské štáty.

4.3.

Výbor sa stotožňuje s cieľom, že poskytnutím vlastnej kompaktnej operačnej zložky agentúre by EÚ mala mať možnosť disponovať potrebnými kapacitami chrániť vonkajšie hranice, predchádzať sekundárnym pohybom a účinne vykonávať návrat neregulárnych migrantov.

4.4.

Výbor bol prvou inštitúciou, ktorá navrhla vytvorenie európskej pohraničnej stráže (13), a plne sa stotožňuje s týmto cieľom na zabezpečenie vonkajších hraníc pomocou stáleho zboru a účinného európskeho integrovaného riadenia vonkajších hraníc. V duchu spoločnej zodpovednosti by agentúra mala zohrávať pravidelnú monitorovaciu úlohu pri riadení vonkajších hraníc nielen prostredníctvom situačnej informovanosti a analýzy rizík, ale aj prostredníctvom prítomnosti odborníkov z radov vlastných pracovníkov v členských štátoch.

4.5.

EHSV sa domnieva, že v prípadoch osobitných a neprimeraných výziev na vonkajších hraniciach by mohla agentúra na žiadosť členského štátu zasiahnuť tým, že organizuje a koordinuje rýchle hraničné zásahy vyslaním oddielov stáleho zboru európskej pohraničnej a pobrežnej stráže spôsobom dohodnutým a koordinovaným s príslušným členským štátom, ktorý musí zachovať primárnu zodpovednosť za riadenie svojich úsekov vonkajších hraníc.

4.6.

Výbor považuje za užitočné individuálne zásahy agentúry na základe rozhodnutia EK „v naliehavých situáciách a v súlade s transparentným postupom, v rámci ktorého by boli priamo informovaní európski zákonodarcovia“ (14), ale zároveň považuje za predčasné, aby sa na Komisiu trvalo delegovali právomoci na prijímanie aktov samostatného vymedzenia politických priorít a strategických usmernení pre integrované riadenie hraníc, keďže neexistuje rámec politiky EÚ v oblasti migrácie a rozvojovej pomoci krajinám pôvodu migrantov, ktorý by spoločne vymedzili a odsúhlasili všetky členské štáty.

4.7.

Výbor súhlasí s tým, že je vhodné, aby sa Komisii udelili vykonávacie právomoci týkajúce sa príručiek systémov EUROSUR a FADO, spoločných pravidiel pre situačné prehľady a riadenie rizík, ako aj finančnej podpory pre stály zbor.

4.8.

Podľa EHSV by Európsky parlament a Rada mali po porade s výborom vymedziť cyklus viacročnej strategickej politiky európskeho integrovaného riadenia hraníc, zatiaľ čo ročné plánovanie by sa malo delegovať na pohraničnú a pobrežnú stráž podľa plánu stanoveného správnou radou agentúry, s výhradou každoročného vykazovania zavŕšených činností, viazaných rozpočtových prostriedkov a uskutočnených misií.

4.9.

Výbor považuje za dôležité posilniť konzultačné fórum, ktoré by pomáhalo výkonnému riaditeľovi a správnej rade agentúry vo veciach týkajúcich sa základných práv a vykonávania viacročného strategického cyklu za účasti Európskeho podporného úradu pre azyl (EASO), Agentúry EÚ pre základné práva, Vysokého komisára OSN pre utečencov a ďalších príslušných organizácií a žiada, aby sa k činnostiam fóra pridružila aj organizovaná občianska spoločnosť prostredníctvom EHSV.

5.   Konkrétne pripomienky

5.1.

EHSV dôrazne odporúča dôkladne preskúmať kontrolné mechanizmy uvedené v prílohe V, pokiaľ ide jednak o používanie strelných zbraní, jednak o zamietnutie alebo udeľovanie víz na hraniciach, keďže v oboch prípadoch ide o dôležité výsady správnych orgánov, ktoré sú zodpovedné za verejný poriadok v členských štátoch.

5.1.1.

Rovnakú pozornosť si zasluhuje príloha III a príloha V, aby sa zabezpečil súlad vnútroštátnej právnej úpravy a právnej úpravy EÚ v snahe zabrániť rozdielom v správaní osôb, ktoré budú pracovať na rovnakom mieste, s rovnakými zručnosťami a kvalifikáciou, ale s odlišnými pravidlami nasadenia.

5.2.

Úroveň povinností ustanovených pre členské štáty, najmä pokiaľ ide o dôvernosť, by mal byť výslovne zaručená.

5.3.

EHSV sa domnieva, že vzhľadom na spoločné pôsobenie operačných pracovníkov rôznych zborov na hraniciach – z oblasti colníctva, rastlinolekárstva, bezpečnosti, financií, prisťahovalectva a repatriácie, medzikultúrnej mediácie, základných práv, zamestnancov EASO, pracovníkov ETIAS, analytikov EUROSUR, styčných dôstojníkov, a okrem nich aj pohraničníkov daného štátu a zamestnancov agentúry – je nevyhnutné zabezpečiť balíky odbornej prípravy EÚ s prierezovým zameraním na rôzne zbory a rôzne agentúry (15).

5.4.

Takisto by sa malo zabezpečiť, aby nedochádzalo k žiadnej diskriminácii medzi zborom agentúry a vnútroštátnymi zbormi z hľadiska zaobchádzania a pracovných podmienok, pokiaľ ide o rovnakú odbornú prípravu, zručnosti a kvalifikácie tých, ktorí vykonávajú rovnaké úlohy.

5.5.

Pokiaľ ide o medzinárodnú spoluprácu, EHSV odporúča úzke prepojenie medzi činnosťami v rámci navrhovaného nariadenia s inými relevantnými politikami, ako aj činnosťami týkajúcimi sa obchodných a hospodárskych dohôd, a najmä v rámci dialógu medzi EÚ a krajinami AKT v rámci Dohody z Cotonou.

---

(1)  Strategický výbor pre prisťahovalectvo, hranice a azyl (SCIFA).

(2)  Zriadená nariadením Rady (ES) č. 2007/2004 (Ú. v. EÚ L 349, 25.11.2004, s.), následne zmeneným nariadeniami Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007 (Ú. v. EÚ L 199, 31.7.2007, s. 30), č. 1168/2011 (Ú. v. EÚ L 304, 22.11.2011, s. 1) a č. 1052/2013 (Ú. v. EÚ L 295, 6.11.2013, s. 11).

(3)  Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/1624 (Ú. v. EÚ L 251, 16.9.2016, s. 1), ktoré nadobudlo účinnosť 6. októbra 2016.

(4)  Doteraz EÚ uzavrela 17 readmisných dohôd. Dohoda z Cotonou (rámec pre vzťahy EÚ so 79 krajinami Afriky, Karibiku a Pacifiku) obsahuje aj ustanovenie týkajúce sa návratu neregulárnych migrantov do ich krajiny pôvodu.

(5)  Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 656/2014 (Ú. v. EÚ L 189, 27.6.2014, s. 93).

(6)  Ú. v. EÚ C 133, 14.4. 2016, s. 1.

(7)  Ú. v. EÚ C 303, 19.8.2016, s. 109.

(8)  Pozri poznámku pod čiarou č. 7.

(9)  Tamže.

(10)  https://www.iom.int/global-compact-migration

(11)  Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž.

(12)  Okrem iných Európska námorná bezpečnostná agentúra (EMSA), Európska agentúra pre kontrolu rybárstva (EFCA) a Satelitné stredisko Európskej únie, EUROPOL alebo Európska agentúra na prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti (eu-LISA).

(13)  Ú. v. EÚ C 128, 18.5.2010, s. 29, Ú. v. EÚ C 303, 19.8.2016, s. 109, stanovisko EHSV na tému Fond pre azyl a migráciu (AMF) a Fond pre integrované riadenie hraníc (SOC/600, Ú. v. EÚ C 62, 15.2.2019, s. 184).

(14)  Pozri poznámku pod čiarou č. 7.

(15)  Článok 69 stanovuje spoluprácu agentúry EBCG s ďalšími 12 agentúrami, službami, resp. strediskami EÚ.