52015DC0122

1.            ÚVOD

V článku 18 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 98/2013 z 15. januára 2013 o uvádzaní prekurzorov výbušnín na trh a ich používaní[1] sa uvádza, že: „Komisia predloží Európskemu parlamentu a Rade do 2. marca 2015 správu, v ktorej preskúma možnosti presunutia príslušných ustanovení o dusičnane amónnom z nariadenia (ES) č. 1907/2006 do tohto nariadenia.“

Dusičnan amónny (CAS RN 6484-52-2) je chemická látka, ktorá sa v Európskej únii často používa ako hnojivo. Môže reagovať ako oxidačné činidlo a po zmiešaní s určitými ďalšími chemickými látkami exploduje. Hnojivá na báze dusičnanu amónneho s vysokým obsahom dusíka z tohto dôvodu podliehajú technickým požiadavkám[2]. Pre tieto vlastnosti sa hnojivá na báze dusičnanu amónneho zneužívajú na nelegálnu výrobu výbušnín. Na účely ochrany pred takýmto zneužívaním je prístup širokej verejnosti k dusičnanu amónnemu ako samostatnej látke, alebo ako látke v zmesiach, obmedzený a kontrolovaný.

V súčasnosti existujú ustanovenia týkajúce sa dusičnanu amónneho v nariadení (ES) č. 1907/2006 o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemikálií (REACH)[3] a v nariadení (EÚ) č. 98/2013 o uvádzaní prekurzorov výbušnín na trh a ich používaní („nariadenie o prekurzoroch výbušnín“). Nariadením REACH sa dodávky dusičnanu amónneho ako samostatnej látky (alebo v zmesiach obsahujúcich v hmotnosti 16 % alebo viac dusíka v pomere k dusičnanu amónnemu) obmedzujú na dodávky pre používateľov a distribútorov s povolením podľa smernice Rady 93/15/EHS, poľnohospodárov a profesionálnych používateľov. Podľa nariadenia o prekurzoroch výbušnín podliehajú dodávky dusičnanu amónneho mechanizmu na oznamovanie podozrivých transakcií, a členské štáty môžu prostredníctvom ochrannej doložky zaviesť ďalšie obmedzenia, ak na to existujú dostatočné dôvody.

Cieľom nariadenia o prekurzoroch výbušnín je posilniť verejnú bezpečnosť sťažením nelegálnej výroby výbušnín, zatiaľ čo hlavným cieľom nariadenia REACH je zabezpečiť, aby sa látky používali bezpečne, podľa ich vnútorných vlastností, a dosiahnuť rovnováhu medzi voľným obehom chemických látok na vnútornom trhu a vysokou úrovňou ochrany ľudského zdravia a životného prostredia pred rizikami, ktoré chemické látky predstavujú.

Komisia sa preto domnieva, že ustanovenia týkajúce sa dusičnanu amónneho patria do nariadenia o prekurzoroch výbušnín. V tejto správe sa uvádzajú zistenia z preskúmania Komisie, ktoré sa týka uskutočniteľnosti presunu príslušných ustanovení z nariadenia REACH do nariadenia o prekurzoroch výbušnín.

2.            KONTEXT

2.1.        Začlenenie dusičnanu amónneho do nariadenia REACH

V položke 58 prílohy XVII k nariadeniu REACH sa dodávky dusičnanu amónneho v koncentrácii, ktorá je vyššia ako stanovený limit, určené pre širokú verejnosť zakazujú. Toto obmedzenie sa do nariadenia REACH presunulo zo smernice 76/769/EHS[4], ktorá bola zrušená nariadením REACH s účinnosťou od 1. júna 2009.

Položka v prílohe XVII znie takto:

„58. Dusičnan amónny (AN)

CAS č. 6484-52-2

ES č. 229-347-8

1. Nesmie sa po prvýkrát uviesť na trh po 27. júni 2010 ako látka ani v zmesiach, ktoré obsahujú viac ako 28 % hmotnosti dusíka vo vzťahu k dusičnanu amónnemu, s určením na použitie ako jednozložkové alebo viaczložkové tuhé hnojivo, pokiaľ takéto hnojivo nespĺňa technické ustanovenia pre hnojivá s vysokým obsahom dusičnanu amónneho, ktoré sú stanovené v prílohe III k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 2003/2003 (*).

2. Nesmie sa uviesť na trh po 27. júni 2010 ako látka ani v zmesiach, ktoré obsahujú viac ako 16 % hmotnosti dusíka vo vzťahu k dusičnanu amónnemu, iba ak je určená pre:

a) následných používateľov a distribútorov vrátane fyzických a právnických osôb s licenciou alebo povolením podľa smernice Rady 93/15/EHS (**);

b) poľnohospodárov, ktorí vykonávajú poľnohospodárske činnosti na plný alebo polovičný úväzok bez ohľadu na rozlohu pôdy.

Na účely tohto pododseku:

i) ‚poľnohospodár‘ je fyzická alebo právnická osoba, príp. skupina fyzických alebo právnických osôb bez ohľadu na právnu formu skupiny a jej členov podľa právnych predpisov v jednotlivých členských štátoch, ktorých poľnohospodársky podnik sa nachádza na území Spoločenstva podľa článku 299 Zmluvy a ktorý vykonáva poľnohospodársku činnosť;

ii) ‚poľnohospodárska činnosť‘ je produkcia, chov alebo pestovanie poľnohospodárskych produktov vrátane zberu, dojenia, plemenárskej činnosti a chovu zvierat na poľnohospodárske účely alebo udržovanie pôdy v dobrom poľnohospodárskom a ekologickom stave podľa článku 5 nariadenia Rady (ES) č. 1782/2003 (***);

c) fyzické alebo právnické osoby zapojené do poľnohospodárskych činností ako záhradníctvo, pestovanie v skleníkoch, úprava parkov, záhrad alebo športovísk, lesníctvo alebo iné podobné činnosti.

3. Na obmedzenia v odseku 2 však členské štáty môžu zo sociálno-ekonomických dôvodov uplatniť do 1. júla 2014 limit až do 20 % hmotnosti dusíka vo vzťahu k dusičnanu amónnemu pre látky a zmesi uvádzané na trh na svojom území. Informujú o tom Komisiu a ostatné členské štáty.

______________

(*) Ú. v. EÚ L 304, 21.11.2003, s. 1.

(**) Ú. v. ES L 121, 15.5.1993, s. 20.

(***)Ú. v. EÚ L 270, 21.10.2003, s. 1.“

V prílohe XVII k nariadeniu REACH sa nestanovujú režimy povoľovania alebo registrácie. Podľa nariadenia REACH sú dodávky dusičnanu amónneho ako látky či v zmesiach, ktoré obsahujú viac ako 16 % hmotnosti dusíka vo vzťahu k dusičnanu amónnemu, určené širokej verejnosti zakázané.

2.2.        Začlenenie dusičnanu amónneho do nariadenia o prekurzoroch výbušnín

Návrh nariadenia Komisie o uvádzaní prekurzorov výbušnín na trh a ich používaní z roku 2010[5] obsahuje toto odporúčanie: „Na účely zjednodušenia by mali byť súčasné ustanovenia týkajúce sa dusičnanu amónneho zahrnuté do tohto nariadenia a odseky 2 a 3 položky 58 prílohy XVII k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemických látok (REACH) by sa mali zrušiť.“

Cieľom bolo presunúť obmedzenia týkajúce sa dusičnanu amónneho z nariadenia REACH do nariadenia o prekurzoroch výbušnín. Na základe toho sa dusičnan amónny (CAS RN 6484-52-2) začlenil do navrhovanej prílohy I s prahovou hodnotou 16 % hmotnosti dusíka vo vzťahu k dusičnanu amónnemu. V návrhu boli z obmedzení týkajúcich sa dusičnanu amónneho a zmesí, ktoré ho obsahujú, výslovne vyňatí poľnohospodári. Začlenenie dusičnanu amónneho do navrhovaného nariadenia by zároveň znamenalo, že by automaticky podliehal mechanizmu nahlasovania podozrivých transakcií, ktorý v nariadení REACH nemá ekvivalent. Navrhovaný presun by však znamenal, že ak si členské štáty vytvoria režim povoľovania alebo registrácie, mohli by túto chemickú látku dodávať širokej verejnosti. V dôsledku toho mohlo byť obmedzenie po navrhovanom presune potenciálne menej prísne ako úplný zákaz dodávok pre širokú verejnosť podľa nariadenia REACH.

Navrhovaný presun neschválila pracovná skupina Rady pre technickú harmonizáciu (nebezpečné látky). Zatiaľ čo niektoré členské štáty podporili argumenty Komisie, iné sa domnievali, že prevodom by sa oslabila bezpečnosť, pretože by sa zmiernili existujúce obmedzenia týkajúce sa dusičnanu amónneho.

Potom sa objavil návrh, aby sa ustanovenia presunuli s rovnakou úrovňou obmedzenia ako v nariadení REACH. Táto alternatíva by zahŕňala vytvorenie tretieho režimu v navrhovanom nariadení, výlučne pre dusičnan amónny, čím by sa táto látka vyňala z pravidiel pre režimy povoľovania a registrácie. Takisto by bolo potrebné doplniť osobitný článok o dusičnane amónnom (obsahujúci odseky 2 a 3 položky 58 prílohy XVII) a začleniť dusičnan amónny do prílohy II, aby sa zabezpečilo nahlasovanie podozrivých transakcií.

Pracovná skupina Rady od januára do októbra 2011 zasadala desaťkrát so zámerom preskúmať návrh Komisie a dospela k záveru, že ustanovenia uvedené v nariadení REACH by sa nemali meniť, ale mali by sa doplniť požiadavkou nahlasovať podozrivé transakcie podľa navrhovaného nariadenia. Pracovná skupina jednako skonštatovala, že presun podporili viaceré členské štáty, a preto navrhla, aby Komisia neskôr opätovne preskúmala túto otázku s cieľom pripraviť legislatívny návrh, ak to bude vhodné.

Rada preto v rámci prípravy na prvý „neformálny trialóg“ (diskusia medzi Komisiou, Európskym parlamentom a Radou) navrhla tieto zmeny návrhu Komisie:

- zmenu odôvodnenia tak, aby sa vypustil presun ustanovení týkajúcich sa dusičnanu amónneho,

- začlenenie dusičnanu amónneho do prílohy II,

- doplnenie ustanovenia, ktorým sa vyžaduje, aby Komisia včas preskúmala uskutočniteľnosť presunu ustanovení.

Pozícia Európskeho parlamentu v prvom čítaní predložená na plenárnom zasadnutí 11. septembra 2011[6] zodpovedala pozícii Rady. Komisia následne súhlasila so zachovaním znenia týkajúceho sa dusičnanu amónneho, ktoré predložila Rada.

Nariadenie o prekurzoroch výbušnín bolo prijaté 15. januára 2013 s týmto odôvodnením:

„(24)     Podľa prílohy XVII k nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 z 18. decembra 2006 o registrácii, hodnotení, autorizácii a obmedzovaní chemikálií (REACH)(1) sa členom širokej verejnosti zakazuje dodávať dusičnan amónny, ktorý by sa dal ľahko zneužiť ako prekurzor výbušnín. Dodávky dusičnanu amónneho určitým profesionálnym používateľom, najmä poľnohospodárom, sú však povolené. Tieto dodávky by preto mali podliehať mechanizmu nahlasovania podozrivých transakcií zriadenému týmto nariadením, keďže nariadenie (ES) č. 1907/2006 neobsahuje zodpovedajúcu požiadavku.“

Dusičnan amónny (CAS č. RN 6484-52-2) [v koncentrácii 16 % hmotnosti dusíka vo vzťahu k dusičnanu amónnemu alebo vyššej] bol začlenený do prílohy II, v ktorej sa uvádzajú „látky samostatné alebo v zmesiach či látkach, v prípade ktorých sa nahlasujú podozrivé transakcie“. Článok 18 ods. 2 si navyše vyžadoval preskúmanie možnosti presunu príslušných ustanovení týkajúcich sa dusičnanu amónneho z nariadenia (ES) č. 1907/2006 do nariadenia (EÚ) č. 98/2013, ktorý sa mal uskutočniť 2. marca 2015.

3.            KONZULTÁCIE S ČLENSKÝMI ŠTÁTMI

Stály výbor pre prekurzory („SCP“), v ktorom sú zastúpené všetky členské štáty EÚ, od samého začiatku zohráva vedúcu úlohu pri vypracovávaní návrhu a posudzovaní opatrení riadenia rizík, ktoré sa týkajú dusičnanu amónneho. Táto skupina expertov bola vytvorená na základe odporúčaní uvedených v akčnom pláne EÚ na zvýšenie bezpečnosti pred výbušninami z roku 2008, ktoré obsahovali výzvu na prijatie obmedzení predaja hnojív na báze dusičnanu amónneho širokej verejnosti. Stály výbor pre prekurzory v roku 2008 vykonal prípravné práce týkajúce sa začlenenia dusičnanu amónneho do smernice 76/769/EHS (zrušenej nariadením REACH v roku 2009) vzhľadom na absenciu nariadenia, ktoré by špecificky obmedzovalo látky predstavujúce hrozbu pre verejnú bezpečnosť. Stály výbor pre prekurzory neskôr vykonal aj prípravné práce týkajúce sa nariadenia o prekurzoroch výbušnín.

Komisia 27. mája 2014 zaslala členom stáleho výboru pre prekurzory dotazník a požiadala ich, aby ho postúpili orgánom zodpovedným za vykonávanie nariadenia o prekurzoroch výbušnín. Otázka č. 23 sa týkala článku 18 a znela takto: „Podporil by Váš členský štát presun príslušných ustanovení týkajúcich sa dusičnanu amónneho z nariadenia (ES) č. 1907/2006 do tohto nariadenia?“

Na dotazník, a konkrétne na otázku 23, odpovedalo z 30 oslovených orgánov celkovo 19 respondentov[7]. Z odpovedí vyplynulo, že pozície členských štátov sa stále výrazne líšia. Respondenti však uviedli, že pred zaujatím definitívneho stanoviska by uvítali ďalšiu diskusiu a legislatívny návrh.

O odpovediach v dotazníku sa diskutovalo na zasadnutí stáleho výboru 8. októbra 2014, ale v tomto konkrétnom bode sa nepodarilo dosiahnuť konsenzus.

Komisia otázku presunu nastolila aj na 16. zasadnutí príslušných orgánov pre nariadenie REACH a CLP[8] (CARACAL) 10. novembra 2014.

Na oboch stretnutiach a po ich skončení boli členské štáty vyzvané, aby vyjadrili svoje konsolidované stanoviská. Názory sa naďalej líšili a niektoré členské štáty neboli rozhodnuté.

Po konzultáciách s členskými štátmi Komisia konštatuje tieto hlavné argumenty za a proti presunu príslušných ustanovení týkajúcich sa dusičnanu amónneho z nariadenia REACH do nariadenia o prekurzoroch výbušnín:

- Členské štáty, ktoré sú za presun, tvrdia, že obmedzenia vzťahujúce sa na dusičnan amónny sa priamo týkajú verejnej bezpečnosti, ale len nepriamo ochrany ľudského zdravia. Do nariadenia REACH boli začlenené automaticky, pretože v tom čase nebol k dispozícii iný vhodný regulačný nástroj. Avšak dnes už existuje vhodný právny predpis, takže presunom by sa harmonizovali a zjednodušili právne predpisy EÚ v súlade so zásadou „lepšej právnej regulácie“. Ďalej sa tvrdilo, že ponechanie ustanovení týkajúcich sa dusičnanu amónneho v nariadení REACH mätie podniky v dôsledku odlišnej povahy súvisiacich rizík.

- Členské štáty, ktoré namietajú proti presunu, tvrdia, že tento návrh by viedol k oslabeniu bezpečnosti týkajúcej sa dusičnanu amónneho, pretože by mohol umožniť príslušným vnútroštátnym orgánom sprístupniť látku širokej verejnosti prostredníctvom režimov povoľovania alebo registrácie, ktoré sú oprávnené zaviesť na základe nariadenia (EÚ) č. 98/2013.

Tieto konzultácie sa netýkali možnosti zaviesť tretí režim pre dusičnan amónny v rámci nariadenia o prekurzoroch výbušnín. Okrem toho sa nespomenula uskutočniteľnosť presunu z právneho hľadiska, ani potenciálne nadmerné náklady, ktoré z neho vyplývajú.

4.            ZHRNUTIE A ZÁVERY

Akčný plán EÚ na zvýšenie bezpečnosti pred výbušninami z roku 2008 obsahoval výzvu na prijatie obmedzení predaja hnojív na báze dusičnanu amónneho širokej verejnosti. Vládne tak všeobecný konsenzus, že uvádzanie dusičnanu amónneho na trh a jeho používanie vyvoláva závažné obavy, pokiaľ ide o bezpečnosť.

Komisia sa domnieva, že vzhľadom na to, že sa tieto riziká týkajú verejnej bezpečnosti, bude lepšie, keď obmedzenia vzťahujúce sa na dusičnan amónny budú súčasťou nariadenia o prekurzoroch výbušnín a podporila by presun príslušných ustanovení z nariadenia REACH, ktorý pôvodne plánovala vo svojom návrhu z roku 2010. Hlavným cieľom nariadenia REACH je aj naďalej zaistiť bezpečnosť látok pre ľudské zdravie a ochranu pracovníkov, nevzťahuje sa na verejnú bezpečnosť. Po presune dusičnanu amónneho do nariadenia o prekurzoroch výbušnín by sa na problematiku bezpečnosti dusičnanu amónneho naďalej vzťahovalo nariadenie (ES) č. 2003/2003 o hnojivách.

Vzhľadom na pretrvávajúci nedostatok konsenzu zo strany jedného spoluzákonodarcu, t. j. Rady, v tejto otázke, pokiaľ ide o vhodnosť samotného presunu, aj pokiaľ ide o jeho presnú formu (teda či by sa dusičnan amónny jednoducho presunul do prílohy I, alebo či by sa mali prijať samostatné opatrenia), legislatívny návrh presunu ustanovení by v Rade pravdepodobne nezískal dostatočnú podporu.

Komisia okrem toho poznamenáva, že príslušné orgány členských štátov mali málo času na získanie relevantných skúseností z vykonávania nariadenia o prekurzoroch výbušnín, keďže účinnosť nadobudlo ešte len 2. septembra 2014. Dá sa preto predpokladať, že členské štáty budú chcieť náklady a výhody presunu preskúmať neskôr.

Komisia na základe toho v súčasnosti nemá v úmysle navrhnúť právny predpis na presun príslušných ustanovení týkajúcich sa dusičnanu amónneho z nariadenia (ES) č. 1907/2006 do nariadenia (EÚ) č. 98/2013. Namiesto toho znova preskúma možnosť a presný charakter takéhoto presunu v rámci širšieho preskúmania, ktoré sa plánuje v roku 2017 na základe článku 18 ods. 1 nariadenia (EÚ) č. 98/2013.

[1] Ú. v. EÚ L 39, 9.2.2013, s. 1.

[2] Pozri prílohy III a IV k nariadeniu (ES) č. 2003/2003 Európskeho parlamentu a Rady z 13. októbra 2003 o hnojivách, Ú. v. EÚ L 304, 21.11.2003, s. 1, v ktorých sa uvádzajú charakteristiky a prahové hodnoty jednozložkových hnojív na báze dusičnanu amónneho s vysokým obsahom dusíka, opisujú sa testy odolnosti proti výbuchu a uvádza sa zoznam metód kontroly zhody a iných požiadaviek týkajúcich sa vysledovateľnosti a balenia.

[3] Ú. v. ES L 396, 30.12.2006, s. 1.

[4] Ú. v. ES L 262, 27.9.1976, s. 201 – 203 – zrušená nariadením REACH 31. 5. 2009.

[5] KOM(2010) 473 v konečnom znení.

[6] Správa: Jan Mulder (A7-0269/2012), Správa o návrhu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o uvádzaní prekurzorov výbušnín na trh a ich používaní [KOM(2010) 473 – C7-0279/2010 – 2010/0246 (COD)], Výbor pre občianske slobody, spravodlivosť a vnútorné veci.

[7] Spojené kráľovstvo vymenovalo osobitné orgány pre Veľkú Britániu a pre Severné Írsko; Aj Nórsko vykonáva nariadenie o prekurzoroch výbušnín.

[8] Nariadenie (ES) č. 1272/2008 o klasifikácii, označovaní a balení látok a zmesí.