(1)

Komisia začala európsky semester pre koordináciu hospodárskych politík na rok 2019 prijatím ročného prieskumu rastu 21. novembra 2018. Náležite pri tom zohľadnila Európsky pilier sociálnych práv, ktorý vyhlásili Európsky parlament, Rada a Komisia 17. novembra 2017. Priority ročného prieskumu rastu schválila Európska rada na zasadnutí 21. marca 2019. Komisia 21. novembra 2018 prijala na základe nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1176/2011 (2) aj správu o mechanizme varovania, v ktorej Poľsko neurčila za jeden z členských štátov, vo vzťahu ku ktorým sa vykoná hĺbkové preskúmanie.

(2)

Správa o krajine na rok 2019 pre Poľsko bola uverejnená 27. februára 2019. Posudzoval sa v nej pokrok, ktorý Poľsko dosiahlo pri plnení odporúčaní pre jednotlivé krajiny prijatých Radou 13. júla 2018 (3), následné opatrenia v nadväznosti na odporúčania pre jednotlivé krajiny prijaté v predchádzajúcich rokoch, ako aj pokrok Poľska pri dosahovaní jeho národných cieľov stratégie Európa 2020.

(3)

Poľsko predložilo 26. apríla 2019 svoj národný program reforiem na rok 2019 a 29. apríla 2019 svoj konvergenčný program na rok 2019. Obidva programy sa s cieľom zohľadniť prepojenia medzi nimi posudzovali súčasne.

(4)

Príslušné odporúčania pre jednotlivé krajiny boli zohľadnené v programovaní európskych štrukturálnych a investičných fondov (ďalej len „EŠIF“) na roky 2014 – 2020. Ako je stanovené v článku 23 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 (4), platí, že ak je to nevyhnutné na podporu vykonávania príslušných odporúčaní Rady, Komisia môže požiadať členský štát, aby preskúmal svoju partnerskú dohodu a príslušné programy a navrhol ich zmeny. Komisia poskytla ďalšie informácie o tom, ako bude využívať toto ustanovenie, v usmerneniach k uplatňovaniu opatrení spájajúcich účinnosť EŠIF s riadnou správou hospodárskych záležitostí.

(5)

Na Poľsko sa v súčasnosti vzťahuje preventívna časť Paktu stability a rastu. Vo svojom konvergenčnom programe na rok 2019 vláda plánuje mierne zhoršenie celkového salda z deficitu na úrovni 0,4 % hrubého domáceho produktu (HDP) v roku 2018 na 0,6 % HDP v roku 2022, pričom v roku 2019 by mal byť zaznamenaný deficit na úrovni 1,7 % HDP a v roku 2020 prebytok na úrovni 0,2 % HDP. Prepočítané štrukturálne saldo na úrovni deficitu 1,1 % HDP sa v roku 2022 priblíži k strednodobému rozpočtovému cieľu, ktorý je stanovený na úrovni štrukturálneho deficitu 1,0 % HDP. Na základe konvergenčného programu na rok 2019 sa očakáva, že pomer dlhu verejnej správy k HDP klesne zo 48,9 % HDP v roku 2018 na 40,6 % v roku 2022. Makroekonomický scenár, na ktorom sa zakladajú tieto rozpočtové prognózy, je realistický. Zároveň platí, že operačné údaje o niektorých opatreniach potrebných na podporu plánovaných cieľových deficitov na obdobie od roku 2020 neboli dostatočne konkretizované.

(6)

V konvergenčnom programe na rok 2019 sa uvádza, že Poľsko implementovalo kompenzačné opatrenia súvisiace so suchom a že ich vplyv na rozpočet bol v roku 2018 výrazný. V konvergenčnom programe sú uvedené dostatočné údaje o rozsahu a povahe týchto dodatočných rozpočtových nákladov. Pri uplatňovaní „doložky o nezvyčajnej udalosti“ by sa mohlo zvážiť osobitné zaobchádzanie s výdavkami súvisiacimi so suchom. Súvisiace oprávnené dodatočné výdavky v roku 2018 predstavovali podľa Komisie 0,07 % HDP. V ustanoveniach uvedených v článku 9 ods. 1 a článku 10 ods. 3 nariadenia (ES) č. 1466/97 sa zohľadňujú tieto dodatočné výdavky, pretože výnimočnosť sucha sa považuje za nezvyčajnú udalosť, jej vplyv na verejné financie Poľska je značný a udržateľnosť by nebola ohrozená tým, že sa umožní dočasná odchýlka od postupu úprav smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu. Preto sa požadovaná úprava smerom k strednodobému rozpočtovému cieľu na rok 2018 znížila s cieľom zohľadniť tieto dodatočné náklady.

(7)

Rada 13. júla 2018 odporučila Poľsku, aby zabezpečilo, že nominálna miera rastu čistých primárnych verejných výdavkov (5) v roku 2019 neprekročí 4,2 %, čo zodpovedá ročnej štrukturálnej úprave vo výške 0,6 % HDP. Z prognózy Komisie z jari 2019 vyplýva, že existuje riziko značnej odchýlky od odporúčanej úpravy v roku 2019.

(8)

Vzhľadom na predpokladanú produkčnú medzeru Poľska vo výške 2,0 % HDP by nominálna miera rastu čistých primárnych verejných výdavkov v roku 2020 nemala presiahnuť 4,4 % v súlade so štrukturálnou úpravou vo výške 0,6 % HDP na základe spoločne dohodnutej matice úprav podľa Paktu stability a rastu. Z prognózy Komisie z jari 2019 za predpokladu nezmenenej politiky vyplýva, že v roku 2020 existuje riziko značnej odchýlky od uvedenej požiadavky. Rada celkovo zastáva názor, že počnúc rokom 2019 by sa mali prijať potrebné opatrenia, aby sa dosiahol súlad s ustanoveniami Paktu stability a rastu.

(9)

Poľsko dosiahlo značný pokrok v oblasti zvyšovania daňovej disciplíny. Krajina zároveň zaznamenala silný hospodársky rast, pracovný trh prekvital a podiel pracovných zmlúv, v rámci ktorých sa platili príspevky na sociálne zabezpečenie, sa pomaly zvyšuje. Všetky tieto faktory prispeli k zvýšeniu verejných príjmov. Časť zvýšených príjmov má cyklickú povahu a keď sa makroekonomické prostredie zhorší, môže dôjsť k ich poklesu. Zároveň v posledných rokoch došlo k zvýšeniu verejných výdavkov ako podielu na HDP. Niekoľko nových kategórií výdavkov má trvalý charakter a dosiahnuť ich zmenu v blízkej budúcnosti nemusí byť ľahké. Ak sa navyše pozrieme do budúcnosti, verejné financie Poľska budú musieť čeliť tlakom vyplývajúcim z vyšších výdavkov, najmä v dôsledku starnutia obyvateľstva. Tieto faktory znásobujú potrebu zaviesť nové nástroje na posilnenie riadenia výdavkov vrátane pravidelného posudzovania účinnosti a efektívnosti vynakladaných prostriedkov. Hoci Poľsko v roku 2018 naďalej pracovalo na zlepšovaní rozpočtového systému, celková reforma je zložitá a realizovať sa bude vo fázach počas niekoľkých rokov. Aj keď je celkovo fiškálny rámec silný a niektoré z funkcií, ktoré obvykle napĺňajú fiškálne rady, vykonávajú nezávislé inštitúcie, Poľsko je naďalej jediným členským štátom bez nezávislej fiškálnej rady. Hoci Poľsko nedosiahlo žiadny pokrok pri obmedzovaní rozsiahleho využívania znížených sadzieb dane z pridanej hodnoty, vláda spustila reformu, ktorá má potenciál zjednodušiť štruktúru daňových sadzieb a zaistiť jej menšiu náchylnosť na chyby.

(10)

Až do roku 2017 priemerný vek odchodu do dôchodku rástol, čo je odzrkadlením minulých reforiem, ako napríklad zrušenia možností predčasného odchodu do dôchodku a postupného zvyšovania zákonného veku odchodu do dôchodku. V roku 2018 došlo k zníženiu priemerného veku odchodu do dôchodku v prípade mužov i žien, čo je dôsledkom zníženia zákonného veku odchodu do dôchodku koncom roka 2017. Pokračovanie zvyšovania skutočného veku odchodu do dôchodku má zásadný význam pre účasť na trhu práce, a tým aj pre hospodársky rast, keďže dochádza k poklesu počtu obyvateľov v produktívnom veku. Zároveň je nesmierne dôležité zabezpečiť primeranosť budúcich dôchodkov, predchádzať chudobe v dôchodkovom veku, a tým súčasne zlepšiť fiškálnu udržateľnosť dôchodkového systému. Zníženie zákonného veku odchodu do dôchodku na 60 rokov v prípade žien a 65 rokov v prípade mužov na jeseň roku 2017 bude mať výrazne negatívny vplyv na úroveň budúcich dôchodkových dávok a vedie k vzniku súvisiaceho značného rozdielu medzi mužmi a ženami. Existujúce preferenčné dôchodkové systémy spôsobujú fiškálne náklady a znižujú mobilitu pracovníkov medzi odvetviami. Dotovaný osobitný systém sociálneho poistenia pre poľnohospodárov, náklady na ktorý predstavujú približne 0,8 % HDP, sťažuje mobilitu pracovnej sily a prispieva k skrytej nezamestnanosti v poľnohospodárstve.

(11)

Priaznivé makroekonomické prostredie v posledných rokoch pomohlo Poľsku dosiahnuť na pracovnom trhu silné výsledky. Miera zamestnanosti sa naďalej zvyšuje, zatiaľ čo miera nezamestnanosti sa po niekoľkých rokoch poklesu v roku 2018 stabilizovala na historicky nízkej úrovni necelých 4 %. Účasť určitých skupín na pracovnom trhu, najmä účasť osôb s nízkou kvalifikáciou, osôb so zdravotným postihnutím a ich opatrovateľov a starších občanov, je však v porovnaní s ostatnými členskými štátmi naďalej nízka. Poľský systém sociálnych dávok nedostatočne motivuje k práci. Prídavky na dieťa znížili chudobu a nerovnosť, no zároveň mali v dôsledku svojej výšky a podoby negatívny vplyv na účasť rodičov, najmä žien, na pracovnom trhu. Účasť detí do troch rokov na formálnej starostlivosti o deti je naďalej jednou z najnižších v Únii. Dlhodobú starostlivosť navyše poskytujú väčšinou rodinní príslušníci takmer bez akejkoľvek inštitucionálnej podpory, čo opatrovateľom bráni pracovať. Zníženie zákonného veku odchodu do dôchodku motivovalo niektorých starších pracovníkov k opusteniu trhu práce. Migrácia z krajín mimo Únie pomáha pokrývať zvýšený dopyt po pracovnej sile, no existujú náznaky, že trvalý prílev migrujúcich pracovníkov môže byť ťažké udržať.

(12)

V rozmedzí rokov 2015 až 2017 Poľsko prijalo opatrenia, ktorými chce riešiť segmentáciu trhu práce obmedzením možnosti zneužívania dočasnej práce, zvýšením príspevkov na sociálne zabezpečenie pri určitých neštandardných pracovných zmluvách a zavedením minimálnej hodinovej mzdy pri niektorých takýchto zmluvách. Hoci sa podiel dočasných pracovných zmlúv od roku 2015 vďaka prijatým opatreniam a v dôsledku nedostatku pracovníkov znižuje a hoci v roku 2018 došlo k zrýchleniu tohto procesu, podiel takýchto zmlúv je stále jedným z najvyšších v Únii. Ďalšie legislatívne zmeny, ktorými by sa riešila táto problematika, prijaté neboli, pretože reforma zákonníka práce napokon nebola implementovaná. V tejto súvislosti sa ako potenciálny problém ukazuje primeranosť budúcich dôchodkov tých pracovníkov, ktorí sú samostatne zárobkovo činnými osobami, a tých, ktorí pracujú na základe určitých neštandardných pracovných zmlúv.

(13)

Jedným zo zásadných faktorov pre podporu budúcich vyhliadok Poľska na rast by mohol byť kvalitný systém vzdelávania a odbornej prípravy, ktorý zohľadňuje celoživotnú perspektívu, spolu s dostatočnými investíciami. Nesmierny význam pre to, aby sa povzbudila účasť na pracovnom trhu i inovačná kapacita hospodárstva, má snaha vybaviť pracovníkov zručnosťami a schopnosťami, ktoré potrebujú na to, aby si našli zamestnanie na rýchlo sa meniacom pracovnom trhu. Miera účasti dospelých na vzdelávaní a odbornej príprave je oveľa nižšia, než je priemer Únie, pričom v podnikoch sa odborné vzdelávanie nevyužíva dostatočne. V kombinácii s určitými nedostatkami v digitálnych zručnostiach, verbálnej a matematickej gramotnosti – najmä medzi dospelými bez vysokoškolského vzdelania – to sťažuje ich zamestnateľnosť. Nevyhovujúca kvalita odbornej prípravu učiteľov a určité nedostatky v ich zručnostiach budú mať s najväčšou pravdepodobnosťou negatívny vplyv na kvalitu vzdelávania. Nedostatky existujú aj v systéme zabezpečovania kvality vysokoškolského vzdelávania. Napriek nedávnym reformám odborného a vysokoškolského vzdelávania stále chýba účinná koordinácia vzdelávania dospelých a nejasný je aj vplyv rozličných politických opatrení na kvalitu poskytovaného vzdelávania a odbornej prípravy a úroveň zručností.

(14)

Dlhodobé hospodárske vyhliadky Poľska závisia od rozvoja schopnosti jeho hospodárstva inovovať. Poľsko však stále patrí medzi najslabších inovátorov, pričom technologicky nenáročné sektory majú v hospodárskej štruktúre krajiny výrazný podiel a jednotlivé regióny dosahujú v oblasti inovácie značne rozdielne výsledky. Hoci došlo k prijatiu určitých opatrení zameraných na zlepšenie spolupráce medzi vedou a podnikmi, pretrváva niekoľko finančných a nefinančných prekážok. Kľúčovou prekážkou sú aj naďalej najmä zložité administratívne postupy a obmedzené schopnosti akademickej obce riadiť spoločné verejno-súkromné projekty v oblasti výskumu a vývoja. Úloha klastrov a formalizovaných firemných sietí, najmä medzi malými a strednými podnikmi na jednej strane a veľkými firmami na strane druhej, v oblasti šírenia inovatívnych riešení je naďalej obmedzená. Reforma vysokoškolského vzdelávania z roku 2018 zlepšila určité aspekty vedeckého prostredia v Poľsku, no len čiastočne sa ňou riešia dôležité problémy, ako napríklad fragmentácia výskumného sektora, platy výskumných pracovníkov alebo internacionalizácia poľskej vedy. Hrubé domáce náklady na výskum a vývoj predstavovali v roku 2017 stále iba polovicu priemeru Únie, pričom medzi regiónmi existovali značné rozdiely.

(15)

Výsledky v oblasti zdravotníctva sa naďalej zlepšujú, no stále sú pod priemerom Únie, pričom stredná dĺžka života mužov bola v roku 2017 o 7,9 roka kratšia než stredná dĺžka života žien a rozdiel medzi občanom Poľska s najvyšším a najnižším vzdelaním bol v roku 2016 10 rokov. Na prístup k zdravotnej starostlivosti a jej účinnosť majú vplyv nízke výdavky a nedostatok personálu. Počet aktívnych lekárov a zdravotných sestier je v pomere k počtu obyvateľov krajiny jedným z najnižších v Únii, pričom štvrtina zdravotníckeho personálu je už v dôchodkovom veku. Ukazovateľ neuspokojenej potreby zdravotníckych služieb v roku 2017 poklesol, no stále je jedným z najvyšších v Únii, pričom čakacie lehoty na určité zdravotnícke zákroky sa od roku 2010 výrazne predĺžili. Poľsko vypracovalo mapy zdravotníckych potrieb, ktoré sa však ešte nestali nástrojmi na podporu rozhodovania o nákupoch zdravotníckych služieb a investíciách. Systém zdravotnej starostlivosti je naďalej nadmieru zameraný na nemocničnú starostlivosť, pričom primárna a ambulantná starostlivosť sú stále nedostatočne rozvinuté. Systém dlhodobej starostlivosti je slabý, nie sú zaistené štandardizované služby a chýba ucelený strategický prístup. Väčšinu dlhodobej starostlivosti poskytujú neformálni opatrovatelia, často rodinní príslušníci s minimálnou inštitucionálnou podporou. Výdavky na verejnú zdravotnú starostlivosť v Poľsku v roku 2017 dosiahli celkovú výšku 4,7 % HDP, čo je výrazne pod priemerom Únie na úrovni 7 % HDP. Poľsko plánuje tieto výdavky v nadchádzajúcich rokoch postupne zvyšovať. Dosiahnuť tento cieľ však môže byť zložité, pretože v dôsledku nedávno ohlásených plánov zvýšiť sociálne transfery pre domácnosti so stredne vysokými a vysokými príjmami bude v budúcnosti k dispozícii len obmedzený fiškálny priestor.

(16)

Hoci v Poľsku došlo k výraznému zlepšeniu infraštruktúry, niektoré sektory stále vykazujú značné nedostatky v oblasti konektivity. Investície do ciest, ktoré sa majú dokončiť do roku 2024, sa budú podľa národného programu výstavby ciest sústreďovať hlavne do východných častí Poľska, pričom niektoré severné regióny zostanú menej prepojené. V transeurópskej dopravnej sieti železníc sú stále značné nedostatky a investície do železníc napredujú pomalšie než investície do ciest. Úmrtnosť na cestách naďalej patrí medzi najvyššie v Únii. V mestách sa stále viac prejavujú problémy v oblasti mobility, ako napríklad dopravné zápchy a znečistenie ovzdušia, ktoré sú dôsledkom rastúceho počtu osobných automobilov a veľkého podielu starých vozidiel. Za posledných päť rokov došlo k výraznému nárastu emisií skleníkových plynov z cestnej dopravy. Súčasné stimuly zamerané na využívanie hromadnej dopravy s nízkymi emisiami splodín a aktívnych dopravných prostriedkov nepostačujú na riešenie týchto problémov. Pevná internetová konektivita v Poľsku je jednou z najslabších v Únii, pričom ultrarýchle širokopásmové pripojenie je k dispozícii hlavne vo veľkých mestách.

(17)

Poľské hospodárstvo je jedným z tých, ktoré v rámci Únie dosahujú najhoršie výsledky v oblasti uhlíkovej efektívnosti. Slabá izolácia verejných a súkromných budov prispieva k vyššej spotrebe energie a energetickej chudobe. Poľsko má zároveň najväčší počet miest so znečistením ovzdušia v Únii, a to najmä na juhu a v strede krajiny. Investovaním do vyššej energetickej účinnosti, najmä v sektore budov, zvyšovaním podielu výroby energie s nízkouhlíkových zdrojov a ekologickej energie a podporou nižších emisií z dopravy by sa znížila závislosť krajiny od fosílnych palív a obmedzilo by sa znečistenie ovzdušia, pričom by sa zároveň zredukovali sociálne náklady a zlepšila kvalita života občanov. Súčasné legislatívne prostredie vrátane zákona o hromadení palivových zdrojov, zákona o zmrazení cien elektrickej energie a právnych predpisov o pevninských veterných farmách môžu sťažiť prílev investícií na trh s elektrickou energiou a plynom a v dlhodobom horizonte môžu mať vplyv na konkurencieschopnosť poľského energetického sektora a energeticky náročných priemyselných odvetví.

(18)

Pre udržiavanie priaznivých hospodárskych podmienok a podporu zvyšovania súkromných investícií má veľký význam kvalita nových a revidovaných právnych predpisov a stabilné a predvídateľné podnikateľské prostredie. Nestabilný regulačný systém a ďalšie prekážky brániace rastu firiem majú negatívny vplyv na investičnú činnosť a produktivitu. Zavedenie účinného dialógu so všetkými zainteresovanými stranami by pomohlo zlepšiť kvalitu právnych predpisov a – tým, že by sa obmedzil počet potrebných revízií – by pozitívne prispelo k stabilite podnikateľského prostredia. Posilnenie úlohy konzultácií so sociálnymi partnermi a verejných konzultácií – tým, že by sa pre konzultácie vyčlenil dostatočný čas, že by sa zlepšilo zohľadňovanie názorov zainteresovaných strán zozbieraných v rámci konzultácií a minimalizoval počet zákonov, ktoré sú vylúčené z konzultácie – by preto výrazne pomohlo minimalizovať administratívne zaťaženie vyplývajúce z častých zmien zákonov, zvýšili by sa investície a v dlhodobom horizonte by sa podporil udržateľný hospodársky rast. V tejto súvislosti má zásadný význam aj zaručenie fungovania právneho štátu a nezávislosti súdnictva. Pripomína sa, že Komisia v decembri 2017 predložila Rade odôvodnený návrh na rozhodnutie o tom, že existuje zreteľné riziko vážneho porušenia zásad právneho štátu zo strany Poľska. Týchto obáv sa týka rozsudok a prebiehajúce konania pred Súdnym dvorom Európskej únie. Právna istota, dôvera v kvalitu a predvídateľnosť regulačných, daňových a iných politík a inštitúcií sú dôležitými faktormi pre investičné prostredie.

(19)

Programovanie finančných prostriedkov Únie na obdobie 2021 – 2027 by mohlo pomôcť riešiť niektoré z nedostatkov identifikovaných v odporúčaniach, a to najmä v oblastiach uvedených v prílohe D k správe o krajine na rok 2019. To by Poľsku umožnilo vo vybraných odvetviach využiť uvedené prostriedky čo najlepšie, a pritom zohľadniť aj regionálne rozdiely.

(20)

V posledných rokoch sa úloha štátu výrazne posilnila v sektoroch bankovníctva, poisťovníctva a energetiky. Zvýšená miera štátneho vlastníctva je novou výzvou pre hospodársku súťaž, regulačný rámec a rámec správy vecí verejných. Kvalita správy vecí verejných a nezávislosť regulačných orgánov a orgánov dohľadu preto získava čoraz väčší význam vzhľadom na potenciálne konflikty záujmov a silnejšie prepojenia medzi finančnými inštitúciami a štátom.

(21)

Rada na základe tohto posúdenia preskúmala konvergenčný program na rok 2019 a jej stanovisko (6) je zohľadnené najmä v odporúčaní 1,