1.

O autoritate administrativă germană ( 2 ) împuternicită de dreptul național să exercite drepturile și responsabilitățile Ministerului Public în ceea ce privește anumite infracțiuni poate emite un ordin european de anchetă (denumit în continuare „OEA”) fără validarea prevăzută la articolul 2 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41/UE? ( 3 )

2.

Aceasta este în esență îndoiala cu care este sesizată Curtea de către un parchet italian ( 4 ), după primirea unui OEA emis de o asemenea autoritate germană respective, cu privire la a cărui recunoaștere și executare trebuie să se pronunțe. Ca etapă prealabilă, înainte de a clarifica această îndoială, trebuie să se stabilească dacă Parchetul din Trento are dreptul să recurgă la mecanismul de cooperare judiciară instituit de articolul 267 TFUE.

3.

Prin urmare, Curtea se confruntă din nou cu natura „judiciară” a Ministerului Public ( 5 ), de data aceasta dintr‑o perspectivă inedită. Aceasta va trebui să clarifice: a) dacă instituția respectivă are competența de a formula o cerere de decizie preliminară în contextul unui OEA ( 6 ) și b) dacă un organ administrativ căruia dreptul național îi conferă atribuții specifice Ministerului Public pentru a urmări în justiție anumite încălcări poate fi asimilat acestuia, tot în contextul unui OEA.

4.

În considerentele (12) și (15) se arată următoarele:

[…]

5.

Articolul 1 („[OEA] și obligația de executare a acestuia”) prevede următoarele:

„(1)   [OEA] reprezintă o decizie judiciară emisă sau validată de o autoritate judiciară a unui stat membru (denumit în continuare «statul emitent») pentru a pune în aplicare una sau mai multe măsuri de investigare specifice într‑un alt stat membru (denumit în continuare «statul executant») în vederea obținerii de probe în conformitate cu prezenta directivă.

Ordinul european de anchetă poate fi emis și pentru obținerea de probe care se află deja în posesia autorităților competente ale statului executant.

(2)   Statele membre execută ordinul european de anchetă pe baza principiului recunoașterii reciproce și în conformitate cu prezenta directivă.

[…]”

6.

Articolul 2 litera (c) definește „autoritatea emitentă” după cum urmează:

7.

Articolul 6 („Condițiile pentru emiterea și transmiterea unui ordin european de anchetă”) stabilește următoarele:

„(1)   Autoritatea emitentă poate emite un ordin european de anchetă numai dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:

(2)   Condițiile menționate la alineatul (1) sunt evaluate, în fiecare caz, de către autoritatea emitentă.

(3)   În cazul în care o autoritate executantă are motive să creadă că nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute la alineatul (1), aceasta poate consulta autoritatea emitentă cu privire la importanța executării ordinului european de anchetă. După această consultare, autoritatea emitentă poate decide să retragă ordinul european de anchetă.”

8.

Articolul 9 („Recunoașterea și executarea”) prevede:

„(1)   Autoritatea executantă recunoaște un ordin european de anchetă, transmis în conformitate cu prezenta directivă, fără a fi necesară nicio altă formalitate, și asigură executarea sa în același mod și cu aceleași mijloace ca în situația în care măsura de anchetă în cauză ar fi fost dispusă de către o autoritate a statului executant, cu excepția cazului în care această autoritate hotărăște să invoce unul dintre motivele de nerecunoaștere sau de neexecutare sau unul dintre motivele de amânare prevăzute în prezenta directivă.

(2)   Autoritatea executantă respectă formalitățile și procedurile indicate în mod expres de autoritatea emitentă, cu excepția cazului în care se prevede altfel în prezenta directivă și cu condiția ca aceste formalități și proceduri să nu contravină principiilor fundamentale de drept ale statului executant.

(3)   Atunci când o autoritate executantă primește un ordin european de anchetă care nu a fost emis de o autoritate judiciară, astfel cum este specificat la articolul 2 litera (c), autoritatea executantă returnează ordinul european de anchetă statului emitent.

[…]”

9.

Articolul 11 enumeră „[m]otivele de nerecunoaștere sau de neexecutare”.

10.

Articolul 386 prevede următoarele:

„(1)   În cazul unei suspiciuni privind încălcarea obligațiilor fiscale, urmărirea penală revine în sarcina autorității fiscale. În sensul prezentei secțiuni, autoritate înseamnă «Hauptzollamt» (Biroul Vamal Principal), «Finanzamt», «Bundeszentralamt für Steuern» (Oficiul Federal Central pentru Impozite) și «Familienkasse» (Agenția pentru Plasarea Forței de Muncă).

(2)   Autoritatea fiscală efectuează urmărirea penală în mod independent, în limitele articolului 399 alineatul 1 și ale articolelor 400 și 401, în cazul în care situația de fapt

(3)   Alineatul 2 nu se aplică odată cu emiterea unui mandat de arestare sau a unui ordin de luare în custodie publică împotriva persoanei urmărite penal pentru faptele sale.

(4)   Autoritatea fiscală poate sesiza oricând Ministerul Public. Ministerul Public poate prelua cauza în orice moment. În ambele situații, Ministerul Public poate, de comun acord cu autoritatea fiscală, să îi returneze cauza.”

11.

Articolul 399 alineatul (1) prevede:

„În cazul în care autoritatea fiscală acționează în mod independent în temeiul articolului 386 alineatul 2, aceasta exercită drepturile și obligațiile Ministerului Public în etapa urmării penale.”

12.

La 14 martie 2017, Reprezentanța permanentă a Republicii Federale Germania pe lângă Uniunea Europeană a făcut următoarea declarație, în ceea ce privește OEA emise de autoritățile administrative germane:

„În conformitate cu articolul 2 litera (c) din Directiva [2014/41], cererile emise de autoritățile administrative germane trebuie, în mod obișnuit, să fie validate de Ministerul Public de pe lângă tribunalul regional în a cărui circumscripție este situată autoritatea administrativă. Totuși, landurile sunt libere să atribuie competența de validare unei instanțe sau să reglementeze în alt mod competența teritorială a Ministerului Public în materie de validare. Pentru cererile emise de autoritățile fiscale germane care sunt competente să efectueze cercetarea penală în mod independent în temeiul articolului 386 alineatul 2 din Codul fiscal nu este necesară validarea de către o autoritate judiciară sau de către o instanță. În acest caz, autoritățile fiscale exercită drepturile și responsabilitățile Ministerului Public în temeiul articolului 399 alineatul (1) din Codul fiscal […] și acționează ele însele în calitate de autoritate judiciară în sensul articolului 2 litera (c) din Directiva [2014/41].”

13.

Articolul 4 alineatul 1 prevede că „[p]archetul de pe lângă tribunalul din centrul administrativ al circumscripției în care trebuie îndeplinite actele solicitate efectuează, prin decret motivat, recunoașterea ordinului de anchetă în termen de 30 de zile de la primirea acestuia sau în alt termen indicat de autoritatea emitentă, însă nu mai târziu de 60 de zile”.

14.

La articolul 5 alineatul 1 din Decretul legislativ nr. 108/17 se adaugă că, „[î]n cazul în care autoritatea emitentă solicită ca actul să fie îndeplinit de instanță sau atunci când, potrivit dreptului italian, actul solicitat trebuie îndeplinit de instanță, parchetul recunoaște ordinul de anchetă și adresează o cerere de executare judecătorului de instrucție”.

15.

Conform articolului 10 alineatul 3, „[o]rdinul de anchetă care nu a fost emis sau validat de o autoritate judiciară se returnează autorității emitente”.

16.

La 14 noiembrie 2019, Parchetul din Trento a primit un OEA emis la aceeași dată de Finanzamt Münster (Administrația Fiscală), prin care s‑a dispus percheziția unor spații comerciale în cadrul unei anchete de evaziune fiscală, efectuată în temeiul articolelor 369 și 370 din Codul fiscal german.

17.

OEA era semnat de directorul general al Finanzamt Münster și nu era validat de o autoritate judiciară.

18.

La 20 decembrie 2019, Parchetul din Trento a transmis către Finanzamt Münster confirmarea de primire a OEA și o comunicare prin care solicita transmiterea unui exemplar al acestui ordin validat de o autoritate judiciară. Validarea era necesară, în opinia sa, ca urmare a naturii administrative a autorității emitente.

19.

La 8 ianuarie 2020, Finanzamt Münster a comunicat către Parchetul din Trento că OEA nu trebuia validat de către o autoritate judiciară, deoarece, în conformitate cu articolul 399 alineatul 1 din Codul fiscal, Finanzamt are atribuții specifice Ministerului Public în procedurile privind încălcările fiscale și trebuie calificată drept autoritate judiciară, în sensul articolului 2 din Directiva 2014/41.

20.

În acest context, Parchetul din Trento a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 2 primul paragraf litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41 […], în măsura în care prevede că poate fi de asemenea considerată autoritate emitentă «orice altă autoritate competentă, astfel cum este definită de către statul emitent, care acționează, în cazul respectiv, în calitate de autoritate de anchetă în cadrul procedurilor penale, care are competența să dispună strângerea de probe în conformitate cu dreptul intern», prevăzând însă că, în acest caz, «înainte de a fi transmis autorității executante, [OEA] este validat, după examinarea conformității sale cu condițiile pentru emiterea unui [OEA] în temeiul prezentei directive, în special condițiile prevăzute la articolul 6 alineatul (1), de către un judecător, o instanță judecătorească, un judecător de instrucție sau un procuror din statul emitent», trebuie interpretat în sensul că permite unui stat membru să scutească o autoritate administrativă de obligația de a obține validarea ordinului european de anchetă, calificând‑o drept «autoritate judiciară în sensul articolului 2 din directivă»?”

21.

Potrivit Parchetului din Trento, în procedura pasivă de recunoaștere a OEA, în conformitate cu articolul 9 din Directiva 2014/41 și cu articolele 4 și 10 din Decretul legislativ nr. 108/17, i s‑a atribuit sarcina „de a soluționa cu independență totală un litigiu”. Prin urmare, acesta este abilitat să formuleze o cerere de decizie preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.

22.

În ceea ce privește fondul, Parchetul din Trento subliniază că OEA trebuie să fie adoptat sau validat în mod obligatoriu de o autoritate judiciară. Acest lucru ar rezulta, pe baza analogiei dintre OEA și MEA ( 11 ), din Hotărârea din 10 noiembrie 2016, Özçelik ( 12 ).

23.

Prin urmare, este necesar să se stabilească dacă o autoritate administrativă precum Finanzamt, abilitată de dreptul intern să exercite, în anumite cazuri, atribuții ale Ministerului Public, poate emite un OEA nevalidat de o autoritate judiciară.

24.

În opinia Parchetului din Trento, soluția trebuie dată prin extrapolarea jurisprudenței Curții privind MEA, și anume plecând de la faptul: (a) noțiunea de „autoritate judiciară” este uniformă și nu poate varia în funcție de statul membru, și (b) această noțiune se referă numai la organismele care nu fac obiectul ordinelor sau instrucțiunilor externe, în special ale puterii executive.

25.

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 24 ianuarie 2020.

26.

Au formulat observații scrise guvernele german, italian și portughez, precum și Comisia.

27.

Curtea a considerat că nu este necesar să organizeze o ședință publică, însă a invitat părțile să răspundă la două întrebări privind controlul jurisdicțional al OEA ( 13 ) și dreptul italian aplicabil ( 14 ).

28.

Conform articolului 267 TFUE, numai „instanțele” pot – sau trebuie – să adreseze Curții, „cu caracter preliminar”, o întrebare „cu privire la interpretarea tratatelor” sau la „validitatea și interpretarea” dreptului derivat al Uniunii.

29.

Semnificația, în acest context, a noțiunii de „instanțe” este o chestiune care trebuie clarificată exclusiv în temeiul dreptului Uniunii: cerințele de unitate și uniformitate în aplicarea acestuia din urmă transformă noțiunea respectivă într‑una autonomă, independent de diferitele drepturi naționale ( 15 ).

30.

Pentru a stabili domeniul de aplicare al noțiunii, Curtea a luat în considerare în mod tradițional o serie de elemente care au început să se contureze în Hotărârea Vaassen‑Göbbels ( 16 ). Calitatea de „instanță” este rezervată organismelor care, fiind înființate cu caracter permanent în temeiul unei legi, aplică norme juridice prin intermediul unei proceduri contradictorii, în exercitarea unei competențe obligatorii și cu independență deplină ( 17 ).

31.

În principiu, condițiile enumerate anterior sunt îndeplinite în mod simultan numai de judecătorii și de instanțele care fac parte din sistemul judiciar al fiecărui stat membru. Cu toate acestea, Curtea a fost relativ flexibilă în ceea ce privește aprecierea îndeplinirii lor, ceea ce i‑a permis să recunoască calitatea de „instanță” unor instituții din afara sistemului judiciar, precum o comisie de apel din cadrul unui colegiu profesional ( 18 ) sau o comisie municipală pentru căi de atac ( 19 ).

32.

Lipsa de formalism a Curții în acest domeniu a fost criticată, reproșându‑i‑se că, în cele din urmă, condițiile stabilite în Hotărârea Vaassen‑Göbbels au ajuns să fie „denaturate” ( 20 ). Cu toate acestea, Curtea și‑ar fi corectat recent abordarea anterioară, care era excesiv de permisivă ( 21 ).

33.

În realitate, jurisprudența Curții respectă rațiunea profundă care stă la baza mecanismului de colaborare judiciară prevăzut la articolul 267 TFUE: „garantarea conservării caracteristicilor specifice și a autonomiei […] [ordinii juridice] a Uniunii” ( 22 ).

34.

Acestui obiectiv îi corespunde un sistem jurisdicțional a cărui „chei[e] de boltă […] o constituie procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, care, prin instituirea unui dialog de la instanță la instanță tocmai între Curte și instanțele din statele membre, are drept scop asigurarea unității de interpretare a dreptului Uniunii […], permițând astfel asigurarea coerenței acestuia, a efectului său deplin și a autonomiei sale, precum și, în ultimă instanță, a caracterului propriu al dreptului instituit de tratate” ( 23 ).

35.

Faptul că procedura prevăzută la articolul 267 TFUE este concepută ca un „dialog de la instanță la instanță” se datorează împrejurării că, în general, instanțele sunt cele care au ultimul cuvânt cu privire la normele care alcătuiesc ordinile juridice ale statelor membre. În cazul în care, în aceste ordini – și în litigiile subsecvente – este vorba despre norme de drept al Uniunii, prin sesizarea Curții cu o trimitere preliminară se urmărește evitarea cristalizării unor soluții finale incorecte din perspectiva dreptului Uniunii ( 24 ).

36.

Din aspectele anterioare rezultă că instanțele naționale se adresează Curții în căutarea unui răspuns la îndoielile existente cu privire la sensul corect al normelor Uniunii care au efecte asupra unui litigiu.

37.

În fața instanțelor naționale – prin mecanismele căilor de atac– se asigură caracterul unitar al diferitor interpretări ale dreptului însușite de autoritățile extrajudiciare (inclusiv organele administrative) care aplică dreptul intern. În ultimă instanță, sunt valabile numai interpretările autorizate de instanțe, astfel încât este logic ca articolul 267 TFUE să le atribuie rolul de interlocutori naturali (și exclusivi) ai Curții.

38.

Mai există însă un aspect. Astfel cum am subliniat anterior, obiectivul este de a garanta „unitatea interpretării dreptului Uniunii” ( 25 ). Articolul 267 TFUE contribuie, desigur, la facilitarea interpretării de către instanțele naționale a dispozițiilor de drept al Uniunii pe care trebuie să le aplice în vederea soluționării litigiilor cu care sunt sesizate. Totodată, acesta are scopul de a garanta că toate dispozițiile de drept al Uniunii pot face obiectul interpretării autorizate a Curții.

39.

Scopul articolului 267 TFUE este de a împiedica înrădăcinarea în ordinile juridice naționale a unor interpretări privind dreptul Uniunii care nu au putut fi validate de Curte. În acest caz, pe lângă riscul unei interpretări incorecte, ar exista și o pluralitate aproape inevitabilă de interpretări privind reglementările europene în diferitele state membre, cu afectarea subsecventă a unității dreptului Uniunii. Prin urmare, articolul 267 TFUE nu numai că abilitează instanțele naționale de ultim resort să adreseze întrebări preliminare, ci le impune acestora obligația de a le formula.

40.

În opinia noastră, faptul că, în cadrul jurisprudenței sale, Curtea a adoptat o perspectivă funcțională prin admiterea trimiterilor preliminare formulate de instituții care nu aveau un caracter judiciar strict are la bază același scop. În cazul în care actele acestor instituții nu sunt susceptibile de nicio cale de atac jurisdicțională în ordinea juridică națională, există riscul de a consolida interpretările finale ale dreptului Uniunii fără intervenția Curții.

41.

Astfel, după cum am arătat anterior, instanțele sunt cele care, în general, au ultimul cuvânt în ordinea juridică a statelor membre ( 26 ). Prin urmare, articolul 267 TFUE face trimitere la instanțe – și reiterăm acest aspect – ca interlocutori naturali ai Curții.

42.

Or, această normă poate fi moderată, cu riscul unor interpretări dispersate ale dreptului Uniunii, în cazuri excepționale în care intervenția jurisdicțională propriu‑zisă nu este posibilă, ca urmare a caracteristicilor dreptului național.

43.

Avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer sublinia acest lucru: „[o]rganizarea jurisdicțională într‑o Europă compusă din 27 de state membre reflectă parametri și concepții foarte eterogene”, ceea ce face „dificil să se conceapă un model care să prezinte o descriere comună a sistemelor judiciare din atâtea țări”. Acesta este motivul pentru care criteriile stabilite prin Hotărârea Vaassen‑Goebbels au fost interpretate într‑un mod atât de generos și de larg” ( 27 ).

44.

Prin urmare, Curtea a acționat pe baza unui model ideal definit de caracteristicile care disting în mod obișnuit instanțele (pe scurt, cele prevăzute în Hotărârea Vaassen‑Gobbels) ( 28 ). Pe parcursul anilor, aceasta a fost sesizată însă cu cauze care au determinat‑o să relativizeze importanța criteriilor stabilite în hotărârea respectivă, atunci când se impunea pentru a include în noțiunea de „instanță” instituțiile care, deși acționau în afara sistemului judiciar, exercitau funcții jurisdicționale ( 29 ).

45.

Cu toate acestea, Curtea nu a făcut niciodată compromisuri în ceea ce privește cerința ca instituția care formulează o cerere de decizie preliminară să exercite funcția jurisdicțională din punct de vedere material, cu alte cuvinte să stabilească în mod irevocabil dreptul într‑un litigiu concret.

46.

Astfel cum am arătat anterior, Curtea a calificat fără rezerve ca „instanță” o comisie de apel a unei școli profesionale, chiar dacă deciziile sale puteau fi atacate în fața instanțelor. Această din urmă împrejurare ar fi trebuit să fie suficientă pentru a concluziona că instanțele respective ar trebui să fie, dacă este cazul, cele care formulează o eventuală cerere de decizie preliminară. Cu toate acestea, faptul că, în practică, nu se formulau acțiuni în justiție împotriva deciziilor comisiei a fost suficient pentru Curte ca să constate că, de facto, aceste decizii aveau caracter judiciar ( 30 ).

47.

Prin urmare, este important, în contextul articolului 267 TFUE, ca organismelor care au ultimul cuvânt în temeiul dreptului național să li se permită accesul la Curte atunci când este în joc interpretarea normelor Uniunii. Iar acest lucru este valabil atât în ceea ce privește instanțele, în sens strict, cât și alte organisme care, deși nu au această calitate, în mod excepțional, exercită de facto funcția jurisdicțională finală în cadrul unui litigiu. Atât unele, cât și celelalte trebuie să aibă posibilitatea de a sesiza Curtea pentru ca aceasta să fie cea care stabilește interpretarea autorizată a dreptului Uniunii.

48.

Astfel, se înțelege că sintagma „a pronunța o hotărâre”, în sensul articolului 267 al doilea paragraf TFUE, a făcut obiectul unei interpretări largi pentru a evita ca „unele întrebări procedurale să fie considerate inadmisibile și să nu poată face obiectul unei interpretări a Curții și ca aceasta din urmă să nu poată să interpreteze toate dispozițiile dreptului Uniunii pe care instanța de trimitere este obligată să le aplice” ( 31 ).

49.

Preocuparea Curții de a avea ultimul cuvânt în ceea ce privește interpretarea dreptului Uniunii în ansamblul său a condus, așadar, la adoptarea celor două excepții pe care avocatul general Ruiz‑Jarabo Colomer le‑a subliniat la momentul respectiv: (i) lipsa unei căi de atac în fața instanțelor; și (ii) atribuirea, prin mandat constituțional, a funcțiilor jurisdicționale organelor extrajudiciare ( 32 ).

50.

Plecând de la aceste premise, se impune abordarea obiecțiilor privind admisibilitatea trimiterii preliminare formulate de Parchetul din Trento. Această instituție îndeplinește criteriile privind originea legală, permanența, caracterul obligatoriu al jurisdicției sale și aplicarea normelor juridice.

51.

Chiar dacă procedura de recunoaștere și executare a OEA nu ar avea caracter contradictoriu – ceea ce este îndoielnic –, Curtea a redus importanța acestei caracteristici respingând faptul că reprezintă un „criteriu absolut” ( 33 ).

52.

Prin urmare, totul pare să indice că se aplică prima dintre excepțiile la care ne‑am referit anterior, întrucât, conform informațiilor furnizate de Parchetul din Trento și de guvernul italian ( 34 ), deși decizia parchetului de a recunoaște OEA poate face obiectul unui control jurisdicțional, nu există nicio cale de atac jurisdicțională care să permită recurgerea la instanțe pentru a ataca decizia de respingere a recunoașterii OEA necesară în vederea executării sale.

53.

În aceste condiții, considerăm că Parchetului din Trento ar trebui să i se atribuie competența de a formula o cerere de decizie preliminară.

54.

Cu toate acestea, s‑ar putea argumenta că, în cazul în care Ministerul Public recunoaște validitatea OEA, decizia sa ar putea fi atacată în fața unei instanțe care ar avea ultimul cuvânt, cu consecința că acesteia i s‑ar conferi dreptul de a formula o cerere de decizie preliminară.

55.

În stadiul actual al procedurii în care a fost formulată trimiterea preliminară, Parchetul din Trento nu a putut încă să decidă cu privire la viabilitatea OEA, cu privire la recunoașterea căruia trebuie să se pronunțe. Motivul pentru care acesta nu a putut lua o decizie a fost chiar faptul că are îndoieli că, în temeiul Directivei 2014/41, sunt îndeplinite condițiile pentru recunoașterea OEA în litigiu.

56.

Astfel, Parchetul din Trento ar putea determina intervenția unei instanțe numai dacă ar decide să recunoască OEA, indiferent dacă, în opinia sa, este vorba despre un OEA emis de un organism necompetent (Finanzamt Münster). Pe scurt, acesta ar fi obligat să adopte o decizie știind că ar putea fi incorectă și bazându‑se pe faptul că va avea loc o intervenție judiciară, fapt care, în plus, nu poate fi garantat.

57.

Parchetul din Trento nu putea decide decât pe baza cunoștințelor sale, având garanția că decizia sa de a refuza recunoașterea OEA poate fi supusă de asemenea controlului jurisdicțional. Ar fi irelevant, în ceea ce privește scopul articolului 267 TFUE, ca acest control să fie efectuat de o instanță din statul membru de origine a OEA (Germania), care ar avea întotdeauna posibilitatea de a se adresa Curții ( 35 ).

58.

Cu toate acestea, OEA în discuție în prezenta cauză nu a fost emis de o instanță, ci de un organ administrativ, care nu poate recurge nici el la Curte în temeiul articolului 267 TFUE.

59.

Revenind la contextul în care este formulată prezenta trimitere preliminară, Parchetul din Trento tinde să considere că OEA emis de Finanzamt Münster necesită validarea în litigiu. Plecând de la această premisă, Parchetul solicită Curții confirmarea interpretării sale cu privire la Directiva 2014/41.

60.

În cazul în care întrebarea preliminară este declarată inadmisibilă, Parchetul din Trento ar putea acționa în conformitate cu propria interpretare a Directivei 2014/41 și ar putea refuza recunoașterea solicitată de Finanzamt Münster. Având în vedere că, astfel cum am menționat, nici aceasta din urmă nu ar putea formula o cerere de decizie preliminară și nu există nicio certitudine că emiterea OEA a fost convenită în cursul unei proceduri judiciare ( 36 ), ar rezulta că nicio instanță nu ar putea aborda Curtea pentru ca aceasta să se pronunțe cu privire la interpretarea directivei respective.

61.

În cazul în care s‑ar generaliza această soluție și s‑ar concluziona că Parchetul din Trento nu poate formula o cerere de decizie preliminară în împrejurările din prezenta cauză, s‑ar crea un punct mort în interpretarea unei dispoziții de drept al Uniunii. Exact acest lucru trebuie evitat, în beneficiul unității ordinii juridice a Uniunii, astfel cum a subliniat Curtea în Hotărârea Gradbeništvo Korana.

62.

În rest, faptul că Curtea nu a recunoscut, la momentul respectiv, calitatea Parchetului din Torino de organism împuternicit să formuleze o cerere de decizie preliminară (Hotărârea X) nu determină în sine soluția care se impune în prezenta cauză.

63.

Desigur, jurisprudența stabilită prin Hotărârea X rămâne pe deplin în vigoare. Totuși, aceasta trebuie aplicată luându‑se în considerare faptul că nu numai calitatea organică sau instituțională a parchetului este relevantă, ci și rolul pe care îl are, în calitate de autoritate executantă, în cadrul procedurii prevăzute de Directiva 2014/41.

64.

Spre deosebire de situația din Hotărârea X, în care Parchetul din Torino acționa în calitate de parte într‑o procedură penală în fața unei instanțe, Parchetul din Torino intervine în speță în calitate de organism însărcinat cu aplicarea definitivă a dreptului Uniunii la nivel național. Din punct de vedere funcțional, acesta se comportă în același mod ca o instanță, iar decizia prin care respinge recunoașterea OEA nu este susceptibilă de nicio cale de atac. Având în vedere că acționează în această calitate, nu există obstacole, în opinia noastră, pentru a recunoaște acestui organism statutul de „instanță” în sensul articolului 267 TFUE.

65.

Considerăm că această din urmă considerație este relevantă.

66.

Faptul că Parchetul din Trento acționează din perspectivă materială sau funcțională în calitate de instanță ar putea să denote o anumită disfuncționalitate a dreptului național, întrucât, în principiu, toate actele autorităților publice trebuie să poată face obiectul controlului jurisdicțional ( 37 ).

67.

Nu aceasta este însă problema asupra căreia Curtea trebuie să se pronunțe în prezenta cauză, întrucât nu ea face obiectul trimiterii preliminare. Inclusiv în cazul în care, în mod ipotetic, dreptul intern ar trebui să prevadă o cale de atac împotriva deciziei Parchetului de la Trento prin care refuză recunoașterea unui OEA (chestiune care, astfel cum am arătat, nu face obiectul prezentei proceduri și care, în plus, în opinia Comisiei și a guvernului italian, ar trebui să fie soluționată în sens negativ) ( 38 ), nu s‑ar elimina dificultatea pe care o implică lipsa unui mijloc de sesizare a Curții în situația de fapt specifică aflată la originea prezentei cereri de decizie preliminară.

68.

În concluzie, Parchetul din Trento, care s‑a erijat în „instanță” pentru a adopta o decizie definitivă cu privire la respingerea OEA, în condițiile prezentate anterior, are capacitatea necesară pentru a sesiza Curtea cu această cerere de decizie preliminară.

69.

În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Directiva 2014/41, OEA este o „decizie judiciară” ( 39 ). Conform articolului 2 litera (c) din directiva menționată, o astfel de decizie poate fi emisă sau validată de un judecător sau de un procuror ( 40 ) și, în plus, de o autoritate care „acționează […] în calitate de autoritate de anchetă în cadrul procedurilor penale [și] care are competența să dispună strângerea de probe în conformitate cu dreptul intern” ( 41 ).

70.

În această din urmă ipoteză, OEA emise de aceste „autorități de anchetă” trebuie să facă obiectul „examin[ării] […] de către un judecător, o instanță judecătorească, un judecător de instrucție sau un procuror” ( 42 ), cu alte cuvinte de autoritățile competente să emită un OEA motu proprio.

71.

Modul de redactare a articolului 2 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41 ni se pare concludent pentru a da un răspuns negativ întrebării adresate. Prin urmare, împărtășim abordările guvernelor italian și portughez, precum și pe cea a Comisiei.

72.

În opinia noastră, argumentele invocate de guvernul german pentru a justifica atribuirea către Finanzamt a atribuțiilor de urmărire de care beneficiază în domeniul fiscal, în temeiul dreptului național, nu sunt incompatibile cu dreptul Uniunii.

73.

În special, această repartizare a competențelor este conformă cu dispozițiile articolului 2 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41, care se referă la „orice altă autoritate competentă, astfel cum este definită de către statul emitent”, care „acționează […] în calitate de autoritate de anchetă în cadrul procedurilor penale, care are competența să dispună strângerea de probe în conformitate cu dreptul intern” ( 43 ).

74.

Însă nu aceasta este problema.

75.

Problema este că, prin recunoașterea de către statele membre a competenței de a desemna autoritățile abilitate să desfășoare anchete în cadrul procedurilor penale și să administreze probe, articolul 2 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41 nu conferă autorităților desemnate în acest scop o altă funcție decât cea care se limitează la emiterea unui OEA, care, „înainte de a fi transmis autorității executante […], trebuie validat”. Validarea sa trebuie realizată de către o instanță, un judecător sau un procuror.

76.

Finanzamt Münster este în mod clar o instituție administrativă, astfel încât, conform Directivei 2014/41, nu este abilitat să emită un OEA în mod independent. Mai exact, aceasta nu este abilitat să îl „transmită” autorității executante fără validarea sa prealabilă de către o autoritate judiciară, cu alte cuvinte de către o instanță, un judecător sau un procuror, în conformitate cu articolul 2 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41.

77.

Guvernul german susține că, în temeiul autonomiei sale procedurale, a încredințat către Finanzamt, în domeniul fiscal, exercitarea unor atribuții specifice Ministerului Public, conferindu‑i drepturile și obligațiile caracteristice acestuia. Aceasta ar fi o excepție prevăzută de lege, care elimină monopolul Ministerului Public în cadrul anchetei penale.

78.

Această atribuire transformă Finanzamt într‑un „procuror”, în sensul Directivei 2014/41? În opinia noastră, răspunsul este negativ.

79.

Faptul că acest drept național atribuie în favoarea Finanzamt, în ceea ce privește urmărirea penală a încălcărilor fiscale, atribuții de urmărire echivalente cu cele ale Ministerului Public nu este suficient pentru a asimila cele două instituții în contextul Directivei 2014/41.

80.

Astfel cum subliniază Comisia, Finanzamt este o autoritate administrativă care este responsabilă de gestionarea chestiunilor fiscale și care face parte din ramura executivă. Chiar dacă dreptul german îi conferă atribuții limitate de urmărire penală în ceea ce privește anumite încălcări, există o distincție clară între autoritatea fiscală și Ministerul Public. Finanzamt nu are toate competențele Ministerului Public și, prin urmare, nu ar putea fi asimilat acestuia ca autoritate emitentă a unui OEA.

81.

Rațiunea pe care se întemeiază articolul 2 din Directiva 2014/41 este că autoritățile administrative, indiferent de competențele care le‑au fost atribuite de dreptul național, trebuie să beneficieze de validarea autorităților judiciare (inclusiv a procurorului) pentru a emite un OEA.

82.

Această rațiune ar dispărea dacă statele membre ar putea permite pur și simplu autorităților care fac parte din puterea executivă să transmită OEA-uri nevalidate de autoritățile judiciare (inclusiv de procuror), prin mecanismul asimilării, în acest scop, a celor dintâi cu acestea din urmă.

83.

La acest argument se adaugă altul, referitor la rolul pe care îl au autoritățile judiciare propriu‑zise (inclusiv procurorul) în ceea ce privește OEA.

84.

Conform considerentului (12) al Directivei 2014/41, autoritatea emitentă este obligată să acorde o atenție specială asigurării respectării drepturilor fundamentale, având în vedere că „[p]rezumția de nevinovăție și dreptul la apărare în cadrul procedurilor penale sunt o piatră de temelie a drepturilor fundamentale recunoscute în cartă în domeniul justiției penale”.

85.

Pentru acest motiv, legiuitorul Uniunii a insistat asupra faptului că „[o]rice limitare a acestor drepturi printr‑o măsură de investigare dispusă în conformitate cu prezenta directivă ar trebui să fie în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 52 din cartă în ceea ce privește necesitatea și obiectivele de interes general pe care ar trebui să le urmărească, în special protejarea drepturilor și libertăților celorlalți” ( 44 ).

86.

În acest sens, articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2014/41 permite emiterea unui OEA numai dacă aceasta este „necesară și proporțională […], ținând cont de drepturile persoanei suspectate sau acuzate”. În plus, autoritatea emitentă trebuie să ia în considerare, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2), o serie de directive privind drepturile procedurale în cadrul procedurilor penale ( 45 ).

87.

Prin urmare, pentru a permite o evaluare comparativă adecvată între interesul general și drepturile fundamentale potențial afectate, autoritatea emitentă a unui OEA este obligată să efectueze o analiză privind necesitatea și proporționalitatea, pentru care este indispensabil să ocupe o poziție instituțională care nu este cea de cea a organelor administrative.

88.

Faptul că unui organ administrativ precum Finanzamt i se atribuie funcții specifice Ministerului Public nu îl transformă într‑o „autoritate judiciară” în sensul Directivei 2014/41, care este în măsură să realizeze evaluarea respectivă privind necesitatea și proporționalitatea.

89.

Competența materială calificată care a determinat legiuitorul german să atribuie în favoarea Finanzamt atribuții de urmărire a infracțiunilor fiscale denotă că este vorba despre organisme foarte specializate în domeniul respectiv. Totuși, o astfel de specializare nu este suficientă, în sistemul Directivei 2014/41, pentru a le recunoaște posibilitatea sau competența, mai generală, impusă de evaluarea comparativă a drepturilor și a intereselor realizată înainte de adoptarea unei decizii de emitere a unui OEA.

90.

Curtea a statuat că noțiunea de „autoritate judiciară” nu se limitează la a desemna numai judecătorii sau instanțele unui stat membru, ci trebuie să fie înțele[asă] ca desemnând, mai larg, autoritățile care participă la administrarea justiției penale” ( 46 ), însă întotdeauna cu excluderea autorităților administrative, care fac parte din puterea executivă ( 47 ).

91.

Fără a beneficia în mod obligatoriu de independența caracteristică instanțelor, Ministerul Public nu este o instituție controlată de puterea executivă din perspectiva supunerii și a subordonării specifice autorităților administrative. Este cert că, în anumite sisteme juridice, membrii săi pot primi de la puterea executivă instrucțiuni individuale, însă, chiar și în acest caz, ei au un status de autonomie care îi diferențiază de organele puterii executive ( 48 ).

92.

Poziția instituțională a Ministerului Public în calitate de garant al legalității în fața instanțelor îl transformă într‑un adevărat participant la administrarea justiției, întrucât acesta nu ia în considerare în mod exclusiv sau în principal interesul administrației publice, ci interesul general al respectării legii. Prin urmare, articolul 2 din Directiva 2014/41 pune semnul egalității între Ministerul Public și instanțe ( 49 ).

93.

Exercitarea ad casum a atribuțiilor de urmărire penală, similare cu cele ale Ministerului Public, nu determină Finanzamt să înceteze să mai fie un organism administrativ și, ca atare, să fie supus din punct de vedere structural și funcțional ierarhiei administrației și în special lipsit de competența necesară pentru a realiza analiza necesității și a proporționalității prevăzută de Directiva 2014/41. Această analiză depășește interesul special al administrației fiscale și include interesul general al întregului stat și garantarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor.

94.

În temeiul considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă Procura Distrettuale della Repubblica presso il Tribunale Ordinario di Trento (Parchetul Districtual de pe lângă Tribunalul de Primă Instanță din Trento) după cum urmează:

„Articolul 2 litera (c) punctul (ii) din Directiva 2014/41/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 aprilie 2014 privind ordinul european de anchetă în materie penală trebuie interpretat în sensul că nu permite unui stat membru să scutească autoritățile administrative naționale competente în materie fiscală, chiar și atunci când acestea sunt împuternicite să efectueze urmărirea penală în cadrul anumitor proceduri penale, de obligația de a solicita, înainte de transmiterea unui ordin european de anchetă către autoritatea executantă, validarea acestuia de către un judecător, o instanță judecătorească, un procuror sau un judecător de instrucție din statul emitent.”