1.

Politica agricolă comună (denumită în continuare „PAC”) prevede, printre alte măsuri, plata unui ajutor financiar al Uniunii către fermieri. Pentru a beneficia de aceste plăți fermierii trebuie să respecte anumite norme cunoscute în general sub denumirea de sistem de ecocondiționalitate. Una dintre cerințele conținute de aceste norme prevede, inter alia, menținerea terenului de către fermieri eligibil pentru sprijin financiar, în bune condiții agricole și de mediu. În această cerere de decizie preliminară, Tartu Halduskohus [Tribunalul Administrativ din Tartu, (Estonia)] solicită să se stabilească dacă este compatibil cu normele de ecocondiționalitate din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 ( 2 ) ca statele membre să solicite fermierilor să conserve structurile arheologice amplasate pe terenurile agricole și dacă este legal să impună o sancțiune administrativă în situația în care o astfel de structură este dezmembrată. Instanța de trimitere dorește de asemenea să afle dacă un beneficiar al unui ajutor din partea Uniunii trebuie să respecte cerința privind menținerea terenului în bune condiții agricole și de mediu pentru întreaga sa exploatație agricolă sau doar cu privire la suprafața agricolă specifică pentru care se solicită ajutor financiar.

2.

Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 ( 3 ) prevede, inter alia, norme comune privind plățile acordate direct fermierilor (cunoscute de asemenea drept „plăți directe”) ( 4 ).

3.

Articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1307/2013 cuprinde următoarele definiții: „fermier” înseamnă o persoană fizică sau juridică sau un grup de persoane fizice sau juridice, indiferent de statutul juridic pe care un astfel de grup și membrii săi îl dețin în temeiul legislației naționale, a cărui exploatație se situează, inter alia, pe teritoriul statelor membre ( 5 ), „exploatație” înseamnă ansamblul unităților utilizate pentru activități agricole și gestionate de un fermier, situate pe teritoriul aceluiași stat membru ( 6 ), „suprafață agricolă” înseamnă orice suprafață de teren arabil, de pășune permanentă și de fâneață permanentă sau cultivată cu culturi permanente ( 7 ).

4.

Regulamentul nr. 1306/2013 prevede norme privind diferite aspecte, inclusiv sistemul de ecocondiționalitate ( 8 ). Termenii „fermier” [articolul 2 litera (a)], „activitate agricolă” [articolul 2 litera (b)], „suprafață agricolă” [articolul 2 litera (c)] și „plăți directe” [articolul 2 litera (e)] au același sens cu termenii corespunzători din Regulamentul nr. 1307/2013. Termenul „exploatație” din articolul 2 litera (d) are același sens cu termenul „exploatație” din Regulamentul nr. 1307/2013, cu excepția prevederilor articolului 91 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013 privind sistemul de ecocondiționalitate. Articolul 72 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1306/2013 prevede că în fiecare an, un beneficiar trebuie să depună o cerere de plată pentru suprafața în cauză, indicând, după caz, toate parcelele agricole ale exploatației agricole, precum și suprafața neagricolă pentru care se solicită sprijinul ( 9 ).

5.

Normele stabilite în titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013 guvernează ecocondiționalitatea. Principiul general de la articolul 91 alineatul (1) prevede că atunci când beneficiarul nu respectă normele privind ecocondiționalitatea, beneficiarului respectiv i se aplică o sancțiune administrativă ( 10 ). Conform articolului 91 alineatul (2), sancțiunea administrativă se aplică doar dacă neconformitatea este rezultatul unei acțiuni sau omisiuni imputabile direct beneficiarului și dacă sunt îndeplinite una dintre condițiile suplimentare de mai jos sau amândouă: (a) neconformitatea este legată de activitatea agricolă a beneficiarului; (b) este implicată suprafața exploatației agricole a beneficiarului.

6.

Potrivit articolului 93 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1306/2013, normele privind ecocondiționalitatea includ, inter alia, respectarea standardelor privind bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor stabilite la nivel național, enumerate în anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013.

7.

Potrivit articolului 94, statele membre se asigură că toate suprafețele agricole (inclusiv cele care nu mai sunt exploatate pentru producție) sunt menținute în bune condiții agricole și de mediu. Statele membre definesc, la nivel național sau regional, standarde minime pentru beneficiari în ceea ce privește bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor, pe baza anexei II la Regulamentul nr. 1306/2013, ținând seama de caracteristicile specifice ale suprafețelor în cauză, inclusiv de condițiile pedologice și climatice, de sistemele agricole existente, de utilizarea terenurilor, de rotația culturilor, de practicile agricole și de structurile exploatațiilor. Astfel, statele membre nu definesc cerințe minime care nu sunt stabilite în anexa II ( 11 ).

8.

Articolul 97 stipulează că sancțiunea administrativă prevăzută la articolul 91 se aplică atunci când nu sunt respectate normele privind ecocondiționalitatea, în orice moment în cursul unui an calendaristic și când neconformitatea în cauză îi poate fi imputată direct beneficiarului care a depus cererea de ajutor sau de plată în anul calendaristic în cauză.

9.

Anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013 este intitulată „Norme privind ecocondiționalitatea în temeiul articolului 93”. Utilizează acronimul „BCAM” pentru „Standarde pentru bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor.” Tabelul din anexa II include următoarele înscrieri:

10.

Regulamentul delegat (UE) nr. 640/2014 al Comisiei ( 12 ) stabilește prevederi care completează anumite elemente ale Regulamentului nr. 1306/2013, inter alia, cele privind identificarea sancțiunilor administrative și stabilirea ratei specifice care trebuie impusă, precum și baza pentru calcularea ajutoarelor și include norme privind modul în care trebuie gestionate anumite cazuri în care suprafețele eligibile conțin elemente de peisaj sau arbori ( 13 ). În temeiul articolului 5 alineatele (1) și (2) din Regulamentul delegat nr. 640/2014, pentru a asigura conformitatea cu măsurile PAC statele membre trebuie să stabilească sisteme de identificare a parcelelor agricole și trebuie să se asigure că respectivele parcele declarate sunt clar identificate ( 14 ). Pentru elementele de peisaj, care fac parte din suprafața totală a unei parcele agricole există prevederi specifice, sub rezerva cerințelor și a standardelor enumerate în anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013. Conform articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul delegat nr. 640/2014, aceste elemente sunt considerate parte a suprafeței eligibile a respectivei parcele ( 15 ). Conform articolului 39 alineatul (1) din respectivul regulament, dacă o neconformitate constatată este urmarea neglijenței beneficiarului, se aplică o reducere, care este, ca regulă generală, de 3 % din cuantumul total rezultat din plățile directe în discuție.

11.

Conform reglementărilor naționale, beneficiarul unei plăți directe în sensul articolului 92 din Regulamentul nr. 1306/2013 trebuie să respecte cerința de a menține terenul în bune condiții agricole și de mediu în ceea ce privește activitățile sale agricole și în legătură cu întreaga sa exploatație. Aceasta include păstrarea elementelor de peisaj și desfășurarea unui minim de lucrări de întreținere ( 16 ). O structură arheologică –– ca, de exemplu, un cimitir, trebuie conservată. În acest sens, următoarele pot fi clasificate drept structuri arheologice: „Situri de așezări preistorice, medievale și moderne, fortărețe, refugii, locuri de cult, câmpuri preistorice, menhire cu orificiu, drumuri, poduri, porturi și situri ale industriilor timpurii.

[…]” ( 17 )

12.

Argo Kalda Mardi talu (Argo Kalda, ferma Mardi, denumită în continuare: „Mardi talu”) a solicitat în anul 2016 o plată unică pe suprafață, precum și o plată pentru practici agricole benefice pentru climă și mediu. La 2 noiembrie 2016, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Oficiul de Informare și al Registrelor Agricole, denumit în continuare „PRIA”) a efectuat un control la fața locului al exploatației Mardi talu. În raportul redactat în urma controlului, PRIA constata: „Pe câmpul nr. 46 – la marginea suprafeței […] monument arheologic – situri funerare din piatră, pietrele au fost mutate la marginea câmpului, s‑a îndepărtat tufișul existent. Fotografii.”

13.

La 24 noiembrie 2016, PRIA a comunicat Mardi talu că a încălcat legislația națională care stabilea cerințele privind menținerea suprafețelor în bune condiții agricole și de mediu (denumite în continuare „măsurile naționale în discuție”). În consecință, a aplicat o sancțiune administrativă și cuantumul ajutorului solicitat de Mardi talu a fost redus cu 3 %. La 30 noiembrie 2016, Mardi talu a contestat la PRIA constatările din raport, declarând că, întrucât situl funerar din piatră nu era marcat în natură și nu se afla pe suprafața agricolă, ci la marginea acesteia, nu a încălcat măsurile naționale în discuție.

14.

În răspunsul transmis la 7 decembrie 2016, PRIA a precizat că, în conformitate cu articolul 72 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 1306/2013, obligațiile în discuție trebuie îndeplinite și în acea parte a terenului, care se află dincolo de hotarele suprafeței agricole şi pentru care nu s‑a solicitat niciun ajutor. Prin decizia din 15 decembrie 2016, PRIA a aprobat cererea de plată unică pe suprafață depusă de Mardi talu în cuantum de 82606,88 euro. Plata acordată Mardi talu a fost redusă cu 3 % (2554,94 euro), în urma aplicării unei sancțiuni administrative. Printr‑o a doua decizie din aceeaşi dată, PRIA a aprobat cererea de plată pentru asigurarea condițiilor benefice pentru climă și mediu depusă de Mardi talu, în cuantum de 37549,94 euro. Și această plată a fost redusă cu 3 % (1161,34 euro), în urma aplicării unei sancțiuni administrative.

15.

La 17 ianuarie 2017, Mardi talu a depus contestație la PRIA, prin care a solicitat anularea ambelor decizii, în măsura în care cuantumul plății acordate a fost redus, în urma sancțiunii administrative, cu 3 %. La 20 februarie 2017, PRIA a respins contestația depusă de Mardi talu.

16.

La 23 martie 2017, Mardi talu a introdus o cerere în fața instanței de trimitere solicitând: (i) anularea în parte a deciziilor adoptate de PRIA la 15 decembrie 2017, (ii) obligarea PRIA la plata sumelor neacordate, (iii) anularea deciziei de soluționare a contestației din 20 februarie 2017. Mardi talu și‑a motivat acțiunea printr‑o serie de argumente, inclusiv că nu a existat nicio încălcare a normelor de ecocondiționalitate. Grămada de pietre nu constituia un sit funerar din piatră, ci a rezultat în urma lucrării câmpului. Domeniul în care se presupune că s‑a săvârșit presupusa neconformitate nu este terenul pe care Mardi talu l‑a folosit pentru producție agricolă și nu s‑a solicitat nicio plată pentru acest teren.

17.

PRIA a replicat că dovezi ale unei structuri arheologice au fost înregistrate la 6 ianuarie 1998, fiind confirmate pe parcela cadastrală „Hansapõld”, pe baza datelor din registrul național al patrimoniului cultural. PRIA s‑a mai bazat și pe materialul furnizat de Oficiul pentru Protecția Patrimoniului pentru a confirma statutul arheologic al sitului funerar din piatră. Terenul pe care a fost amplasat situl funerar din piatră a făcut parte din exploatația Mardi talu. Conform legislației naționale, obligația de protejare a structurilor arheologice se aplică nu doar terenului cultivat pentru producție agricolă, pentru care s‑a solicitat ajutorul, ci întregii exploatații agricole.

18.

Instanța de trimitere declară că, în conformitate cu normele naționale, o structură arheologică, un cimitir, un câmp preistoric, un menhir cu orificiu, un drum sau un pod trebuie conservat și că cimitirele preistorice, medievale sau moderne sunt structuri arheologice în sensul acestor norme. Această instanță este de părere că obiectivul normelor naționale în discuție este acela de a proteja siturile funerare din piatră din Estonia ca monumente. Nu se contestă că Mardi talu nu folosea ca teren agricol terenul pe care era amplasat situl funerar din piatră și că respectivul sit funerar din piatră era la marginea parcelei utilizate pentru producția agricolă. În orice caz, nu este clar dacă obiectivul legislației relevante a Uniunii, în special al Regulamentului nr. 1306/2013 este acela de a conserva situri funerare din piatră drept structuri arheologice. Anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013 lasă impresia că, în ceea ce privește condițiile de mediu, modificările climaterice și bunele condiții agricole ale terenului, păstrarea elementelor de peisaj este menționată mai degrabă în vederea protejării mediului ca sistem ecologic și biologic decât pentru conservarea structurilor culturale și istorice.

19.

În consecință, instanța de trimitere solicită pronunțarea unei decizii preliminare privind următoarele întrebări:

20.

Argo Kalda Mardi talu, guvernul estonian și Comisia Europeană au depus observații scrise. Curtea a decis să continue procedura fără organizarea unei ședințe.

21.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă normele naționale care impun conservarea structurilor arheologice, în acest caz un sit funerar de piatră, sunt compatibile cu cerințele din Regulamentul nr. 1306/2013 privind standardele pentru bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor, în special cu păstrarea elementelor de peisaj („BCAM 7”), și dacă sancțiunea administrativă aplicată pentru demontarea și mutarea unei astfel de structuri era, prin urmare, permisă.

22.

Mardi talu susține că, în timp ce statele membre dispun de o marjă de apreciere, prevederile privind ecocondiționalitatea din Regulamentul nr. 1306/2013 nu se extind asupra protejării patrimoniului cultural al unui stat membru. Astfel, în cazul în care o structură arheologică nu face parte din ecosistem sau din mediul biologic, nu intră în domeniul de aplicare al normelor privind ecocondiționalitatea din respectivul regulament. Aplicarea unei sancțiuni administrative și reducerea rezultată din cuantumul ajutorului acordat Mardi talu sunt, așadar, contrare dreptului Uniunii.

23.

Guvernul estonian și Comisia nu sunt de acord cu această opinie.

24.

Și noi considerăm că normele naționale în discuție sunt compatibile cu dreptul Uniunii.

25.

Nu se contestă că Mardi talu, în calitate de beneficiar al sprijinului din partea Uniunii, intră sub incidența prevederilor privind ecocondiționalitatea din titlul VI al Regulamentului nr. 1306/2013, întrucât este un fermier care deține o exploatație, care desfășoară activități agricole în sensul Regulamentului nr. 1307/2013.

26.

Standardele pentru bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor menționate la articolul 93 alineatul (1) și enumerate în anexa II nu sunt definite integral în Regulamentul nr. 1306/2013. Standardul BCAM 7, care se referă la păstrarea elementelor de peisaj, stabilește o listă neexhaustivă a acestor elemente. În lipsa unei definiții în Regulamentul nr. 1306/2013, acest termen trebuie interpretat luându‑se în calcul sensul său obișnuit și contextul în care este utilizat ( 18 ).

27.

Contextul legislativ nu include termeni calificativi, precum elemente de peisaj „natural” sau elemente de peisaj „agricol”. Prin urmare, interpretarea cuvintelor „păstrarea elementelor de peisaj” ca fiind posibil să includă toate elementele vizibile ale unei suprafețe sau teren rural este în conformitate cu acel context. Aceasta ar include clădirile sau alte intervenții umane asupra peisajelor, precum și acele elemente care rezultă din contururile naturale ale peisajelor (precum munții, râurile sau pășunile). În opinia noastră, această perspectivă este compatibilă cu BCAM 7 și cu anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013, care include elemente reprezentând rezultatul intervenției umane, precum gardurile vii, iazurile, șanțurile, terasele și marginile câmpurilor. Termenul „elemente de peisaj” evidențiază acele elemente prin care pot fi identificate anumite zone rurale. În măsura în care standardele BCAM se aplică și condiției de mediu a terenurilor, nu este necesar să se demonstreze că respectivele elemente sunt folosite în scopuri agricole. De asemenea, nu există nicio cerință conform căreia bunele condiții de mediu ale terenurilor să privească doar ecosistemul mediului biologic.

28.

Textul punctului BCAM 7 din anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013 sugerează că suprafața terenului în sine trebuie să fie păstrată în general în bune condiții. În astfel de circumstanțe, pot fi avute în vedere doar considerațiile estetice sau se poate ca un stat membru să dorească să păstreze elemente de valoare culturală sau istorică în peisajul său.

29.

Primul paragraf al articolului 94 din Regulamentul nr. 1306/2013 acordă statelor membre o marjă largă de apreciere. Acestea trebuie să se asigure că toate suprafețele agricole, inclusiv cele care nu mai sunt exploatate pentru producție, sunt menținute în bune condiții agricole și de mediu. Astfel, nu este strict relevant dacă situl funerar de piatră era sau nu era situat pe terenul utilizat în scopuri agricole sau pe o parcelă învecinată, atâta vreme cât era situat pe terenul inclus în exploatația Mardi talu, așa cum este definită la articolul 91 alineatul (3) litera (a) din respectivul regulament.

30.

În conformitate cu articolul 94 din Regulamentul nr. 1306/2013, statele membre sunt cele care definesc la nivel național sau regional standardele minime pentru bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor, în baza anexei II. Astfel, statelor membre le este permis să stabilească cerințe privind patrimoniul lor cultural atunci când consideră adecvat să procedeze astfel. În măsura în care respectivele cerințe privesc fie bunele condiții agricole, fie cele de mediu ale terenurilor, acestea sunt compatibile cu anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013.

31.

Această abordare este compatibilă cu obiectivul general al Regulamentului nr. 1306/2013 exprimat la considerentul (54) din preambul, respectiv de a contribui la o agricultură sustenabilă printr‑o mai bună conștientizare din partea beneficiarilor a nevoii de a respecta standardele de bază privind, inter alia, bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor. În plus, statele membre pot dori să păstreze structurile arheologice din alte motive decât unele estetice sau benefice pentru patrimoniul cultural Este posibil, de exemplu, ca acele structuri să contribuie la prevenirea eroziunii solului și la păstrarea materiei organice a solului. Structurile arheologice pot adăposti, de asemenea, păsări, insecte, plante și astfel pot constitui un ecosistem funcțional.

32.

În încheiere, ni se pare că Hotărârea Curții Horvath ( 19 ) furnizează orientări utile în această cauză. În cauza sus‑menționată, Curtea a fost întrebată dacă un stat membru poate include printre standardele BCAM din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 ( 20 ) cerințe privind întreținerea drumurilor grevate de servituți de trecere vizibile. Curtea a reținut că deși statele membre erau obligate să respecte cerințele enumerate în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003, acestea aveau o anumită marjă de apreciere cu privire la stabilirea concretă a cerințelor respective. Sintagma „bune condiții agricole și de mediu” indica faptul că statele membre puteau adopta cerințele BCAM în scopuri de mediu. Astfel, obligația de păstrare a unui element de peisaj care nu urmărea un obiectiv agricol, ci privea mediul, constituia o cerință BCAM ( 21 ).

33.

Particularitățile topografice constituie componente fizice ale mediului. După cum a explicat Curtea, „cerințele referitoare la menținerea acestor particularități trebuie să contribuie la conservarea acestora în calitate de componente fizice. Obligațiile de întreținere pot contribui la menținerea unor astfel de drumuri în calitate de componente fizice ale mediului. […] Rezultă că o obligație care decurge din aceste norme poate avea un obiectiv de mediu constând în evitarea deteriorării habitatelor […]”. Curtea a confirmat că elementele de peisaj în discuție pot contribui de asemenea la conservarea habitatelor ( 22 ).

34.

Pe scurt, în opinia noastră, noțiunea „mediu”, așa cum este folosită în contextul ecocondiționalității nu trebuie interpretată în sens strict, astfel încât să includă numai mediul înconjurător biologic imediat în care se desfășoară activitatea agricolă. După cum Curtea a precizat deja în Hotărârea Horvath, elementele de peisaj care nu contribuie direct la procesele din industria agricolă sunt, totuși, o parte integrantă din peisajul rural; iar conservarea lor poate reprezenta o parte din obligația de ecocondiționalitate pe care fermierii trebuie să o respecte în schimbul plăților directe pe aceștia le primesc din bugetul Uniunii și, deci, de la contribuabilii Uniunii ( 23 ).

35.

Astfel, dreptul Uniunii nu se opune ca un stat membru să includă conservarea monumentelor arheologice, precum siturile funerare de piatră, printre standardele pentru bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor, în sensul BCAM 7 din anexa II la Regulamentul nr. 1306/2013.

36.

Aceasta fiind situația, suntem de opinie că sancțiunea administrativă era permisă.

37.

Instanța de trimitere a statuat că îndepărtarea sitului funerar de piatră a fost contrară legislației naționale aplicabile Astfel, Mardi talu a încălcat normele de ecocondiționalitate, în sensul articolului 93 din Regulamentul nr. 1306/2013. Așadar, s‑au aplicat condițiile care au atras aplicarea sancțiunii administrative prevăzute la articolul 91 alineatele (1) și (2). În conformitate cu articolul 39 alineatul (1) din Regulamentul delegat nr. 640/2014, reducerea corespunzătoare era de 3 % (suma minimă prevăzută) din cuantumul total al ajutorului.

38.

Prin urmare, concluzia noastră este că, în conformitate cu articolele 93 și 94 din Regulamentul nr. 1306/2013, un stat membru poate include conservarea monumentelor arheologice, precum un sit funerar de piatră, în normele sale privind standardele BCAM enumerate în anexa II la respectivul regulament, în măsura în care acele cerințe contribuie la conservarea unor structuri precum elementele de peisaj sau, după caz, la evitarea deteriorării habitatelor. În cazul în care un beneficiar al unei plăți directe nu respectă normele privind ecocondiționalitatea, în special prin neconservarea unui monument arheologic conform prevederilor normelor naționale, aplicarea sancțiunii administrative adecvate, în conformitate cu articolul 39 din Regulamentul delegat nr. 640/2014, este compatibilă cu prevederile din titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013.

39.

A doua întrebare privește interpretarea suprafeței „exploatației agricole” a beneficiarului în discuție. Instanța de trimitere urmărește să se stabilească dacă un beneficiar trebuie să respecte cerințele privind menținerea terenului în bune condiții agricole și de mediu în întreaga sa exploatație sau doar pe suprafața agricolă concretă pentru care s‑a solicitat ajutorul.

40.

Respectiva instanță precizează că Mardi talu nu a folosit terenul pe care se găsea situl funerar ca teren agricol și că nu s‑a solicitat ajutor pentru respectiva parcelă. Situl funerar se afla la marginea parcelei pentru care s‑a solicitat ajutor. Aceste aspecte nu sunt contestate de beneficiar, cu excepția localizării sitului funerar de piatră. Mardi talu declară că instanța de trimitere descrie situația de fapt cu privire la acest aspect în mod incorect, dat fiind că situl funerar de piatră fusese ridicat pe terenul învecinat cu parcela pentru care se solicitase ajutorul. Pietrele se aflau acolo de decenii, făcând terenul inadecvat pentru uz agricol.

41.

Instanța de trimitere declară că a doua întrebare este adresată doar în cazul unui răspuns negativ la prima întrebare. În orice caz, în opinia noastră (după cum susțin guvernul estonian și Comisia) această întrebare este, de fapt, relevantă în cazul unui răspuns pozitiv. Prin urmare, vom analiza a doua întrebare în vederea transmiterii unui răspuns complet la problemele care sunt ridicate în decizia de trimitere.

42.

Nu se contestă că situl funerar de piatră era situat pe exploatația Mardi talu, beneficiarul în sensul normelor de ecocondiționalitate. De asemenea, nu se contestă că situl funerar de piatră nu era o unitate de producție agricolă pentru care s‑a solicitat ajutorul.

43.

Ni se pare că beneficiarul trebuie să respecte normele de ecocondiționalitate pentru întreaga sa exploatație și nu doar pentru suprafața specifică folosită pentru producție agricolă pentru care s‑a solicitat ajutorul. Am sugerat deja că aceasta este modul nostru de interpretare a articolului 72 alineatul (1) litera (a) coroborat cu normele de ecocondiționalitate din titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013 ( 24 ).

44.

Articolul 91 alineatul (2) litera (b) prevede că sancțiunea administrativă se aplică doar dacă neconformitatea este rezultatul unei acțiuni sau omisiuni imputabile direct beneficiarului respectiv și dacă sunt îndeplinite una dintre condițiile suplimentare de mai jos sau amândouă: (a) neconformitatea este legată de activitatea agricolă a beneficiarului (ceea ce nu este cazul aici); (b) este implicată suprafața exploatației agricole a beneficiarului. Conform articolului 91 alineatul (3) litera (a), „exploatație agricolă” înseamnă toate unitățile de producție și suprafețele gestionate de beneficiar aflate pe teritoriul aceluiași stat membru ( 25 ). Această formulare indică faptul că activitățile beneficiarului în legătură cu întreaga exploatație agricolă sunt relevante în aprecierea de către autoritățile competente a respectării normelor de ecocondiționalitate într‑un caz specific.

45.

Această opinie este susținută de considerentul (53) al Regulamentului nr. 1306/2013, care precizează că Regulamentul nr. 1782/2003 a stabilit principiul conform căruia plata integrală către beneficiari a unor ajutoare în cadrul PAC ar trebui să fie legată de respectarea normelor de conformitate referitoare, inter alia, la gestionarea terenurilor. În temeiul acestui sistem de ecocondiționalitate, statele membre au obligația de a aplica sancțiuni sub forma unor reduceri ale ajutorului sau a unor excluderi de la acesta. Considerentul (54) adaugă că sistemul de ecocondiționalitate încorporează în PAC standarde de bază, de exemplu, pentru mediu, schimbările climatice, bunele condiții agricole și de mediu ale terenurilor, confirmând domeniul de aplicare larg al acestor norme.

46.

Aceste obiective acoperă finalități extinse care nu fac obiectul unor limitări exprese. Acest lucru nu este surprinzător. Ar fi dificil să se justifice plata din bani publici sub forma ajutoarelor directe către fermieri pentru anumite parcele de teren care fac parte din exploatația lor agricolă generală, în timp ce se tolerează activități care sunt în detrimentul mediului ca întreg desfășurate pe alte parcele ale aceleiași exploatații agricole neutilizate în scopuri agricole.

47.

Istoricul legislativ al Regulamentului nr. 1306/2013 clarifică obiectivele acestor norme. Ordinea actelor legislative este următoarea. Regulamentul nr. 1782/2003 [care a fost înlocuit de Regulamentul (CE) nr. 73/2009 ( 26 )] a stabilit principiul conform căruia plata integrală a ajutorului către beneficiari în baza PAC trebuia legată de un sistem de ecocondiționalitate. Ulterior s‑a adoptat un număr de instrumente separate care au stabilit cadrul legislativ al PAC pentru perioada cuprinsă între anii 2014 și 2020, incluzând Regulamentul nr. 1306/2013 și Regulamentul nr. 1307/2013 care au abrogat și înlocuit Regulamentul nr. 73/2009. Regulamentul nr. 1306/2013 stabilește norme anterior prevăzute în Regulamentul nr. 73/2009, în special norme prin care se garantează conformitatea cu obligațiile stabilite prin prevederile privind plățile directe, incluzând controalele și aplicarea de măsuri administrative și sancțiuni administrative în caz de neconformitate, norme privind ecocondiționalitatea precum cerințele de management statutar, bune condiții agricole și de mediu, monitorizarea și evaluarea măsurilor relevante și normele privind plata avansurilor și recuperarea plăților necuvenite ( 27 ).

48.

În expunerea de motive a propunerii care avea să devină Regulamentul nr. 1782/2003, care prezenta viziunea sa pe termen lung pentru o agricultură sustenabilă, sub titlul „Consolidarea standardelor de mediu, de siguranța alimentară, de bunăstare și sănătate a animalelor și de siguranță în muncă”, Comisia statua:

„Ecocondiționalitatea obligatorie se va aplica standardelor europene de reglementare în domeniile mediului, siguranței alimentare, bunăstării și sănătății animalelor și siguranței în muncă la nivel de fermă. Ca o completare necesară la decuplare, pentru a evita abandonarea terenurilor și problemele ulterioare de mediu, beneficiarii de plăți directe vor fi, de asemenea, obligați să mențină tot terenul agricol în bune condiții agricole.

Aceasta se va aplica ca o abordare per fermă ca întreg, iar sancțiunile vor fi aplicabile în orice caz de neconformitate constatat într‑o fermă a unui beneficiar. Se va aplica tuturor sectoarelor și se va aplica atât terenurilor agricole cultivate precum și celor necultivate.

Fermierii care primesc plata unică pe suprafață sau alte plăți directe în baza PAC, care nu respectă aceste norme de reglementare vor face obiectul unui sistem de sancțiuni. Sancțiunea va avea forma unei reduceri parțiale sau complete a ajutorului (în funcție de gravitatea cazului)” ( 28 ).

49.

Într‑un studiu ulterior cu privire la impactul acordurilor de mediu asupra PAC, s‑a reținut că „ecocondiționalitatea este unul dintre elementele-cheie ale reformei PAC 2003. Introducerea unor mijloace obligatorii de ecocondiționalitate înseamnă că de la 1 ianuarie 2005, pentru a beneficia de plăți directe, fermierii vor fi ținuți să respecte un set de cerințe reglementate de management (SMR), stabilite în anexa III la Regulamentul nr. 1782/2003 și să mențină terenurile în bune condiții agricole și de mediu (BCAM), în conformitate cu cadrul legal stabilit prin anexa IV la același regulament. Cerințele de ecocondiționalitate se referă la fermă ca întreg, și de asemenea la terenurile și la sucursalele exploatației care nu beneficiază de plăți directe. Nerespectarea cerințelor va conduce la o reducere determinată a plăților directe, cu 3 % (1 %-5 %) pentru prima abatere, și cu 15 %-100 % pentru situațiile în care nerespectarea este intenționată, în funcție de gravitate, durată, caracter permanent și repetarea abaterii. Astfel, atât cerințele de reglementare existente, cât și standardele BCAM vor fi aplicate prin controale în cadrul sistemului de plăți directe” ( 29 ).

50.

În sfârșit, expunerea de motive a propunerii de Regulament nr. 1306/2013 al Comisiei reține: „Fermierii, care împreună cu agenții silvici sunt principalii administratori ai terenurilor, vor avea nevoie de asistență în adoptarea și menținerea sistemelor și practicilor agricole deosebit de favorabile pentru obiectivele de mediu și climat. De asemenea, va fi esențial să se valorifice la maximum potențialul variat al zonelor rurale, contribuind astfel la creșterea favorabilă incluziunii și la realizarea coeziunii” ( 30 ).

51.

Istoricul legislativ indică faptul că în contextul PAC se consideră că fermierii au obligații care depășesc domeniul producției agricole. Aceștia au și rolul de gardieni ai mediului („administratori ai terenurilor”) în legătură cu terenul care constituie exploatația lor agricolă. Astfel, proveniența normelor de ecocondiționalitate susține o interpretare a Regulamentului nr. 1306/2013, care înțelege prin „exploatație agricolă” întreaga exploatație agricolă a beneficiarului.

52.

S‑ar putea considera că aceasta este suficientă pentru a se încheia dezbaterea. Totuși, din considerente de exhaustivitate, vom analiza pe scurt dacă regimul legislativ detaliat susține de asemenea opinia conform căreia termenul „exploatație agricolă” include terenul care nu face obiectul cererii de plată.

53.

Corpul de legi este foarte complex. Include Regulamentul delegat nr. 640/2014, care trebuie interpretat, desigur, coroborat cu Regulamentul nr. 1306/2013, regulamentul de abilitare ( 31 ). Pe lângă termenii „exploatație agricolă” și „suprafață agricolă”, cel din urmă regulament utilizează expresia „parcelă agricolă” definită la articolul 67 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul nr. 1306/2013. Această prevedere face parte din Capitolul II „Sistemul Integrat de Administrare și Control”, din titlul V din Regulamentul nr. 1306/2013, intitulat „Sisteme de control și sancțiuni”. Aceste prevederi cuprind elementele introduse pentru monitorizarea eficientă a distribuirii ajutoarelor Uniunii către fermieri ( 32 ).

54.

Regulamentul delegat nr. 640/2014 introduce un număr de măsuri tehnice detaliate; Acesta stabilește, inter alia, baza de calcul a ajutorului, incluzând norme privind modul de abordare a anumitor cazuri în care suprafețe eligibile conțin elemente de peisaj sau arbori [articolul 1 litera (h)]. În cazul în care statele membre acordă plăți unice pe suprafață acestea trebuie să se asigure că fiecare parcelă agricolă declarată de beneficiar este identificată în mod fiabil, într‑un mod care permite localizarea și măsurarea acesteia [articolul 5 alineatul (2)], pentru a permite autorităților competente să efectueze controalele necesare.

55.

Articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul delegat nr. 640/2014 prevede că orice elemente de peisaj care intră sub incidența anexei II la Regulamentul nr. 1306/2013 și care fac parte din suprafața totală a parcelei agricole sunt considerate parte a suprafeței eligibile a respectivei parcele ( 33 ).

56.

Însă problema ridicată aici nu privește aspectul dacă locația sitului funerar de piatră era eligibilă pentru plată. Mai degrabă, problema este dacă normele naționale care impun păstrarea sitului funerar de piatră ca o condiție pentru plata în baza PAC privind lotul alăturat la marginea căruia era amplasat situl funerar de piatră ( 34 ) sunt compatibile cu dreptul Uniunii. Astfel, faptul că situl funerar de piatră era amplasat pe parcela agricolă care era ea însăși eligibilă pentru plata ajutorului din partea Uniunii în sensul articolului 9 alineatul (2) din Regulamentul delegat nr. 640/2014 nu poate să afecteze interpretarea corectă a termenului „exploatație” în sensul articolului 2 litera (d) și al articolului 91 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1306/2013.

57.

Acestea fiind spuse, la nivel practic ar putea fi util ca instanța de trimitere să stabilească dacă terenul pe care era amplasat situl funerar de piatră a fost identificat de Mardi talu drept parte a unei suprafețe eligibile a unei parcele agricole în sensul Regulamentului delegat nr. 640/2014. În acest caz, ar fi incompatibil cu o astfel de constatare să se rețină aici că nu se putea aplica nicio sancțiune administrativă cu privire la terenul pe care era amplasat situl funerar de piatră pentru simplul fapt că parcela respectivă nu era folosită pentru producție agricolă. În caz contrar, Mardi talu ar încerca să rămână și cu slănina în pod, și cu buzele unse. În cazul în care un fermier identifică situl unei structuri arheologice drept o parcelă agricolă eligibilă pentru solicitarea ajutorului, nu poate pretinde în același timp că nu se pot aplica sancțiuni administrative activităților sale desfășurate pe acel teren deoarece nu este folosit pentru producție agricolă.

58.

Adăugăm că interpretarea contrară (limitarea obligațiilor de ecocondiționalitate la parcelele de teren din cadrul unei exploatații agricole care sunt efectiv cultivate) ar face eludarea acestor obligații prea ușoară pentru cei lipsiți de scrupule. Astfel, în primul an un fermier ar putea să renunțe să introducă în cererea sa de ajutor direct o parcelă de teren care conține un element de peisaj incomod (să zicem, un copac milenar, sau ruinele unui fort din Epoca Fierului). Neafectat de sancțiunea administrativă care ar fi suportată pentru încălcarea intenționată a obligației de ecocondiționalitate, fermierul ar tăia apoi copacul sau ar intra cu buldozerul peste ruine. Ar curăța rămășițele de pe terenul său, crescând astfel suprafața de producție și perspectivele de profit. Apoi, în al doilea an, include parcela de teren în cererea sa de ajutor direct drept teren cultivat. Atunci când apare o astfel de situație, devine clar de ce sistemul stabilit de legiuitorul Uniunii funcționează corect doar dacă obligațiile de ecocondiționalitate privesc toate parcelele de teren care constituie exploatația agricole a beneficiarului, indiferent dacă acestea sunt sau nu sunt cultivate efectiv într‑un moment determinat.

59.

Rezultă că în opinia noastră, în sensul articolului 72 alineatul (1) litera (a) și al normelor de ecocondiționalitate din titlul VI din Regulamentul nr. 1306/2013, un beneficiar trebuie să respecte cerințele de bune condiții agricole și de mediu în privința întregii sale exploatații agricole, nu doar în privința suprafeței agricole specifice pentru care s‑a solicitat ajutorul.

60.

În lumina considerațiilor de mai sus, suntem de părere că răspunsul Curții la întrebările adresate de Tartu Halduskohus [Tribunalul Administrativ din Tartu, (Estonia)] ar trebui să fie următorul: