1.

Potrivit Regulamentului (CE) nr. 1924/2006 ( 2 ) (denumit în continuare „regulamentul”), Comisia Europeană trebuia să consulte Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară (denumită în continuare „EFSA”) și să adopte, înainte de 31 ianuarie 2010, o listă cu mențiunile de sănătate autorizate pentru utilizarea pe produsele alimentare. În septembrie 2010, aceasta a suspendat însă evaluarea de către EFSA a mențiunilor referitoare la produsele alimentare pe bază de plante (denumite în continuare „produse vegetale”). Suspendarea respectivă a rămas în vigoare și în prezent.

2.

Bionorica SE (denumită în continuare „Bionorica”) și Diapharm GmbH (denumită în continuare „Diapharm”) (denumite în continuare împreună „recurentele”) au formulat recurs împotriva ordonanțelor emise de Tribunal în cauzele T‑619/14 și T‑620/14 (denumite în continuare „ordonanțele atacate”) ( 3 ). Prin ordonanțele atacate au fost respinse ca inadmisibile acțiunile în constatarea abținerii de a acționa introduse de recurente împotriva Comisiei. Pretinsa inacțiune a Comisiei constă în faptul că nu a însărcinat EFSA să evalueze mențiunile de sănătate destinate utilizării pe produse vegetale, în vederea adoptării unei liste cu mențiunile de sănătate care pot fi utilizate pe asemenea produse alimentare (denumită în continuare „lista cu mențiunile privind produsele vegetale”).

3.

Tribunalul a considerat că acțiunile sunt inadmisibile pentru motivul că orice încălcare de către Comisie a obligației de a acționa a încetat prin faptul că ea a răspuns solicitării recurentelor în acest sens și astfel „și‑a precizat poziția”. Mai mult, Tribunalul a statuat că nici Bionorica, nici Diapharm nu aveau interesul de a exercita acțiunea. În sfârșit, el a constatat că nu era întrunită nici condiția afectării directe, astfel încât societatea Diapharm nu putea introduce o asemenea acțiune.

4.

Prezentele recursuri ridică mai multe întrebări importante și complexe legate de admisibilitate. Pentru început, ele impun Curții să analizeze în detaliu sensul expresiei „interes de a exercita acțiunea ” și în special să clarifice modul în care noțiunea menționată trebuie să fie diferențiată de noțiunile „act atacabil” și „afectare directă”. De asemenea, recursurile necesită aplicarea noțiunii „afectare directă” în contextul unei abțineri de a acționa și, prin urmare, în privința situației viitoare a recurentelor în cazul în care actul solicitat ar fi adoptat. În sfârșit, recursurile ridică problema paralelismului care există în continuare, după Tratatul de la Lisabona, între condițiile de admisibilitate a acțiunii în anulare și a acțiunii în constatarea abținerii de a acționa.

5.

Mențiunile de sănătate sunt definite la articolul 2 alineatul (2) punctul 5 din Regulamentul nr. 1924/2006 ca fiind „orice mențiune care declară, sugerează sau implică că există o relație între o categorie de produse alimentare, un produs alimentar sau unul din constituenții săi și sănătate”.

6.

Potrivit articolului 13, statele membre furnizează Comisiei liste cu mențiuni însoțite de condiții aplicabile acestora. După consultarea EFSA, Comisia trebuia să fi adoptat, până la 31 ianuarie 2010, în conformitate cu procedura de comitologie aplicabilă, o listă cu mențiunile permise și condițiile conexe. Listele pot fi modificate după data respectivă în conformitate cu procedurile prevăzute de dispozițiile subsecvente ale regulamentului.

7.

Utilizarea mențiunilor care nu sunt autorizate potrivit regulamentului este interzisă de articolul 10.

8.

Articolul 17 alineatul (5) precizează că mențiunile de sănătate „incluse în listele prevăzute la articolele 13 și 14 pot fi folosite, cu respectarea condițiilor aplicabile acestora, de către orice operator în sectorul alimentar […]”.

9.

Articolul 28 alineatele (5) și (6) prevede un regim tranzitoriu până la adoptarea listei finale cu mențiuni:

„(5)   Mențiunile nutriționale menționate la articolul 13 alineatul (1) litera (a) pot fi făcute de la data intrării în vigoare a prezentului regulament până la adoptarea listei menționate la articolul 13 alineatul (3), sub rezerva responsabilității operatorilor în sectorul alimentar, cu condiția ca acestea să fie conforme cu prezentul regulament și cu dispozițiile de drept intern existente aplicabile acestora, și fără a aduce atingere adoptării măsurilor de salvgardare menționate la articolul 24.

(6)   Mențiunile de sănătate, altele decât cele menționate la articolul 13 alineatul (1) litera (a) și la articolul 14 alineatul (1) litera (a), care au fost folosite în conformitate cu dispozițiile de drept intern înainte de data intrării în vigoare a prezentului regulament, fac obiectul următoarelor cerințe:

10.

Potrivit situației de fapt prezentate în ordonanțele atacate, Bionorica este o societate care produce și vinde produse farmaceutice și suplimente alimentare în Europa. Ea include anumite mențiuni de sănătate la realizarea etichetării produselor și a publicității pentru acestea. Diapharm prestează o gamă de servicii la nivel internațional, inclusiv servicii de consultanță în legătură cu utilizarea mențiunilor de sănătate pe produsele alimentare și în special pe suplimentele alimentare ( 4 ).

11.

În conformitate cu articolul 13 alineatul (3) din regulament, Comisia adoptă până la 31 ianuarie 2010 o listă cu mențiunile de sănătate autorizate care pot fi înscrise pe produsele alimentare. Pentru a face aceasta, Comisia trebuia să strângă mai întâi mențiunile propuse de statele membre și să însărcineze EFSA cu evaluarea lor. Ea a însărcinat EFSA să realizeze evaluările necesare. Totuși, a suspendat ulterior lucrările privind mențiunile referitoare la produsele vegetale în septembrie 2010, dar a adoptat apoi o listă cu mențiuni autorizate pentru alte produse alimentare în temeiul Regulamentului (UE) nr. 432/2012 ( 5 ).

12.

La 22 aprilie 2014, Bionorica și Diapharm au scris Comisiei, invitând‑o să însărcineze EFSA cu evaluarea imediată a mențiunilor de sănătate care fuseseră suspendate, în vederea adoptării listei preconizate la articolul 13 alineatul (3) din regulament. La 19 iunie 2014, Comisia a răspuns recurentelor printr‑o scrisoare (denumită în continuare „scrisoarea”) redactată după cum urmează:

„După cum știți, Comisia a inițiat o reflecție asupra mențiunilor de sănătate privind așa‑numitele «produse vegetale» după ce mai multe state membre și părți interesate și‑au exprimat preocuparea legată de tratamentul diferențiat al produselor care conțin asemenea substanțe potrivit reglementărilor referitoare la mențiunile de sănătate și medicamentele tradiționale din plante.

Până la aflarea rezultatului acestei reflecții, Comisia a solicitat Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară (EFSA) să întrerupă evaluarea științifică a mențiunilor de sănătate înscrise pe produse vegetale pe care o efectua. Comisia recunoaște importanța acestei chestiuni complexe atât pentru consumatori, cât și pentru operatorii economici. Totuși, pentru identificarea celui mai bun mod de acțiune necesar, trebuie să se acorde Comisiei timpul și contextul necesar în acest scop.”

13.

La 19 august 2014, Bionorica și Diapharm au sesizat Tribunalul cu acțiuni în constatarea abținerii Comisiei de a acționa (T‑619/14 și, respectiv, T‑620/14).

14.

La 20 noiembrie 2014, Comisia a invocat o excepție de inadmisibilitate a acțiunilor, la care recurentele au răspuns în data de 19 decembrie 2014.

15.

Prin ordonanțele din 16 septembrie 2015, Tribunalul a respins acțiunile ca inadmisibile.

16.

Tribunalul a statuat că scrisoarea constituie o precizare a poziției Comisiei, prin care a încetat orice inacțiune.

17.

De asemenea, Tribunalul a precizat, ca un argument secundar, că niciuna dintre recurente nu are interesul de a exercita acțiunea.

18.

În această privință, el a adus patru argumente. În primul rând, până la momentul adoptării de către Comisie a unei liste de mențiuni în temeiul articolului 13 alineatul (3) din regulament, se aplică regimul tranzitoriu prevăzut la articolul 28 alineatele (5) și (6). Aceasta înseamnă că mențiunile pot fi utilizate cu condiția respectării regulamentului și a legislației naționale aplicabile ( 6 ). Prin urmare, în cazul adoptării listei, recurentele pot spera cel mult să obțină dreptul de a utiliza în continuare mențiunile relevante. De fapt, situația ar putea fi mai defavorabilă dacă s‑ar adopta lista în cauză, întrucât este posibil ca mențiunile să nu fie autorizate ( 7 ).

19.

În al doilea rând, prin neadoptarea listei nu sunt create în niciun mod condiții inegale de concurență. Regimul tranzitoriu permite utilizarea în continuare a mențiunilor. Orice inegalități rezultate în urma neadoptării listei ar afecta doar interesele acelor operatori ale căror mențiuni au fost deja evaluate și respinse. În consecință, recurentele nu pot susține că au un interes legat de adoptarea listei. Mai mult, Diapharm nu este de fapt un producător de alimente vizate de mențiunile relevante ( 8 ).

20.

În al treilea rând, neadoptarea listei nu a generat incertitudine juridică (aspect care, potrivit recurentelor, implică existența interesului lor) întrucât este clar care sunt normele aplicabile în timpul regimului tranzitoriu. În plus, la fel ca în cazul Regulamentului nr. 432/2012, Comisia poate să stabilească dispoziții tranzitorii suplimentare chiar și în cadrul listelor finale pe care le adoptă ( 9 ).

21.

În al patrulea rând, nici Bionorica, nici Diapharm nu au dovedit faptul că inacțiunea Comisiei le‑a cauzat un prejudiciu financiar sau modul în care prejudiciul respectiv ar fi reparat prin adoptarea listei cu mențiuni pentru produse vegetale ( 10 ).

22.

Mai mult, Tribunalul a statuat că, pe lângă că nu justifică interesul de a exercita acțiunea, Diapharm nu poate invoca afectarea sa directă, întrucât nici nu produce, nici nu vinde produse alimentare pe piața europeană ( 11 ).

23.

Prin recursul lor, recurentele solicită Curții anularea ordonanțelor Tribunalului în cauzele T‑619/14 și T‑620/14, precum și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

24.

Bionorica invocă două motive în susținerea recursului său. În primul rând, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin afirmația sa potrivit căreia Comisia și‑a precizat poziția. În al doilea rând, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept concluzionând că ea nu are interesul de a exercita acțiunea. Diapharm invocă la rândul său cele două motive menționate, precum și un al treilea motiv: acela că Tribunalul a săvârșit o eroare statuând că ea nu îndeplinește criteriul privind afectarea directă ( 12 ).

25.

Comisia nu este de acord cu aceste argumente. Ea afirmă că și‑a precizat poziția și că, oricum, niciuna dintre recurente nu are interesul de a exercita acțiunea. Comisia invocă totodată lipsa afectării directe a societății Diapharm. În sfârșit, Comisia respinge orice paralelă între acțiunea în anulare și acțiunea în constatarea abținerii de a acționa în ceea ce privește neadoptarea unui „act normativ” care „nu presupune măsuri de executare” în sensul celui de al patrulea paragraf al articolului 263 TFUE.

26.

Recurentele și Comisia au depus observații scrise și au prezentat observații orale în cadrul ședinței din 19 ianuarie 2017.

27.

În ambele cauze care fac obiectul recursului, Tribunalul a concluzionat că acțiunile sunt inadmisibile întrucât (a) Comisia și‑a precizat poziția și (b) nici Bionorica, nici Diapharm nu au interesul de a exercita acțiunea. În cazul societății Diapharm, Tribunalul a statuat de asemenea că acțiunea este inadmisibilă din cauza lipsei afectării directe.

28.

Pentru motivele prezentate mai jos, considerăm că, în ceea ce privește primele două argumente – precizarea poziției și interesul de a exercita acțiunea –, ambele ordonanțe ale Tribunalului sunt viciate de erori de drept.

29.

În opinia noastră, acest fapt trebuie să atragă anularea ordonanței Tribunalului referitoare la Bionorica. Propunem în continuare Curții să statueze asupra problemei admisibilității cererii societății Bionorica în general, iar în cazul în care Curtea este de acord că acțiunea este admisibilă, să trimită cauza Tribunalului în vederea soluționării fondului.

30.

Deși ordonanța Tribunalului referitoare la Diapharm este la rândul său viciată de erori de drept astfel cum au fost identificate în primele două motive de recurs invocate de aceasta, acțiunea sa trebuie să fie în final respinsă ca inadmisibilă pentru lipsa interesului, chiar dacă pentru motive diferite, fără a fi necesară analizarea celui de al treilea motiv, privind lipsa afectării directe.

31.

Prin primul lor motiv de recurs, recurentele susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare statuând că scrisoarea constituie o precizare a poziției Comisiei.

32.

Suntem de acord cu această poziție.

33.

După cum reiese din cuprinsul punctului 12 de mai sus, primul paragraf al scrisorii Comisiei prezintă pur și simplu statu‑quoul. Potrivit primei fraze a celui de al doilea paragraf, Comisia a solicitat EFSA să își suspende lucrările până la aflarea rezultatului reflecțiilor Comisiei. A doua frază a celui de al doilea paragraf recunoaște că situația este complicată. În cea de a treia frază, Comisia afirmă pur și simplu că este nevoie de timp și de context pentru luarea unei decizii.

34.

Privite în ansamblu, sensul celei de a doua fraze este că examinarea acestei chestiuni complexe este în curs și că de fapt Comisia nu este în măsură să acționeze imediat. Altfel spus, ea impune recurentelor să aștepte. În mod sigur Comisia nu spune că refuză să acționeze.

35.

Din jurisprudență rezultă cu claritate că a cere unui operator să aibă răbdare sau să aștepte cât timp instituția lucrează pentru soluționarea chestiunii nu constituie o precizare a poziției ( 13 ). Scrisoarea este în mod clar un asemenea răspuns de ținere în așteptare. Prin urmare, ea nu constituie o precizare a poziției Comisiei.

36.

Comisia susține că, dat fiind contextul, este clar că poziția sa a fost în sensul respingerii cererii prin care recurentele i‑au solicitat să acționeze.

37.

Nu suntem de acord cu acest argument. Scrisoarea este în cel mai bun caz ambiguă. Ambiguitățile privind existența unei precizări a poziției care rezultă din formularea textului de către Comisie trebuie să fie clarificate în favoarea solicitantului. Nu se poate pretinde solicitantului să deducă în funcție de context conținutul unei comunicări a Comisiei și să o interpreteze efectiv în detrimentul propriu. Desigur, în ceea ce privește claritatea, prin însăși natura funcției sale, o comunicare a Comisiei este improbabil să atingă vreodată idealul biblic potrivit căruia „cuvântul vostru să fie: Ceea ce este da, da; și ceea ce este nu, nu” ( 14 ). Dar, cu siguranță, modul de exprimare al Comisiei în corespondența sa trebuie să fie mai direct și inechivoc, dacă ceea ce a dorit să comunice este într‑adevăr o poziție „clară” a instituției.

38.

În lumina celor ce precedă, considerăm că primul motiv al recurentelor este întemeiat.

39.

Prin intermediul celui de al doilea motiv, recurentele susțin că Tribunalul a săvârșit o eroare statuând că nu au un interes suficient pentru introducerea acțiunii (interesul de a exercita acțiunea). În acest sens, ele contestă concluziile Tribunalului privind (a) caracterul comparabil al situației mențiunilor autorizate cu a celor supuse regimului tranzitoriu; (b) lipsa oricărui dezavantaj concurențial și (c) constatarea potrivit căreia nu există incertitudine juridică ( 15 ).

40.

În plus, Bionorica susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de fapt afirmând că ea este un producător de suplimente alimentare. Bionorica arată că eroarea menționată a contribuit la nerecunoașterea de către Tribunal a interesului său de a exercita acțiunea ( 16 ).

41.

Vom aborda mai întâi inexactitatea factuală invocată de Bionorica (1); vom analiza apoi în general jurisprudența privind interesul de a exercita acțiunea și condițiile de fond (2) și, în sfârșit, vom aplica toate acestea în cazul prezentelor recursuri (3).

42.

Doar Tribunalul are competența de a constata faptele. Curtea își exercită controlul judiciar în măsura în care din documentele care i‑au fost prezentate rezultă existența unei inexactități materiale în constatările Tribunalului sau în cazul denaturării elementelor de probă ( 17 ).

43.

În Ordonanța în cauza T‑619/14, Tribunalul afirmă că Bionorica este o întreprindere care produce și comercializează produse farmaceutice și suplimente alimentare pe piața europeană și că este un „producător de produse alimentare” ( 18 ). Din dosarul Tribunalului reiese însă cu claritate că Bionorica este o întreprindere care produce și comercializează produse farmaceutice, iar nu suplimente alimentare sau, mai general, produse alimentare. Acest fapt a fost confirmat și de Bionorica în observațiile sale scrise și orale prezentate în fața Curții.

44.

Prin urmare există în mod clar, în această privință, o inexactitate materială în cadrul Ordonanței Tribunalului în cauza T‑619/14.

45.

Totuși, aspectul dacă ea pune sub semnul întrebării concluzia Tribunalului referitoare la interesul de a exercita acțiunea este o altă chestiune. Într‑adevăr, după cum în mod corect a arătat Comisia, ar fi fost probabil mai ușor pentru Bionorica să probeze calitatea sa procesuală în prezenta cauză dacă ea era efectiv activă pe piața suplimentelor alimentare.

46.

Înainte de a analiza problema interesului de a exercita acțiunea în speță, vom reaminti pe scurt caracteristicile principale ale jurisprudenței în materie.

47.

Interesul de a exercita acțiunea este o condiție esențială pentru sesizarea Curții cu orice acțiune directă ( 19 ). Scopul general al condiției menționate este acela de a evita sesizarea Curții cu acțiuni prin care se urmărește obținerea unor opinii juridice legate de chestiuni generale sau ipotetice ( 20 ). Este necesar ca adoptarea (sau anularea) actului vizat să aducă un beneficiu sau un avantaj reclamantului ( 21 ). Acest „beneficiu” sau „avantaj” trebuie să fie totodată personal. Altfel spus, reclamantul nu poate iniția o acțiune în interesul unui terț sau in interesul general (și anume o actio popularis) ( 22 ).

48.

Prin urmare, pentru existența „interesului” este necesar ca reclamantul să obțină un anumit beneficiu în cazul admiterii acțiunii. Dacă soluționarea unei cauze ar fi de fapt redundantă sau defavorabilă pentru reclamant, nu există interesul de a exercita acțiunea ( 23 ).

49.

Beneficiul personal respectiv trebuie să fie factual sau juridic (în sensul unor repercusiuni pozitive asupra drepturilor și obligațiilor legale ale reclamantului) pentru a dovedi existența interesului de a exercita acțiunea? În opinia noastră, el poate să fie factual, juridic sau atât factual, cât și juridic. În orice caz, este suficient să fie doar factual sau doar juridic. De exemplu, îmbunătățirea poziției concurențiale a reclamantului în cazul unei anulări poate genera interesul de a exercita acțiunea.

50.

Totuși, analizând jurisprudența anterioară, ar fi utilă confirmarea explicită de către Curte a acestui fapt. Și aceasta pentru că există mai multe hotărâri care, la prima vedere, impun existența unor repercusiuni asupra situației juridice a reclamantului pentru a putea dovedi interesul de a exercita acțiunea ( 24 ). Unele ordonanțe par chiar să indice noțiunea de beneficiu și consecințe juridice ca moduri alternative de a exprima aceeași cerință ( 25 ).

51.

Totuși, o examinare mai atentă a hotărârilor menționate indică în general că de fapt Curtea prezintă pur și simplu condițiile pentru existența unui „act atacabil” și a „interesului de a exercita acțiunea” împreună într‑o singură frază sau într‑un paragraf unic ( 26 ). Desigur, un act trebuie să aibă efecte juridice obligatorii pentru a face obiectul unei acțiuni în anulare sau al unei acțiuni în constatarea abținerii de a acționa ( 27 ). În consecință, este necesar ca prin soluționarea cauzei să se poată ajunge la consecințe juridice în sensul eliminării sau introducerii actului în ordinea juridică a Uniunii. Dar cerința menționată nu este același lucru cu interesul de a exercita acțiunea ( 28 ).

52.

Mai mult, concluzia respectivă este confirmată de jurisprudență, care recunoaște admisibilitatea acțiunilor reclamanților atunci când este clar că, în cazul soluționării acțiunii în favoarea acestora, situația lor juridică nu se va modifica. Exemplele evidente includ faptul că acțiunile în anulare introduse de concurenți împotriva deciziilor Comisiei de autorizare a unor concentrări sunt admisibile ( 29 ).

53.

Jurisprudența confirmă totodată faptul că interesul trebuie să fie născut și actual ( 30 ). Prin urmare, un interes ipotetic este insuficient ( 31 ). Interesul trebuie să existe în etapa introducerii acțiunii și trebuie să persiste până la pronunțarea hotărârii finale ( 32 ). Dacă interesul pe care îl invocă un reclamant privește o situație juridică viitoare, el trebuie să dovedească faptul că prejudiciul cauzat de situația respectivă este deja cert ( 33 ).

54.

Pentru mai multă claritate, precizăm că aceste precedente nu implică faptul că toate evenimentele viitoare relevante trebuie să fie certe pentru dovedirea interesului. În special, este posibil ca admiterea unei acțiuni să aducă un beneficiu reclamantului în principal prin crearea unei șanse sau a unei oportunități. Existența șansei este certă, dar nu și rezultatul. Prin învârtirea roții de la ruletă există o mică șansă de a câștiga mult, dar nicio garanție.

55.

Aici pot fi găsite exemple evidente în domeniul achizițiilor publice. Un reclamant care contestă atribuirea unui contract către un concurent nu are nicio garanție că, în cazul admiterii acțiunii sale, va primi contractul. Totuși, el va avea adesea o șansă în acest sens, și astfel un interes pentru anularea atribuirii. În situațiile în care, pentru un anumit motiv, nu are nicio șansă, atunci ar putea într‑adevăr foarte bine să nu existe niciun interes ( 34 ).

56.

Hotărârea Flaherty ( 35 ) și Hotărârea Gordon ( 36 ) ale Curții oferă exemple suplimentare de asemenea interese legate de „beneficiul șansei” sau al „păstrării ușilor deschise”. În cauza Flaherty, recurenții au solicitat recunoașterea posibilității de a crește capacitatea flotei lor de pescuit. Comisia a susținut că o parte dintre recurenți nu aveau interesul de a exercita acțiunea întrucât ei nu începuseră încă să construiască navele, spre deosebire de ceilalți care făcuseră aceasta. Curtea a statuat că ambele părți au un interes, chiar dacă interesul acestora din urmă este mai pregnant ( 37 ). În Hotărârea Gordon, recurentul a contestat raportul asupra evoluției carierei sale. Deși se pensionase din cauza unei invalidități permanente, reangajarea sa era încă posibilă și, prin urmare, avea interesul de a contesta raportul ( 38 ).

57.

Pe scurt, interesul de a exercita acțiunea există atunci când adoptarea actului atacat aduce reclamantului un beneficiu personal juridic sau factual. În general, beneficiul respectiv trebuie să fie născut și actual sau trebuie să existe cel puțin o șansă sau o oportunitate clară de obținere a unui astfel de beneficiu. În schimb, excluderea interesului de a exercita acțiunea pentru că beneficiul este doar „factual” sau pentru că există numai o „șansă de obținere a beneficiului”, iar nu o certitudine absolută, indiferent de evenimentele viitoare, pur și simplu nu ar reflecta jurisprudența Curții.

58.

Aplicând noțiunea „interes de a exercita acțiunea” de mai sus, astfel cum a fost stabilită în jurisprudență, vom arăta mai jos motivele pentru care considerăm că Bionorica are în mod efectiv interesul de a exercita acțiunea. În această privință, Ordonanța Tribunalului în cauza T‑619/14 este viciată de o eroare de drept. Operatorul economic din amonte Diapharm nu are însă interesul de a exercita acțiunea, iar Ordonanța Tribunalului în cauza T‑620/14 trebuie să fie confirmată.

59.

Această chestiune prezintă diferite aspecte care merită o analiză detaliată. O comparație generală între regimul tranzitoriu prevăzut la articolul 28 din regulament și regimul permanent (și anume adoptarea listei mențiunilor privind produsele vegetale) este cheia raționamentului Tribunalului. Prin urmare, vom începe prin a analiza „avantajele” sau „beneficiile” care ar putea fi derivate în general din trecerea de la regimul tranzitoriu la regimul „permanent”, altfel spus prin adoptarea listei mențiunilor privind produsele vegetale (i). Vom analiza apoi problema securității juridice ca temei pentru interesul de a exercita acțiunea (ii). În sfârșit, vom analiza situațiile concrete ale societăților Bionorica (iii) și Diapharm (iv).

60.

Tribunalul a statuat la punctul 39 din ordonanțele atacate că recurentele nu pot obține niciun beneficiu prin adoptarea listei mențiunilor privind produsele vegetale. În esență, potrivit Tribunalului, motivul este că, până la adoptarea unei liste, se aplică regimul tranzitoriu. Situația unei anumite mențiuni în cadrul regimului tranzitoriu este în practică la fel de bună ca în cazul autorizării sale. Astfel, în eventualitatea în care mențiunea nu va fi autorizată, situația sa în cadrul regimului tranzitoriu ar fi mai avantajoasă.

61.

Nu suntem de acord cu acest argument.

62.

Din punct de vedere juridic, regimul tranzitoriu și autorizarea nu sunt echivalente. După cum au arătat recurentele, situația în cadrul regimului tranzitoriu este în mod obiectiv mai puțin favorabilă decât în cazul autorizării întrucât utilizarea în continuare a mențiunilor potrivit regimului tranzitoriu este supusă condițiilor prevăzute în dreptul național ( 39 ), fiind astfel reglementată de 28 de regimuri potențial diferite. Alta este situația în cazul mențiunilor autorizate în mod special prin normele Uniunii ( 40 ). Astfel, în principiu, prin autorizare ar fi obținut un beneficiu clar în comparație cu regimul tranzitoriu ( 41 ).

63.

Tribunalul a afirmat că regimul tranzitoriu ar putea fi mai bun decât respingerea unei mențiuni. Totuși, considerăm că posibilitatea respingerii nu este în sine suficientă pentru a priva recurentele de interesul de a exercita acțiunea.

64.

În primul rând, facem trimitere în această privință la exemplul legat de achizițiile publice citat mai sus. În asemenea situații, reclamanții nu solicită garantarea unui beneficiu, ci doar șansa obținerii sale. Cu siguranță că un astfel de beneficiu potențial există și în cazul de față ( 42 ).

65.

În al doilea rând și poate mai important, prezenta cauză este puțin diferită. În cazul achizițiilor publice, rezultatele posibile sunt, după cum se pare, fie pozitive (anularea deciziei și obținerea în continuare a contractului de către reclamant), fie neutre (anularea deciziei și pierderea din nou a contractului de către reclamant). În prezenta cauză, rezultatele posibile sunt a priori fie pozitive (adoptarea listei și autorizarea mențiunii), fie negative (adoptarea listei și respingerea mențiunii). Totuși, în ambele situații, șansa clară de obținere a unui beneficiu constituie interesul pentru exercitarea acțiunii.

66.

În al treilea rând, considerăm totodată că opinia potrivit căreia „respingerea este un rezultat negativ” este simplistă. Respingerea unei mențiuni poate genera la rândul său beneficii clare. De exemplu, după cum a susținut Bionorica, ea se poate traduce prin securitatea juridică sporită a operatorului: este posibil ca o anumită mențiune de sănătate să nu fie autorizată, dar aceasta implică și faptul că operatorul respectiv își poate adapta strategia comercială pentru viitor. Sau, dintr‑o perspectivă care este poate puțin mai cinică, respingerea poate face mai grea viața concurenților care doresc să utilizeze mențiunile în cauză. În toate aceste situații, există un beneficiu factual și personal al operatorului.

67.

La un nivel mai profund, considerăm că abordarea Tribunalului ridică probleme serioase dacă raționamentul său este dus în mod logic până la capăt. Prin aplicarea abordării menționate, posibilitatea ca o mențiune să fie respinsă, iar astfel reclamantul să ajungă în mod potențial într‑o situație mai puțin favorabilă decât cea asigurată de regimul tranzitoriu este suficientă pentru a nega interesul acestuia. În opinia noastră, în cazul adoptării unei asemenea abordări, reclamantul ar avea vreodată un interes pentru introducerea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa numai dacă cel mai nefavorabil rezultat posibil al acțiunii respective ar fi mai bun decât statu‑quoul.

68.

Considerăm că această regulă este discutabilă din mai multe perspective. Două implicații practice sunt deosebit de problematice.

69.

În primul rând, nu doar Bionorica, ci niciun operator nu ar putea să dovedească vreodată în practică faptul că, în urma adoptării listei finale, situația sa ar fi în continuare mai favorabilă. Astfel, mergând pe linia raționamentului menționat până la concluzia sa logică, niciun operator nu ar putea vreodată să introducă o acțiune în constatarea abținerii de a acționa.

70.

În al doilea rând, o asemenea abordare ar permite Comisiei în multe situații să împiedice la nesfârșit adoptarea unor acte definitive, atunci când există o marjă de apreciere cu privire la rezultat ( 43 ). După cum au arătat recurentele în acțiunea lor inițială cu care au sesizat Tribunalul, aceasta ar afecta reclamantul în cazul unei inacțiuni întrucât el nu ar avea posibilitatea să introducă niciun fel de acțiune ( 44 ).

71.

De asemenea, considerăm că aceasta este o interpretare excesiv de restrânsă a noțiunii de interes de a exercita acțiunea, care este înainte de orice un instrument pentru eliminarea acțiunilor șicanatoare sau false ori a celor introduse în interesul general. La nivelul său cel mai de bază, a avea un interes presupune existența unei mize. Ea înseamnă implicarea efectivă într‑o competiție, cu posibilitatea de câștig sau de pierdere în funcție de rezultatul litigiului. Este clar de ce jurisprudența Curții impune ca acțiunea să poată aduce un beneficiu reclamantului. Dacă rezultatul nu poate fi decât defavorabil, nu există niciun interes.

72.

Totuși, cerința legată de beneficiu nu trebuie să fie răstălmăcită pentru a crea o condiție care impune existența unui beneficiu în cazul oricărui rezultat imaginabil. O asemenea abordare nu poate decât să contribuie la subminarea acțiunii în constatarea abținerii de a acționa prevăzute la articolul 265 TFUE.

73.

În sfârșit, există puțină jurisprudență cu privire la abținerea de a acționa și mult mai puțină referitoare la abținerea de a adopta acte pregătitoare ( 45 ). După cunoștințele noastre, nu există nicio hotărâre a Curții care să analizeze detaliat noțiunea de interes de a exercita acțiunea în contextul unor asemenea acțiuni. Se poate pune sub semnul întrebării în mod legitim aspectul dacă „interesul de a exercita acțiunea” privește măsura definitivă de reglementare (în cazul de față, lista mențiunilor privind produsele vegetale) sau etapele pregătitoare (în cazul de față, însărcinarea EFSA cu evaluarea mențiunilor) ( 46 ).

74.

Raționamentul adoptat în această secțiune se referă la interesul legat de adoptarea măsurii definitive. Este recunoscut faptul că, în prezenta cauză, lista definitivă ar putea să aducă un beneficiu (în cazul autorizării) sau să nu aducă un beneficiu (în cazul respingerii) ( 47 ).

75.

Totuși, în cazul acțiunilor în constatarea abținerii de a acționa care vizează adoptarea unor acte pregătitoare, atunci când actul definitiv poate avea efecte pozitive sau negative, este necesar în mod evident să existe un act pregătitor pentru a exista cel puțin o șansă ca actul definitiv care aduce beneficii să fie adoptat. În acest sens, „interesul” imediat „de a exercita acțiunea” în asemenea situații constă în a face să avanseze procesul de reglementare. O modalitate alternativă și, în opinia noastră, deopotrivă legitimă ar fi, prin urmare, analizarea problemei interesului de a exercita acțiunea în contextul acțiunilor în constatarea abținerii de a adopta un act pregătitor. Ea ar fi în concordanță totodată cu raționamentul adoptat de Curte în puținele hotărâri referitoare la abținerea de a acționa, precum Pioneer Hi‑Bred, în cazul căreia rezultatul procesului decizional era incert, dar Tribunalul a concluzionat totuși că a existat calitatea procesuală necesară pentru introducerea unei acțiuni în constatarea abținerii de a adopta un act pregătitor și a făcut astfel lucrurile să avanseze ( 48 ).

76.

Recurentele au susținut în mod repetat în fața Tribunalului și a Curții că adoptarea listei mențiunilor privind produsele vegetale ar conduce cu siguranță la creșterea securității juridice. În acest sens, ele au făcut referire, de exemplu, la proliferarea diferitor abordări naționale și proceduri judiciare simplificate în instanțele naționale cu rezultate incerte care au drept scop în esență subminarea utilizării mențiunilor de către operatorii economici.

77.

În opinia noastră, invocarea efectelor benefice ale securității juridice la modul general nu poate constitui în sine un temei juridic valid pentru interesul de a exercita acțiunea. După cum am arătat mai sus la punctul 47, interesul de a exercita acțiunea trebuie să fie personal. Aceasta exclude în principiu un interes de a exercita acțiunea întemeiat pe considerații generale legate de ordinea juridică, litigii ipotetice, zel academic sau pură curiozitate.

78.

Totuși, există o diferență evidentă între asemenea considerații generale și situațiile în care aplicarea pe termen lung, nedefinit a unui regim tranzitoriu generează o lipsă de securitate juridică, iar aceasta are un impact asupra propriei poziții concurențiale și asupra propriilor strategii comerciale și investiționale ale unei părți. Astfel de acțiuni nu pot fi pur și simplu respinse ca fiind cazuri de „actio popularis”. Ele pot să implice un interes personal. Aspectul dacă asemenea interese constituie un interes de a exercita acțiunea în prezentele recursuri este abordat în secțiunile imediat următoare cu privire la fiecare dintre recurente în mod succesiv.

79.

Bionorica produce și comercializează produse farmaceutice în interiorul Uniunii. După cum am arătat la punctul 43, contrar celor afirmate în ordonanța atacată, Bionorica nu este activă în prezent pe piața suplimentelor alimentare din Uniune. În cadrul unei asemenea constelații, interesul Bionorica ar fi legat atunci de potențiala sa intrare pe piața suplimentelor alimentare pe bază de plante, care poartă mențiuni de sănătate.

80.

Totuși, Bionorica este totodată activă pe piața învecinată a produselor farmaceutice pe bază de plante, despre care susține că se află în raport de concurență cu suplimentele alimentare. În special, Bionorica a enumerat în cererea sa adresată Tribunalului o serie de produse farmaceutice pe care le comercializează și care conțin substanțe active (a) care sunt utilizate și în suplimente alimentare și (b) care sunt aceleași cu substanțele active pentru care a fost solicitată autorizarea mențiunilor de sănătate în temeiul regulamentului.

81.

În esență, Bionorica susține că, oricare ar fi rezultatul procesului de reglementare – fie autorizarea, fie respingerea mențiunilor –, Bionorica obține un beneficiu.

82.

În cazul autorizării, Bionorica susține că va putea să intre pe piața suplimentelor alimentare care conțin substanțele relevante și care poartă mențiunile autorizate aferente. Astfel fiind, ea va comercializa produse aflate în concurență directă cu tipul de produse farmaceutice pe care le vinde în prezent, dar fără multe dintre costurile conexe generate, de exemplu, de testele clinice și de farmacovigilență. Dacă, pe de altă parte, mențiunile sunt respinse, ar avea cel puțin securitate juridică în această privință. Ar putea să se adapteze în consecință. În plus, se sugerează totodată foarte clar în memoriile societății Bionorica faptul că, în cazul respingerii mențiunilor, ea ar beneficia și de aspectul că actualii săi concurenți care vând suplimente alimentare nu ar mai putea utiliza mențiunile respective pentru promovarea produselor lor.

83.

În constatarea sa potrivit căreia Bionorica nu are interesul de a exercita acțiunea, Tribunalul se concentrează pe afirmația generală că în principiu regimul tranzitoriu este cel puțin la fel de permisiv ca existența unei liste de mențiuni autorizate. Prin urmare, nu poate fi obținut niciun beneficiu de către Bionorica sau de către oricine altcineva ( 49 ) în urma adoptării listei mențiunilor privind produsele vegetale.

84.

Considerăm că aspectul menționat al raționamentului Tribunalului este eronat. În ceea ce privește impactul asupra concurenței, Tribunalul observă că orice dezavantaj ar afecta operatorii economici ale căror cereri de autorizare a mențiunilor au fost respinse și nu au putut fi utilizate. În schimb, operatorii economici ale căror cereri au fost suspendate și pot fi utilizate în continuare potrivit regimului tranzitoriu nu suferă niciun dezavantaj. Totuși, acest raționament se întemeiază din nou pe o comparație eronată între avantajele și dezavantajele regimurilor tranzitorii și ale celor permanente.

85.

Pentru motivele prezentate mai sus, considerăm că noțiunea de interes de a exercita acțiunea trebuie să fie înțeleasă în sensul că include situațiile în care un reclamant urmează să obțină personal un beneficiu în fapt sau în drept prin anularea sau adoptarea actului relevant.

86.

În opinia noastră, contrar concluziei Tribunalului, Bionorica a furnizat elemente suficiente pentru dovedirea unui asemenea beneficiu personal și a interesului de a exercita acțiunea.

87.

În primul rând, Bionorica susține că produse sale farmaceutice concurează cu suplimentele alimentare, dintre care unele conțin aceleași substanțe ca produsele proprii și că evaluările mențiunilor referitoare la substanțele menționate au fost suspendate. Această relație concurențială nu a fost contestată ( 50 ).

88.

În al doilea rând, Bionorica susține că, având în vedere prezența sa pe piața produselor farmaceutice care conțin substanțele în cauză, este decisă să intre pe piața suplimentelor alimentare în cazul autorizării mențiunilor relevante. Această potențială intrare pe piață nu a fost contestată ( 51 ).

89.

În al treilea rând, Bionorica a dovedit că regimul tranzitoriu oferă mai puțină securitate decât regimul permanent și a afirmat că relativa insecuritate menționată descurajează propria sa intrare pe piață. Altfel spus, lipsa securității juridice are efecte asupra propriilor decizii concurențiale și investiționale.

90.

Considerăm că aceste elemente analizate în ansamblul lor – și în special prezența societății Bionorica pe piețele învecinate ale produselor care utilizează substanțe identice – dovedesc faptul că Bionorica urmărește să obțină un beneficiu personal și, prin urmare, are interesul de a exercita acțiunea în prezenta cauză. Mai mult, concluzia menționată nu este pusă sub semnul întrebării de constatarea de fapt a Tribunalului potrivit căreia Bionorica nu a dovedit existența unui prejudiciu financiar. Deși dovedirea unui asemenea prejudiciu ar contribui la susținerea unei constatări a prezenței interesului, este clar că nu există o obligație în acest sens ( 52 ).

91.

Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept concluzionând că Bionorica nu avea interesul de a exercita acțiunea. Al doilea motiv de recurs invocat de Bionorica este întemeiat.

92.

Activitățile Diapharm includ consilierea societăților cu privire la mențiunile de sănătate, inclusiv pentru produse alimentare și în special pentru suplimente alimentare. Ea însăși nu este activă pe piața produselor alimentare sau pe piețele învecinate. Ea este prezentă mai degrabă în amonte.

93.

Diapharm susține în esență că neadoptarea de către Comisie a listei mențiunilor privind produsele vegetale o afectează prin reducerea cererii pentru serviciile sale, care determină o pierdere semnificativă de venituri. Astfel, potrivit acesteia, securitatea juridică redusă în ceea ce privește utilizarea mențiunilor de sănătate face mai puțin atractivă piața medicamentelor pe bază de plante. Motivul este că intrarea pe piața respectivă este costisitoare, iar societățile pot să intre pe piața suplimentelor alimentare, să beneficieze de regimul tranzitoriu și să utilizeze mențiunile cu un cost mai scăzut, evitând astfel costurile pe care le presupune comercializarea medicamentelor.

94.

De asemenea, Diapharm a susținut în fața Tribunalului că a fost strâns implicată în procesul condus de o asociație din industrie care a culminat cu depunerea spre autorizare la autoritățile germane a unei liste cu mențiuni de sănătate, care a fost ulterior înaintată Comisiei pentru autorizare în temeiul regulamentului. În acest sens, Diapharm a inclus în cererea sa adresată Tribunalului o listă a substanțelor pentru care susține că a propus mențiuni de sănătate asociației din industrie, care au fost apoi înaintate Comisiei prin intermediul autorităților germane.

95.

Statuând că Diapharm nu a avut interesul de a exercita acțiunea, Tribunalul a adoptat un raționament aproape identic cu cel utilizat în cazul societății Bionorica. Pentru aceleași motive prezentate mai sus la secțiunea (i), considerăm că raționamentul menționat este eronat.

96.

Totuși, suntem de acord cu concluzia finală a Tribunalului potrivit căreia Diapharm nu a prezentat elemente suficiente pentru dovedirea interesului de a exercita acțiunea în prezenta cauză, dar pentru un motiv diferit. Interesul societății Diapharm este pur și simplu prea îndepărtat, iar astfel nu îndeplinește condițiile legate de existența unui beneficiu personal pentru reclamant.

97.

„Interesul de a exercita acțiunea” presupune existența unui beneficiu personal. Este exact că Diapharm a fost strâns implicată în procedura care a condus la elaborarea listei cu mențiuni propuse care a fost prezentată Comisiei. În opinia noastră, acesta este un element important, dar nu poate servi la dovedirea unui interes personal legat de un beneficiu care ar fi obținut de societatea Diapharm însăși în urma adoptării listei mențiunilor privind produsele vegetale. Indiferent de gradul său de implicare, Diapharm a participat doar indirect la depunerea listei cu mențiuni la autoritățile germane. Ea nu va utiliza mențiunile relevante (și nici nu va concura cu operatori economici care le utilizează). Argumentele Diapharm legate de creșterea securității juridice, care în principiu ar avantaja în principal societățile active pe piețele relevante sau aflate în concurență, este de asemenea prea slab și indirect pentru a conta în cazul de față.

98.

Ajungând la această concluzie, luăm act de constatarea Tribunalului potrivit căreia Diapharm nu a prezentat probe suficiente pentru dovedirea prejudiciului financiar generat de abținerea Comisiei de a acționa ( 53 ). În opinia noastră, această constatare de fapt, care nu poate fi repusă în discuție de Curte, este relevantă întrucât prejudiciul financiar prin pierderea unor venituri a ocupat un loc atât de important printre argumentele Diapharm. Subliniem faptul că Diapharm nu era obligată să probeze existența unui prejudiciu financiar pentru a dovedi obținerea unui beneficiu în fapt prin adoptarea actului și astfel interesul de a exercita acțiunea. Totuși, în speță, dacă ar fi fost așa, aceasta ar fi putut să contribuie în mod decisiv la dovedirea interesului de a exercita acțiunea.

99.

Un element mai degrabă practic ar trebui să fie menționat aici în loc de concluzie. Potrivit jurisprudenței Curții, revine reclamantului sarcina să dovedească interesul de a exercita acțiunea ( 54 ). Considerăm că este util să reamintim nevoia adoptării unui punct de vedere practic și proporțional asupra elementelor justificative pe care reclamantul este obligat să le prezinte în mod proactiv în această privință. Astfel, în opinia noastră, a pretinde ca acesta să probeze impactul comercial în mod exhaustiv în etapa depunerii cererii, de exemplu prin rapoarte economice sau financiare voluminoase, nu este nici realist din perspectiva reclamantului (în special având în vedere costurile și limitele impuse de numărul de pagini permise), nici în interesul eficienței procedurale a Curții. Dacă este însă necesar, ar putea fi prezentate probe suplimentare în etapa memoriului în răspuns sau, dacă sunt în mod efectiv esențiale pentru raționamentul Tribunalului, ar trebui să fie solicitate de acesta din urmă prin măsuri de cercetare judecătorească.

100.

Având în vedere cele ce precedă, în pofida deficiențelor raționamentului Tribunalului, considerăm că acesta nu a săvârșit o eroare de drept concluzionând că Diapharm nu avea interesul de a exercita acțiunea. Prin urmare, al doilea motiv invocat de Diapharm trebuie considerat ca fiind inoperant, iar hotărârea Tribunalului trebuie să fie confirmată în ceea ce privește lipsa interesului de a exercita acțiunea.

101.

În consecință, nu este nevoie să se analizeze constatarea Tribunalului potrivit căreia acțiunea societății Diapharm este inadmisibilă și pentru lipsa afectării directe.

102.

Întrucât ambele motive legate de inadmisibilitate din ordonanța Tribunalului referitoare la Bionorica sunt viciate de erori de drept, Curtea ar putea decide să anuleze ordonanța respectivă și să trimită cauza Tribunalului în vederea adoptării unei decizii definitive. Bionorica ar trebui atunci să dovedească în fața Tribunalului doar faptul că sunt îndeplinite celelalte condiții de admisibilitate și, în cazul succesului său în această privință, să își susțină abia după aceea cauza pe fond ( 55 ).

103.

În conformitate cu primul paragraf al articolului 61 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Curtea poate, în cazul în care anulează decizia Tribunalului, să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul, atunci când acesta este în stare de judecată.

104.

În prezenta cauză, Curtea nu este în măsură, în această etapă a procedurii, să se pronunțe pe fondul litigiului cu care a fost sesizat Tribunalul. Comisia nu a invocat argumente pe fond.

105.

În opinia noastră, Curtea are însă la dispoziția sa toate elementele necesare pentru a hotărî respingerea excepției de inadmisibilitate invocate de Comisie în primă instanță. În interesul eficienței și economiei procedurale și pentru a asigura primirea de către Bionorica a unui răspuns prompt la întrebarea dacă prezenta cauză va fi soluționată pe fond, propunem Curții să urmeze această cale.

106.

Prin recursul său, Bionorica urmărește, în ultimă instanță, să obțină adoptarea unei reglementări care să conțină o listă a mențiunilor autorizate.

107.

Potrivit jurisprudenței existente, un reclamant poate introduce o acțiune în constatarea abținerii de a adopta un act al cărui destinatar este sau care îl privește direct și individual ( 56 ).

108.

Bionorica nu susține că este destinatara listei mențiunilor privind produsele vegetale. Prin urmare, ea trebuie să dovedească faptul că reglementarea respectivă o privește direct și individual.

109.

Acest din urmă temei alternativ al admisibilității nu este prevăzut în mod expres în textul articolului 265 TFUE. De fapt, el derivă dintr‑un paralelism realizat în jurisprudență cu articolul 263 TFUE, care permite reclamanților neprivilegiați să atace actele care îi privesc direct și individual. Confirmând paralelismul condițiilor cu privire la ambele dispoziții din tratat, Curtea a concluzionat în Hotărârea T. Port că „posibilitatea particularilor de a‑și valorifica drepturile nu poate depinde de acțiunea sau de inacțiunea instituției în cauză” ( 57 ).

110.

În prezenta cauză, a fost ridicată problema dacă paralelismul respectiv este afectat de modificarea formulării articolului 263 TFUE prin Tratatul de la Lisabona. Într‑adevăr, după Tratatul de la Lisabona, articolul 263 al patrulea paragraf TFUE prevede că persoanele fizice și juridice pot să formuleze acțiuni în anulare și împotriva oricăror „acte normative care îi privesc direct și care nu presupun măsuri de executare”.

111.

Această modificare, combinată cu linia jurisprudențială T. Port menționată mai sus, sugerează și că reclamanții pot introduce acum acțiuni în constatarea abținerii de a adopta un „act normativ care îi privește direct și care nu presupune măsuri de executare”?

112.

În cadrul ședinței, Comisia a afirmat că răspunsul la întrebarea în cauză trebuie să fie negativ. Ea a susținut că scopul Tratatului de la Lisabona a fost acoperirea unei anumite lacune concrete în ceea ce privește protecția juridică acordată de fostul articol 230 al patrulea paragraf TCE. Totuși, având cunoștință deplină despre jurisprudența Curții referitoare la paralelismul menționat, modificarea a fost efectuată doar în ceea ce privește fostul articol 230 al patrulea paragraf TCE (în prezent articolul 263 al patrulea paragraf TFUE), fostul articol 232 TCE (în prezent articolul 265 TFUE) fiind lăsat neschimbat.

113.

Nu suntem de acord cu acest argument. În opinia noastră, răspunsul trebuie să fie pozitiv, în special pentru cele trei motive care urmează.

114.

În primul rând, paralelismul anterior Tratatului de la Lisabona dintre condițiile de la articolele 263 și 265 TFUE derivă dintr‑o preocupare legată de coerența sistemului căilor de atac, iar nu din formularea articolului 265 TFUE. Astfel, argumentul Comisiei referitor la formularea nemodificată a articolului 265 TFUE nu este cel mai puternic, întrucât chiar și înainte de Tratatul de la Lisabona argumentul principal pentru existența paralelismului era diferit. Totodată, argumentul principal menționat și preocupările în cauză, care au determinat Curtea să se abată de la formularea strictă a articolului 265 TFUE, continuă să existe în același mod după Tratatul de la Lisabona.

115.

În al doilea rând, modificările aduse celui de al patrulea paragraf al articolului 263 TFUE prin Tratatul de la Lisabona au avut drept scop lărgirea accesului la instanțele Uniunii pentru anumite tipuri de acte ( 58 ), în special ca răspuns la jurisprudența reprezentată de Hotărârea Jégo‑Quéré ( 59 ) și de Hotărârea UPA ( 60 ). În opinia noastră, a limita în prezent accesul în temeiul articolului 265 TFUE prin negarea unei paralele între cele două acțiuni ar contraveni în mod clar scopului principal și spiritului acestor modificări ale tratatului.

116.

În al treilea rând, în mod fundamental scopul acțiunii în constatarea abținerii de a acționa este relativ modest: combaterea sclerozei instituționale. Spre deosebire de acțiunea în anulare, ea nu sugerează că sarcinile nu au fost îndeplinite corespunzător, ci mai degrabă pur și simplu că sarcinile nu au fost îndeplinite deloc. Scopul acțiunii în constatarea abținerii de a acționa nu este încetinirea procesului, ci mai degrabă accelerarea sa în concordanță cu obligațiile asumate de instituțiile Uniunii. Ca atare, în cazul adoptării argumentului Comisiei, ar fi oarecum paradoxal să existe condiții mai restrânse pentru deținerea calității procesuale în temeiul articolului 265 TFUE decât în temeiul articolului 263 TFUE. Într‑adevăr, chiar dacă paralelismul dintre cele două dispoziții ar fi abandonat, abandonarea sa ar trebui să genereze, în opinia noastră, exact efecte opuse: să existe condiții mai permisive în ceea ce privește calitatea procesuală pentru acțiunile în constatarea abținerii de a acționa decât pentru acțiunile în anulare.

117.

Considerăm că, pentru aceste motive, paralelismul stabilit de Curte între articolele 263 și 265 TFUE trebuie să fie menținut. Ca atare, acțiunile în constatarea abținerii de a acționa introduse de reclamanți neprivilegiați trebuie să fie admisibile în trei situații, și anume atunci când actul vizat în ultimă instanță:

118.

Este destul de clar că actul a cărui adoptare este solicitată nu va privi individual societatea Bionorica, în sensul jurisprudenței Curții. Nimic nu o distinge pe aceasta de orice alt operator economic a cărui situație ar putea fi eventual influențată de un asemenea act ( 61 ). În special, nu se susține că Bionorica a solicitat în mod concret autorizarea pentru vreuna dintre mențiunile a căror evaluare a fost suspendată ( 62 ).

119.

În cazul în care Curtea va confirma paralela sa realizată în jurisprudență cu articolul 263 TFUE, actul a cărui adoptare este vizată poate fi considerat totuși ca fiind un „act normativ” care „nu presupune măsuri de executare”?

120.

În opinia noastră, răspunsul este afirmativ. Actul în cauză nu va fi un act legislativ, ci un act adoptat de Comisie prin intermediul unei proceduri de comitologie ( 63 ). Ca atare, el ar fi în mod clar un „act normativ” în sensul jurisprudenței existente ( 64 ).

121.

În ceea ce privește lipsa măsurilor de executare, observăm doar că actul a cărui adoptare este vizată generează un drept imediat de utilizare a mențiunilor autorizate pe produsele alimentare, sub rezerva oricăror condiții specificate conexe utilizării acestora, sau, în cazul respingerii autorizării, o interzicere automată a utilizării lor. Nu este necesară nicio acțiune din partea statelor membre sau a instituțiilor pentru validarea drepturilor respective sau atragerea interdicțiilor. Tribunalul a ajuns deja la o concluzie similară atunci când a statuat că Regulamentul nr. 432/2012 nu presupune măsuri de executare ( 65 ).

122.

Astfel, actul a cărui adoptare este vizată constituie un act normativ care nu presupune măsuri de executare. Prin urmare, rămâne să se stabilească dacă un asemenea act normativ privește direct societatea Bionorica.

123.

Pentru ca acțiunea în constatarea abținerii de a acționa să fie admisibilă, reclamantul trebuie să facă și dovada afectării directe. Potrivit unei formule folosite adesea în jurisprudență ( 66 ), „afectarea directă” presupune ca actul să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor reguli intermediare ( 67 ).

124.

În ceea ce privește al doilea aspect – automatismul sau lipsa marjei de apreciere –, prezenta cauză nu ridică probleme deosebite. În mod similar cu constatările Tribunalului referitoare la Regulamentul nr. 432/2012 ( 68 ), considerăm că este clar că în acest caz executarea ar fi în mod efectiv automată și nu ar lăsa statelor membre nicio marjă de apreciere.

125.

În legătură cu primul aspect – care privește afectarea directă a situației juridice a recurentei –, Bionorica susține în esență că actul vizat privește în mod direct situația sa juridică în special întrucât prin acesta fie ar primi dreptul legal de a utiliza anumite mențiuni pe suplimentele alimentare, fie ar fi interzisă utilizarea lor atât pentru ea, cât și pentru concurenții săi.

126.

Interzicerea utilizării mențiunilor de către concurenți ar putea să conducă la o afectare directă a situației juridice a concurenților respectivi, dar nu și a celei a societății Bionorica.

127.

Restul argumentului este mai complex. În opinia noastră, este dificil de susținut că, în urma adoptării actului vizat, Bionorica nu ar obține dreptul de a utiliza mențiunile autorizate ( 69 ) sau cel puțin că nu va fi împiedicată să utilizeze altele. Bionorica ar putea exercita în mod direct un asemenea drept legal. O astfel de interdicție ar produce efecte imediate în privința sa. Ar exista modificări directe ale situației sale juridice.

128.

O obiecție care ar putea fi ridicată ca răspuns la raționamentul respectiv este aceea că Bionorica nu este activă în prezent pe piața produselor alimentare sau cel puțin nu era activă la momentul introducerii acțiunii.

129.

Cerința privind prezența efectivă pe piața în cauză este menționată în hotărâri precedente în legătură cu afectarea directă ( 70 ). Totuși, această poziție nu a fost adoptată în mod sistematic. De exemplu, s‑a considerat că există afectare directă în cazul intrării ( 71 ) și prezenței potențiale (probabil teoretice) pe o piață din amonte ( 72 ).

130.

Fundamental însă, considerăm că o asemenea cerință nu rezultă din noțiunea de afectare directă în sine. Deducerea unei asemenea cerințe din noțiunea menționată este într‑adevăr discutabilă cel puțin din două puncte de vedere: practic și sistemic.

131.

În primul rând, din perspectivă practică, este extrem de neclar ce anume implică de fapt în mod curent prezența pe piață într‑o situație cum este cea de față. Ea implică utilizarea efectivă a mențiunilor relevante pe produsele alimentare comercializate la momentul introducerii acțiunii în constatarea abținerii de a acționa (sau în anulare)? Dar dacă mențiunile în cauză nu pot fi utilizate în practică în urma aplicării legislației naționale (după cum este posibil potrivit regimului tranzitoriu)? Sau ea implică o oarecare formă de prezență pe piața produselor alimentare care utilizează ingredientele sau substanțele la care se referă mențiunile, fără a fi necesară utilizarea efectivă a acestora din urmă? Și dacă există vânzări de produse (în cazul cărora sunt utilizate mențiunile), dar activitatea este sporadică sau nu a fost desfășurată o perioadă oarecare? Dar dacă intrarea pe piață este iminentă, dar încă neefectivă? Dar dacă intrarea pe piață și utilizarea mențiunilor are sens doar după clarificarea situației juridice și autorizarea mențiunilor, astfel încât să poată fi justificate investițiile necesare (în esență unul dintre argumentele invocate de Bionorica)?

132.

Mai general, în cazul acțiunilor în constatarea abținerii de a acționa, cum se poate ține cont de faptul că discuția este de fapt una în întregime ipotetică, despre afectarea directă a unei situații juridice care va apărea în mod potențial doar peste mai mulți ani în viitor, dar se aplică faptelor așa cum se prezintă ele acum?

133.

Aspectele complexe ale noțiunii de prezență pe piață (prezență continuă? prezență sporadică? prezență minimă? prezență iminentă?) pot fi relevante, de exemplu, pentru problema interesului de a exercita acțiunea. Într‑adevăr, în opinia noastră, ele sunt decisive în cazul operatorului economic din amonte Diapharm. Considerăm însă că ele nu pot constitui o condiție formală pentru afectarea directă.

134.

În al doilea rând, în opinia noastră, o asemenea abordare ar fi inerent contradictorie din perspectivă sistemică. Un act fie generează, fie nu generează drepturi sau interdicții legale direct aplicabile unui particular. Afectarea directă, astfel cum este prezentată prin formula standard din jurisprudență, necesită o analiză privind drepturile și interdicțiile care se aplică unui particular, iar nu privind aspectul dacă acesta își exercită drepturile sau suportă interdicțiile respective în mod activ la un anumit moment. Din nou, situația factuală specială a reclamantului la momentul formulării cererii poate fi relevantă pentru stabilirea interesului său de a exercita acțiunea ( 73 ), dar nu este decisivă în contextul afectării directe.

135.

Mai mult, este util să subliniem aici un alt argument sistemic. Potrivit unei jurisprudențe constante, Curtea consideră prezența pe piață ca fiind complet irelevantă pentru aprecierea situației concrete a reclamantului în vederea stabilirii afectării sale individuale. În cauzele respective, s‑a afirmat în mod repetat că teoretic oricine poate să intre pe orice piață în orice moment. Ni s‑ar părea ciudat ca exact același factor – prezența efectivă pe piață – care este ignorat ca fiind irelevant pentru un aspect al admisibilității să devină apoi brusc decisiv pentru aprecierea aparent mai obiectivă a drepturilor și obligațiilor legale ale reclamantului, în vederea stabilirii afectării directe.

136.

Pe scurt, considerăm că cerința privind prezența pe piață nu poate fi dedusă din noțiunea de afectare directă.

137.

Totuși, este posibil ca cerința menționată să decurgă chiar din regulament?

138.

Ca regulă generală, un regulament poate în mod evident să limiteze la anumite persoane drepturile pe care le acordă și obligațiile pe care le impune. În cauza de față și în ceea ce privește acest regulament concret nu există însă nicio cerință restrictivă legată de prezența pe piață în acest sens.

139.

Interdicțiile referitoare la utilizarea mențiunilor de la articolul 10 din regulament sunt general aplicabile. Aceasta înseamnă că ele nu sunt restricționate la niciun grup concret. Orice entitate care vinde sau urmărește să vândă în viitor produse alimentare care conțin ingrediente relevante este afectată prin faptul că este împiedicată în mod legal să utilizeze anumite mențiuni de sănătate. Prezența efectivă pe piață nu este relevantă.

140.

În legătură cu autorizarea mențiunilor de la articolul 17 alineatul (5) din regulament, această dispoziție arată că „[m]ențiunile de sănătate incluse în listele prevăzute la articolele 13 și 14 pot fi folosite […] de către orice operator în sectorul alimentar […]” ( 74 ). Aceasta înseamnă că actul vizat de recurente ar conferi dreptul legal de utilizare a mențiunilor doar unui grup limitat de persoane, astfel cum este definit la un moment dat („operatori în sectorul alimentar”)?

141.

Într‑adevăr, aceasta este una dintre interpretările posibile ale dispoziției în cauză. Totuși, în opinia noastră, ea nu este cea corectă. „Operatorii în sectorul alimentar” sunt definiți ca fiind „persoanele fizice sau juridice care răspund de îndeplinirea cerințelor legislației alimentare în cadrul întreprinderii cu profil alimentar aflate sub controlul lor” ( 75 ). Aceasta nu este o definiție clară, ci mai degrabă descrierea unui grup vast și extrem de eclectic în care intră oricine, de la distribuitorii de conopidă la producătorii de băuturi energizante și producătorii de aminoacizi utilizați în suplimentele alimentare. Mai mult, grupul este deschis, iar componența sa în continuă schimbare. Astfel, după cum am arătat la punctele 134 și 135 de mai sus, lista mențiunilor de sănătate autorizate sau interzise va fi aplicabilă imediat oricărei persoane care se angajează într‑o asemenea activitate, pur și simplu în virtutea acestei angajări ( 76 ).

142.

Prin urmare, este pur și simplu ilogic să se încerce realizarea unei distincții stricte între un grup „închis” căruia dispoziția respectivă îi conferă în mod direct drepturi legale, pe de o parte, și oricine altcineva, pe de altă parte ( 77 ).

143.

Faptul că referirea de la articolul 17 alineatul (5) la „operatori în sectorul alimentar” nu urmărește definirea unui grup închis care beneficiază de anumite drepturi legale prin excluderea tuturor celorlalți este ilustrată și prin contrastul cu hotărârile în care a fost adoptată o asemenea abordare. Astfel, de exemplu, în Hotărârea T&L Sugars ( 78 ), Curtea a respins o cerere de anulare a unui regulament în sectorul zahărului care acorda drepturi producătorilor de zahăr – un grup închis foarte clar definit, delimitat pe baza referirii la o procedură de autorizare ( 79 ) – pentru motivul că reclamantele nu făceau parte din grupul respectiv și, prin urmare, regulamentul nu influența situația lor juridică ( 80 ).

144.

În concluzie, considerăm că Bionorica este afectată în mod direct de actul a cărui adoptare este vizată în ultimă instanță, și anume lista cu mențiunile autorizate referitoare la produse vegetale, în sensul că situația sa juridică este influențată în mod direct de actul respectiv.

145.

În lumina celor ce precedă, propunem Curții să concluzioneze că acțiunea în constatarea abținerii de a acționa introdusă de Bionorica este admisibilă.

146.

Pentru a ajunge la concluzia menționată nu este nevoie de nicio modificare a interpretării condițiilor de admisibilitate existente. Totuși, aceasta necesită o clarificare care să confirme condițiile existente și legăturile dintre ele. În special, ea impune reafirmarea diferenței dintre noțiunile de interes de a exercita acțiunea și afectare directă, care este posibil să fi devenit într‑o anumită măsură neclare în unele situații ( 81 ).

147.

În concordanță cu jurisprudența existentă, pentru a exista interesul de a exercita acțiunea, reclamantul trebuie să obțină un beneficiu personal în urma adoptării (sau a anulării) actului relevant sau cel puțin o șansă ori o oportunitate clară de obținere a unui asemenea beneficiu ( 82 ). Beneficiul în cauză poate fi factual sau juridic.

148.

Afectare directă există atunci când un act „produce în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și nu lasă nicio putere de apreciere destinatarilor acestei măsuri care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea comunitară, fără aplicarea altor reguli intermediare” ( 83 ).

149.

Există în mod clar un anumit grad de suprapunere între condițiile referitoare la interesul de a exercita acțiunea și afectarea directă. Totuși, conținutul și scopurile lor sunt diferite și trebuie să se distingă între ele. Nu este vorba de un simplu exercițiu intelectual. Distincția are o relevanță practică evidentă, în special pentru reclamanți, care, potrivit jurisprudenței Curții, sunt obligați să dovedească existența ambelor condiții menționate, în caz contrar cererea lor fiind respinsă.

150.

Astfel, interesul de a exercita acțiunea vizează situația factuală sau juridică a reclamantului și impactul potențial al acțiunii asupra situației respective. Acesta constituie o condiție de admisibilitate prin intermediul căreia se urmărește evitarea acțiunilor în interesul general și a acțiunilor care nu procură nicio utilitate reclamantului. De aici nevoia existenței unui beneficiu personal. Într‑un anumit mod, el poate fi considerat ca fiind o „primă evaluare” a acțiunilor, probabil cu un prag mai scăzut din perspectiva impactului personal decât condițiile principale privind „afectarea directă” și „afectarea individuală”.

151.

Afectarea directă se concentrează, dimpotrivă, în primul rând pe natura actului juridic atacat și pe tipul de drepturi sau obligații legale generate de acesta. Ea ține cont de marja de apreciere a autorului actului și de existența oricărui act care intervine și care ar putea să rupă legătura dintre actul Uniunii și reclamant. În măsura în care, pentru a exista o afectare directă, este necesar ca situația juridică a reclamantului să fie influențată în mod direct ( 84 ), întrebarea este dacă actul generează drepturi sau obligații legale care pot fi invocate de reclamant sau care pot limita acțiunile sale. Aspectul dacă, potrivit situației de fapt constatate, reclamantul își exercită în mod activ drepturile în cauză la momentul introducerii acțiunii nu este decisiv în acest sens.

152.

Propunem Curții să dispună: