1. 

În prezenta cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Högsta domstolen (Curtea Supremă, Suedia) urmărește să afle dacă Directiva 85/337/CEE ( 2 ), astfel cum a fost modificată în 2003 în vederea alinierii cu Convenția de la Aarhus, permite ca o reglementare națională să garanteze accesul la justiție numai organizațiilor nonguvernamentale de protecție a mediului care au cel puțin 2000 de membri.

2. 

În prealabil, trebuie clarificat de asemenea dacă lucrările de îngropare a liniilor electrice și de evacuare a apelor subterane cu scopul de a permite construcția tunelului care conține cablajul constituie un „proiect” în sensul celor enumerate în anexa II la directiva menționată.

3.

Comunitatea europeană, statele membre și alte nouăsprezece state au încheiat în 1998 Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în problemele de mediu, mai bine cunoscută sub numele de Convenția de la Aarhus. Acest instrument a fost adoptat în cadrul Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite cu ocazia adunării care a avut loc în orașul danez sus-menționat la 25 iunie 1998. Convenția a intrat în vigoare în mod definitiv la .

4.

Obiectivele urmărite de acest text sunt amintite la al șaptelea, al optulea, al treisprezecelea și al optsprezecelea paragraf al expunerii de motive, și anume:

„Recunoscând, de asemenea, că orice persoană are dreptul să trăiască într-un mediu adecvat sănătății și bunăstării sale și că are sarcina, atât la nivel individual, cât și în asociere cu alții, să protejeze și să îmbunătățească mediul în beneficiul generațiilor prezente și viitoare,

Considerând că, pentru a fi capabili să mențină acest drept și să respecte prezenta sarcină, cetățenii trebuie să aibă acces la informație, să fie îndreptățiți de a participa la luarea deciziei și să poată avea acces la justiție în probleme de mediu și recunoscând în această privință că cetățenii pot avea nevoie de asistență pentru a-și exercita dreptul,

[…]

Recunoscând, de asemenea, importanța rolului pe care îl pot juca în domeniul protecției mediului cetățenii, organizațiile nonguvernamentale și sectorul privat,

[…]

Dorind ca mecanismele juridice eficiente să fie accesibile publicului, inclusiv organizațiilor, astfel încât interesele legitime să fie protejate și legea să fie aplicată”.

5.

Articolul 2 punctele 4 și 5 din convenție definește noțiunile „public” și „public interesat” astfel:

„În sensul prezentei convenții,

[…]

4.   «public» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în concordanță cu legislația sau cu practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile acestora.

5.   «public interesat» înseamnă publicul afectat sau care poate fi afectat ori care are un interes în deciziile de mediu; în scopul acestei definiții, organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și îndeplinesc cerințele legii naționale vor fi considerate ca având un interes.”

6.

Articolul 9 din convenție cuprinde, la punctele 2, 4 și 5, dispoziții privind accesul la justiție atât al particularilor, cât și al organizațiilor nonguvernamentale, precum și criteriile aplicabile procedurilor judecătorești:

„2.   Fiecare parte trebuie, în cadrul legislației naționale, să asigure membrilor publicului interesat:

Interesul suficient sau afectarea unui drept va fi determinată în concordanță cu prevederile legilor naționale și cu obiectivele de a asigura publicului interesat un acces larg la justiție conform prevederilor prezentei convenții. La acest nivel, interesul oricărei organizații nonguvernamentale care îndeplinește cerințele specificate la articolul 2 punctul 5 trebuie să fie considerat suficient pentru scopul literei a) de mai sus. Astfel de organizații vor fi considerate ca având dreptul sau capacitatea de a fi afectate în concordanță cu prevederile literei b) de mai sus.

Prevederile punctului 2 nu vor exclude posibilitatea de a formula o acțiune preliminară în fața unei autorități administrative și nu pot afecta cerința epuizării procedurilor de acțiuni administrative înainte de angajarea unei proceduri judiciare, în cazul în care o astfel de cerință există în dreptul intern.

[…]

4.   În plus și fără a prejudicia prevederile punctului 1, procedurile la care se referă punctele 1, 2 și 3 trebuie să asigure remedierea adecvată și efectivă, inclusiv adoptarea unei hotărâri judecătorești, când este cazul, care să fie obiectivă, echitabilă, la timp și să nu coste foarte mult. Deciziile luate în conformitate cu prevederile acestui articol trebuie să fie pronunțate sau înregistrate în scris. Deciziile instanțelor și, oricând este posibil, ale altor organisme trebuie să fie accesibile publicului.

5.   Pentru ca prevederile acestui articol să fie efective, fiecare parte va asigura ca publicul să fie informat cu privire la accesul la procedurile de recurs administrativ sau judiciar și trebuie să ia în considerare stabilirea unui mecanism de asistență pentru a elimina sau a reduce obstacolele financiare ori de altă natură privind accesul la justiție.” ( 3 )

7.

Convenția de la Aarhus a fost adoptată în dreptul comunitar prin mai multe instrumente, printre care Directiva 2003/35. Acest text aduce modificări mai multor directive în vigoare, dintre care Directiva 85/337 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului prezintă o importanță deosebită pentru prezenta cauză.

8.

Directiva 2003/35 își definește obiectivele în considerentele (3) și (4), subliniind în special rolul organizațiilor nonguvernamentale de protecție a mediului:

9.

Reforma din 2003 a introdus în Directiva 85/337, printre alte adăugiri, următoarele modificări la articolele 1 și 6, precum și un articol nou, 10a. Articolul 1 introduce definiția noțiunilor „public” și „public interesat”, articolul 6 modifică modalitățile de participare și de informare în cadrul procedurilor de evaluare, iar articolul 10a transpune dreptul de acces la justiție în sfera Directivei 85/337. În conformitate cu versiunea modificată:

„«publicul» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau cu practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile constituite de acestea;

«publicul interesat» înseamnă publicul afectat sau care ar putea fi afectat de sau care este interesat de procedurile de adoptare a deciziilor în domeniul mediului menționate la articolul 2 alineatul (2); în sensul prezentei definiții, se consideră că sunt interesate organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă.

[…]

Articolul 6

[…]

2.   Publicul este informat, fie prin anunțuri publice, fie prin alte mijloace adecvate, precum mijloacele electronice, dacă acestea sunt disponibile, cu privire la următoarele aspecte la începutul procedurii de luare a deciziilor privind mediul, menționată la articolul 2 alineatul (2) și de îndată ce informațiile pot fi furnizate în limite rezonabile:

3.   Statele membre se asigură că următoarele elemente sunt puse la dispoziția publicului interesat, în termene rezonabile:

4.   Publicului interesat trebuie să i se ofere de la început ocazii efective de a participa la procedurile de adoptare a deciziilor privind mediul prevăzute la articolul 2 alineatul (2) și, în acest scop, trebuie să aibă dreptul de a formula observații și opinii destinate autorității sau autorităților competente atunci când toate opțiunile sunt posibile și înainte de luarea unei decizii asupra cererii de autorizare.

5.   Normele de informare a publicului (de exemplu, lipirea unor afișe pe o anumită rază sau publicarea în ziarele locale) și de consultare a publicului interesat (de exemplu, prin depunerea de materiale în scris sau prin anchete publice) se stabilesc de către statele membre.

6.   Trebuie prevăzute termene rezonabile pentru diferitele etape, care să permită suficient timp pentru informarea publicului și să permită publicului interesat să se pregătească și să participe efectiv la adoptarea deciziilor privind mediul sub rezerva dispozițiilor prezentului articol.

[…]

Articolul 10a

Statele membre se asigură, în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil, că membrii publicului interesat:

Statele membre stabilesc stadiul în care pot fi contestate deciziile, acțiunile sau omisiunile.

Statele membre stabilesc ce înseamnă interes suficient și încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda un acces amplu la justiție a publicului interesat. În acest sens, interesul oricărei organizații nonguvernamentale care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 1 alineatul (2) este considerat suficient în sensul literei (a) a prezentului articol. Se consideră că aceste organizații au drepturi care pot fi încălcate în sensul literei (b) a prezentului articol.

Dispozițiile prezentului articol nu exclud posibilitatea unei căi de atac prealabile pe lângă o autoritate administrativă și nu afectează obligația de epuizare a tuturor căilor de atac administrative înainte de a recurge la procedurile de atac judiciare, atunci când legislația internă prevede o astfel de obligație.

Orice astfel de procedură trebuie să fie corectă, echitabilă, rapidă și cu un cost care să nu fie prohibitiv.

Pentru creșterea eficienței dispozițiilor prezentului articol, statele membre se asigură că informațiile practice privind accesul la căile de atac administrative și judiciare sunt puse la dispoziția publicului.”

10.

Pentru a răspunde la prima întrebare preliminară (care nu constituie subiectul central al prezentului litigiu), trebuie evidențiat articolul 4, precum și punctul 11 din anexa I și punctul 10 litera (l) din anexa II la Directiva 85/337 menționată anterior. Articolul 4 din aceasta prevede obligația de a realiza o evaluare a efectelor asupra mediului, rezervând statelor membre diferite marje de apreciere. Printre proiectele care trebuie supuse evaluării în orice situație, anexa I la directivă menționează:

11.

În ceea ce privește proiectele supuse evaluării, dar care nu sunt evaluate decât în conformitate cu criteriile stabilite de statele membre, la punctul 10 din anexa II figurează:

12.

Codul mediului [miljöbalken] prevede, la articolele 2 și 9 din capitolul 11, că evacuarea apelor subterane și reîncărcarea artificială a apelor subterane, precum și realizarea infrastructurilor în acest scop constituie o activitate hidrologică ce necesită o autorizație.

13.

Capitolul 6 din Codul mediului cuprinde dispoziții privind evaluarea efectelor asupra mediului. Articolul 4 prevede că orice persoană care dorește să desfășoare o activitate supusă autorizării trebuie să consulte länsstyrelsen, autoritatea de control și particularii care pot fi în mod special vizați. Dacă, în conformitate cu dispozițiile adoptate în temeiul articolului 4 sau printr-o decizie a länsstyrelsen, o activitate poate avea astfel de efecte, trebuie consultate de asemenea alte autorități ale statului, comunele, publicul în general și organizațiile care pot fi interesate.

14.

Dreptul de a exercita o cale de atac împotriva hotărârilor și a deciziilor luate în temeiul Codului mediului este reglementat de capitolul 16, articolele 12 și 13 din același cod. În timp ce articolul 12 recunoaște acest drept, articolul 13 introduce mai multe limitări în privința asociațiilor fără scop lucrativ al căror obiect statutar constă în protecția naturii și a mediului. Astfel, potrivit articolului 13 alineatul 2, o asemenea entitate trebuie, în special, „să își fi desfășurat activitatea timp de cel puțin trei ani în Suedia și să aibă cel puțin 2000 de membri”.

15.

Comuna Stockholm a atribuit prin adjudecare lucrări de îngropare a unor linii electrice de înaltă tensiune între zonele Hjorthagen și Fisksjöäng, situate la nord de Djurgården. Pentru a finaliza acest proiect, întreprinderea contractantă trebuia să construiască un tunel cu o lungime de aproximativ un kilometru. Proiectul necesita evacuarea apelor subterane care se infiltrau în tunelul destinat adăpostirii liniilor electrice, precum și în tunelul de acces la acesta. În același timp, trebuiau construite și menținute, în anumite perimetre ale zonei în cauză, infrastructuri pentru evacuarea apelor și pentru injectarea acestora în sol sau în rocă, pentru a compensa eventuala reducere a nivelului apelor subterane.

16.

Astfel cum reiese din ordonanța de trimitere, Länsstyrelsen i Stockholms län (Prefectura regiunii Stockholm) a studiat proiectul și a concluzionat, în decizia sa din 27 mai 2004, că activitățile planificate au efecte importante asupra mediului.

17.

La 13 decembrie 2006, miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (Camera pentru cauzele de dreptul mediului a instanței de prim grad din Stockholm) a acordat comunei Stockholm o autorizație pentru realizarea lucrărilor sus-menționate. În cursul procedurii, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (Asociația pentru protecția mediului din Djurgården-Lilla Värtans, denumită în continuare „DVM”) a formulat observații prin care se opunea admiterii cererii.

18.

DVM a formulat apel împotriva deciziei miljödomstolen în fața Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) [Camera de rang superior pentru cauzele de dreptul mediului (Curtea de Apel Svealand)], care a declarat acțiunea inadmisibilă, din cauza lipsei calității procesuale. Potrivit acestei instanțe, reclamanta nu îndeplinea condiția, prevăzută la articolul 13 din capitolul 16 din Codul mediului, de a avea cel puțin 2000 de membri pentru a putea formula apel împotriva deciziilor privind o autorizație acordată în conformitate cu acest cod.

19.

DVM a formulat recurs la Högsta domstolen (Curtea Supremă) împotriva deciziei Miljööverdomstolen.

20.

În lumina argumentelor invocate de părți, Högsta domstolen a hotărât să adreseze Curții trei întrebări preliminare:

21.

Guvernul suedez, DVM și Comisia au prezentat observații scrise. În cursul ședinței din 7 mai 2009, și-au prezentat pledoariile agenții guvernului suedez și ai Comisiei, precum și consilierul DVM.

22.

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să se pronunțe cu privire la domeniul de aplicare al Directivei 85/337, cu modificările ulterioare. Îndoielile acesteia vizează domeniul de aplicare al punctului 10 litera (l) din anexa II la acest text, care impune realizarea unei evaluări a efectelor asupra mediului (denumită în continuare „EEM”), în conformitate cu criteriile stabilite de fiecare stat membru, în privința „sistemelor de captare și de reîncărcare artificială a apei subterane”. În esență, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă respectiva „captare” se limitează la eventuala exploatare a apelor sau dacă, dimpotrivă, se poate realiza numai cu scopul de a le evacua pentru a asigura menținerea unui tunel. În ordonanța sa, instanța de trimitere justifică această incertitudine întemeindu-se pe divergențele prezentate de diferitele versiuni lingvistice ale punctului 10 litera (l) menționat.

23.

În această privință, atât guvernul suedez, cât și Comisia consideră că proiectul în cauză este inclus în anexa II. În schimb, DVM nu se pronunță cu privire la această întrebare.

24.

În mod concret, Comisia susține că interpretarea restrictivă evocată de instanța de trimitere nu apare în niciuna dintre versiunile lingvistice ale Directivei 85/337, cu modificările ulterioare. În ipoteza în care unele traduceri lasă loc incertitudinii, Comisia este de acord cu guvernul suedez în sensul că o divergență de această natură nu poate avea drept consecință o interpretare restrictivă a domeniului de aplicare al directivei menționate.

25.

Împărtășim opinia Comisiei și a guvernului suedez.

26.

Curtea a afirmat în mai multe rânduri că „domeniul de aplicare al Directivei 85/337 este unul vast și că obiectivul acesteia este foarte amplu” ( 4 ). Această afirmație reflectă temerea întemeiată că există proiecte care au un impact indiscutabil asupra mediului și care, în urma unei interpretări restrictive a Directivei 85/337, cu modificările ulterioare, s-ar putea sustrage unei EEM. Acest rezultat ar fi contrar obiectivului însuși al directivei, care vizează un grad ridicat de protecție a mediului dintr-un unghi preventiv, cu convingerea că „cea mai bună politică de mediu este, mai degrabă, prevenirea apariției poluării sau a fenomenelor nocive la origine decât încercarea ulterioară de a neutraliza efectele acestora” ( 5 ).

27.

Versiunile lingvistice ale punctului 10 litera (l) din anexa II, precum și ale echivalentului său din anexa I nu evidențiază divergențe semnificative. Comisia este îndreptățită să considere că îndoielile instanței de trimitere nu decurg din traduceri diferite. Nu putem discerne în care dintre versiuni captarea apelor subterane ar fi limitată la o anumită finalitate și cu atât mai puțin la obiectivul utilizării ulterioare a acestora ( 6 ).

28.

Dimpotrivă, punctul 10 din anexa II, referitor la „proiectele de infrastructură”, include treisprezece categorii de proiecte, dintre care doar trei se limitează la îndeplinirea unui obiectiv definit. Astfel, la litera (g) sunt menționate „baraje și alte instalații destinate să rețină apa sau să o depoziteze pe termen lung” ( 7 ). Litera (k) vizează „lucrări costiere pentru combaterea eroziunii și lucrări maritime destinate modificării coastei” ( 8 ). În sfârșit, litera (h) se referă la „linii de tramvai, căi ferate aeriene sau subterane, linii suspendate sau linii similare de o anumită categorie și folosite exclusiv sau în principal pentru transportul persoanelor” ( 9 ). Aceste enunțuri contrastează în mod clar cu litera (l) în discuție în prezenta cauză, al cărei mod de redactare nu menționează consecințele și obiectivele proiectelor de captare sau de injectare cu apă.

29.

În plus, astfel cum a subliniat în mod întemeiat Comisia în cadrul ședinței, scopul unui proiect constituie o caracteristică ce nu are legătură cu efectele posibile asupra mediului. Deși acesta indică scopurile pe care le urmărește, este posibil ca ele să fie total disociate de efectele pe care proiectul le poate produce asupra mediului. Prin urmare, nu considerăm că acest criteriu trebuie să condiționeze interpretarea anexelor directivei.

30.

Din premisele stabilite de jurisprudența Curții și din lectura globală a anexei II rezultă că un proiect de „captare și de reîncărcare artificială a apei subterane” nu trebuie să aibă drept scop unic și exclusiv utilizarea resurselor hidrice. În caz contrar, punctul 10 litera (l) din anexa II s-ar aplica unui număr restrâns de proiecte, ceea ce ar limita domeniul „vast” de aplicare pe care îl prezintă, potrivit jurisprudenței Curții citate anterior, Directiva 85/337, cu modificările ulterioare.

31.

Având în vedere considerațiile care precedă, concluzionăm, ca răspuns la prima întrebare, că punctul 10 din anexa II la Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că include evacuarea apei dintr-un tunel care adăpostește linii electrice, injectarea de apă în sol pentru a compensa o eventuală reducere a nivelului apelor subterane, precum și construcția și menținerea instalațiilor de evacuare și de alimentare cu apă. Nu este necesar ca apele evacuate să fie destinate unei utilizări sau unui scop specific.

32.

Högsta domstolen solicită Curții să stabilească dacă articolul 10a din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, permite „publicului interesat” care a participat la procedura de autorizare să aibă un acces direct la instanțe, fără nicio restricție.

33.

Acest punct ne determină să analizăm mai concret – întrucât aceasta este întrebarea centrală formulată de instanța de trimitere – dacă articolul 6 din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, coroborat cu articolul 1 alineatul (2), care prevede participarea organizațiilor de protecție a mediului în calitate de „public interesat” la procedura administrativă de autorizare, acționează ca un paspartu, aplicarea acestuia deschizând în mod automat calea controlului jurisdicțional prevăzut la articolul 10a.

34.

Totuși, ne vom opri mai întâi asupra unui aspect care necesită un răspuns prealabil: natura jurisdicțională sau administrativă a miljödomstolen, un organ care aparține sferei de administrare a justiției, însă care, în speță, a eliberat autorizația pentru proiectul de îngropare a liniilor electrice și de captare a apelor subterane. Această întrebare trebuie clarificată, în măsura în care, dacă acest organ a acționat în calitate de instanță, nu i se aplică articolul 6 din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, ci articolul 10a și, prin urmare, într-un asemenea caz, întrebarea preliminară ar putea fi lipsită de sens.

35.

Articolul 6 din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, se referă la o procedură administrativă care reunește toate interesele aflate în joc în scopul de a adopta o decizie de politică de mediu. Având în vedere marja largă de apreciere de care dispun autoritățile atunci când efectuează o evaluare în domeniul mediului care are drept rezultat o decizie de autorizare, reglementarea încurajează la maximum participarea, pentru ca decizia adoptată să fie legală și în același timp întemeiată din punctul de vedere al parametrilor tehnologici, sociali, economici etc. În schimb, procesul judiciar privește un litigiu între părți, axat în principal pe o dezbatere juridică și pe aplicarea ulterioară a acesteia unor fapte concrete.

36.

În speță, totul indică faptul că miljödomstolen a exercitat funcții administrative în cadrul unei proceduri de autorizare.

37.

Codul mediului atribuie anumite funcții de gestiune și de control camerelor jurisdicționale specializate în domeniul mediului. În speță, miljödomstolen, care aparține sistemului suedez de organizare judecătorească, a exercitat funcții administrative care duc la autorizarea sau la respingerea executării unui proiect, în funcție de efectele acestuia asupra mediului. Astfel cum a subliniat Comisia în observațiile sale scrise și astfel cum a arătat agentul guvernamental suedez în cadrul ședinței, faptul că miljödomstolen este o instanță nu îl împiedică să acționeze, în temeiul Codului mediului, în calitate de agent administrativ ( 10 ).

38.

În prezenta cauză, reiese că miljödomstolen a exercitat funcții nejurisdicționale. Prin urmare, decizia adoptată de această instanță în cadrul procedurii de autorizare a proiectului în cauză este inclusă în „procedurile de adoptare a deciziilor privind mediul” prevăzute la articolul 6 din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare.

39.

Pentru a răspunde la a doua întrebare, ne vom concentra pe modul de redactare a modificărilor introduse în 2003 în Directiva 85/337, precum și pe obiectivele urmărite.

40.

Urmând aceleași definiții precum cele din Convenția de la Aarhus, articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, distinge între noțiunile „public interesat” și „public” pentru a-i deosebi pe cei care au un interes direct în executarea unui proiect privind mediul de cei care nu au acest interes. Pentru a sublinia importanța mișcărilor asociative de protecție a mediului, articolul 1 alineatul (2) adaugă că „organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă” fac parte din noțiunea „public interesat”.

41.

Consecințele practice care rezultă din calitatea de „public interesat” sunt enunțate la articolele 6 și 10a din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare. Prima dispoziție conferă „publicului interesat” un drept de acces la informațiile privind mediul ( 11 ), precum și un drept de participare efectivă la procedura administrativă de evaluare ( 12 ). Articolul 10a extinde această idee și conferă acestei categorii de subiecte o garanție de acces la instanțe sau la organe echivalente pentru a contesta legalitatea deciziilor care intră în domeniul de aplicare al Directivei 85/337, cu modificările ulterioare, cu condiția să fi suferit totuși „o încălcare a unui drept” ( 13 ) sau să aibă un „interes suficient” ( 14 ).

42.

Spre deosebire de cazul persoanelor fizice și juridice, organizațiile nonguvernamentale care se consacră protecției mediului beneficiază întotdeauna de calitatea de „public interesat”, cu condiția ca, astfel cum prevede articolul 1 alineatul (2), acestea să îndeplinească „toate cerințele prevăzute în legislația internă”. În măsura în care organizația de protecție a mediului corespunde acestei definiții, articolul 10a prevede în mod expres că se consideră că aceasta a suferit „încălcarea unui drept” sau că are un „interes suficient”.

43.

Aceste organizații beneficiază, așadar, în mod automat de dreptul de acces la justiție ( 15 ). Prezumția instituită recent de articolul 1 alineatul (2) în favoarea organizațiilor de protecție a mediului coroborată cu articolul 10a permite acestora să beneficieze de un regim mai favorabil decât cel de care beneficiază persoanele fizice sau juridice care nu se consacră promovării protecției mediului.

44.

În definitiv, o organizație nonguvernamentală care participă la procedura administrativă de evaluare a mediului în calitate de „public interesat” beneficiază de asemenea de o calitate procesuală amplă în cazul în care alege să conteste în instanță deciziile autorităților. Totuși, accesul la aceste instanțe nu rezultă din participarea prealabilă la etapa administrativă. Din modul de redactare a dispoziției reiese mai degrabă că porțile articolului 10a se deschid atunci când o organizație de protecție a mediului îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 1 alineatul (2), acest lucru conferindu-i statutul de „public interesat”.

45.

În plus, nu considerăm că prin faptul că articolul 10a atribuie de la începutul textului un drept de acces la justiție „în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil” se acordă statelor membre prerogative suplimentare în momentul în care procedează la transpunerea acestei dispoziții. Această mențiune face aluzie, în opinia noastră, la un aspect care trebuie subliniat: faptul că dispozițiile privind accesul la justiție se aplică în cadrul normelor procedurale ale fiecărui stat membru. Aceasta înseamnă că persoanele fizice sau juridice și organizațiile privind mediul, pe lângă drepturile conferite de articolul 10a, se supun normelor interne de competență judiciară, termenelor, capacității de a sta în instanță etc. prevăzute de dreptul procedural național.

46.

Pornind de la această afirmație, argumentele guvernului Suediei sunt ușor de respins.

47.

Poziția acestui guvern se întemeiază pe diferitele obiective urmărite de articolele 6 și 10a, precum și pe cele corespunzătoare din Convenția de la Aarhus. Acesta susține de asemenea că legislația națională acordă un acces aproape nelimitat „publicului” în etapa administrativă a procedurii de evaluare a mediului. Guvernul suedez afirmă că faptul că reglementarea sa oferă mai multă protecție decât convenția și decât directiva în această privință îi permite să aplice mai restrictiv articolul 10a.

48.

Nu suntem de acord.

49.

Poziția guvernului suedez pune pe planul al doilea un fapt care este greu de negat: la originea prezentului litigiu nu se află o persoană fizică sau juridică, ci o organizație nonguvernamentală de protecție a mediului. În măsura în care sunt îndeplinite condițiile de la articolul 1 alineatul (2), aceste organizații au statutul de „public interesat” ( 16 ). Prin urmare, acestea beneficiază de acces la informații și de dreptul de a participa la etapa administrativă, precum și de acces la justiție în vederea contestării deciziilor autorităților administrative.

50.

Prin utilizarea unei definiții uniforme a noțiunii „public interesat” în tot textul Directivei 85/337, obiectivele urmărite de acest text sunt mai bine protejate. În plus, faptul că organizațiile de protecție a mediului au propria definiție a noțiunii „public interesat”, diferită de cea care se aplică persoanelor fizice sau juridice, este semnificativ pentru faptul că reglementarea conferă un rol de control specific unor astfel de entități. Ar fi contrar acestei filosofii ca, odată recunoscut statutul, acesta să se disipeze în text, permițând astfel statelor membre să interpreteze definiția respectivă după bunul plac și cu privire la fiecare dispoziție din directiva menționată.

51.

În consecință, concluzionăm că statutul „public interesat” aplicat organizațiilor nonguvernamentale de protecție a mediului trebuie să primească o interpretare omogenă în ansamblul Directivei 85/337, cu modificările ulterioare ( 17 ). Dacă această definiție trebuia să primească un tratament diferit în ceea ce privește articolul 6 și, respectiv, articolul 10a, textul ar fi indicat aceasta în mod expres.

52.

Pe scurt, deducem că participarea prealabilă în temeiul articolului 6 din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, nu condiționează, în general, accesul la justiție al „publicului interesat”. Cu toate acestea, o organizație nonguvernamentală de protecție a mediului care îndeplinește condițiile pentru a avea calitatea de „public interesat” în sensul articolului 1 alineatul (2) din directiva în cauză are în mod automat dreptul de a sesiza instanțele în temeiul articolului 10a din aceasta ( 18 ).

53.

Prin intermediul celei de a treia întrebări, Högsta domstolen urmărește să se stabilească dacă articolul 10a din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, permite statelor membre să introducă restricții privind accesul la justiție al organizațiilor de protecție a mediului, odată ce acestea au participat la procedura de autorizare.

54.

Comisia și guvernul suedez au prezentat observații în susținerea unor teze opuse.

55.

În opinia Comisiei, dispoziția menționată anterior, prin faptul că acordă organizațiilor de protecție a mediului un acces mai larg la justiție decât cel recunoscut particularilor, limitează și mai mult puterea discreționară a statelor membre și le împiedică să adopte restricții care să aducă atingere obiectivelor urmărite de directivă. Comisia consideră, așadar, că guvernul suedez încalcă dreptul comunitar prin faptul că rezervă accesul la justiție numai organizațiilor de protecție a mediului care au cel puțin 2000 de membri.

56.

În schimb, guvernul suedez pune accentul pe raportul dintre articolele 6 și 10a din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, și reafirmă că regimul mai protector prevăzut de Suedia în ceea ce privește participarea la procedura administrativă nu implică în mod necesar faptul ca accesul la justiție să fie considerat în aceiași termeni. Astfel, acesta argumentează că statele membre pot institui condiții mai riguroase în ceea ce privește calitatea procesuală activă în fața instanțelor decât în fața autorităților administrative. Acest raționament, care este identic cu cel prezentat cu privire la a doua întrebare preliminară, determină guvernul suedez să declare că reglementarea națională în cauză este compatibilă cu Directiva 85/337, cu modificările ulterioare.

57.

Articolul 6 din Directiva 85/337 nu are, în sine, rolul de paspartu care garantează accesul la justiție oricui are statutul de „public interesat” ( 19 ). În schimb, articolul 10a prevede un sistem de acces la justiție direct și fără restricții pentru acelea dintre organizațiile nonguvernamentale care îndeplinesc condiția de „public interesat” prevăzută la articolul 1 alineatul (2) ( 20 ). Prin urmare, în măsura în care directiva citată anterior permite statelor membre să restrângă calitatea procesuală a organizațiilor de protecție a mediului, această atribuție nu decurge din articolul 10a, ci din însăși definiția noțiunii „public interesat” aplicată acestor organizații și prevăzută la articolul 1 alineatul (2).

58.

Vom analiza, în continuare, marja de apreciere de care dispun statele membre în ceea ce privește transpunerea acestei definiții în dreptul național ( 21 ). Vom completa, mai întâi, interpretarea literală a Directivei 85/337, cu modificările ulterioare, printr-o analiză a obiectivelor urmărite de Convenția de la Aarhus și de directiva menționată anterior în ceea ce privește organizațiile de protecție a mediului.

59.

Dispozițiile privind accesul la justiție în domeniul mediului invocate în prezentul litigiu se întemeiază pe următoarea premisă: mediul nu reprezintă un bun privat, ci un bun colectiv. Prevenirea prejudiciilor cauzate mediului reprezintă o responsabilitate care revine societății, iar nu doar unor persoane sau interese izolate. Din această perspectivă, dispozițiile Convenției de la Aarhus și ale Directivei 85/337, cu modificările ulterioare, configurează din punct de vedere juridic logica acțiunii colective ( 22 ). Un individ se protejează atunci când acționează în grup, iar suma individualităților consolidează grupul. Interesele individuale și interesele generale sunt astfel mai bine protejate, avantajele pentru toți participanții fiind mai numeroase decât dezavantajele. Acesta este motivul pentru care cele două instrumente admit că organizațiile nonguvernamentale de protecție a mediului au un rol important.

60.

Acest raționament are și alte implicații care merită abordate.

61.

În primul rând, organizațiile nonguvernamentale de protecție a mediului reprezintă expresia acestor interese colective. În măsura în care acestea reprezintă o sumă de actori sau de interese, acțiunile lor se manifestă în sprijinul obiectivelor generale, ceea ce le conferă o dimensiune colectivă ( 23 ). Tot astfel, acestea dispun de cunoștințe specializate care contribuie la selectarea cauzelor importante dintre cele cu o importanță redusă. Acestea vorbesc cu o singură voce în numele a numeroși actori și realizează aceasta cu un grad de expertiză tehnică de care un individ nu dispune întotdeauna. Prin asumarea acestei dimensiuni, organizațiile respective raționalizează modul în care se exprimă diferitele interese în conflict și intervin pe lângă autorități.

62.

În al doilea rând, această concepție de politică a mediului urmărește de asemenea consolidarea funcționării instanțelor. Prin faptul că promovează canalizarea procedurilor judiciare prin intermediul organizațiilor nonguvernamentale, Convenția de la Aarhus și Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, recunosc faptul că astfel de entități nici nu încarcă, nici nu paralizează instanțele. Dimpotrivă, acestea permit gruparea într-o singură acțiune a cererilor din partea unui număr ridicat de indivizi. Este adevărat că nimic nu împiedică un membru al unei organizații nonguvernamentale să participe de asemenea la un litigiu cu titlu individual, însă, în mod global, rezultatul unei astfel de politici este că acționează ca un filtru care, pe termen lung, conduce la facilitarea activității instanțelor ( 24 ). Dacă adăugăm la aceasta faptul că, astfel cum am indicat la punctul precedent, aceste asociații dispun adesea de o expertiză tehnică de care în mod normal particularii nu beneficiază, aportul de informații de natură tehnică la proces constituie de asemenea un element pozitiv care plasează instanța într-o poziție mai bună pentru a soluționa litigiul.

63.

În al treilea rând, considerăm important să subliniem că instituirea unei actio popularis în domeniul mediului a fost respinsă atât de Convenția de la Aarhus, cât și de Directiva 85/337, cu modificările ulterioare. Deși este adevărat că statele membre pot alege să prevadă în ordinea lor juridică internă o cale de atac de acest tip, nici dreptul internațional, nici dreptul comunitar nu au mizat până în prezent pe o astfel de măsură ( 25 ). Totuși, se pare că autorii Convenției de la Aarhus au optat pentru consolidarea rolului organizațiilor nonguvernamentale de protecție a mediului tocmai pentru că această cale a fost respinsă. Optând pentru formula respectivă, aceștia căutau o cale de mijloc între abordarea maximalistă a acțiunii publice și teza minimalistă a acțiunii individuale, restrânsă la cei ale căror interese sunt în joc. Atribuirea unei calități procesuale privilegiate organizațiilor nonguvernamentale conciliază astfel cele două poziții ( 26 ). Aceasta este, în opinia noastră, o echilibrare foarte rezonabilă.

64.

Pentru toate considerațiile care precedă, apreciem că Directiva 85/377, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2003/35, și Convenția de la Aarhus au optat în mod expres pentru accentuarea rolului organizațiilor nonguvernamentale de protecție a mediului. Acestea au ajuns la rezultatul respectiv considerând că participarea organizațiilor menționate atât la etapa administrativă, cât și la cea judiciară consolidează deciziile adoptate de autoritățile publice, ameliorând în același timp funcționarea procedurilor de prevenire în probleme de mediu.

65.

Cu această premisă în planul secund, trecem acum la analizarea aspectului dacă participarea acestor entități este supusă unor condiții și în ce limite.

66.

După cum am menționat deja, articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, prevede o definiție a expresiilor „public” și „public interesat”. În cadrul celei de a doua categorii, această dispoziție adaugă că, alături de persoanele fizice și juridice interesate sau care pot fi interesate, se consideră că sunt interesate „organizațiile nonguvernamentale […] care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă”. Directiva introduce, așadar, o prezumție în favoarea acestor organizații, scutindu-le de obligația de a demonstra un interes oarecare cu privire la decizia pronunțată în probleme de mediu în cauză.

67.

Totuși, acestei dispoziții i se adaugă o nuanță importantă: organizația nonguvernamentală trebuie să îndeplinească cerințele prevăzute în dreptul intern. Potrivit guvernului suedez, limitarea dezbătută în prezentul litigiu, care restrânge accesul la justiție al organizațiilor nonguvernamentale la cele care au minimum 2000 de membri, se sprijină pe acest punct, pe această teză incidentă a articolului 1 alineatul (2) din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare.

68.

Împărtășim punctul de vedere al guvernului Suediei și al Comisiei, potrivit căruia această teză incidentă conferă o anumită marjă discreționară statelor membre.

69.

Suntem de asemenea de acord cu Comisia în ceea ce privește afirmația acesteia potrivit căreia, în pofida unei asemenea marje, statele membre sunt obligate să introducă toate măsurile adecvate care sunt coerente cu obiectivele urmărite de Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, astfel încât aceasta să nu fie lipsită de efectul său util.

70.

Cu aceste premise și având în vedere cele expuse la punctele 61-64 din prezentele concluzii, considerăm necesară delimitarea cu atenție a acestei trimiteri la „cerințele prevăzute în legislația internă”.

71.

Definiția „publicului interesat” reprezintă probabil cheia de boltă a edificiului ridicat de Convenția de la Aarhus și de Directiva 85/337, cu modificările ulterioare. După cum am arătat la punctele 40-45 din prezentele concluzii, în măsura în care o organizație de protecție a mediului dobândește acest statut, nu mai este relevantă dezbaterea aspectului dacă participarea la procedurile administrative condiționează accesul ulterior la instanțe. Ceea ce prezintă importanță este faptul că organizația îndeplinește cerințele referitoare la „publicul interesat”, iar nu faptul că aceasta a participat sau nu a participat la o etapă oarecare a procedurii.

72.

Având în vedere natura transcendentală pe care o dobândește această definiție, ni se pare evidentă imposibilitatea, pentru Convenția de la Aarhus și pentru Directiva 85/337, cu modificările ulterioare – a cărei finalitate, declarată expres, este de a garanta „participarea […] publicului la luarea deciziilor [în probleme de mediu]” și de a încuraja „în special […] [pe cea] a organizațiilor nonguvernamentale care promovează protecția mediului” ( 27 ) –, de a admite o interpretare a dispozițiilor acestora care să aibă drept efect îngreunarea accesului acestor organizații la procedurile administrative și judiciare. În plus, tocmai deoarece definiția „publicului interesat”, aplicată organizațiilor de protecție a mediului, deschide perspectiva exercitării tuturor competențelor substanțiale conferite de Convenția de la Aarhus și de Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, trebuie acordată o atenție specială interpretării pe care statele membre o pot da acestui termen ( 28 ).

73.

Considerăm că, atunci când articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/3337, cu modificările ulterioare, se referă la „cerințele prevăzute în legislația internă”, acesta face trimitere la două tipuri de cerințe. În primul rând, cele referitoare la respectarea normelor naționale privind înscrierea, constituirea sau recunoașterea asociațiilor, al căror obiect este acela de a constata din punct de vedere juridic existența acestor organizații în dreptul intern. În al doilea rând, cele referitoare la activitatea organizațiilor și la legătura pe care acestea o pot prezenta cu protecția legitimă a intereselor în probleme de mediu. Aici se află punctul nevralgic al definiției, întrucât, în temeiul acestei legături, pot fi introduse limitări aflate în contradicție deschisă cu obiectivele Directivei 85/337, cu modificările ulterioare, printre care figurează, în conformitate cu articolul 10a, cel „de a acorda un acces amplu la justiție publicului interesat”.

74.

De altfel, atunci când dreptul național impune condiții care vizează existența unei legături între organizație și o decizie pronunțată în domeniul mediului, acestea trebuie să fie obiective, transparente și compatibile cu scopurile Directivei 85/337, cu modificările ulterioare. Prin urmare, nu este necesar să se acorde autorităților o marjă largă de apreciere care să le permită să verifice, de la caz la caz, dacă organizațiile de protecție a mediului urmăresc sau nu urmăresc scopuri legitime. De asemenea, nu pot fi acceptate condiții a căror definiție este atât de ambiguă sau de lacunară încât dă naștere la insecuritate sau la rezultate discriminatorii. Este necesar, a fortiori, să fie înlăturată orice restricție ce are drept efect mai degrabă împiedicarea decât facilitarea accesului organizațiilor de protecție a mediului la procedurile administrative și judiciare.

75.

Articolul 13 din capitolul 16 din Codul mediului introduce trei condiții pe care trebuie să le îndeplinească organizațiile de protecție a mediului, dintre care una a fost contestată în cadrul prezentei proceduri: obligația organizației în cauză de a avea minimum 2000 de membri. Ni se pare evident faptul că, având în vedere considerațiile expuse la punctul anterior, această dispoziție nu rezistă analizei efectuate în lumina Directivei 85/337, cu modificările ulterioare.

76.

Pentru a ajunge la această concluzie, ne vom întemeia pe ultimele două criterii indicate, referitoare la transparența și la coerența cu obiectivele directivei menționate.

77.

Faptul de a impune unei organizații să aibă un anumit număr de membri pentru a putea dobândi statutul de „public interesat” ridică o serie de probleme din punct de vedere practic. În primul rând, legislația suedeză nu este clară atunci când definește noțiunea „membri”. Întrebat în mod specific cu privire la acest punct în cadrul ședinței, agentul guvernului suedez a afirmat că această noțiune este ambiguă și că nu a fost clarificată de instanțele din acest stat. În al doilea rând, cerința numărului nu se aplică decât organizațiilor nonguvernamentale fără scop lucrativ. În ce situație se află entitățile din domeniul protecției mediului cu scop lucrativ? Agentul guvernamental suedez a fost de asemenea întrebat cu privire la acest aspect, însă a renunțat să răspundă la acest punct precis. Deducem, prin urmare, că regimul suedez, chiar dacă poate fi obiectiv, nu se dovedește transparent și generează incertitudine. Faptele înseși sunt cele care furnizează cea mai bună mărturie cu privire la dezavantajele acestei dispoziții: astfel cum a recunoscut agentul suedez în cadrul ședinței, numai organizațiile de protecție a mediului au în prezent acces la instanțele suedeze în conformitate cu Codul mediului ( 29 ).

78.

Dispoziția națională în litigiu se dovedește și mai problematică dacă este analizată în lumina obiectivelor urmărite de Convenția de la Aarhus și de Directiva 85/337, cu modificările ulterioare. O normă care impune o restricție privind numărul de membri pe care trebuie să îi aibă o organizație de protecție a mediului pentru a avea acces la instanțe poate închide calea numeroaselor organizații care ar avea un interes legitim de a acționa în justiție. În speță, dispoziția sancționează sever organizațiile locale de protecție a mediului, care nu se pot adresa instanțelor nici chiar atunci când proiectele supuse evaluării prezintă numai o dimensiune locală ( 30 ). În plus, norma a avut ca efect practic nu numai eliminarea organizațiilor locale de protecție a mediului de pe rolul instanțelor, ci și a altora de dimensiune națională și, ceea ce este și mai impresionant, de dimensiune internațională ( 31 ). În definitiv, articolul 13 din capitolul 16 din Codul mediului atinge un obiectiv diametral opus celui urmărit de Convenția de la Aarhus și de Directiva 85/337, cu modificările ulterioare ( 32 ).

79.

Indiferent dacă acest rezultat a fost dorit în mod conștient sau inconștient de legiuitorul suedez, realitatea este că organizațiile nonguvernamentale suedeze de protecție a mediului nu beneficiază în prezent de acces la justiție.

80.

În sfârșit, am dori să adăugăm că, în opinia noastră, deznodământul ar fi fost același dacă o dispoziție precum articolul 9 din Convenția de la Aarhus sau articolul 10a din Directiva 85/337, cu modificările ulterioare, nu ar fi existat. Curtea a declarat de nenumărate ori că statele membre nu sunt autorizate să adopte modalități procedurale care fac imposibilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară ( 33 ). Directiva 85/337, care instituie un sistem de evaluare a mediului și care conferă drepturi, nu ar putea produce efecte dacă sistemul procedural național nu ar garanta accesul la instanțe. Situația analizată în prezenta cauză indică faptul că, având în vedere imposibilitatea, pentru cvasitotalitatea organizațiilor de protecție a mediului, de a acționa în justiție, o asemenea măsură ar fi incompatibilă cu principiul comunitar al efectivității.

81.

Prin urmare, considerăm că articolul 10a coroborat cu articolul 1 alineatul (2) din Directiva 85/337, în versiunea modificată prin Directiva 2003/35, trebuie interpretat în sensul că astfel de dispoziții se opun unei norme cum este cea de la articolul 13 din capitolul 16 din Codul mediului, care limitează accesul la justiție numai în beneficiul organizațiilor nonguvernamentale de protecție a mediului care au minimum 2000 de membri.

82.

În consecință, propunem Curții să răspundă întrebărilor care i-au fost adresate după cum urmează: