EXPUNERE DE MOTIVE
CONTEXTUL RECOMANDĂRII
Consolidarea cooperării internaționale în materie de aplicare a legii, inclusiv în ceea ce privește schimbul de informații, este esențială pentru a aborda amenințările reprezentate de terorism și de infracțiunile transnaționale grave. Cel mai recent raport privind evaluarea amenințării pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea organizată (SOCTA), publicat de Europol, ilustrează dimensiunea internațională a activităților celor mai periculoase organizații infracționale. Mai mult, cel mai recent Raport privind situația și tendințele terorismului (TE-SAT) subliniază nu numai legăturile directe dintre călătoriile transnaționale și organizarea activităților teroriste și a infracțiunilor grave, ci și importanța depistării, investigării și urmăririi penale eficace a altor infracțiuni grave pentru prevenirea și depistarea infracțiunilor de terorism.
Datele din registrul cu numele pasagerilor (Passenger name record - PNR) sunt informații furnizate de pasageri și colectate și păstrate în sistemele de rezervare și de control al plecărilor ale transportatorilor aerieni în scopuri comerciale proprii. Conținutul datelor din PNR variază în funcție de informațiile furnizate în timpul procesului de rezervare și înregistrare și poate include, de exemplu, datele de călătorie și itinerarul complet al pasagerului sau al grupului de pasageri care călătoresc împreună, datele de contact, cum ar fi adresa și numărul de telefon, informațiile privind plata, numărul locului și informațiile privind bagajele.
Colectarea și analiza datelor din PNR pot oferi autorităților elemente importante care să le permită să detecteze tiparele de călătorie suspecte și să identifice complicii infractorilor și teroriștilor, în special pe aceia necunoscuți anterior de autoritățile de aplicare a legii. În consecință, prelucrarea datelor din PNR a devenit un instrument de aplicare a legii utilizat pe scară largă, atât în UE, cât și în afara acesteia, pentru a detecta terorismul și alte forme de criminalitate gravă, cum ar fi infracțiunile legate de droguri, traficul de persoane și exploatarea sexuală a copiilor, precum și pentru a preveni comiterea unor astfel de infracțiuni. Aceasta s-a dovedit, de asemenea, a constitui o sursă importantă de informații pentru a sprijini investigarea și urmărirea penală a cazurilor în care au fost comise astfel de activități ilegale.
Deși este esențial pentru combaterea terorismului și a infracțiunilor grave, transferul de date din PNR către țări terțe, precum și prelucrarea de către autoritățile acestora constituie o ingerință în protecția drepturilor persoanelor fizice în ceea ce privește datele lor cu caracter personal. Prin urmare, acesta necesită un temei juridic în dreptul UE și trebuie să fie necesar, proporțional și supus unor limitări stricte și unor garanții eficace, astfel cum garantează Carta drepturilor fundamentale a UE, în special la articolele 6, 7, 8, 21, 47 și 52. Realizarea acestor obiective importante necesită un echilibru just între obiectivul legitim de menținere a siguranței publice și dreptul fiecărei persoane de a se bucura de protecția datelor cu caracter personal și a vieții private.
În acest context, Comisia stabilește mai întâi liniile generale ale politicii externe a UE privind PNR într-o comunicare din 2003 privind abordarea UE în ceea ce privește transferurile de date din PNR din UE către țări terțe, care au fost revizuite într-o comunicare adoptată în 2010. În prezent, sunt în vigoare trei acorduri internaționale între UE și țări terțe, și anume Australia, Statele Unite (2012) și Regatul Unit (2020), care reglementează transferul și prelucrarea datelor din PNR din UE. În urma avizului Curții din 2017 privind acordul preconizat între UE și Canada, negocierile privind PNR, în special cu Canada, sunt în curs de desfășurare.
Între timp, în 2016, Parlamentul European și Consiliul au adoptat Directiva (UE) 2016/681 privind utilizarea datelor din PNR pentru prevenirea, depistarea, investigarea și urmărirea penală a infracțiunilor de terorism și a infracțiunilor grave („Directiva privind PNR”). Această directivă reglementează transferul și prelucrarea datelor din PNR în Uniunea Europeană și stabilește garanții importante pentru protecția drepturilor fundamentale, în special a drepturilor la viață privată și la protecția datelor cu caracter personal. În iunie 2022, în hotărârea sa în cauza C-817/19, Curtea de Justiție a UE a confirmat validitatea și conformitatea acestei directive cu Carta drepturilor fundamentale a UE și cu tratatele Uniunii.
La nivel internațional, un număr tot mai mare de țări terțe au început să își dezvolte capacitățile de colectare a datelor din PNR de la transportatorii aerieni. Această tendință este determinată, de asemenea, de rezoluțiile adoptate de Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite (în 2017 și în 2019), prin care se solicită tuturor statelor să își dezvolte capacitatea de colectare și utilizare a datelor din PNR, pe baza cărora Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI) a adoptat în 2020 standarde și practici recomandate privind PNR, prin intermediul amendamentului 28 la anexa 9 la Convenția de la Chicago, care a devenit aplicabil în februarie 2021.
Poziția Uniunii, astfel cum a fost stabilită prin Decizia (UE) 2021/121 a Consiliului, salută standardele și practicile recomandate ale OACI privind PNR ca stabilind garanții ambițioase privind protecția datelor și permițând astfel realizarea unor progrese semnificative la nivel internațional. În același timp, în această decizie a Consiliului, s-a considerat, prin impunerea obligației statelor membre de a înregistra o diferență, că cerințele care decurg din dreptul Uniunii (inclusiv din jurisprudența relevantă) sunt mai exigentedecât anumite standarde OACI și că transferurile din UE către țări terțe necesită un temei juridic care să stabilească norme și garanții clare și precise în ceea ce privește utilizarea datelor din PNR de către autoritățile competente ale unei țări terțe.
În acest context, deși se referă în mod specific la negocierile cu Islanda, prezenta recomandare face parte dintr-un efort mai amplu al Comisiei de a urmări o abordare coerentă și eficace în ceea ce privește transferul de date din PNR către țări terțe, astfel cum s-a anunțat în Strategia privind uniunea securității 2020-2025, pe baza standardelor și practicilor recomandate ale OACI privind PNR și în conformitate cu dreptul și jurisprudența Uniunii. O astfel de abordare a fost solicitată și de Consiliu prin concluziile sale din iunie 2021. Prin urmare, Comisia încearcă, de asemenea, să răspundă solicitărilor transportatorilor aerieni de a asigura o mai mare claritate juridică și previzibilitate în ceea ce privește transferurile de date din PNR către țări terțe.
În acest scop, Comisia consideră că demonstrarea conformității cu standardele OACI privind PNR este un element important care trebuie luat în considerare la inițierea unui dialog privind PNR cu orice țară terță. Un astfel de dialog ulterior privind PNR va urmări apoi stabilirea unui temei juridic care să permită transportatorilor aerieni să transfere date din PNR din UE către autoritatea competentă relevantă din țara respectivă și să asigure faptul că utilizarea datelor din PNR primite din partea UE face obiectul unor garanții adecvate, astfel cum prevede dreptul Uniunii.
OBIECTIVELE RECOMANDĂRII
Islanda și statele membre ale UE care sunt părți contractante la Convenția Schengen au responsabilitatea comună de a asigura securitatea internă într-un spațiu comun fără controale la frontierele interne, inclusiv prin schimbul de informații relevante.
Prelucrarea datelor din PNR a demonstrat potențialul de a spori securitatea spațiului Schengen, prin îmbunătățirea prevenirii și depistării infracțiunilor grave și a terorismului la frontierele externe și prin furnizarea unei abordări bazate pe riscuri și pe date pe care statele membre să o utilizeze în spațiul Schengen ca măsură compensatorie pentru absența controalelor la frontierele interne.
În 2016, prin Directiva privind PNR a fost instituit un sistem la nivelul UE între statele membre, ca instrument important de îmbunătățire a securității interne a UE. Islanda nu are obligații în temeiul acestei directive, deoarece nu este nici o dezvoltare a acquis-ului Schengen, nici un domeniu care să intre în domeniul de aplicare al Acordului privind SEE, la care Islanda este parte împreună cu statele membre ale Uniunii și cu alte două state membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb.
În cadrul schimburilor preliminare la nivel tehnic, Islanda a declarat că a adoptat o legislație națională privind PNR și că a instituit oficial, în noiembrie 2021, o autoritate competentă desemnată să primească și să prelucreze date din PNR privind zborurile care aterizează sau decolează de pe aeroporturile sale.
În temeiul dreptului Uniunii, transferul oricăror date cu caracter personal din Uniune către o țară terță poate avea loc numai dacă țara respectivă asigură un nivel de protecție a datelor cu caracter personal care este în esență echivalent cu cel garantat pentru datele cu caracter personal respective în cadrul Uniunii.
În acest sens, trebuie remarcat faptul că Islanda nu este o țară terță în sensul capitolului V din Regulamentul 2016/679, întrucât regulamentul respectiv a fost încorporat cu adaptări în anexa XI la Acordul privind Spațiul Economic European (SEE). Cu toate acestea, cadrul de norme prevăzut în regulamentul respectiv nu se aplică prelucrării datelor cu caracter personal, inclusiv a datelor din PNR, de către autoritățile islandeze de aplicare a legii în scopul prevenirii, investigării, depistării sau urmăririi penale a infracțiunilor sau al executării pedepselor, inclusiv al protejării împotriva amenințărilor la adresa siguranței publice și al prevenirii acestora. În plus, trebuie remarcat că, deși transpune în ordinea sa juridică internă normele Directivei (UE) 2016/680 cu privire la aspecte legate de punerea în aplicare a acquis-ului Schengen, Islanda nu are obligații în temeiul acesteia, dat fiind că nu este un stat membru al Uniunii.
În aceste circumstanțe, și anume în absența unor garanții adecvate în ceea ce privește prelucrarea specifică a datelor din PNR, care urmează să fie stabilite prin intermediul unui temei juridic valabil, astfel cum se prevede în legislația UE, Islanda nu poate primi și prelucra în mod legal date din PNR privind zborurile operate de transportatori aerieni între Uniune și Islanda.
Prin urmare, este necesară o soluție pentru a elimina această lacună în materie de securitate existentă în spațiul Schengen și pentru a permite transferul de date din PNR din Uniune către Islanda, ca recunoaștere a necesității de a utiliza datele din PNR ca instrument esențial în lupta împotriva terorismului și a altor forme grave de criminalitate.
În acest sens, scopul încheierii unui acord privind PNR este de a permite Islandei să primească în mod legal date din PNR din partea Uniunii și de a permite autorității sale competente desemnate să utilizeze aceste date într-un mod care să asigure, în același timp, atât securitatea persoanelor care se deplasează într-un spațiu comun fără controale la frontierele interne, cât și protecția datelor cu caracter personal referitoare la persoanele respective.
În ultimii ani, Islanda și-a exprimat interesul de a primi date din PNR privind zborurile din Uniune și de a începe negocieri în vederea încheierii unui acord PNR cu Uniunea. În acest context, Islanda a făcut schimb de informații relevante în ceea ce privește legislația sa națională privind PNR, în special în ceea ce privește aderarea sa la standardele OACI privind PNR.
Din aceste motive, Comisia consideră prioritară începerea negocierilor cu Islanda, în paralel cu Norvegia și Elveția, pentru un acord bilateral care va permite autorității islandeze competente desemnate să primească și să prelucreze date din PNR din partea Uniunii, sub rezerva unor garanții adecvate. În plus, un astfel de acord ar fi un mijloc de promovare a cooperării în materie de aplicare a legii prin sporirea posibilităților de schimb de date din PNR între autoritățile competente islandeze și cele ale statelor membre ale UE în scopul prevenirii, depistării, investigării și urmăririi penale a infracțiunilor de terorism și a infracțiunilor grave.
ASPECTELE JURIDICE ALE PROPUNERII
Prezenta recomandare se bazează pe articolul 218 alineatele (3) și (4) din Tratatul privind funcționarea UE. Directivele de negociere anexate la prezenta recomandare de deschidere a negocierilor cu Islanda cu privire la un acord privind PNR iau în considerare cadrul juridic aplicabil al UE privind protecția datelor [și anume Regulamentul (UE) 2016/679 și Directiva (UE) 2016/680] și privind transferul și prelucrarea datelor din PNR [și anume Directiva (UE) 2016/681], astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în jurisprudența relevantă, în special în Avizul 1/15 din 26 iulie 2017 și în hotărârea în cauza C-817/2019 din 21 iunie 2022, precum și cadrul juridic al tratatelor și Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Recomandare de
DECIZIE A CONSILIULUI
de autorizare a deschiderii negocierilor pentru un acord între Uniunea Europeană și Islanda privind transferul de date din registrul cu numele pasagerilor din UE către Islanda în scopul prevenirii, depistării, investigării și urmăririi penale a infracțiunilor de terorism și a infracțiunilor grave
CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,
având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 218 alineatele (3) și (4),
având în vedere recomandarea Comisiei Europene,
întrucât:
(1) Ar trebui deschise negocieri în vederea încheierii unui acord între Uniunea Europeană și Islanda privind transferul de date din registrul cu numele pasagerilor (PNR) din UE către Islanda în scopul prevenirii, depistării, investigării și urmăririi penale a infracțiunilor de terorism și a infracțiunilor grave.
(2) Acordul ar trebui să respecte drepturile fundamentale și principiile recunoscute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, astfel cum au fost interpretate de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în special dreptul la respectarea vieții private și de familie, recunoscut la articolul 7 din cartă, dreptul la protecția datelor cu caracter personal, recunoscut la articolul 8 din cartă, și dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, recunoscut la articolul 47 din cartă. Acordul ar trebui să se aplice în conformitate cu aceste drepturi și principii și ținând seama în mod corespunzător de principiul proporționalității, în conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din cartă.
(3) Dispozițiile acordului ar trebui să fie conforme cu standardele internaționale aplicabile privind PNR, astfel cum sunt cuprinse în Convenția internațională privind aviația civilă, și anume în secțiunea D [Date din registrul cu numele pasagerilor (PNR)] capitolul 9 (Sistemul de schimb de date privind pasagerii) din anexa 9 (Facilități).
ADOPTĂ PREZENTA DECIZIE:
Articolul 1
Comisia Europeană este autorizată prin prezenta să deschidă negocieri, în numele Uniunii, pentru un acord între Uniunea Europeană și Islanda privind transferul de date din registrul cu numele pasagerilor (PNR) din Uniune către Islanda în scopul prevenirii, depistării, investigării și urmăririi penale a infracțiunilor de terorism și a infracțiunilor grave.
Articolul 2
Directivele de negociere sunt prevăzute în anexă.
Articolul 3
Negocierile se desfășoară în consultare cu [a se completa de către Consiliu numele comitetului special].
Articolul 4
Prezenta decizie se adresează Comisiei.
Adoptată la Bruxelles,
Pentru Consiliu,
Președintele