COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 17.6.2022

COM(2022) 407 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Avizul Comisiei privind cererea de aderare la Uniunea Europeană prezentată de Ucraina

A.    INTRODUCERE

Aspirația de a face parte din Uniunea Europeană este de mulți ani o prioritate importantă pentru Ucraina, guvernele și cetățenii săi. Aceasta a reprezentat motivul care a stat la baza schimbărilor democratice din ultimul deceniu și vectorul unei serii de reforme esențiale bazate pe valorile europene. Decizia de la sfârșitul anului 2013 a președintelui de atunci de a nu semna Acordul de asociere UE-Ucraina, care simboliza pentru mulți ucraineni o cale către Uniunea Europeană, a dus la proteste de amploare împotriva autorităților. Ulterior, Federația Rusă a acționat împotriva Ucrainei, neacceptând alegerea independentă a poporului ucrainean. Deși a pierdut controlul asupra unei părți din teritoriul său și a suferit pierderi umane și economice din cauza conflictului din partea de est a țării, Ucraina a continuat să rămână de-a lungul anilor o democrație rezilientă care se apropie de Uniunea Europeană și se aliniază treptat la acquis.

a) Cererea de aderare

La 28 februarie 2022, la cinci zile de la lansarea la scară largă de către Rusia a agresiunii sale neprovocate și nejustificate, Ucraina și-a prezentat cererea de aderare la Uniunea Europeană. La 7 martie 2022, Consiliul Uniunii Europene a solicitat Comisiei să își prezinte avizul cu privire la această cerere. Șefii de stat și de guvern din UE au aprobat această decizie în cadrul reuniunii informale a liderilor de la Versailles 1 .

Articolul 49 din Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că „[o]rice stat european care respectă valorile prevăzute la articolul 2 și care se angajează să le promoveze poate solicita să devină membru al Uniunii. Parlamentul European și parlamentele naționale sunt informate cu privire la această cerere. Statul solicitant adresează cererea sa Consiliului, care se pronunță în unanimitate după consultarea Comisiei și după aprobarea Parlamentului European, care se pronunță cu majoritatea membrilor din care este constituit. Criteriile de eligibilitate aprobate de Consiliul European se iau în considerare.”

Articolul 2 prevede că „Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.”

Acesta este cadrul juridic în care Comisia transmite prezentul aviz.

În iunie 1993, la Copenhaga, Consiliul European a concluzionat că:

„Aderarea va avea loc de îndată ce o țară va fi în măsură să își asume obligațiile pe care le presupune statutul de membru, prin îndeplinirea condițiilor economice și politice necesare. 

Pentru a dobândi calitatea de membru, o țară candidată:

-trebuie să dispună de instituții stabile, care să garanteze democrația, statul de drept, drepturile omului și respectarea și protecția minorităților;

- trebuie să aibă o economie de piață funcțională, precum și capacitatea de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței în cadrul Uniunii;

-trebuie să aibă capacitatea de a-și asuma obligațiile care îi revin în calitate de stat membru, inclusiv de a subscrie la obiectivele uniunii politice, economice și monetare”.

În decembrie 1995, la Madrid, Consiliul European menționa nevoia de „a crea condițiile pentru integrarea treptată și armonioasă a țărilor [solicitante], în special prin dezvoltarea economiei de piață, ajustarea structurilor administrative ale acestora și crearea unui mediu economic și monetar stabil”.

În decembrie 2006, Consiliul European a convenit că „strategia de extindere bazată pe consolidare, condiționalitate și comunicare, combinată cu capacitatea UE de a integra noi membri, formează baza unui consens reînnoit privind extinderea”.

În prezentul aviz, Comisia evaluează cererea Ucrainei pe baza capacității sale de a îndeplini criteriile stabilite de Consiliul European la Copenhaga în 1993, precum și la Madrid în 1995, în special în ceea ce privește capacitatea administrativă a țării. Avizul ține seama, de asemenea, de eforturile depuse de Ucraina de a pune în aplicare obligațiile care îi revin în temeiul acordului de asociere (AA) și al zonei de liber schimb aprofundate și cuprinzătoare (DCFTA), care au intrat în vigoare la 1 septembrie 2017. Comisia va evalua impactul aderării Ucrainei asupra domeniilor de politică ale UE într-o etapă ulterioară.

Prezentul aviz a fost pregătit pe baza unei metodologii similare celei utilizate în avizele anterioare ale Comisiei. Ucraina a primit un chestionar la data de 8 aprilie 2022 privind criteriile politice și economice și unul la 13 aprilie privind capitolele acquis-ului UE. Ucraina a transmis răspunsurile la chestionare la data de 17 aprilie și, respectiv, la 9 mai. Prezentul aviz este o evaluare structurală efectuată pe baza unor criterii stabilite și se bazează pe cunoștințele și experiența dobândite de-a lungul multor ani de cooperare strânsă între UE și Ucraina.

b) Relațiile dintre Uniunea Europeană și Ucraina

La data de 24 februarie 2022, la opt ani de la anexarea ilegală a Crimeei și de la destabilizarea estului Ucrainei în 2014, Rusia a lansat o invazie militară la scară largă împotriva întregii țări. Peste șapte milioane de persoane au fugit în alte țări, în special în statele membre ale UE și în Republica Moldova, iar în Ucraina aproape opt milioane de persoane sunt strămutate în interiorul țării. UE a adoptat mai multe pachete de sancțiuni fără precedent împotriva Rusiei 2 . De asemenea, și-a intensificat în mod semnificativ sprijinul politic, financiar, umanitar și militar. Cetățenii europeni au dat dovadă de o solidaritate fără precedent prin nenumărate inițiative private. În timpul războiului, guvernul ucrainean a demonstrat un nivel remarcabil de soliditate instituțională, hotărâre și capacitate de funcționare. Acesta s-a mobilizat pentru a răspunde rapid la chestionarul UE privind cererea Ucrainei de aderare.

Începutul relațiilor UE-Ucraina datează din perioada de după proclamarea independenței Ucrainei în 1991. În iunie 1994, UE a semnat un acord de parteneriat și cooperare cu Ucraina, care a intrat în vigoare în martie 1998. Cooperarea politică și economică a fost consolidată în 2004, când Ucraina a devenit partener prioritar al UE în cadrul politicii europene de vecinătate, această cooperare fiind consolidată și mai mult prin lansarea în 2009 a Inițiativei Parteneriatului estic.

Integrarea în Uniunea Europeană reprezintă de mulți ani o dimensiune de politică externă și internă importantă a Ucrainei. Revoluția portocalie din 2004 împotriva fraudei electorale și a corupției a vizat, de asemenea, orientarea către vest și integrarea în UE. În urma alegerilor parlamentare din martie 2006, UE a decis să inițieze consultări în vederea negocierii unui nou acord consolidat cu Ucraina. Negocierile au demarat în martie 2007. Proiectul de acord de asociere a fost parafat în martie 2012. Revoluția demnității, din 2014, a început ca urmare a refuzului președintelui de atunci al Ucrainei de a semna Acordul de asociere/zona de liber schimb aprofundată și cuprinzătoare (AA/DCFTA).

După Revoluția demnității, Rusia a anexat în mod ilegal Crimeea și a sprijinit grupări armate ilegale din estul Ucrainei. UE și comunitatea internațională au condamnat aceste încălcări grave ale dreptului internațional și, ulterior, UE a impus sancțiuni împotriva Federației Ruse.

Noul guvern al Ucrainei, instituit după Revoluția demnității, a semnat partea politică a AA în martie 2014. Partea economică a AA/DFCTA a fost semnată după alegerile prezidențiale din mai 2014. O mare parte din acord se aplică cu titlu provizoriu din 2014. În septembrie 2017, AA/DCFTA a intrat pe deplin în vigoare.

AA/DCFTA pune bazele asocierii politice și integrării economice dintre Uniunea Europeană și Ucraina. În preambul, UE recunoaște aspirațiile europene ale Ucrainei și salută opțiunea europeană a acestei țări, inclusiv angajamentul său de a construi o democrație profundă și durabilă și o economie de piață. În prezent, acordul este principalul instrument juridic bilateral care servește drept bază pentru aprofundarea legăturilor politice, crearea unor legături economice mai puternice, promovarea valorilor comune și consolidarea cooperării în domenii de interes reciproc. Pe baza AA/DCFTA, Ucraina a realizat o serie de reforme dificile și și-a aliniat cu succes legislația la cea a UE în multe domenii.

Platforma societății civile UE-Ucraina (PSC) este unul dintre organismele instituite în temeiul Acordului de asociere dintre Uniunea Europeană și Ucraina. Aceasta le oferă posibilitatea organizațiilor societății civile din ambele părți să monitorizeze procesul de punere în aplicare și să pregătească recomandări pentru autoritățile relevante.

În 2019, o modificare constituțională susținută de 335 din cei 450 de membri ai parlamentului ucrainean a definit drept curs strategic al statului „aderarea deplină a Ucrainei la Uniunea Europeană și la Organizația Tratatului Atlanticului de Nord”.

Ucraina este parte contractantă la Tratatul de instituire a Comunității Energiei și la Acordul privind spațiul aerian comun, care contribuie la apropierea legislației ucrainene de acquis-ul UE. Ucraina face parte din rețeaua TEN-T extinsă.

Cetățenii ucraineni beneficiază de un regim de călătorii fără viză în spațiul Schengen începând cu 11 iunie 2017. Din 2007 este în vigoare un acord privind readmisia între Uniunea Europeană și Ucraina.

Din 1997, UE și Ucraina au întâlniri la nivel înalt. În total, au avut loc până în prezent douăzeci și trei de reuniuni la nivel înalt UE-Ucraina la nivel prezidențial. De atunci, relațiile s-au dezvoltat, implicarea și dinamica progreselor fiind mai mari. Noile dialoguri UE-Ucraina privind Pactul verde și securitatea cibernetică lansate în 2021 sunt exemple bune de extindere a cooperării în domenii de interes strategic comun. UE, împreună cu mulți alți parteneri internaționali, s-au alăturat unei Platforme internaționale a Crimeei instituite de Ucraina în 2021, ca format consultativ de coordonare, cu scopul de a pune capăt în mod pașnic anexării ilegale a peninsulei de către Rusia.

Ucraina este membru cu drepturi depline al Organizației Națiunilor Unite și al Consiliului Europei și stat participant la Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE).

UE a furnizat Ucrainei un ajutor financiar semnificativ, sub forma unor granturi în valoare de 1,7 miliarde EUR în perioada 2014-2021, acordate în cadrul Instrumentului european de vecinătate, a unor împrumuturi în valoare de 5,6 miliarde EUR, acordate în cadrul a cinci programe de asistență macrofinanciară, și a unui ajutor umanitar în valoare de 194 de milioane EUR, la care se adaugă 355 de milioane EUR din instrumentele de politică externă. UE îi furnizează Ucrainei sprijin pentru elaborarea de politici și pentru realizarea de reforme cuprinzătoare, cu o implicare puternică a statelor membre într-un spirit de echipă, și anume în spiritul „Echipei Europa”. În programarea multianuală actuală, Comisia a pus un accent mai mare pe investițiile și prioritățile emblematice în cadrul unui plan economic și de investiții (PIE) 3 , care urmărește să deblocheze investiții publice și private în valoare de până la 6,5 miliarde EUR pentru această țară și care va oferi o bază pentru reconstrucția viitoare. Abordarea stabilită în cadrul PEI va fi un punct de plecare bun pentru orice planuri de reconstrucție viitoare.

De la începutul invaziei ruse, UE și-a intensificat sprijinul, mobilizând aproximativ 4,1 miliarde EUR sub formă de asistență macrofinanciară de urgență, sprijin bugetar, asistență de urgență, răspuns la situații de criză și ajutor umanitar pentru consolidarea rezilienței economice, sociale și financiare globale a Ucrainei. Acest sprijin include, de asemenea, măsuri de asistență militară pentru sprijinirea Ucrainei în valoare de 2 miliarde EUR, sumă acordată în cadrul Instrumentului european pentru pace și care va fi utilizată pentru a le rambursa statelor membre ale UE sprijinul militar în natură acordat Ucrainei.

Înainte de războiul de agresiune declanșat de Rusia și în timpul acestuia, UE a colaborat strâns cu instituțiile financiare pentru a sprijini Ucraina. Începând din 2014, Banca Europeană de Investiții și Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare au mobilizat împrumuturi în valoare de 9,5 miliarde EUR pentru Ucraina. Din această sumă, BEI a plătit 668 de milioane EUR la bugetul Ucrainei în ultimele săptămâni. De asemenea, UE acționează în strânsă cooperare cu Banca Mondială și cu Fondul Monetar Internațional, care sunt parteneri-cheie în eforturile realizate de Ucraina din 2014.

Începând din 2014, odată cu înființarea Grupului de sprijin pentru Ucraina, UE și-a transformat programele de asistență. UE a trecut de la proiectele individuale la pachetele mai mari de sprijin coerent pentru reformele esențiale și pentru consolidarea instituțiilor de stat. Această schimbare importantă va fi foarte relevantă pentru reconstrucția și reformarea Ucrainei după război.

Începând din 2016, Ucraina și-a extins treptat participarea la programele UE, care a fost parțial cofinanțată de UE. În special, Ucraina participă la programele Orizont 2020 și Orizont Europa, la Programul pentru cercetare și formare al Euratom, la COSME, la programul Europa creativă și la programul UE pentru tineret. De asemenea, organizațiile și persoanele fizice din Ucraina pot beneficia de anumite acțiuni ale programului Erasmus + și ale Corpului european de solidaritate. Ucraina participă și la alte programe, cum ar fi Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și la mai multe programe Interreg și este membră a Strategiei macroregionale a UE pentru regiunea Dunării.

Ucraina a încheiat acorduri de lucru, acorduri de cooperare sau memorandumuri de înțelegere cu o serie de agenții ale UE, cum ar fi Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex), Agenția Uniunii Europene pentru Formare în Materie de Aplicare a Legii (CEPOL), Observatorul European pentru Droguri și Toxicomanie (EMCDDA), Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Justiție Penală (EUROJUST), Oficiul European de Poliție (Europol), Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), Agenția Uniunii Europene pentru Siguranța Aviației (AESA), Agenția Europeană pentru Siguranță Maritimă (EMSA), Agenția Uniunii Europene pentru Căile Ferate (ERA), Fundația Europeană de Formare (ETF), Agenția Europeană pentru Medicamente (EMA), Agenția Europeană pentru Securitate și Sănătate în Muncă (EU-OSHA), Centrul European de Prevenire și Control al Bolilor (ECDC) și altele. Ucraina participă, fără drept de vot, la Oficiul Organismului Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC). Dispozițiile procedurale pentru aderarea Ucrainei la programul LIFE au fost finalizate.

Ucraina participă la Parteneriatul estic (PaE). PaE are la bază principiul incluziunii și al diferențierii. Războiul purtat de Rusia în Ucraina a demonstrat că, în prezent, cooperarea multilaterală și coeziunea sunt mai importante ca niciodată, la fel ca și consolidarea rezilienței regiunii. De asemenea, în viitor va fi important să se pună accentul pe relațiile bilaterale, astfel încât Ucraina să poată pune în aplicare reforme-cheie, inclusiv în domeniul guvernanței, al justiției și al statului de drept.

B.    CRITERII DE ADERARE

1. CRITERII POLITICE

Prezenta evaluare are la bază criteriile de la Copenhaga referitoare la instituții stabile, care să garanteze democrația, statul de drept, drepturile omului și respectarea și protecția minorităților.

1.1 Democrația

Conform Constituției, Ucraina este o democrație parlamentară-prezidențială în care competențele legislative sunt exercitate de Adunarea Parlamentară (Verkhovna Rada), iar competențele executive de către guvern, președintele având, la rândul său, competențe executive importante.

Constituția prevede principiile fundamentale ale unui stat democratic, care includ statul de drept, alegerile libere și protecția drepturilor omului. Supremația dreptului internațional este stabilită în mod explicit de Constituție, care prevede că tratatele internaționale în vigoare au un caracter obligatoriu și sunt parte integrantă a legislației naționale a Ucrainei.

Singurul organism care poate interpreta Constituția și poate stabili dacă legislația este conformă cu aceasta este Curtea Constituțională a Ucrainei (CCU), care are încă nevoie urgentă de reforme, în conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția. Un element central al acestor reforme este introducerea unei proceduri de selecție credibile și transparente pentru numirea judecătorilor în cadrul CCU, inclusiv a unei verificări a integrității. Legislația relevantă este în curs de adoptare în Parlament.

În temeiul Constituției Ucrainei, președintele este șeful statului și este ales în mod direct de cetățeni pentru un mandat de cinci ani. Politica externă este în mod oficial responsabilitatea președintelui, care este, de asemenea, comandantul suprem al armatei. Președintele are dreptul de a alege miniștrii apărării și afacerilor externe și de a numi guvernatorii locali. Puterea executivă este exercitată de guvern, care este format dintr-un prim-ministru, un prim­viceprim-ministru, trei viceprim-miniștri și 18 miniștri. Guvernul dispune, în general, de capacități adecvate pentru planificarea politicilor. În timpul războiului, guvernul ucrainean a demonstrat reziliență instituțională și capacitate de a funcționa și a rămas un partener internațional de încredere.

Parlamentul, denumit Verkhovna Rada, este organul legislativ al Ucrainei și exercită un control democratic efectiv asupra puterii executive. Parlamentul joacă un rol esențial în numirea și revocarea guvernului, precum și a șefilor și membrilor unei serii de alte instituții publice. Acesta este compus din 450 de deputați aleși pentru un mandat de cinci ani. Rămân vacante 26 de locuri în Verkhovna Rada, alegerile pentru locurile vacante respective nefiind organizate în Republica Autonomă Crimeea și în orașul Sevastopol (Crimeea), care au fost anexate în mod ilegal de Federația Rusă, precum și în părțile din regiunile Donețk și Luhansk care nu se află sub controlul guvernului. Parlamentul a aprobat decizia președintelui de a introduce legea marțială ca urmare a agresiunii militare la scară largă a Rusiei inițiată în februarie 2022, dar activitatea legislativă continuă în această perioadă.

Evoluțiile politice din Ucraina și recomandările organizațiilor internaționale relevante au dus la schimbări repetate în sistemul electoral utilizat pentru alegerile parlamentare. În 2019, a fost adoptat un nou cod electoral, care reglementează toate tipurile de alegeri, pentru a alinia în linii mari legea la standardele internaționale relevante. Codul a introdus, printre altele, un sistem de reprezentare proporțională cu liste deschise, a dat drept de vot persoanelor strămutate în interiorul țării și a consolidat cotele de gen. Acesta a fost testat pentru prima dată în timpul alegerilor locale din 2020, când s-a dovedit că sunt necesare modificări suplimentare în ceea ce privește transparența finanțării campaniilor, acoperirea mediatică echilibrată și imparțială și anumite aspecte ale procedurilor de tratare a plângerilor și a recursurilor electorale. Legea privind referendumurile naționale a fost adoptată în ianuarie 2021, iar activitatea de elaborare a Legii privind referendumurile locale este în curs. Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) a evaluat cele mai recente alegeri prezidențiale cu două runde și alegeri parlamentare anticipate din 2019 ca fiind competitive și respectând, în general, drepturile și libertățile fundamentale. Au fost emise unele recomandări, care sunt în curs de aplicare.

Utilizarea procedurilor de urgență pentru adoptarea legislației, inclusiv în domenii relevante pentru acquis-ul UE, este relativ limitată. Trebuie consolidate evaluările cuprinzătoare ale impactului legislației propuse și supravegherea legislativă efectuată de executiv, inclusiv monitorizarea punerii în aplicare a legislației.

Posibilitatea finanțării publice a partidelor politice a fost introdusă în 2016 ca instrument de consolidare a capacităților lor financiare și instituționale. Restabilirea integrală a obligațiilor de raportare financiară ale partidelor politice, care au fost suspendate în timpul pandemiei de COVID-19, este pendinte în Parlament. După începerea în februarie 2022 a agresiunii militare la scară largă a Rusiei, autoritățile ucrainene au decis să interzică 11 partide politice considerate a promova interesele Rusiei.

Ucraina are o societate civilă vibrantă, care joacă un rol activ în promovarea și supravegherea reformelor. Datorită expertizei organizațiilor societății civile ucrainene în ceea ce privește reformele sectoriale esențiale, acestea sunt un partener valoros pentru guvern și un actor important în furnizarea de servicii la nivel local. Cadrul juridic asigură protecția libertății de asociere, de exprimare și de întrunire pașnică. Au fost luate măsuri pentru a sprijini înregistrarea organizațiilor societății civile și a simplifica normele privind raportarea și impozitarea. Deși există un spațiu civic foarte deschis, au existat presiuni și amenințări la adresa activiștilor civici din partea unor interese private locale, care au condus, în unele cazuri, la violență. Autoritățile condamnă astfel de atacuri și anchetele au fost accelerate, însă sunt necesare eforturi suplimentare pentru a se asigura faptul că nu există impunitate pentru astfel de infracțiuni.

1.2. Reforma administrației publice

Ucraina a înregistrat progrese în ceea ce privește îmbunătățirea administrației sale publice începând din 2014. Cadrul juridic pentru o administrație publică modernă a fost în cea mai mare parte instituit. Cu toate acestea, nu este încă pus în aplicare pe deplin.

Ucraina dispune de un cadru strategic pentru reforma administrației publice bine dezvoltat și, începând din 2016, a elaborat și pus în aplicare strategii privind reforma administrației publice, în conformitate cu standardele principiilor europene ale administrației publice. Pentru a realiza noi progrese, va fi necesară o implicare mai intensă la cel mai înalt nivel politic. Sunt necesare eforturi suplimentare din partea Ucrainei în vederea asigurării unei capacități administrative adecvate pentru punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației, în special în ceea ce privește inspecțiile.

Furnizarea eficace și eficientă a serviciilor publice este din 2014 un imperativ de politică distinct. Din 2019, guvernul a introdus măsuri ce vizează, printre altele: simplificarea și monitorizarea furnizării serviciilor; eliminarea duplicării ghișeelor de relații cu publicul și îmbunătățirea feedbackului. În plus, a elaborat o lege privind raționalizarea taxei administrative, a instituit condițiile introducerii serviciilor electronice (portaluri web, asigurarea disponibilității online a serviciilor administrative și interoperabilitate) și a definit prin lege caracteristicile specifice ale furnizării de servicii publice (electronice). Ucraina dispune de o guvernare electronică avansată, cetățenii săi având acces ușor la serviciile publice prin intermediul platformelor și al aplicațiilor online de pe telefonul mobil, acestea ajungând să aibă în mai puțin de doi ani 14 milioane de utilizatori. Guvernanța digitală a sporit eficiența și transparența guvernului și a facilitat dialogul dintre guvern și cetățeni.

Ucraina și-a îmbunătățit semnificativ gestiunea finanțelor publice comparativ cu prima sa strategie în materie de gestiune a finanțelor publice din 2013. Strategia și planul de acțiune privind gestiunea finanțelor publice pentru perioada 2022-2025 au fost adoptate în decembrie 2021. Această nouă strategie este conformă cu metodologia privind cheltuielile publice și responsabilitatea financiară și cu standardele UE și cele internaționale. În 2018, guvernul a introdus planificarea bugetară pe termen mediu. Declarația bugetară pe trei ani pentru perioada 2022-2024 a fost aprobată pentru prima dată în 2021 și aplicată bugetului pentru 2022. Bugetul pentru 2020 a fost executat în conformitate cu indicatorii propuși în Legea bugetului. Ucraina a continuat să își sporească transparența bugetară începând din 2017. Legiuitorul și instituția supremă de audit asigură, împreună, o supraveghere mai mult decât adecvată pe parcursul procesului bugetar. Documentele bugetare oferă o imagine de ansamblu bună asupra veniturilor și cheltuielilor bugetare. S-au înregistrat progrese în ceea ce privește consolidarea mobilizării veniturilor interne atât în domeniul fiscal, cât și în cel vamal, în conformitate cu angajamentele din Acordul de asociere. Supravegherea conturilor extrabugetare și utilizarea standardelor internaționale în cadrul Curții de Conturi a Ucrainei necesită îmbunătățiri suplimentare.

În ceea ce privește guvernanța pe mai multe niveluri, descentralizarea Ucrainei a avansat din 2014. Aceasta este una dintre reformele cele mai de succes și cu cel mai mare impact puse în aplicare în această țară și a devenit un factor crucial pentru dezvoltarea socială și economică. Un aspect esențial al reformei l-a constituit fuziunea (fuzionarea) a peste 10 000 de entități locale mici și dispersate în 1 470 de municipalități mai mari („hromadas”), cu o capacitate administrativă și economică sporită de a-și gestiona într-un mod mai eficace responsabilitățile. O rețea națională de centre de servicii administrative locale de tip „ghișeu unic” le oferă servicii de calitate cetățenilor și întreprinderilor. Reforma s-a bazat pe o descentralizare fiscală (inclusiv pe faptul că un procent de 64 % din impozitul pe venitul persoanelor fizice este alocat în prezent municipalităților), cu scopul de a asigura resursele stabile necesare pentru îndeplinirea noilor sarcini de autoguvernare locală. Municipalitățile au beneficiat, de asemenea, de transferul de proprietate și au obținut oportunități de reglementare a comerțului cu terenuri pe teritoriul lor. Descentralizarea sectorială a avansat în domeniul sănătății și al educației.

În ceea ce privește serviciul public și gestionarea resurselor umane, în 2016 a intrat în vigoare o nouă Lege privind funcția publică. Aceasta pune bazele unei funcții publice moderne. Cu toate acestea, crearea unui serviciu public profesionist și bazat pe merite ar necesita o îmbunătățire atât a cadrului juridic, cât și a practicii operaționale. Trebuie finalizată reforma sistemului de remunerare a funcționarilor publici pentru a permite păstrarea personalului calificat și pentru a atrage noi talente. Chiar înainte de izbucnirea războiului, Ucraina era pe punctul de a adopta o lege esențială privind procedurile administrative. Arhitectura instituțională a administrației de stat este reglementată în mod cuprinzător, dar structura organizatorică și mecanismele de conducere ale acesteia ar trebui îmbunătățite pentru a asigura o guvernanță eficace, orientată spre rezultate și eficientă.

Elaborarea și coordonarea politicilor au atins un nivel bun în mai multe ministere, în timp ce în altele sunt necesare îmbunătățiri. Cadrul de reglementare pentru elaborarea politicilor trebuie actualizat pentru a îmbunătăți capacitatea analitică și pentru a face documentele de planificare mai realiste, în special printr-o mai bună aliniere la bugetele disponibile. Mecanismul consultărilor publice și interministeriale trebuie îmbunătățit în continuare.

Gestionarea răspunderii s-a îmbunătățit în toate domeniile, de exemplu prin introducerea unor indicatori de performanță în toate ministerele. Cadrul juridic nu stabilește întotdeauna o delimitare a responsabilităților și aranjamente în materie de guvernanță coerente între organismele de supraveghere și cele subordonate acestora. Autonomia acordată organismelor non-ministeriale nu se axează pe răspunderea agențiilor pentru rezultatele obținute.

1.3. Statul de drept

De la Revoluția demnității din 2014, Ucraina a întreprins două runde de reforme judiciare și anticorupție (în 2014-2016 și în 2020-2021) pentru a alinia sistemul judiciar la principiile statului de drept, a consolida independența și răspunderea sistemului judiciar și a înființa organisme anticorupție independente. Aceste reforme au avut, de asemenea, scopul de a face sistemul mai eficient și mai transparent. Această nevoie de reforme a apărut pe fondul independenței insuficiente a sistemului judiciar față de ramura executivă și legislativă, al nivelului scăzut de răspundere, al nivelurilor ridicate de corupție și al influenței puternice a intereselor oligarhice.

a) Sistemul judiciar

Ucraina a inițiat reforma sectorului justiției și a instituit abordarea strategică aferentă.

Consiliul Superior al Magistraturii este principalul organism responsabil de autoguvernarea sistemului judiciar. Cadrul constituțional și legislativ garantează independența sistemului judiciar și imparțialitatea acestuia. Au fost instituite coduri deontologice pentru judecători și procurori, precum și un sistem integrat de gestionare a cauzelor, cu alocarea automatizată a acestora. Numirea judecătorilor și a procurorilor se bazează, în principiu, pe merit și pe criterii obiective, în urma organizării unor concursuri publice. Cu toate acestea, tentativele de ingerință internă și externă nejustificată în sistemul judiciar rămân un motiv de îngrijorare.

Prima rundă de reforme în domeniul justiției, care a culminat cu modificări constituționale în 2016, a reușit să raționalizeze sistemul judiciar, reducându-l de la patru la trei niveluri. De asemenea, a impus noi examinări și verificări ale integrității pentru toți judecătorii în exercițiu, ceea ce a dus la demisia a peste un sfert din corpul judiciar, și anume a aproximativ 2 000 de judecători. În prezent, sistemul judiciar se confruntă cu o lipsă acută de personal, având în vedere că organismul responsabil cu procedurile de selecție a fost dizolvat la sfârșitul anului 2019. Au fost numiți noi membri ai Curții Supreme într-un mod transparent, însă au fost numiți și judecători a căror integritate este discutabilă. Numirile în sistemul judiciar au fost deschise tuturor membrilor profesiei juridice și a fost introdus un sistem de selecție judiciară mai transparent. O completare importantă a sistemului judiciar a constituit-o înființarea în 2019 a Înaltei Curți Anticorupție, facilitată de un angajament puternic al societății civile ucrainene și al comunității internaționale.

În prezent, instituțiile judiciare continuă să fie considerate ca fiind printre cele mai puțin fiabile și credibile instituții. La momentul izbucnirii războiului, Ucraina era pe punctul de a finaliza punerea în aplicare a unei reforme judiciare fundamentale (2020-2022) care, dacă ar fi pusă în aplicare pe deplin, ar conduce la schimbări sistemice. Aspectele-cheie ale noilor reforme sunt integrate într-o nouă strategie cuprinzătoare pentru dezvoltarea sistemului judiciar și a sistemului judiciar constituțional pentru perioada 2021-2023.

În ceea ce privește eficiența sistemului judiciar, situația este eterogenă, înregistrându-se o tendință pozitivă în ceea ce privește procedurile civile și comerciale și una negativă referitor la procedurile administrative. Cea mai mare problemă o reprezintă numărul total de 578 750 de cauze nesoluționate (în 2018), situația cea mai problematică fiind mai ales la nivelul Curții Supreme (în prezent, 24 000 de cauze înaintate acesteia sunt nesoluționate). Perioada necesară încheierii procedurilor judiciare în cauzele litigioase civile și comerciale a scăzut la 122 de zile în 2020, comparativ cu 129 de zile în 2018, ceea ce corespunde unui nivel standard de eficiență. Rata de soluționare a cauzelor a crescut la 98 % (97 % în 2018).

Bugetul total pentru 2018 a fost de 632,1 milioane EUR (0,56 % din PIB). 78 % din bugetul instanțelor este cheltuit pe salarii și compensații, fiind alocate fonduri foarte limitate pentru nevoile în materie de investiții (0,2 %) și formare (0,004 %). Ucraina are 13 judecători și 21 de procurori la 100 000 de locuitori, în comparație cu media europeană de 21 de judecători și 12 procurori la 100 000 de locuitori 4 .

În iulie 2021, a fost adoptată o nouă legislație care introduce verificări ale integrității și eticii profesionale pentru organismele de guvernanță judiciară cheie (Înaltul Consiliu de Justiție, ale cărui responsabilități principale includ numirile și demiterea judecătorilor, și Înalta Comisie privind Calificarea Judecătorilor, care desfășoară procedurile de selecție pentru numirea noilor judecători), în deplină conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția. Organismele însărcinate cu efectuarea verificărilor integrității au fost înființate și și-au început activitatea. După o suspendare a activității începând cu 24 februarie 2022 din cauza războiului, verificarea integrității actualilor membri ai Înaltului Consiliu de Justiție a fost finalizată la 7 mai 2022; din cei 21 de membri ai Înaltului Consiliu de Justiție, au rămas doar trei. Aceste reforme au potențialul nu numai de a construi un sistem judiciar independent și responsabil, ci și de a reduce influența intereselor private care au utilizat actualul sistem de guvernanță judiciară pentru a submina statul de drept în Ucraina. 

Pentru a aborda problema sistemică a neexecutării hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele naționale, în 2020 guvernul a adoptat o strategie privind soluționarea problemei neexecutării hotărârilor judecătorești ce privesc cauzele în care debitorul este o entitate de stat sau o întreprindere deținută de stat. În 2021, Parlamentul a adoptat, în primă lectură, proiectul de lege de reformare a executării hotărârilor judecătorești.

La sfârșitul anului 2019, a fost lansată o reformă ambițioasă a Ministerului Public. Elementul central al acesteia a constat în verificarea tuturor celor 11 700 de procurori de la nivel central, regional și local, pe baza criteriului profesionalismului și al integrității. 30 % dintre procurori nu au trecut acest examen de atestare și au trebuit să își părăsească funcțiile. Au fost deschise aproximativ 2 000 de cauze prin care se contesta rezultatul atestării individuale, iar procedurile judiciare în majoritatea acestor cauze sunt pendinte. În 2021, procurorul general a pilotat cu succes o nouă procedură de selecție transparentă și bazată pe merit pentru ocuparea posturilor de conducere din procuratură. În 2022, a început activitatea de transformare a acestei proceduri interimare într-o procedură permanentă, precum și cea de îmbunătățire a sistemului disciplinar pentru procurori.

b) Combaterea corupției

De la Revoluția demnității, prevenirea și combaterea corupției au ocupat un loc deosebit de important pe agenda de reforme a Ucrainei. Prin instituirea unei mai mari transparențe și a unor măsuri preventive s-au obținut rezultate concrete în ceea ce privește reducerea factorilor care favorizează corupția în diferite sectoare. Cu toate acestea, persistă multe provocări. Corupția rămâne o provocare importantă, care necesită o atenție continuă, deoarece reprezintă o povară financiară semnificativă pentru bugetul de stat, întreprinderi și populație, descurajează investițiile naționale și străine și subminează statul de drept.

Ucraina este parte la toate convențiile internaționale cheie ce vizează combaterea corupției, inclusiv la Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC). O serie de recomandări emise de mecanismele internaționale relevante de monitorizare a combaterii corupției, inclusiv GRECO, nu au fost încă puse în aplicare. Toate formele de corupție sunt incriminate, inclusiv îmbogățirea ilicită, iar legile din acest domeniu reglementează conflictele de interese, protejând avertizorii și asigurând finanțarea publică transparentă a partidelor. În urma unui proces de redactare incluziv, a fost elaborată o nouă strategie națională anticorupție, care pune accentul pe sectoarele relevante, însă nu a fost încă adoptată final de către Verkhovna Rada. Sectoarele esențiale ale administrației publice și ale sistemului judiciar au planuri de integritate și un cod deontologic, punerea lor în aplicare fiind asigurată treptat prin intermediul unităților de control intern și al organismelor disciplinare aferente.

Ucraina a continuat cu succes reformele majore de prevenire a corupției și de protejare a bugetului de stat, în special în ceea ce privește achizițiile publice, furnizarea serviciilor publice, energia, sectorul bancar și sectorul sănătății. Din studiile efectuate, a reieșit că economiile efective obținute prin aplicarea acestor măsuri sunt de 6 % din PIB pe an. În 2016 au fost puse în funcțiune sisteme electronice transparente și cuprinzătoare pentru declarațiile de avere ale funcționarilor publici. Aceste sisteme permit efectuarea de verificări automate și accesul public la declarațiile depuse. De asemenea, a fost introdus un nou sistem electronic pentru achizițiile publice, denumit „Pro-Zorro”, care a fost răsplătit cu premii internaționale (fiind instituit și un sistem conex, „Pro-Zorro Sale”), pentru a spori transparența în procesele de achiziții publice care până la acel moment erau opace. Conform unor surse fiabile, aceste sisteme au generat anual economii reale de 1 % din PIB și această tendință se va păstra.

După 2014, societatea civilă ucraineană și comunitatea internațională au jucat un rol esențial în crearea unor instituții specializate în combaterea corupției, și anume Biroul Național Anticorupție (NABU), Parchetul specializat în combaterea corupției (SAPO), Agenția națională pentru prevenirea corupției (NAPC), Agenția de recuperare și gestionare a activelor (ARMA) și Înalta Curte Anticorupție (HACC). Aceste instituții au mandate exhaustive, care sunt conforme cu standardele internaționale, și funcționează din ce în ce mai independent, dispunând în mare măsură de resursele necesare. Coordonarea între agenții ar putea fi însă îmbunătățită. Unele dintre aceste agenții au început să funcționeze cu succes mai devreme (de exemplu, NABU, HAAC) decât altele (de exemplu, SAPO, NAPC). Independența tuturor instituțiilor anticorupție rămâne esențială. Persoanele aflate la conducerea acestora ar trebui să fie selectate prin concursuri transparente și bazate pe competențe, în cadrul cărora să se verifice și integritatea candidaților. Este deosebit de important să se finalizeze de urgență numirea unui nou șef al SAPO prin certificarea câștigătorului identificat deja al concursului și să se efectueze selecția și numirea directorului NABU.

În ceea ce privește prevenția, NAPC este mandatată să se ocupe de conflictele de interese, de verificarea activelor declarate, de auditarea cheltuielilor partidelor politice și de protecția avertizorilor. Referitor la asigurarea aplicării legii, NABU se numără printre instituțiile cele mai de încredere și și-a dezvoltat tot mai mult atât capacitățile instituționale, cât și o atitudine proactivă în ceea ce privește investigarea acuzațiilor de corupție care vizează înalții funcționari. NABU, SAPO și HACC au implementat un sistem modern de gestionare electronică a cazurilor pentru a facilita investigarea și judecarea cazurilor de corupție la nivel înalt. Înființarea HACC în 2019 printr-un proces de recrutare a judecătorilor și a personalului transparent și bazat pe merite a facilitat în mare măsură activitatea instituțiilor anticorupție și a condus la o soluționare globală mai eficace a cazurilor de corupție.

Dacă Ucraina a obținut realizări notabile în materie de prevenire a corupției, în schimb partea represivă trebuie consolidată în mod considerabil. Numărul înalților funcționari aduși în fața justiției pentru acuzații de corupție rămâne limitat. Uneori, investigațiile privind cazurile de corupție sunt lipsite de imparțialitate, iar agențiile de aplicare a legii se confruntă cu interferențe politice.

În ceea ce privește istoricul cazurilor de corupție la nivel înalt, din 2019, HACC a emis în total 72 de sentințe, dintre care 39 sunt condamnări definitive, care privesc inclusiv membri ai parlamentului, judecători, procurori, membri ai consiliilor locale și directori de întreprinderi de stat.

În noiembrie 2021 a fost promulgată o așa-numită „lege antioligarhi”, cu obiectivul strategic de a limita influența excesivă a oligarhilor, prin reducerea rolului acestora în viața economică, politică și publică a Ucrainei. Punerea în aplicare a legislației relevante este esențială.

c) Criminalitatea organizată

În 2019 a fost efectuată o reformă majoră a poliției. Aceasta a vizat creșterea încrederii publicului în poliție și consolidarea capacității acesteia de a face față criminalității organizate. Au fost înființate unități de poliție specializate pentru combaterea terorismului, a criminalității informatice și a drogurilor. Ministerul de Interne este coordonatorul național în ceea ce privește aspectele legate de criminalitatea organizată. Cu toate acestea, poliția are de suferit în continuare de pe urma echipamentelor și expertizei insuficiente pentru efectuarea de investigații financiare complexe. Reforma poliției trebuie continuată, fiind necesară inclusiv introducerea unui sistem de management cu adevărat profesionist.

Ucraina a ratificat Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva criminalității transnaționale organizate, precum și protocoalele la aceasta privind traficul de persoane și traficul ilegal de migranți. Legislația Ucrainei privind combaterea spălării banilor reflectă parțial standardele Grupului de Acțiune Financiară Internațională (GAFI) și legislația internațională relevantă, dar unele recomandări emise de Comitetul de Experți pentru Evaluarea Măsurilor de Combatere a Spălării Banilor și Finanțării Terorismului (MONEYVAL), care face parte din Consiliul Europei, nu au fost încă puse în aplicare, motiv pentru care Ucraina efectuează raportările către MONEYVAL în cadrul unei proceduri de monitorizare consolidate. Sunt necesare reforme suplimentare pentru a îmbunătăți respectarea de către Ucraina a standardelor GAFI, în special a celor legate de activele virtuale, de beneficiarii reali finali și de supravegherea întreprinderilor și profesiilor nebancare. Sunt necesare progrese în ceea ce privește investigarea și urmărirea penală a principalelor sisteme de spălare a banilor. Instituirea unui cadru cuprinzător pentru combaterea criminalității financiare și a spălării banilor și asigurarea punerii în aplicare eficace a acestuia sunt cruciale pentru abordarea riscurilor semnificative pe care le prezintă. A fost instituită o agenție de recuperare și gestionare a activelor (ARMA), însă de la sfârșitul anului 2019 aceasta nu are un șef permanent. Legislația referitoare la gestionarea activelor confiscate ar trebui îmbunătățită și ar trebui adoptată o strategie națională privind recuperarea activelor.

La nivel național, în 2020 Ucraina a aprobat o strategie privind combaterea criminalității organizate; planul de acțiune aferent strategiei este în curs de elaborare, după care va trebui aprobat. În 2022 a fost adoptat un regulament guvernamental privind evaluarea amenințării pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea organizată (SOCTA) și au fost lansate la nivelul întregii țări grupuri operative de evaluare a amenințării pe care o reprezintă criminalitatea organizată regională (ROCTAF).

Ucraina a încheiat un acord de lucru cu Agenția Uniunii Europene pentru Formare în Materie de Aplicare a Legii (CEPOL), un acord operațional și strategic cu Agenția Uniunii Europene în materie de aplicare a legii (Europol) și un memorandum de înțelegere cu Observatorul European pentru Droguri și Toxicomanie (OEDT). Ucraina participă activ la Platforma multidisciplinară europeană împotriva amenințărilor infracționale (EMPACT) și este membru al Interpol. Aceasta participă la echipele comune de anchetă facilitate de EUROJUST.

Ucraina este situată la o intersecție importantă a rutelor de introducere de mărfuri ilegale în UE, inclusiv de arme și droguri. Exploatarea forestieră ilegală este larg răspândită și, în ciuda eforturilor depuse în ultimii ani, persistă comerțul ilegal cu lemn. Ucraina este, de asemenea, o țară de origine, de tranzit și de destinație pentru traficul de persoane. Numărul anchetelor penale finalizate referitoare la infracțiuni comise de grupuri organizate și de organizații criminale a crescut lent în ultimii ani, dar rămâne în continuare relativ scăzut (2021– 499 de cazuri; 2020 – 377 de cazuri; 2019 – 293 de cazuri), în special în ceea ce privește cazurile legate de acuzații de trafic de persoane (2021 – 45 de cazuri; 2020 – 57 de cazuri; 2019 – 10 cazuri).

În general, reforma cadrului de aplicare a legii trebuie continuată pe baza unui plan strategic global.

1.4. Drepturile fundamentale

a) Cadrul internațional

Ucraina a ratificat principalele instrumente internaționale din domeniul drepturilor omului, iar cadrul său juridic și instituțional intern care reglementează drepturile fundamentale respectă în linii mari standardele europene și internaționale. Această țară nu a ratificat Convenția privind prevenirea și combaterea violenței împotriva femeilor și a violenței domestice (Convenția de la Istanbul).

b) Structura juridică și instituțională

Cadrul juridic și instituțional care reglementează drepturile fundamentale este în vigoare, iar legile sunt conforme, în general, cu standardele europene și internaționale. Cu toate acestea, punerea în aplicare ar trebui îmbunătățită, iar capacitatea instituțiilor responsabile cu protecția și asigurarea respectării drepturilor omului, precum și punerea în aplicare a strategiilor și a planurilor de acțiune existente rămân limitate. Acest lucru împiedică uneori aplicarea efectivă a drepturilor omului.

În 2021, Ucraina a adoptat o nouă strategie națională privind drepturile omului pentru perioada 2021-2023 și un plan de acțiune pentru a-și consolida eforturile de aliniere a structurilor și procedurilor administrației sale publice la cadrul internațional.

Instituția Avocatului Poporului – comisarul pentru drepturile omului din cadrul Parlamentului Ucrainei – este desemnată drept instituție națională pentru drepturile omului și este acreditată cu statutul „A” de Alianța mondială a instituțiilor naționale din domeniul drepturilor omului, ceea ce înseamnă că este în mare măsură conformă cu Principiile de la Paris.

c) Aspecte esențiale privind drepturile fundamentale

Ucraina are 501 hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului în cadrul unei proceduri de supraveghere consolidată care nu au fost încă executate. Majoritatea cazurilor sunt repetitive și se referă la încălcări ale dreptului la o cale de atac eficientă, durata procedurilor penale, rele tratamente, inclusiv condițiile precare de detenție, durata arestului preventiv și dreptul la libertate și securitate.

Cetățenii ucraineni beneficiază de libertatea de exprimare și există un spațiu civic public dinamic. Libertatea mass-mediei s-a îmbunătățit, de asemenea, în mod semnificativ în ultimii ani, în special datorită mass-mediei online. Mass-media controlată de oligarhi are o influență disproporționată, în special în segmentul televiziunii. Ucraina a găsit în general un echilibru bun între menținerea libertății mass-mediei și măsurile împotriva atacurilor de dezinformare hibride și masive continue comise de Rusia, care sunt multiplicate de unele canale mass-media locale.

Constituția Ucrainei garantează protecția împotriva discriminării, iar Codul penal și mai multe legi penale conțin dispoziții de sine stătătoare privind infracțiunile motivate de ură. Cu toate acestea, orientarea sexuală și identitatea de gen nu sunt recunoscute ca motive protejate în legislația privind combaterea discriminării. Legislația necesară pentru alinierea la acquis-ul UE este identificată în Strategia națională privind drepturile omului pentru perioada 2021-2023, care însă nu a fost încă pusă în aplicare.

Ucraina înregistrează treptat progrese în ceea ce privește agenda sa privind egalitatea de gen, sporind reprezentarea politică a femeilor (20,5 % dintre parlamentarii aleși în 2019 sunt femei), însă diferența de remunerare între femei și bărbați persistă, în general femeile câștigând, în medie, cu 23 % mai puțin decât bărbații (evaluare efectuată pe baza cifrelor din 2019). Ucraina nu a ratificat Convenția de la Istanbul, iar violența bazată pe gen rămâne o problemă. Există o toleranță și o acceptare tot mai mare a persoanelor lesbiene, gay, bisexuale, transgen, intersexuale sau queer (LGBTIQ) în societatea ucraineană, iar autoritățile de aplicare a legii sprijină protejarea evenimentelor LGBTIQ.

Ucraina a întreprins diverse inițiative juridice pentru a îmbunătăți drepturile copilului, a ratificat Convenția ONU cu privire la drepturile copilului și a aderat la cele trei protocoale opționale la convenție. De asemenea, a aprobat Angajamentele de la Paris de protejare a copiilor împotriva recrutării sau utilizării ilegale de către grupările armate. În același timp, Ucraina are una dintre cele mai ridicate rate de instituționalizare a copiilor din lume (aproximativ 1,5 % din toți copiii), lucru care reprezintă o preocupare serioasă și trebuie abordat de urgență. De asemenea, sprijinul pentru persoanele cu handicap (aproximativ 6 % din populație) rămâne insuficient finanțat și trebuie pus în aplicare un proces de dezinstituționalizare, pentru a se face tranziția către îngrijirea la nivel de comunitate a persoanelor cu handicap.

Drepturile persoanelor care aparțin minorităților sunt garantate prin constituție în Ucraina. Respectarea drepturilor persoanelor care aparțin minorităților naționale în domeniul educației și al limbii, precum și reprezentarea acestora în organismele alese la toate nivelurile vieții publice trebuie să fie asigurate prin punerea deplină în aplicare a recomandărilor Comisiei de la Veneția a Consiliului Europei privind Legea educației, prin punerea în aplicare a recomandărilor referitoare la Legea privind limba de stat și prin luarea în considerare a ultimului ciclu de monitorizare al Convenției-cadru privind minoritățile naționale. Deși a luat măsuri pentru a pune în aplicare recomandările Comisiei de la Veneția, Ucraina trebuie să își finalizeze reforma cadrului juridic pentru minoritățile naționale și să adopte mecanisme eficace de punere în aplicare.

Deficiențele anterioare în ceea ce privește investigarea și urmărirea penală a cazurilor de tortură și de rele tratamente comise de funcționarii responsabili cu aplicarea legii sunt abordate prin crearea în cadrul Parchetului General în octombrie 2019 a Departamentului pentru supravegherea procedurală a cazurilor penale de tortură și de alte încălcări grave de către autoritățile de aplicare a legii. Sistemul judiciar din Ucraina nu dispune de personal suficient, ceea ce împiedică finalizarea proceselor într-un termen rezonabil și duce la lipsa unei căi de atac eficiente pentru victimele infracțiunilor grave. De asemenea, sistemul penitenciar nu dispune de resurse suficiente, iar condițiile din unitățile de privare de libertate sunt precare.

2. CRITERIILE ECONOMICE

Prezenta evaluare se bazează pe criteriile de la Copenhaga referitoare la existența unei economii de piață funcționale și a capacității de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței în cadrul Uniunii 5 .

2.1. O economie de piață funcțională

PIB-ul pe cap de locuitor în Ucraina a reprezentat 29,8 % din media UE în 2020. Guvernul are rezultate satisfăcătoare în ceea ce privește aplicarea unor politici macroeconomice care sunt, în general solide, în contextul unei cooperări reușite pe termen mediu cu partenerii internaționali și al unei reziliențe puternice de la începerea războiului de agresiune al Rusiei (și este demn de remarcat modul în care guvernul a continuat să asigure stabilitatea macroeconomică și în timpul războiului). Cu toate acestea, evoluțiile economice și politice au fost încetinite de o punere în aplicare oarecum inegală a reformelor structurale, reflectând adesea lipsa consensului politic și o interferență regulată a unor interese private, care au întârziat reformele, de exemplu cele care au scopul de a îmbunătăți mediul de afaceri, de a consolida răspunderea în ceea ce privește finanțele publice sau legislația privind mediul și politicile climatice.

De la Revoluția de la Maidan, autoritățile ucrainene și-au demonstrat angajamentul ferm de a aplica politici macroeconomice orientate spre stabilitate. Guvernul a efectuat o consolidare bugetară ambițioasă, care a redus la jumătate deficitul public, și anume în medie la aproximativ 2 % din PIB începând din 2015, și a reușit să limiteze efectul negativ asupra finanțelor publice al recesiunii provocate de pandemia de COVID-19. Sustenabilitatea datoriei publice s-a îmbunătățit considerabil, fiind susținută de o creștere puternică a PIB-ului nominal, ponderea datoriei scăzând cu peste 30 de puncte procentuale, ajungând să fie mai mică de 50 % din PIB în 2021. Banca Națională a Ucrainei a introdus în 2016 și, ulterior, a gestionat cu succes cadrul ce vizează inflația, menținând astfel stabilitatea regimului flexibil al cursului de schimb și îmbunătățind încrederea în moneda națională. Cu toate acestea, contextul războiului generează noi provocări în ceea ce privește inflația, care fusese redusă semnificativ în cei cinci ani ce au precedat anul 2020, fiind de 2,7 % în 2020, însă ajungând la 9,4 % în 2021. Nivelurile extrem de scăzute ale investițiilor interne și străine reprezintă motivul creșterii economice reale destul de modeste, de aproximativ 3 % pe an în cei patru ani dinaintea pandemiei, și al decalajului relativ persistent care a rezultat față de nivelul de trai din UE.

Deficiențele majore persistente existente la nivelul mediului de afaceri reprezintă principala cauză a lipsei investițiilor. În 2019, Ucraina s-a situat pe locul 85 în ceea ce privește indicele competitivității globale al Forumului Economic Mondial, în principal din cauza instituțiilor slabe, a prevalenței ridicate a întreprinderilor care au o poziție dominantă pe piață și a unei politici anti-monopol ineficiente. Cu toate acestea, anularea a aproape o cincime din actele de reglementare analizate în perioada 2016-2020 a condus la unele progrese în ceea ce privește dereglementarea. În pofida unei sarcini de reglementare moderate și a lipsei unor bariere juridice semnificative la intrarea pe piață, corupția este larg răspândită și, combinată cu un sistem judiciar care nu a fost încă pe deplin reformat, are ca rezultat un grad scăzut de executare a contractelor, ceea ce descurajează antreprenoriatul și relațiile de afaceri transfrontaliere. În ciuda unei mari incertitudini în ceea ce privește estimările și progresele din ultimii ani, ponderea economiei informale rămâne semnificativă și ar putea ajunge să reprezinte până la o treime din activitatea economică din Ucraina.

Amprenta statului în Ucraina este considerabilă, cu peste 3 500 de întreprinderi de stat la nivelul administrației centrale, reprezentând o zecime din producție și aproximativ 18 % din locurile de muncă, întreprinderile de stat beneficiind, de asemenea, de ajutoare de stat. Reforma guvernanței corporative a întreprinderilor de stat a înregistrat progrese satisfăcătoare în ceea ce privește alinierea acesteia la standardele internaționale pentru a asigura o gestionare orientată spre profit care să fie independentă, profesionistă și transparentă. În acest context, Privatbank a fost naționalizată în 2016 ca urmare a unor fraude masive. Cu toate acestea, randamentul mediu al capitalului propriu al întreprinderilor de stat a rămas la 0,3 % în 2019 6 , comparativ cu 8 % în sectorul privat. Trebuie luate măsuri pentru ca privatizarea mai degrabă reușită a proprietăților mici și a activelor de producție, în special prin licitații electronice, să devină un catalizator pentru privatizarea la scară largă.

După criza bancară din perioada 2014-2016, stabilitatea sectorului financiar a fost consolidată prin reforma în materie de reglementare și supraveghere, care a fost sprijinită de o reducere semnificativă a creditelor neperformante de la 58 % în 2017 la 30 % în 2021 și de recapitalizarea băncilor la niveluri confortabile. Cu o cotă de piață de aproape 50 % în ultimii cinci ani, cele patru bănci deținute de stat domină sectorul bancar. Cu toate acestea, intermedierea financiară rămâne la un nivel scăzut, împrumuturile bancare acordate sectorului privat fiind de doar 19 % din PIB în 2021. Piețele de capital și intermedierea financiară nebancară se află într-un stadiu incipient de dezvoltare și nu oferă opțiuni de finanțare viabile întreprinderilor. După începerea războiului de agresiune al Rusiei, Banca Națională a Ucrainei a luat măsuri adecvate pentru a proteja lichiditatea băncilor și încrederea în sistem.

Din cauza legislației moștenite, care nu a făcut obiectul reformelor și care este lipsită de flexibilitate, funcționarea pieței forței de muncă este obstrucționată. În 2021, aproximativ 3 milioane de persoane, adică aproape 20 % din totalul persoanelor încadrate în muncă, aveau un loc de muncă informal. Rata șomajului a rămas relativ scăzută, la aproximativ 9 % în ultimii ani, iar ciclul economic nu a avut niciun impact major asupra acesteia. Rata activității economice a fost cu mult peste cea a unora dintre țările din regiune și a rămas relativ neschimbată, la aproximativ 62 % (56 % pentru femei) din 2014, în contextul unei rate mari a emigrării forței de muncă. Potrivit estimărilor din 2019, aproximativ 2,5 milioane de ucraineni, adică aproape 15 % din totalul persoanelor încadrate în muncă, locuiau și munceau în străinătate. Această emigrare a forței de muncă a condus la fluxuri considerabile de remiteri de bani, care au depășit în mod constant de aproape patru ori fluxurile de investiții străine directe.

2.2. Capacitatea de a face față presiunii concurențiale și forțelor pieței din UE

Ucraina are un sistem de învățământ bine dezvoltat, datorită căruia rata de alfabetizare este de aproape 100 %, iar media evaluării PISA din 2018 este destul de satisfăcătoare, Ucraina clasându-se pe locul 40 din 78 de țări. În pofida cheltuielilor publice considerabile din acest sector (5,7 % din PIB în 2021) și a unei rate brute a înscrierii în învățământul terțiar de peste 80 %, programele de învățământ și calitatea generală ar putea fi aliniate mai bine la nevoile pieței forței de muncă. Cheltuielile cu cercetarea și dezvoltarea, care se concentrează în principal în sectorul public și au scăzut în ultimii zece ani, ajungând la sub 0,5 % în 2020, au rămas insuficiente pentru dezvoltarea capitalului uman într-un mod durabil.

Chiar și înainte de daunele semnificative provocate de războiul de agresiune al Rusiei, starea infrastructurii fizice din Ucraina reflecta un nivel constant scăzut al acumulării generale de capital, rata investițiilor fiind, în medie, de aproximativ 17 % din PIB după Revoluția de la Maidan. Distrugerile cauzate de război sunt imense, fiind de sute de miliarde de euro. După război, va fi esențial nu numai să se reconstruiască ceea ce exista, ci și să se „reconstruiască mai bine”, stabilindu-se o legătură clară cu agenda amplă de reformă care să aducă Ucraina pe calea europeană, pentru a permite tranziția verde și digitală a Ucrainei. Lungimea drumurilor și producția de energie electrică pe cap de locuitor au reprezentat 48 % și, respectiv, 57 % din media UE în 2020. Gradul de uzură a rețelelor de distribuție a energiei electrice a fost estimat la aproape 50 %. În pofida creșterii semnificative din ultimii ani a sectorului TIC, majoritatea întreprinderilor utilizează doar instrumente și tehnologii digitale de bază.

Structura economiei ucrainene, care are un nivel moderat de diversificare, s-a schimbat puțin din 2014 și a rămas concentrată în sectoarele cu o valoare adăugată scăzută. Ponderea industriei prelucrătoare în PIB a scăzut de la 12,2 % în 2014 la 10,3 % în 2021. Comerțul (13,8 % din PIB), agricultura (10,8 % din PIB) și mineritul (6,7 % din PIB) au fost celelalte trei sectoare cele mai importante în 2021. În același timp, aproape 60 % din persoanele încadrate în muncă își desfășurau activitatea în sectoarele comerțului, agriculturii și industriei, lucru care sugerează o productivitate a muncii mai scăzută față de celelalte sectoare ale economiei.

Deschiderea generală a economiei s-a redus în ultimii ani, comerțul exterior cu bunuri și servicii scăzând, ca procent din PIB, cu aproape un sfert din 2015, până la 82,6 % din PIB în 2021. Cu toate acestea, integrarea economică cu UE a progresat și mai mult datorită punerii în aplicare a AA/DCFTA. Exporturile ucrainene către UE s-au extins din 2015, inclusiv în ceea ce privește numărul de firme exportatoare (14 238 de societăți exportatoare în 2021, și anume cu 22 % mai mult decât în 2015). Ponderea exporturilor către UE, care au constat în principal în produse agricole, metale și minerale, a crescut de la 28 % în 2015 la 36 % în 2021. Ponderea importurilor din UE, care au constat în principal în utilaje, produse chimice și minerale, a crescut, de asemenea, de la 36 % în 2015 la 41 % în 2021. În calitate de membru al OMC din 2008, Ucraina are o politică comercială relativ deschisă.

3. CAPACITATEA DE A-ȘI ASUMA OBLIGAȚIILE CARE ÎI REVIN ÎN CALITATE DE STAT MEMBRU

Capacitatea Ucrainei de a-și asuma obligațiile care îi revin în calitate de stat membru a fost evaluată în funcție de următorii indicatori:

-angajamentele asumate în cadrul Acordului de asociere și al zonei de liber schimb aprofundate și cuprinzătoare și punerea în aplicare a acestora;

-nivelul de adoptare, de punere în aplicare și de asigurare a respectării acquis-ului care nu intră sub incidența AA/DCFTA.

Acordul de asociere UE-Ucraina, care include o zonă de liber schimb aprofundată și cuprinzătoare (AA/DFCTA), face parte dintr-o nouă generație de acorduri de asociere încheiate între UE și țările partenere. 21 dintre anexele/apendicele la acesta conțin liste de acte specifice ale acquis-ului, cu un calendar detaliat de punere în aplicare care variază de la 2 la 10 ani. Prin urmare, acordul include o parte substanțială a acquis-ului UE. Angajamentul ferm al Ucrainei de a pune în aplicare AA/DCFTA a condus la o cooperare bilaterală consolidată și la o integrare economică treptată cu Uniunea Europeană într-o gamă largă de sectoare. Caracterul dinamic al acordului a fost valorificat prin actualizarea anexelor, pentru a include și acquis-ul UE care este mai recent decât cel inclus inițial în acord. Următoarele anexe au fost actualizate recent: Anexa XXVII privind energia, Anexa XXI privind achizițiile publice, Anexa V privind măsurile sanitare și fitosanitare și Anexa XVII privind serviciile în 3 sectoare: telecomunicații, servicii poștale și de curierat și servicii de transport maritim internațional. S-a ajuns la un acord preliminar referitor la Anexa XXXI privind acțiunile climatice, la Anexa XV privind apropierea legislației vamale și la Anexa XLIV privind cooperarea financiară, care conține dispoziții antifraudă.

În 2020, UE și Ucraina au lansat o evaluare cuprinzătoare a realizărilor obținute în ceea ce privește obiectivele acordului, în temeiul articolului 481 din AA, pentru a valorifica pe deplin potențialul AA/DCFTA.

Acordul de asociere UE-Ucraina oferă un cadru instituțional cuprinzător pentru dialogul bilateral și monitorizarea procesului de apropiere treptată a legislației Ucrainei față de acquis­ul UE și de punere în aplicare a acesteia. În acest cadru se înscriu summiturile organizate la cel mai înalt nivel politic, Consiliul de asociere, Comitetul de asociere și Comitetul de asociere în configurația comerț, subcomitetele dedicate ce vizează cinci domenii, precum și șase subcomitete dedicate clusterelor, care acoperă aproape toate capitolele acquis-ului UE. Măsurile luate de guvernul ucrainean în vederea punerii în aplicare a acordului confirmă, de asemenea, capacitatea acestuia de a pune în aplicare acquis-ul UE relevant, inclusiv instituirea unui cadru de coordonare interinstituțională adecvat. În 2016 a fost creat în cadrul Cabinetului de Miniștri un post de viceprim-ministru pentru integrarea europeană și euroatlantică, combinat cu un Birou guvernamental reformat pentru coordonarea integrării europene și euroatlantice. Miniștri adjuncți responsabili de aspectele legate de integrarea europeană au fost numiți de guverne succesive în toate ministerele.

Punerea în aplicare de către Ucraina a acquis-ului UE este documentată în „Rapoartele anuale privind implementarea asocierii” ale UE începând din 2016 7 . Ucraina emite, de asemenea, propriul său raport.

Statele membre ale UE sunt implicate îndeaproape în punerea în aplicare a AA/DCFTA prin intermediul Consiliului de asociere și al Comitetului de asociere. Sunt adoptate poziții comune pentru Consiliul de asociere și se convine asupra unui program adnotat detaliat pentru Comitetul de asociere. Comisia parlamentară de asociere UE-Ucraina implică Parlamentul European și Parlamentul Ucrainei în punerea în aplicare a acordului. Societatea civilă monitorizează, de asemenea, punerea în aplicare a acordului prin intermediul Platformei societății civile UE-Ucraina.

În urma adoptării metodologiei de extindere revizuite 8 pentru politica de extindere a UE, acquis-ul UE este structurat în șase clustere tematice. Acquis-ul din aceste clustere este acoperit în mare măsură de AA/DFCTA. Ucraina s-a apropiat treptat de acquis-ul UE inclus în AA/DCFTA și are, în general, rezultate satisfăcătoare în ceea ce privește punerea în aplicare, deși progresele sunt inegale și s-au înregistrat frecvent întârzieri în respectarea termenelor ambițioase prevăzute în AA/DCFTA. Până la efectuarea unei analize complete a tuturor capitolelor într-o etapă ulterioară a procesului, analiza oferă exemple de capitole din clusterele în care Ucraina a obținut rezultate deosebit de bune și evidențiază domeniile în care apropierea de acquis a fost limitată.

Clusterul „elemente fundamentale” include capitolele acquis-ului UE legate de sistemul judiciar și drepturi fundamentale, justiție, libertate și securitate, achiziții publice, statistici și control financiar. Acest cluster a fost evaluat în principal în cadrul secțiunilor referitoare la criteriile politice și economice.

Clusterul „piața internă” include capitolele acquis-ului UE legate de libera circulație a mărfurilor, libera circulație a lucrătorilor, dreptul de stabilire și libertatea de a presta servicii, libera circulație a capitalurilor, dreptul societăților comerciale, dreptul proprietății intelectuale, politica în domeniul concurenței, serviciile financiare, protecția consumatorilor și protecția sănătății. În cadrul acestui cluster s-au obținut rezultate deosebit de bune, de exemplu în domeniul liberei circulații a mărfurilor. Ucraina a înregistrat progrese bune în ceea ce privește alinierea la acquis-ul UE privind barierele tehnice în calea comerțului, în vederea respectării standardelor UE privind siguranța produselor. Acest lucru a permis începerea pregătirilor pentru un viitor Acord privind evaluarea conformității și acceptarea produselor industriale (ACAA) în trei sectoare pentru care este în curs o evaluare prealabilă.

De asemenea, s-au obținut rezultate bune în domeniul concurenței. Ucraina are o lege privind concurența care conține un set standard de norme comparabile cu majoritatea actelor antitrust ale UE. În plus, în ultimii ani, autoritatea ucraineană de control al concurenței și-a îmbunătățit în mod semnificativ practicile de tratare a cazurilor, cu scopul de a se alinia la legislația și practicile UE în materie de concurență. Actuala Lege privind ajutoarele de stat oferă o bază pentru controlul ajutoarelor de stat, dar mai trebuie aliniată.

Există și alte domenii ale clusterului în care apropierea de acquis-ul UE este încă limitată; este vorba, de exemplu, de domeniul drepturilor de proprietate intelectuală (DPI). O serie de noi legi au fost adoptate în 2019 și 2020: privind mărcile comerciale și desenele și modelele industriale, brevetele, indicatorii geografici și măsurile la frontieră în materie de DPI. Sunt necesare mai multe eforturi în special în ceea ce privește punerea în aplicare și asigurarea respectării legislației.

Clusterul „competitivitate și creștere favorabilă incluziunii” include capitolele din acquis legate de societatea informațională și mass-media, fiscalitate, politica economică și monetară, politica socială și ocuparea forței de muncă, politica privind întreprinderile și industria, știință și cercetare, educație și cultură, uniunea vamală. În cadrul acestui cluster s­au obținut rezultate deosebit de bune, de exemplu în domeniul societății informaționale și mass-media, în care Ucraina a realizat o reformă sectorială aprofundată și o apropiere semnificativă de acquis-ul UE privind piața unică digitală. Ucraina a adoptat legile privind autoritatea de reglementare în domeniul comunicațiilor electronice și al telecomunicațiilor și a pus în aplicare aceste legi de la începutul anului 2022. Alinierea la legislația UE privind mass-media audiovizuală nu a fost încă finalizată, în special referitor la rolul autorității de reglementare din domeniul mass-mediei, transparența în ceea ce privește identitatea proprietarilor canalelor mass-media și condițiile de piață egale.

S-au obținut rezultate bune și în domeniul vamal. Ucraina a adoptat legislația necesară pentru a se conforma cerințelor și a adera la Convenția privind un regim de tranzit comun și la Convenția privind simplificarea formalităților în comerțul cu mărfuri, precum și pentru a pune în aplicare Programul privind operatorii economici autorizați, deblocând avantajele oferite de procedurile de vămuire și de facilitarea comerțului cu mărfuri. Negocierile privind actualizarea anexei XV referitoare la punerea în aplicare a legislației aferente noului Cod vamal al Uniunii au fost finalizate cu succes. Asocierea Ucrainei la programul „Orizont Europa” este un instrument de succes pentru integrarea cu practicile UE în domeniul cercetării și inovării.

Există și alte domenii ale acestui cluster în care apropierea de acquis este încă limitată, de exemplu în domeniul politicii sociale și al ocupării forței de muncă.

Clusterul privind agenda verde și conectivitatea durabilă include capitolele acquis-ului legate de politica în domeniul transporturilor, energie, rețelele transeuropene și mediu și schimbările climatice. În acest cluster s-au obținut rezultate deosebit de bune în domeniul energiei în ceea ce privește crearea piețelor de energie electrică și gaze, inclusiv separarea și certificarea operatorilor de rețele de transport al gazelor și al energiei electrice. Ucraina a efectuat, de asemenea, o transformare structurală a pieței sale de energie electrică și gaze, pe baza normelor UE. Aderarea Ucrainei la Comunitatea Energiei a impulsionat procesul de apropiere a legislației. Legislația-cadru privind eficiența energetică acoperă părți substanțiale ale acquis-ului UE. Măsurile bune întreprinse în acest domeniu au permis conectarea Ucrainei la rețeaua de energie electrică a UE în martie 2022 și convenirea asupra unei creșteri treptate a exporturilor de energie electrică, sub rezerva îndeplinirii unor condiții tehnice clare. Ucraina are un potențial imens de a produce energie din surse regenerabile și de a crea o economie a hidrogenului curat. Toate acestea ar contribui la reducerea dependenței energetice de combustibilii fosili ruși, în conformitate cu planul REPowerEU, și la atenuarea problemelor din sectorul energetic legate de lichidități. Grupul de lucru la nivel înalt privind piața energiei va accelera și mai mult reformele necesare, asigurând în același timp securitatea aprovizionării la nivel regional și deschizând calea pentru comerțul viitor cu energie electrică și hidrogen din surse regenerabile, precum și reconstruind sistemul energetic în cadrul inițiativei REPowerUkraine. În ceea ce privește acest cluster, dialogul strategic la nivel înalt cu Ucraina privind Pactul verde european 9 și tranziția verde a Ucrainei, care a fost lansat în 2021, a demonstrat un interes și o dedicare deosebite pentru Agenda verde din partea guvernului ucrainean. Acest lucru este necesar pentru a permite tranziția verde a Ucrainei și pentru ca această țară să își atingă noile obiective climatice, în conformitate cu obiectivele Acordului de la Paris. Dialogul a arătat, de asemenea, că sunt necesare eforturi considerabile pentru a asigura alinierea legislativă, de exemplu la acquis-ul UE în domeniul climei și al mediului, precum și pentru a asigura capacitățile administrative, financiare și organizaționale adecvate pentru punerea în aplicare și asigurarea respectării acestuia.

Există și alte domenii ale clusterului în care apropierea de acquis este încă limitată, de exemplu în domeniul transporturilor, unde doar aproximativ o treime din acquis-ul relevant al UE a fost pus în aplicare. S-au obținut rezultate semnificative numai în anumite domenii de importanță esențială pentru reforma sectorului transporturilor, cum ar fi adoptarea legislației privind căile navigabile interioare și transportul multimodal. Începând din 2018, dialogul privind transporturile contribuie la aprofundarea conectivității și la sprijinirea apropierii legislației. Punerea în aplicare a Acordului UE-Ucraina privind spațiul aerian comun, semnat în octombrie 2021, va duce la armonizarea progresivă a legislației ucrainene cu normele și standardele UE din domeniul aviației.

Clusterul „resurse, agricultură și coeziune” include capitolele acquis-ului legate de agricultură și dezvoltare rurală, siguranță alimentară, politica veterinară și fitosanitară, pescuit, politica regională și coordonarea instrumentelor structurale, precum și dispozițiile financiare și bugetare. În cadrul acestui cluster s-au obținut rezultate deosebit de bune, de exemplu în domeniul siguranței alimentare și al politicii veterinare și fitosanitare. Sectorul sanitar și fitosanitar se remarcă prin faptul că este domeniul cel mai cuprinzător și mai complex din cadrul AA/DCFTA. Ucraina are o rată deosebit de ridicată de aliniere a legislației în domeniul siguranței alimentare și al sănătății animalelor și plantelor. Responsabilitățile care decurg din legislația actualizată sunt împărțite în mod clar între sectorul public și cel privat pentru a asigura introducerea pe piață a unor produse cu un nivel adecvat de siguranță, atât pe plan intern – îmbunătățind astfel încrederea consumatorilor ucraineni în produsele ucrainene – cât și pentru exporturi, inclusiv cele către UE. Ucraina lucrează în strânsă cooperare cu organizațiile regionale de gestionare a pescuitului pentru a-și alinia legislația relevantă la acquis-ul UE și la standardele internaționale. Țara a început să pună în aplicare unele mecanisme esențiale pentru politica regională. 

Apropierea legislativă de acquis-ul UE în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale este limitată.

Clusterul „relații externe” include relațiile externe și politica externă, de securitate și de apărare. Ucraina are, în general, rezultate bune în ceea ce privește alinierea la pozițiile din cadrul politicii externe și de securitate comune a UE. Rata de aliniere la declarațiile relevante ale Înaltului Reprezentant făcute în numele UE și la deciziile Consiliului a fost de 79 % în 2021 (2020: 81 %; 2019: 63 %; 2018: 46 %, 2017: 80 %). Ucraina a contribuit în mod activ la EUNAVFOR ATALANTA în perioada noiembrie 2010-noiembrie 2011 (a pus la dispoziție un ofițer naval) și în ianuarie-februarie 2014 (a pus la dispoziție o fregată). Ucraina a contribuit, de asemenea, la grupurile tactice de luptă ale UE cu diferite ocazii în perioada 2011-2020 și se pregătise să participe la misiunea EUFOR Althea, însă în cele din urmă acest lucru nu a fost posibil din cauza războiului Rusiei împotriva Ucrainei. Cooperarea în domeniul politicii de securitate și apărare comune (PSAC) poate fi consolidată mai mult și se poate realiza o convergență sporită cu politica externă și de securitate comună (PESC), inclusiv cu privire la pozițiile UE. Ucraina nu și-a îndeplinit încă angajamentul asumat în temeiul articolului 8 din Acordul de asociere de a ratifica Statutul de la Roma al Curții Penale Internaționale.

4. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

Ucraina este o democrație parlamentară prezidențială vitală, cu alegeri competitive la nivel național și local, bazate pe un cadru constituțional, legislativ și instituțional cuprinzător, care corespunde, în general, standardelor europene și internaționale. Cadrul juridic pentru o administrație publică modernă este în vigoare, dar nu este încă pus în aplicare pe deplin. Ucraina a întreprins cu succes o reformă ce vizează descentralizarea, inclusiv descentralizarea fiscală. Independența sistemului judiciar a fost consolidată și au fost înființate organisme anticorupție independente, inclusiv o Înaltă Curte Anticorupție care funcționează bine. Independența tuturor instituțiilor anticorupție rămâne esențială. Trebuie consolidate răspunderea și eficiența sistemului judiciar și trebuie abordate deficiențele de la nivelul funcționării instituțiilor de aplicare a legii, în special în ceea ce privește combaterea corupției, care rămâne o provocare gravă în întreaga țară. Cadrul juridic și instituțional care asigură respectarea drepturilor fundamentale este instituit și, în general, respectat, dar punerea sa în aplicare ar trebui îmbunătățită în continuare. O societate civilă activă și care dispune de mijloacele necesare pentru a acționa este o trăsătură definitorie a democrației ucrainene. Reziliența instituțiilor ucrainene a fost vizibilă de la invazia rusă, guvernul continuând să funcționeze la toate nivelurile. Per ansamblu, în ceea ce privește criteriile politice, Ucraina a obținut progrese bune în ceea ce privește atingerea stabilității instituțiilor care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului și respectarea și protecția minorităților.

În ceea ce privește criteriile economice, Ucraina a continuat să aibă o situație macroeconomică solidă, demonstrând o reziliență remarcabilă prin faptul că a avut stabilitate macroeconomică și financiară chiar și după invazia rusă din februarie 2022. Acest lucru reflectă nu numai o voință politică foarte puternică, ci și instituții care funcționează relativ bine. În același timp, reformele structurale ambițioase menite să elimine corupția, să reducă amprenta statului și influența persistentă a oligarhilor, să consolideze drepturile de proprietate privată și să sporească flexibilitatea pieței forței de muncă trebuie să continue în Ucraina pentru a îmbunătăți funcționarea economiei sale de piață. Capacitatea țării de a face față presiunii concurențiale din UE va depinde în mod esențial de modul în care vor fi concepute și eșalonate după război investițiile în Ucraina pentru a-și moderniza capitalul fizic, a-și îmbunătăți rezultatele în domeniul învățământului și a stimula inovarea.

În ceea ce privește capacitatea de îndeplinire a obligațiilor care decurg din calitatea de stat membru, din 2016 Ucraina depune eforturi pentru punerea în aplicare a Acordului de asociere UE-Ucraina, inclusiv a unei zone de liber schimb aprofundate și cuprinzătoare (AA/DFCTA). Aceste acorduri înglobează deja o parte extrem de mare din acquis-ul UE. Ucraina și-a apropiat treptat legislația de elemente semnificative ale acquis-ului UE în multe capitole. Ucraina are în general rezultate satisfăcătoare în ceea ce privește punerea în aplicare, în unele sectoare progresele fiind mai semnificative decât în altele.

Ucraina este un stat european care și-a demonstrat din plin aderarea la valorile pe care se întemeiază Uniunea Europeană. Prin urmare, Comisia recomandă Consiliului să ofere Ucrainei perspectiva de a deveni membru al Uniunii Europene.

Ucraina a demonstrat reziliența instituțiilor sale care garantează democrația, statul de drept, drepturile omului și respectarea și protecția minorităților.

Prin urmare, Comisia recomandă ca Ucrainei să i se acorde statutul de țară candidată, înțelegându-se faptul că se vor lua următoarele măsuri:

-adoptarea și punerea în aplicare a legislației privind o procedură de selecție a judecătorilor din cadrul Curții Constituționale a Ucrainei, inclusiv un proces de preselecție bazat pe evaluarea integrității și a competențelor profesionale ale acestora, în conformitate cu recomandările Comisiei de la Veneția;

-finalizarea verificării de către Consiliul de etică a integrității candidaților la funcția de membri ai Consiliului Superior al Justiției și selectarea candidatului pentru a înființa Înalta Comisie pentru Evaluarea Calificării Judecătorilor din Ucraina;

-consolidarea în continuare a luptei împotriva corupției, în special la nivel înalt, prin anchete proactive și eficiente și printr-un bilanț credibil de urmăriri penale și condamnări; finalizarea numirii unui nou șef al Parchetului specializat în combaterea corupției prin certificarea câștigătorului identificat al concursului și lansarea procesului de selecție, finalizarea acestuia și numirea unui nou director al Biroului Național Anticorupție al Ucrainei;

-asigurarea faptului că legislația privind combaterea spălării banilor respectă standardele Grupului de Acțiune Financiară Internațională (GAFI); adoptarea unui plan strategic global pentru reforma întregului sector de aplicare a legii, ca parte a mediului de securitate al Ucrainei;

-punerea în aplicare a „legii antioligarhi” pentru a elimina influența excesivă a oligarhilor în viața economică, politică și publică; acest lucru ar trebui realizat în mod solid din punct de vedere juridic, ținând seama de viitorul aviz al Comisiei de la Veneția privind legislația relevantă;

-combaterea influenței intereselor private prin adoptarea unei legi privind mass-media prin care să se alinieze legislația Ucrainei la Directiva UE privind serviciile mass-media audiovizuale și care să acorde competențele necesare autorității independente de reglementare a mass-mediei;

-finalizarea reformei cadrului juridic pentru minoritățile naționale aflate în curs de pregătire, conform recomandării Comisiei de la Veneția, și adoptarea unor mecanisme imediate și eficace de punere în aplicare.

Comisia va monitoriza progresele înregistrate de Ucraina în ceea ce privește îndeplinirea acestor măsuri și va prezenta un raport cu privire la acestea, împreună cu o evaluare detaliată a acestei țări, până la sfârșitul anului 2022.

Procesul de aderare se derulează în continuare în baza unor criterii și condiții stabilite. Astfel, orice țară care urmează acest proces poate să avanseze în funcție de propriile rezultate, dar demersurile în vederea aderării la UE pot fi, de asemenea, inversate dacă nu se mai îndeplinesc condițiile de bază.

(1)

  https://www.consilium.europa.eu/media/54785/20220311-versailles-declaration-ro.pdf

(2)

Harta sancțiunilor UE - https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2021) 186 final.

(4)

Conform raportării efectuate de Comisia Europeană pentru Eficiența Justiției din cadrul Consiliului Europei.

(5)

Ar trebui să se țină seama de faptul că gradul ridicat de incertitudine legat de războiul în curs și de evoluția impactului acestuia afectează capacitatea predictivă a acestei evaluări, care se bazează în mare parte pe datele disponibile (înainte de război).

(6)

Cu excepția Naftogaz (cea mai mare întreprindere de stat din Ucraina, cu monopol național în sectorul petrolului și gazelor), care este foarte profitabilă.

(7)

Documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2020) 329 final.

(8)

COM (2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 17.6.2022

COM(2022) 407 final

ANEXĂ

la

COMUNICAREA COMISIEI
CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Avizul Comisiei privind cererea de aderare la Uniunea Europeană prezentată de Ucraina