Avizul Comitetului European al Regiunilor pe tema „Evaluarea guvernanței economice”

(2021/C 37/05)

Raportor: Elio DI RUPO (BE-PSE), ministru-președinte al Regiunii Valone Document de referință: Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Evaluarea guvernanței economice COM(2020) 55 final

RECOMANDĂRI POLITICE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

1.

salută prezentarea de către Comisia Europeană, la data de 5 februarie 2020, a Comunicării sale pe tema „Evaluarea guvernanței economice”, precum și deschiderea către o reformă a normelor economice și bugetare pe care Comisia o manifestă în acest document;

2.

salută, de asemenea, faptul că, la 20 martie, Comisia Europeană și-a prezentat propunerea de a recurge – pentru prima dată în istoria zonei euro – la clauza derogatorie generală prevăzută deja în Pactul de stabilitate și de creștere (PSC) actual, în scopul de a consolida măsurile bugetare de urgență ca răspuns la pandemia de COVID-19;

3.

consideră că această clauză derogatorie trebuie să rămână aplicabilă atât timp cât consecințele financiare și bugetare ale crizei cauzate de pandemia de COVID-19, atât din punctul de vedere al deficitelor, cât și al datoriilor statelor membre, nu sunt încă pe deplin cunoscute. Aceeași logică ar trebui să prevaleze pentru o eventuală eliminare treptată la nivel european a cadrului temporar privind ajutoarele de stat, care poate fi luată în considerare numai într-un context macroeconomic stabilizat și în urma unei dezbateri între Comisia Europeană, Consiliul Uniunii Europene și Parlamentul European;

4.

subliniază de asemenea faptul că, în opinia Organizației Mondiale a Sănătății, pandemia ar putea rămâne prezentă în următorii doi ani și că dezvoltarea unui vaccin sau a unor medicamente performante nu pare posibilă decât în decursul anului 2021;

5.

constată, de asemenea, că, pe lângă impactul socioeconomic al pandemiei de COVID-19, contextul economic și financiar s-a schimbat profund de la ultima reformă a Pactului de stabilitate și de creștere (PSC) din 2013. Într-adevăr, ratele dobânzii se situează la un nivel minim istoric, iar costul real al datoriei publice este negativ în multe țări, în timp ce media în zona euro era de aproximativ 3 % la începutul deceniului;

6.

consideră, așadar, că Comisia ar trebui să reexamineze într-o manieră completă și aprofundată situația din fiecare stat membru și să revizuiască proiectul de evaluare a guvernanței economice;

7.

subliniază faptul că cadrul european de guvernanță economică produce efecte majore asupra tuturor nivelurilor de guvernanță și îndeosebi asupra guvernelor locale și regionale, care sunt responsabile de aproape o treime din cheltuielile publice și atrag mai mult de jumătate din investițiile publice din Uniunea Europeană în ansamblul său, cu diferențe semnificative între statele membre (1);

8.

consideră că Pactul de stabilitate și de creștere și celelalte elemente din cadrul actual al guvernanței economice europene sunt marcate la ora actuală de patru deficiențe majore: (i) efecte prociclice: un stat membru aflat în recesiune poate fi constrâns să își reducă cheltuielile, cu riscul de a agrava recesiunea pe care o traversează, aceasta în ciuda flexibilității în raport cu conjunctura prezentate în comunicarea interpretativă din 2015 (2), care este insuficientă. Acest caracter prociclic a fost resimțit cu precădere în ceea ce privește investițiile publice, care au jucat mult prea des rolul de variabilă de ajustare a politicilor de austeritate; (ii) complexitatea: obiectivele multiple, flexibilitatea, excepțiile, clauzele derogatorii și situațiile diferite care trebuie luate în considerare au generat un cadru excesiv de complex și de tehnic, bazat pe indicatori care, de altfel, nu pot fi observați direct, precum deficitul structural și deviația PIB; (iii) lipsa eficacității: dacă deficitele excesive aproape că dispăruseră în 2018, evoluția datoriei era în schimb mult mai puțin favorabilă, chiar și înainte ca impactul fiscal al crizei cauzate de coronavirus în 2020 să se facă resimțit. Numărul de state membre care depășesc limita de 60 % a crescut de la 9, în 2008, la 14, în 2018 (3). Aplicarea de sancțiuni financiare nu este credibilă, fiind chiar contraproductivă; (iv) lipsa transparenței și a legitimității: cadrul de guvernanță economică devine opac, din cauza complexității și a caracterului său tehnic. Nici Parlamentul European, nici administrațiile publice locale și regionale, nici societatea civilă și nici celelalte părți implicate nu sunt asociate acestuia într-o manieră veritabilă. Pe de altă parte, cadrul actual nu stabilește o corelație între responsabilitățile nivelurilor de guvernanță pentru punerea în aplicare a PSC și nu recunoaște decât o responsabilitate colectivă națională, independent de gestiunea bugetară efectivă de la diferite niveluri. Aceste lipsuri structurale ale cadrului existent, legate de efectele sale nedorite și de lipsa sa de eficiență, i-au știrbit profund legitimitatea, în special în statele cele mai afectate de criza din zona euro, supuse unor măsuri de condiționalitate, fapt care alimentează respingerea UE și orientarea către extremele politice;

9.

subliniază, în conformitate cu constatările Comisiei din comunicare, că reformele pachetelor de șase și, respectiv, de două măsuri legislative au condus la o coordonare mai strânsă a politicilor bugetare în zona euro. Cadrul de supraveghere consolidat a servit drept bază pentru consolidarea structurilor bugetare ale statelor membre, chiar dacă Uniunea continua să sufere, chiar și înainte de apariția pandemiei de COVID-19, de disparități teritoriale și sociale foarte mari;

10.

salută succesul obligațiunilor sociale emise de Comisie la 17 octombrie 2020 pentru a finanța sprijinul temporar în valoare de 100 de miliarde EUR pentru atenuarea riscurilor de șomaj într-o situație de urgență (SURE), disponibil până la 31 decembrie 2022 sub formă de împrumuturi acordate statelor membre care trebuie să mobilizeze resurse financiare însemnate pentru a combate consecințele economice și sociale negative ale epidemiei de coronavirus pe teritoriul lor. În opinia CoR, dacă programul SURE va avea un impact pozitiv de durată, el ar putea deschide calea către instituirea unui sistem european de reasigurare pentru indemnizațiile de șomaj;

Indicatori

11.

insistă ca guvernele naționale și administrațiile publice de la nivel regional și local, precum și cetățenii să poată înțelege clar regulile care trebuie aplicate. În acest scop, regulile aplicabile trebuie să aibă la bază indicatori care pot fi verificați direct și care integrează o stabilizare contraciclică, care să nu fie afectată de variații conjuncturale;

12.

consideră, de asemenea, că guvernanța economică trebuie să se bazeze pe un echilibru între indicatorii legați de disciplina bugetară și indicatorii nebugetari. Prin urmare, consideră că în continuitatea procedurii privind dezechilibrele macroeconomice (PDM), care include indicatori mai variați, printre care rata șomajului, o guvernanță economică reformată trebuie să ia în considerare creșterea necesarului de investiții și de cheltuieli publice (4) pentru a sprijini tranziția în sectoarele esențiale ale sănătății, alimentației, transporturilor, renovării termice a clădirilor, energiei și în sectorul digital, din care o parte va trebui să fie suportată de bugetele naționale, în completarea finanțării din surse private și europene. La aceasta se adaugă presiunile exercitate asupra cheltuielilor publice pentru adaptarea economiei la schimbările climatice în curs sau pentru a compensa impactul social al creșterii impozitării emisiilor de dioxid de carbon;

13.

este de acord cu criticile privind utilizarea ca indicator a „PIB-ului potențial”, respectiv potențialul „de producție” realizabil prin valorificarea integrală a stocului de capital productiv și a ofertei de muncă, fără a crea o presiune inflaționistă. Acest concept nu ia în considerare nici energia ca factor de producție, inclusiv riscul de uzură morală accelerată a capitalului productiv ca urmare a restricțiilor legate de utilizarea energiei carbonului, și nici limitele fizice ale dezvoltării activităților umane;

14.

solicită, de asemenea, o reechilibrare în direcția unei mai bune contabilizări a veniturilor. Într-adevăr, reducerea cheltuielilor în sectorul serviciilor sociale, al educației și al sănătății este adesea percepută că fiind modalitatea cea mai simplă de a micșora datoria pe termen scurt. Unele politici fiscale coordonate și măsuri de combatere a fraudei fiscale ar putea însă reduce considerabil presiunea asupra bugetelor publice. Astfel, numai frauda în materie de TVA reprezintă o pierdere de 147 de miliarde EUR (5) pe an, în timp ce suma deficitelor publice ale tuturor statelor membre ale UE se ridica la 109 miliarde EUR, în 2018;

15.

subliniază necesitatea unei mai bune coordonări a politicilor economice ale statelor membre, pentru a reduce discrepanțele ciclice și diferențele în materie de convergență. În consecință, sprijină, de asemenea, intenția Comisiei de a remedia dezechilibrele dintre statele membre în ceea ce privește excedentele și deficitele. Statele membre cu excedente de cont curent ar trebui să aplice politici mai expansioniste pentru a stimula cererea internă, în timp ce statele membre care se confruntă cu dezechilibre structurale din cauza nivelurilor scăzute de productivitate și competitivitate ar trebui să-și intensifice investițiile care vizează modernizarea activităților lor de producție. Toate statele membre trebuie, de asemenea, să crească investițiile în formare, cercetare și dezvoltare, care sunt încă insuficiente în acest stadiu, pentru a asigura competitivitatea economiei europene;

16.

sugerează din nou ca PDM să fie extinsă, incluzând indicatori auxiliari care să vizeze disparitățile regionale; consideră că trebuie să se țină mai mult seama de progresul în punerea în aplicare a celor 17 obiective de dezvoltare durabilă ale Națiunilor Unite (ODD), care acoperă nu numai protecția mediului, ci și criterii sociale, economice și de guvernanță;

Investițiile publice și regula de aur

17.

consideră că cadrul european de guvernanță economică este parțial răspunzător de scăderea dramatică a investițiilor publice care a avut loc în urma crizei din zona euro, deoarece nu ia suficient în considerare distincția dintre cheltuielile curente și cheltuielile aferente investițiilor. Între 2009 și 2018, valoarea totală a investițiilor publice din UE, ca procent din PIB, a scăzut cu 20 %. Investițiile realizate de autoritățile locale și regionale au scăzut cu aproape 25 %, și cu 40 % sau mai mult în câteva dintre statele membre cele mai afectate de criză (6);

18.

reamintește că Consiliul bugetar european a constatat că statele membre care au o rată ridicată a investițiilor publice au tendința de a le reduce semnificativ în cadrul procedurii lor de deficit excesiv (PDE) (7) și că Comisia a remarcat că cadrul bugetar nu a împiedicat diminuarea investițiilor, nici nu a favorizat creșterea finanțelor publice și, de asemenea, că nici „clauza privind investițiile” din PSC, nici dispozițiile tratatului, care prevede că Comisia „examinează de asemenea dacă deficitul public depășește cheltuielile publice de investiții […]” pentru a evalua dacă sunt îndeplinite condițiile pentru lansarea unei proceduri de deficit excesiv [articolul 126 alineatul (3) din TFUE] nu par să fi avut un impact semnificativ (8);

19.

subliniază că, în avizul său privind comunicarea interpretativă din 2015 pe această temă (9), CoR afirmase deja că flexibilitatea existentă în cadrul PSC era prea restrictivă și limitată pentru a avea un efect benefic real asupra investițiilor publice;

20.

consideră că investițiile publice de înaltă calitate și bine orientate, bazate pe evaluarea impactului teritorial și pe o analiză economică solidă în termeni de costuri și beneficii ale cheltuielilor publice, trebuie să aibă un caracter anticiclic pentru a aduce beneficii generațiilor viitoare. În contextul actual, caracterizat de nevoi extraordinare în materie de cheltuieli publice, descurajarea finanțării investițiilor publice pe bază de deficit poate încuraja investițiile insuficiente, în detrimentul generațiilor viitoare;

21.

reamintește că CoR susține în mod constant faptul ca, printre cheltuielile structurale, publice sau asimilate acestora, definite în PSC, să nu fie incluse cheltuielile publice suportate de statele membre și de autoritățile locale și regionale ca urmare a cofinanțării în cadrul fondurilor structurale și de investiții. Într-adevăr, aceste cheltuieli reprezintă, prin definiție, investiții de interes general european, al căror efect de levier, din punctul de vedere al creșterii durabile, este evident;

22.

consideră că introducerea în cadrul de guvernanță economică european a unei „reguli de aur privind investițiile publice” ar putea constitui un instrument adecvat care să stopeze efectele nefaste ale normelor bugetare actuale, excluzând, în cele din urmă, investițiile publice nete din calculul deficitului în cadrul PSC, ceea ce ar permite nu doar menținerea investițiilor publice în perioada de criză, ci și descurajarea insuficienței masive a investițiilor (investiții publice nete negative) de care suferă anumite state membre, penalizând această abordare. Această măsură ar putea să se aplice cu prioritate în ceea ce privește investițiile publice în proiectele care își propun să încurajeze tranziția către o societate durabilă din punctul de vedere economic, social și al mediului înconjurător, astfel cum este definită în ODD și în Pactul verde, dat fiind că se recunoaște că aceste investiții sunt deosebit de importante, nu doar în cadrul relansării ulterioare crizei provocate de COVID-19, ci și pentru a asigura prosperitatea și calitatea vieții generațiilor viitoare. CoR pledează, de asemenea, pentru investiții în capitalul uman și în competențele necesare pentru a facilita tranziția către o economie neutră din punctul de vedere al impactului asupra climei, eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor și competitivă, pregătită pentru era digitală;

23.

îndeamnă Comisia, ca după ce își va fi reformulat propunerile ținând cont de prejudiciile economice și bugetare cauzate de COVID-19, să prezinte o carte albă privind reformarea guvernanței economice, întemeiată pe eventuala instituire a unei astfel de reguli de aur. În evaluarea sa, Comisia ar trebui să ia în considerare și alte instrumente, cum ar fi o regulă privind cheltuielile (10), care, pe baza tendințelor de creștere economică și a nivelului datoriei, să limiteze creșterea anuală a cheltuielilor publice totale și să servească la păstrarea încrederii publice, prin creșterea transparenței, reducerea sarcinilor administrative și găsirea unui echilibru între disciplina bugetară și menținerea unei capacități suficiente pentru investițiile publice;

Semestrul european

24.

reamintește că guvernanța economică, care este transpusă în practică prin ciclul de coordonare din cadrul semestrului european, suferă din cauza unei lipse de eficacitate a punerii în aplicare a reformelor. Totodată, subliniază că perimetrul reformelor luate în considerare în cadrul semestrului european nu a fost niciodată definit în textele juridice europene, în special în ceea ce privește pertinența lor și valoarea lor adăugată pentru nivelul european. Consideră că această lipsă a unei definiții limitează interacțiunile posibile dintre reformele întreprinse la nivel național și politicile UE (legislație și programe financiare) și pune probleme în ceea ce privește principiul subsidiarității. CoR împărtășește punctul de vedere al Comisiei Europene conform căruia, în viitor, trebuie să se acorde mult mai multă importanță dimensiunii ecologice a politicilor sociale, economice, bugetare și de ocupare a forței de muncă ale statelor membre, în conformitate cu Pactul verde european;

25.

reiterează faptul că implicarea insuficientă a autorităților locale și regionale în calitate de parteneri în elaborarea și în punerea în aplicare a reformelor constituie unul dintre motivele principale ale acestei eficacități scăzute, deși 36 % dintre toate recomandările specifice fiecărei țări sunt adresate direct autorităților teritoriale și 83 % dintre ele au o dimensiune teritorială (11);

26.

este convins că propunerea sa privind un cod de conduită, în scopul asocierii autorităților locale și regionale la semestrul european (12), poate oricând să remedieze această lipsă de eficiență și eficacitate, datorită unei analize mai bune a realităților locale și regionale și, de asemenea, că punerea sa în aplicare rămâne necesară cu atât mai mult cu cât, din 2019, semestrul european oferă orientări în privința politicii de coeziune, de a cărei gestionare sunt responsabile toate nivelurile de guvernare;

27.

încurajează Comisia Europeană să promoveze reflecția asupra capacității administrative și asupra descentralizării fiscale în statele membre, în scopul de a se verifica dacă sarcinile încredințate autorităților locale și regionale corespund resurselor umane, tehnice și financiare de care dispun, respectându-se în permanență constituțiile statelor membre și principiul subsidiarității;

Transparența și legitimitatea democratică

28.

consideră că legitimitatea democratică a sistemului de guvernanță economică european este prea slabă, fapt care periclitează nu doar guvernanța economică în sine, ci și proiectul european în ansamblul său;

29.

salută includerea protecției climei în semestrul european și se așteaptă ca aceasta să ofere atât o monitorizare clară, cât și o evaluare a eficacității măsurilor de protecție a climei, astfel încât progresele naționale în punerea în aplicare a obiectivelor semestrului european să devină mai tangibile;

30.

atrage atenția Comisiei și a colegiuitorilor asupra faptului că o mai bună implicare a autorităților locale și regionale în semestrul european, prin intermediul unui cod de conduită, ar genera totodată o mai bună reprezentativitate a deciziilor și o mai bună legitimitate a semestrului și, astfel, a guvernanței economice, în general;

31.

sprijină o reformă a Eurogrupului, al cărui statut trebuie oficializat și actualizat în sensul exercitării pe deplin a Președinției sale, al asumării unei mai mari responsabilități în fața Parlamentului European și al unei transparențe sporite a lucrărilor sale, începând cu publicarea în detaliu a tuturor proceselor-verbale;

32.

reamintește, în contextul Conferinței privind viitorul UE, convingerea sa că problema deficitului de legitimitate democratică de care suferă UE și, în special, guvernanța sa economică, nu va putea fi soluționată decât cu condiția ca cetățenii europeni să fie convinși că toate preocupările lor principale sunt abordate în cadrul acesteia. Normele sociale, ocuparea forței de muncă, protejarea mediului înconjurător și aspectele de durabilitate conform ODD ale ONU sau lupta împotriva inegalităților de orice fel nu pot fi considerate secundare în raport cu imperativele macroeconomice și bugetare. Prin urmare, CoR susține că Conferința privind viitorul UE ar trebui să poată dezbate modificările privind guvernanța economică prevăzute în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene:

33.

consideră că eforturile de soluționare a dificultăților legate de zona euro trebuie să continue prin reinstaurarea unor finanțe publice solide, crearea unui sistem bancar robust, progresul către o uniune fiscală și încurajarea unei creșteri economice durabile;

Guvernanța economică și criza cauzată de pandemia de COVID-19

34.

subliniază că autoritățile locale și regionale se află în avanpostul luptei împotriva pandemiei de COVID-19 – care afectează grav Europa – date fiind responsabilitățile lor importante din punctul de vedere al sănătății, al protecției sociale și al sprijinirii economiei. Pe de altă parte, în Italia și în Spania, două dintre statele membre cele mai afectate, autoritățile locale și regionale sunt responsabile pentru peste 90 % din valoarea cheltuielilor sanitare (13). În timp ce numeroase cheltuieli au crescut puternic, veniturile autorităților publice locale și regionale sunt în scădere, fiind puternic marcate de încetinirea fără precedent a activității economice. Acest lucru are un impact major asupra echilibrului bugetar al orașelor și al regiunilor și, drept consecință, asupra echilibrelor bugetare ale statelor membre;

35.

reamintește că în numeroase state membre autoritățile locale și regionale sunt supuse unor reguli bugetare naționale stricte, care limitează creșterea cheltuielilor lor, obligându-le să asigure un echilibru, sau care limitează deficitul și/sau îndatorarea lor la niveluri deseori prea scăzute în raport cu cele ale statelor;

36.

îndeamnă Comisia, Parlamentul și statele membre să nu subestimeze riscul de agravare a divergențelor regionale pe care îl generează criza cauzată de COVID-19, și aceasta din trei motive importante: (i) impactul sanitar este puternic teritorializat, anumite regiuni sau orașe se confruntă cu un număr disproporționat de cazuri și sunt mai mult sau mai puțin capabile să le facă față; (ii) pe lângă impactul direct al situației de urgență asupra zonelor cel mai grav afectate, adoptarea unor măsuri de prevenție mai îndelungate sau mai stricte va exacerba încetinirea economiei și, prin urmare, dificultățile financiare ale întreprinderilor mici și mijlocii și ale lucrătorilor independenți, care se numără printre pilonii de bază ai multor economii regionale, precum și ale autorităților locale și regionale; (iii) anumite sectoare economice (de exemplu, turismul) sunt afectate într-o manieră disproporționată, iar impactul asupra finanțelor infranaționale va depinde, așadar, de specializările sectoriale locale și regionale și de expunerea la lanțurile valorice mondiale;

37.

în consecință, solicită Comisiei Europene și statelor membre să elaboreze o foaie de parcurs clară, concepută împreună cu autoritățile locale și regionale, pentru a le ajuta să revină la bugete echilibrate și sustenabile, ținând cont de impactul asimetric al actualei pandemii și de faptul că o redresare durabilă din punct de vedere social și de mediu trebuie să fie, de asemenea, sustenabilă din punct de vedere economic;

38.

consideră că situația actuală pune în lumină costul real al politicilor de austeritate care au urmat după criza din zona euro, în special în ceea ce privește deficitul de investiții într-o serie de servicii publice esențiale. Austeritatea nu mai poate fi, încă o dată, răspunsul la această nouă criză. Strategiile de relansare ar trebui să includă planuri de investiții publice ambițioase, cu scopul de a activa o relansare ecologică și socioeconomică durabilă în regiunile și în orașele UE;

39.

este convins că, după criza cauzată de coronavirus, cadrul bugetar va trebui mai mult ca niciodată să fie regândit, pentru a evita ca investițiile publice și serviciile publice să redevină variabila de ajustare a viitoarelor programe de consolidare bugetară.

---

(1)  Cifre aferente anului 2018. Eurostat, cod date: TEC00023 și TEC00022

(2)  Comunicarea Comisiei Europene (2015) – Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere COM(2015) 12 final

(3)  Eurostat, cod date: TEINA225

(4)  În valoare de 260 de miliarde EUR pe an (aproximativ 1,7 % din PIB-ul UE), conform estimărilor Comisiei Europene.

(5)  COM(2019) 8 final „Către un proces decizional mai eficient și mai democratic în domeniul politicii fiscale a UE”, p. 4.

(6)  Eurostat, cod date: TEC00022

(7)  Consiliul bugetar european (2019) – Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation („Evaluarea normelor fiscale ale UE cu accent pe pachetul de șase, respectiv de două măsuri legislative”), p. 76.

(8)  COM(2020) 55 final, p. 10.

(9)  Avizul CoR Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere, raportor: Olga ZRIHEN (BE-PSE), adoptat la 9 iulie 2015 (JO C 313, 22.9.2015, p. 22).

(10)  Avantajele și inconvenientele unei „reguli privind cheltuielile”, precum și ale unei „reguli de aur” în cadrul bugetar al UE. Studiul Parlamentului European https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf

(11)  CoR Analiza teritorială a recomandărilor specifice fiecărei țări pentru 2018

(12)  Avizul CoR pe tema „Îmbunătățirea guvernanței semestrului european: un cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale”, raportor: Rob Jonkman (NL-CRE), adoptat la 11 mai 2017 (JO C 306, 15.9.2017, p. 24).

(13)  OCDE (2020) – Covid-19 and Inter-governmental Fiscal Relations: Early responses and main lessons from the financial crisis („COVID-19 și relațiile fiscale interguvernamentale: Acțiuni timpurii și lecții învățate din criza financiară”), ref: COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.