Stanovisko Evropského výboru regionů Přezkum správy ekonomických záležitostí

(2021/C 37/05)

Zpravodaj: Elio DI RUPO (BE/SES), ministerský předseda Valonska Odkaz: sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropské centrální bance, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů Přezkum správy ekonomických záležitostí COM(2020) 55 final

POLITICKÁ DOPORUČENÍ

EVROPSKÝ VÝBOR REGIONŮ,

1.

vítá, že Evropská komise dne 5. února letošního roku předložila sdělení „Přezkum správy ekonomických záležitostí“, a prokazatelně tak zahájila reformu hospodářských a rozpočtových předpisů;

2.

schvaluje rovněž skutečnost, že Evropská komise předložila dne 20. března návrh použít poprvé v historii eurozóny obecnou únikovou doložku v rámci Paktu o stabilitě a růstu s cílem posílit neodkladná rozpočtová opatření v reakci na pandemii onemocnění COVID-19;

3.

má za to, že tato úniková doložka musí zůstat aktivní, dokud nebudou plně známy důsledky krize způsobené pandemií COVID-19 na finance a rozpočty a také na schodky a dluhy členských států. Stejná logika by se měla uplatňovat pro případné postupné rušení dočasného rámce státní podpory na unijní úrovni, což lze zvažovat pouze ve stabilním makroekonomickém kontextu a poté, co Evropská komise, Rada ministrů a Evropský parlament projednají své postoje;

4.

dále zdůrazňuje, že podle Světové zdravotnické organizace by pandemie mohla přetrvávat ještě následující dva roky a že vývoj účinné očkovací látky nebo léku se jeví jako pravděpodobný až v průběhu roku 2021;

5.

dále konstatuje, že kromě socioekonomického dopadu pandemie COVID-19 se od poslední reformy Paktu o stabilitě a růstu v roce 2013 výrazně změnila hospodářská a finanční situace. Úrokové sazby jsou totiž na rekordně nízké úrovni a reálné náklady veřejného dluhu jsou v mnoha zemích záporné, zatímco na začátku tohoto desetiletí představovaly v eurozóně v průměru přibližně 3 %;

6.

domnívá se proto, že Komise by měla přistoupit k novému úplnému a důkladnému přezkumu situace v jednotlivých členských státech a revidovat návrh „přezkumu správy ekonomických záležitostí“;

7.

zdůrazňuje, že evropský rámec správy ekonomických záležitostí má významný vliv na všechny úrovně správy a především na místní a regionální samosprávy, které jsou zodpovědné bezmála za třetinu veřejných výdajů a více než polovinu veřejných investic v celé Evropské unii, přičemž mezi členskými státy existují silné rozdíly (1);

8.

má za to, že Pakt o stabilitě a růstu a další prvky evropského rámce pro správu ekonomických záležitostí mají v zásadě čtyři podstatné nedostatky: i) procyklické důsledky: členský stát v recesi může být nucen snižovat výdaje, což může probíhající recesi ještě prohloubit, a to navzdory flexibilitě související s oživením, jak je představena v interpretačním sdělení z roku 2015 (2), která není dostačující. Tato procykličnost se zvlášť projevila na veřejných investicích, které jsou až příliš často proměnnou přizpůsobovanou úsporným opatřením; ii) složitost: rozmanité cíle, flexibilita, výjimky, únikové doložky a rozdílné situace, které je třeba brát v potaz, vedly k nadměrně složitému a technickému rámci založenému více na nepřímo pozorovatelných ukazatelích, jako je strukturální deficit a produkční mezera; iii) nedostatečná efektivita: nadměrné schodky v roce 2018 téměř vymizely, ale vývoj dluhu byl zřetelně méně příznivý, a to i před fiskálním dopadem koronavirové krize z roku 2020. Počet členských států, které překročily limit 60 %, vzrostl z 9 v roce 2008 na 14 v roce 2018 (3). Uplatňování finančních sankcí není spolehlivé, proto by bylo kontraproduktivní; iv) nedostatečná transparentnost a legitimita: kvůli složitosti a techničnosti je rámec pro správu ekonomických záležitostí nejasný. Ani Evropský parlament, ani místní či regionální samosprávy, ani občanská společnost a další zúčastněné strany se s ním doopravdy neztotožňují. Současný rámec navíc nestanovuje korelaci mezi příslušnými povinnostmi úrovní správy při provádění Paktu o stabilitě a růstu a rozlišuje pouze vnitrostátní kolektivní odpovědnost nezávisle na účinném rozpočtovém řízení na různých úrovních. Tyto strukturální nedostatky platného rámce související s jeho nežádoucími účinky a nedostatečnou efektivitou vážně poškodily jeho legitimitu, a to zejména v členských státech nejvíce zasažených krizí eurozóny a podléhajících opatřením podmíněnosti, což přiživuje odmítání EU a únik k politickým extrémům;

9.

v souladu se závěry Komise uvedenými ve sdělení poukazuje na to, že reformy týkající se balíčků šesti a dvou právních aktů vedly k užší koordinaci rozpočtových politik v eurozóně. Posílený rámec dohledu sloužil členským státům jako základ pro ozdravení jejich rozpočtových struktur, i když Unie i před vypuknutím pandemie COVID-19 stále vykazovala velice závažné a územní a sociální rozdíly;

10.

vítá úspěch sociálních dluhopisů, jež vydala Komise 17. října 2020 za účelem financování dočasné podpory ve výši 100 miliard EUR na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci (SURE), která bude k dispozici do 31. prosince 2022 ve formě půjček členským státům, které musí uvolnit značné finanční prostředky na řešení negativních hospodářských a sociálních důsledků pandemie COVID-19 na svém území. VR se domnívá, že bude-li mít program SURE trvalý pozitivní dopad, mohl by připravit půdu pro vytvoření evropského systému zajištění v nezaměstnanosti;

Ukazatele

11.

trvá na tom, že vlády členských států, regionální a místní samosprávy a také občané by měli být schopni jasně pochopit pravidla, která se mají uplatňovat. Za tímto účelem musí být příslušná pravidla založena na přímo ověřitelných ukazatelích, které zahrnují proticyklickou stabilizaci očištěnou od cyklických vlivů;

12.

dále se domnívá, že správa ekonomických záležitostí se musí opírat o rovnováhu mezi ukazateli souvisejícími s rozpočtovou disciplínou a mimorozpočtovými ukazateli. Z toho důvodu se domnívá, že v návaznosti na postup při makroekonomické nerovnováze, který zahrnuje rozmanitější ukazatele včetně míry nezaměstnanosti, musí reformovaná správa ekonomických záležitostí zohledňovat rozsáhlejší potřebu investic a nezbytných veřejných výdajů (4), aby bylo možné podpořit transformaci v klíčových odvětvích zdravotnictví, potravin, dopravy, tepelné renovace budov, energetiky a digitálních technologií, přičemž část bude muset být financována z vnitrostátních rozpočtů, které doplní soukromé a evropské finanční prostředky. K tomu je třeba připočítat tlak na veřejné výdaje, aby se hospodářství přizpůsobilo probíhající změně klimatu nebo aby byl kompenzován sociální dopad vyššího zdanění uhlíku;

13.

souhlasí rovněž s kritikou používání ukazatele „pomyslného HDP“, tj. potenciálu výroby, kterého lze dosáhnout plným využitím produktivního kapitálu a nabídky práce bez inflačního tlaku. Tento pojem totiž nebere v úvahu energii jako výrobní faktor, riziko rychlejšího zastarávání produktivního kapitálu v důsledku omezeného využívání uhlíkové energie ani fyzická omezení rozvoje lidských činností;

14.

vyzývá rovněž k obnovení rovnováhy, aby se více zohledňovaly příjmy. Snižování výdajů v sociální oblasti, oblasti vzdělávání a oblasti zdravotní péče je totiž často vnímáno jako nejsnazší způsob, jak v krátkém časovém horizontu snížit dluh. Koordinované daňové politiky a opatření proti daňovým podvodům však mohou výrazně ulevit veřejným rozpočtům. Podvodné strategie vyhýbání se placení DPH tak samy o sobě představují ztrátu ve výši 147 miliard EUR ročně (5), přičemž úhrn schodků všech členských států EU za rok 2018 činil 109 miliard EUR;

15.

zdůrazňuje, že je potřeba lépe koordinovat hospodářské politiky členských států, aby se snížily cyklické nesrovnalosti a rozdíly v konvergenci. Podporuje tedy také záměr Komise znovu dosáhnout rovnováhy mezi členskými státy, pokud jde o přebytky a schodky. Členské státy s přebytky běžného účtu by měly provádět aktivnější politiky na podporu domácí poptávky, zatímco členské státy se strukturální nerovnováhou způsobenou nízkou mírou produktivity a konkurenceschopnosti by měly zvýšit investice s cílem modernizovat své výrobní činnosti. Všechny členské státy musí rovněž zvýšit investice do odborné přípravy, výzkumu a vývoje, které jsou pro zajištění konkurenceschopnosti evropského hospodářství zatím stále nedostatečné;

16.

znovu navrhuje, aby byl postup při makroekonomické nerovnováze rozšířen na pomocné ukazatele související s regionálními rozdíly. Je přesvědčen, že by také mohl více zohlednit pokrok dosažený při provádění 17 cílů udržitelného rozvoje OSN, které zahrnují nejen ochranu životního prostředí, ale také sociální, ekonomická a správní kritéria;

Veřejné investice a „zlaté pravidlo“

17.

má za to, že evropský rámec pro správu ekonomických záležitostí je částečně odpovědný za prudký pokles veřejných investic, ke kterému došlo po krizi eurozóny, protože dostatečně nezohledňuje rozdíl mezi běžnými a investičními výdaji. V letech 2009 až 2018 klesly veřejné investice, resp. jejich podíl na HDP, v EU celkem o 20 %. Investice realizované místními a regionálními orgány poklesly o téměř 25 % a v několika členských státech nejvíce postižených krizí o 40 % i více (6);

18.

připomíná zjištění Evropské fiskální rady, že členské státy s vysokou úrovní veřejných investic mají tendenci tyto investice během postupu při nadměrném schodku výrazně snižovat (7), a konstatování samotné Komise, že rozpočtový rámec nezabránil poklesu investic ani díky němu veřejné finance více nepodporovaly růst a že ani „investiční klauzule“ Paktu o stabilitě a růstu, ani ustanovení Smlouvy, které stanoví, že Komise musí rovněž zohlednit, zda schodek veřejných financí překračuje veřejné investiční výdaje […], aby posoudila, zda to, že jsou podmínky pro zahájení postupu při nadměrném schodku (článek 126 SFEU) splněny či nikoli, spíše neměly významný dopad (8);

19.

zdůrazňuje, že již ve svém stanovisku k interpretačnímu sdělení z roku 2015 na toto téma (9) měl VR za to, že stávající flexibilita v rámci Paktu o stabilitě a růstu je příliš restriktivní a omezená, než aby měla reálné kladné dopady na veřejné investice;

20.

domnívá se, že cílené a velmi kvalitní veřejné investice založené na posouzení územního dopadu a důkladné hospodářské analýze nákladů a přínosů veřejných výdajů musí být v zájmu prospěchu budoucích generací proticyklické. V současné situaci, která vyžaduje mimořádné veřejné výdaje, může odrazování od schodkového financování veřejných investic podněcovat podinvestování, a to na úkor budoucích generací;

21.

připomíná, že VR neustále požaduje, aby veřejné výdaje členských států a místních a regionálních orgánů na spolufinancování programů podporovaných strukturálními a investičními fondy nebyly uváděny mezi strukturálními, veřejnými či podobnými výdaji, které jsou definovány v rámci Paktu o stabilitě a růstu. Tyto výdaje jsou ve skutečnosti ze své povahy investicemi obecného evropského zájmu, jejichž pákový efekt ve smyslu udržitelného růstu byl prokázán;

22.

domnívá se, že zavedení „zlatého pravidla veřejných investic“ v rámci evropské správy ekonomických záležitostí by mohlo být vhodným nástrojem, který ukončí škodlivé účinky současných rozpočtových pravidel tím, že v určitém termínu vyloučí čisté veřejné investice z výpočtu schodku v rámci Paktu o stabilitě a růstu, což by umožnilo nejen jejich zachování v době krize, ale také by to mohlo mít odrazující efekt díky penalizaci výrazně nedostatečných investic (záporné čisté veřejné investice), jimiž trpí některé členské státy. Toto opatření by se mohlo přednostně vztahovat na veřejné investice do projektů zaměřených na podporu přechodu k udržitelné společnosti z environmentálního, ekonomického a sociálního hlediska, jak ji definují cíle udržitelného rozvoje a Zelená dohoda, vzhledem k tomu, že tyto investice jsou uznávány jako zvláště důležité nejen pro oživení po krizi způsobené onemocněním COVID-19, ale také v zájmu zajištění prosperity a kvality života budoucích generací. Vyslovuje se rovněž pro investice do lidského kapitálu a dovedností v zájmu usnadnění přechodu ke klimaticky neutrálnímu a konkurenceschopnému hospodářství účinně využívajícímu zdroje, které bude připravené na digitální věk;

23.

vyzývá Komisi, aby po změně svých návrhů s přihlédnutím k hospodářským a rozpočtovým škodám způsobeným pandemií COVID-19 předložila bílou knihu o přepracované správě ekonomických záležitostí založené na potenciálním provádění takového zlatého pravidla. Komise by ve svém posouzení měla rovněž zvážit jiné nástroje, např. výdajové pravidlo (10), které na základě trendu hospodářského růstu a úrovně zadlužení stanoví limit pro roční nárůst celkových vládních výdajů a může sloužit k zachování důvěry veřejnosti zvýšením transparentnosti, snížením administrativní zátěže a nastolením rovnováhy mezi rozpočtovou kázní a zachováním dostatečné kapacity pro veřejné investice;

Evropský semestr

24.

připomíná, že správa ekonomických záležitostí, která se v praxi provádí prostřednictvím koordinačního cyklu evropského semestru, není v oblasti provádění reforem dostatečně účinná. Rovněž zdůrazňuje, že rozsah reforem zvažovaných v rámci evropského semestru nebyl nikdy definován v evropských právních textech, zejména s ohledem na jejich závažnost a přidanou hodnotu na evropské úrovni. Má za to, že taková nedostatečná definice omezuje možné interakce mezi reformami prováděnými na vnitrostátní úrovni a politikami Společenství (právní předpisy a finanční programy) a představuje problém v souvislosti se zásadou subsidiarity. Souhlasí s Evropskou komisí, že v souladu se Zelenou dohodou pro Evropu by měl být v budoucnu kladen důraz na environmentální rozměr sociálních politik, hospodářských politik, rozpočtových politik a politik zaměstnanosti členských států;

25.

opakuje, že jedním z hlavních důvodů této nízké účinnosti je nedostatečné zapojení místních a regionálních orgánů jako partnerů do navrhování a provádění reforem, a to přesto, že 36 % všech doporučení pro jednotlivé země je přímo adresováno místním orgánům a 83 % z nich má územní rozměr (11);

26.

je přesvědčen, že jeho návrh kodexu chování pro zapojení místních a regionálních orgánů do evropského semestru (12) může tuto nedostatečnou účinnost napravit díky lepšímu zohlednění místních a regionálních skutečností a že jeho provedení je stále nezbytné, a to tím spíše, že od roku 2019 evropský semestr stanoví pokyny pro politiku soudržnosti, o jejíž řízení se dělí všechny úrovně správy;

27.

vybízí Evropskou komisi, aby podněcovala uvažování o správní kapacitě a fiskální decentralizaci v členských státech s cílem ověřit – při dodržení ústavy členských států a zásady subsidiarity -, zda jsou úkoly svěřené místním a regionálním orgánům v souladu s lidskými, technickými a finančními zdroji, které mají k dispozici;

Transparentnost a demokratická legitimita

28.

má za to, že demokratická legitimita evropského systému správy ekonomických záležitostí je příliš slabá a že to ohrožuje nejen samotnou správu ekonomických záležitostí, ale i evropský projekt jako celek;

29.

vítá, že byla do evropského semestru zahrnuta ochrana klimatu, a doufá, že se v jeho rámci bude účinnost opatření k ochraně klimatu jasně sledovat a hodnotit, aby se pokrok jednotlivých států v plnění cílů semestru stal hmatatelnějším;

30.

upozorňuje Komisi a spolunormotvůrce na skutečnost, že lepší zapojení místních a regionálních orgánů do evropského semestru prostřednictvím kodexu chování by rovněž vedlo k lepší reprezentativnosti rozhodnutí a lepší legitimitě semestru, a tedy i správy ekonomických záležitostí obecněji;

31.

podporuje reformu Euroskupiny, jejíž statut musí být formálně potvrzen a aktualizován, a to v souvislosti s veškerými aspekty předsednictví, větší odpovědností vůči Evropskému parlamentu a větší transparentností její činnosti, počínaje podrobným zveřejňováním všech zápisů;

32.

v souvislosti s konferencí o budoucnosti Evropy připomíná své přesvědčení, že problém nedostatku demokratické legitimity, kterým EU a zejména její správa ekonomických záležitostí trpí, lze vyřešit pouze tehdy, budou-li evropští občané přesvědčeni, že se zde budou řešit všechny hlavní obavy. Sociální normy, zaměstnanost, ochranu životního prostředí, aspekty udržitelnosti v souladu s cíli udržitelného rozvoje nebo boj proti nerovnostem nelze považovat za druhořadé v porovnání s naléhavými makroekonomickými a rozpočtovými záležitostmi. VR proto trvá na tom, že během konference o budoucnosti EU by mělo být možné projednat změny týkající se správy ekonomických záležitostí zakotvené ve Smlouvě o fungování Evropské unie;

33.

je přesvědčen, že je třeba nadále usilovat o vyřešení obtíží eurozóny obnovením zdravých veřejných financí, vytvořením silného bankovního systému, přechodem na fiskální unii a podporou udržitelného hospodářského růstu;

Správa ekonomických záležitostí a koronavirová krize

34.

zdůrazňuje, že místní a regionální orgány jsou v přední linii boje proti pandemii vyvolané onemocněním COVID-19, která vážně zasahuje Evropu, vzhledem k jejich významné odpovědnosti, pokud jde o zdraví, sociální ochranu a podporu hospodářství. V Itálii a Španělsku, tedy ve dvou nejvíce postižených členských státech, jsou místní a regionální orgány odpovědné za více než 90 % výdajů na zdravotnictví (13). Zatímco mnoho výdajových složek zažívá prudké navýšení, příjmy místních a regionálních samospráv klesají a jsou výrazně poznamenány bezprecedentním zpomalením ekonomické aktivity. To má zásadní dopad na vyrovnanost rozpočtů měst a regionů a následně na vyrovnanost rozpočtů členských států;

35.

připomíná, že v řadě členských států podléhají místní a regionální orgány přísným vnitrostátním rozpočtovým pravidlům, která omezují zvyšování jejich výdajů, nutí je k vyrovnanosti nebo omezují jejich schodek nebo jejich zadlužení na úroveň mnohdy velmi nízkou ve srovnání se státy;

36.

vyzývá Komisi, Parlament a členské státy, aby nepodceňovaly riziko zhoršení regionálních rozdílů vyvolaných krizí COVID-19, a to ze tří hlavních důvodů: i) dopad na zdraví silně závisí na území a některé regiony nebo města trpí neúměrným počtem případů a jsou víceméně schopny tomu čelit; ii) kromě přímého dopadu mimořádné události na nejvíce postižené oblasti delší nebo přísnější preventivní opatření prohloubí zpomalení ekonomiky, a tím i finanční problémy malých a středních podniků a samostatně výdělečně činných osob, jež jsou hlavními pilíři mnoha místních ekonomik, a také místních a regionálních orgánů; iii) některá hospodářská odvětví (např. cestovní ruch) jsou nepřiměřeně zasažena, a dopad na finance na nižší než celostátní úrovni proto bude záviset na místních a regionálních odvětvových specializacích a vystavení globálním hodnotovým řetězcům;

37.

vyzývá proto Evropskou komisi a členské státy, aby společně s místními a regionálními orgány připravily jasný plán, jak těmto orgánům pomoci opět dosáhnout udržitelných vyvážených rozpočtů. Při tom je potřeba mít na paměti, že dopad probíhající pandemie není stejnoměrný a že oživení musí být udržitelné nejen environmentálně a sociálně, ale také ekonomicky;

38.

domnívá se, že současná situace poukazuje na skutečnou cenu úsporných politik, které následovaly po krizi eurozóny, zejména pokud jde o nedostatečné investice do klíčových veřejných služeb. Na tuto novou krizi nemůžeme znovu reagovat úspornými opatřeními. Strategie na podporu oživení by měly zahrnovat ambiciózní plány veřejných investic, které by měly podnítit environmentálně a sociálně-ekonomicky udržitelné oživení v regionech a městech EU;

39.

je přesvědčen, že po koronavirové krizi bude třeba více než kdy předtím přehodnotit evropský rozpočtový rámec, aby se zabránilo tomu, že se v budoucích programech rozpočtové konsolidace veřejné investice a veřejné služby opět stanou nastavitelnou proměnnou.

---

(1)  Číselné údaje za rok 2018. Eurostat, datový kód: TEC00023 a TEC00022.

(2)  Evropská komise (2015) – sdělení Optimální využití flexibility v rámci současných pravidel Paktu o stabilitě a růstu, odkaz: COM(2015) 12 final.

(3)  Eurostat, datový kód: TEINA225.

(4)  Podle odhadů Evropské komise je nezbytných 260 miliard EUR ročně (přibližně 1,7 % HDP Unie).

(5)  COM (2019) 8 final, Kroky k zajištění efektivnějšího a demokratičtějšího rozhodování v daňové politice EU, s. 4.

(6)  Eurostat, datový kód: TEC00022.

(7)  Evropská fiskální rada (2019) – Assessment of the EU fiscal rules with a focus on the six-pack and two-pack legislation (Posouzení fiskálních pravidel EU se zaměřením na balíčky šesti a dvou právních aktů týkajících se správy ekonomických záležitostí), s. 76.

(8)  COM(2020) 55 final, s. 11.

(9)  Stanovisko VR Optimální využití flexibility v rámci současných pravidel Paktu o stabilitě a růstu, zpravodajka: Olga ZRIHEN (BE/SES), přijato dne 9.7.2015 (Úř. věst. C 313, 22.9.2015, s. 22).

(10)  Benefits and drawbacks of an „expenditure rule“, as well as of a „golden rule“, in the EU fiscal framework (Výhody a nevýhody výdajového pravidla a zlatého pravidla ve fiskálním rámci EU), studie Evropského parlamentu: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/645732/IPOL_STU(2020)645732_EN.pdf.

(11)  VR Territorial analysis of the Country-specific Recommendations 2018 (Územní analýza doporučení pro jednotlivé země pro rok 2018).

(12)  Stanovisko VR Zlepšit řízení evropského semestru – kodex chování pro zapojení místních a regionálních orgánů – zpravodaj: Rob JONKMAN (NL/EKR), přijato dne 11. května 2017 (Úř. věst. C 306, 15.9.2017, s. 24).

(13)  OECD (2020) – Covid-19 and Inter-governmental Fiscal Relations: Early responses and main lessons from the financial crisis (Covid-19 a mezivládní fiskální vztahy: včasné reakce a hlavní poučení z finanční krize), odkaz: COM-CTPA-ECO-GOV-CFE(2020)2.