COMISIA EUROPEANĂ

Strasbourg, 13.11.2018

COM(2018) 850 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind progresele realizate de Bulgaria în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare

{SWD(2018) 550 final}

1.INTRODUCERE

În ianuarie 2017, Comisia a efectuat o evaluare cuprinzătoare a progreselor înregistrate de Bulgaria în ultimii zece ani, de la instituirea mecanismului de cooperare și de verificare (MCV) în 2007 1 . Pe baza perspectivei pe termen mai lung și a progreselor semnificative înregistrate, Comisia a prezentat 17 recomandări esențiale care, dacă sunt urmate, ar pune capăt procesului MCV, în conformitate cu obiectivul stabilit de președintele Juncker privind încheierea procesului MCV în mandatul acestei Comisii. Prin urmare, recomandările prezentate în ianuarie 2017 sunt considerate suficiente pentru încheierea MCV – cu excepția cazului în care evoluția situației inversează în mod clar sensul progreselor. De asemenea, s-a subliniat faptul că viteza procesului va depinde de cât de repede va fi capabilă Bulgaria să îndeplinească recomandările în mod ireversibil. În special, recomandările s-au axat pe responsabilitatea și răspunderea autorităților bulgare și pe crearea unor garanții interne care să asigure ireversibilitatea rezultatelor, pentru a demonstra că proiectele în curs vor fi continuate, chiar și în absența MCV. Așa cum a subliniat Consiliul, MCV va lua sfârșit în momentul în care toate cele șase obiective de referință aplicabile Bulgariei vor fi îndeplinite în mod satisfăcător.

În raportul din noiembrie 2017 2 , Comisia a constatat că „s-au înregistrat progrese semnificative cu privire la recomandările formulate în raportul din ianuarie 2017, în special recomandarea nr. 1, în cazul căreia noul Consiliu Judiciar Suprem va trebui să arate că se obțin rezultate, precum și cu privire la recomandările nr. 16 și 17, în cazul cărora va trebui menținută tendința de progres. De asemenea, s-au realizat progrese importante cu privire la recomandarea nr. 4, cu toate că mai sunt încă multe de făcut. Deși nu poate concluziona că, în această etapă, vreunul dintre obiectivele de referință este îndeplinit în mod satisfăcător, Comisia își menține opinia conform căreia, dacă Bulgaria va continua orientarea de politică și va fi în continuare hotărâtă să realizeze progrese în domeniul reformei, Bulgaria ar trebui să poată îndeplini, în viitorul apropiat, recomandările MCV rămase nesoluționate”. Consiliul a salutat măsurile pozitive semnificative luate, remarcând, în același timp, că mai rămâneau încă multe de făcut 3 . 

Prezentul raport descrie progresele suplimentare înregistrate din noiembrie 2017 ca urmare a recomandărilor formulate în raportul din ianuarie 2017. La fel ca în anii anteriori, raportul este rezultatul unui proces de analiză întreprins cu atenție de Comisie și se bazează pe cooperarea strânsă cu instituțiile din Bulgaria, precum și pe contribuția societății civile și a altor părți interesate, inclusiv a altor state membre.

2.    SITUAȚIA GENERALĂ

Raportul din ianuarie 2017 a luat act de faptul că, în pofida progreselor înregistrate în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor de referință prevăzute de MCV, acestea au fost încetinite de condițiile nefavorabile legate de instabilitatea guvernamentală, caracterul imprevizibil al procesului legislativ, precum și de un cadru mediatic care nu a favorizat reforma 4 . Deși aceste aspecte au depășit domeniul de aplicare specific al MCV, astfel de factori au avut totuși un impact asupra punerii în aplicare a reformei. 

Începând din noiembrie 2017, Bulgaria a cunoscut o perioadă de stabilitate guvernamentală, fapt care a contribuit la procesul de reformă. Cel mai important pas a fost adoptarea, în ianuarie 2018, a reformei cadrului general de combatere a corupției. Activitatea a continuat, de asemenea, în alte domenii, inclusiv în ceea ce privește punerea în aplicare a reformelor adoptate anterior. În câteva domenii, reformele sunt încă în curs sau se poartă în continuare discuții cu privire la calea adecvată de urmat. Cu toate acestea, evoluțiile legislative au continuat să facă obiectul unor controverse, în anumite situații. În unele cazuri, procesul legislativ a fost în măsură să reacționeze și să se adapteze 5 , în timp ce în alte cazuri au continuat să apară controverse după adoptarea legislației 6 . Cu toate acestea, în ansamblu, sistemul legislativ a aplicat reformele într-un mod mai predictibil și mai puțin controversat decât în trecut.

Observatorii internaționali au constatat o deteriorare semnificativă a cadrului mediatic bulgar în ultimii ani, sectorul mass-media bulgar fiind caracterizat de o lipsă de transparență a structurii de proprietate și de aplicarea insuficientă a standardelor jurnalistice. O astfel de situație afectează calitatea dezbaterilor publice și, prin urmare, riscă să restricționeze accesul la informații al publicului, în condițiile în care există doar un număr limitat de surse independente 7 . Cadrul mediatic are o importanță deosebită în ceea ce privește independența sistemului judiciar, în contextul atacurilor țintite asupra judecătorilor în o parte a mass-mediei legată de interese netransparente și al dificultăților în găsirea unor căi de atac eficace. Consiliul Judiciar Suprem are un rol esențial în apărarea independenței sistemului judiciar și a principiului independenței sistemului judiciar împotriva unor astfel de atacuri 8 .

În sens mai larg, capacitatea mass-mediei și a societății civile de a trage la răspundere persoanele investite cu autoritate, într-un mediu pluralist, fără presiuni, reprezintă o bază importantă pentru continuarea reformelor care fac obiectul MCV, precum și pentru o mai bună guvernanță, la nivel mai general.

3.    EVALUAREA PROGRESELOR PRIVIND ÎNDEPLINIREA OBIECTIVELOR DE REFERINȚĂ PREVĂZUTE DE MCV PE BAZA RECOMANDĂRILOR FORMULATE ÎN RAPORTUL MCV DIN IANUARIE 2017

3.1    Obiectivul de referință nr. 1: independența sistemului judiciar

Cel mai recent raport a evidențiat alegerea noului Consiliu Judiciar Suprem ca o evoluție esențială în 2017. Alegerea a avut loc într-un nou cadru constituțional și legislativ îmbunătățit, care prevede alegeri directe pentru cota judiciară și alegeri cu o majoritate de două treimi din Adunarea Națională pentru cota parlamentară. Noul Consiliu și-a început mandatul în luna octombrie a anului trecut și are un rol esențial atât în gestionarea curentă a sistemului judiciar, cât și în reforma continuă a acestuia.

În general, noul Consiliu pare să-și fi preluat rolul de conducere într-un spirit de profesionalism și bună cooperare, evitând atmosfera puternic polarizată care a caracterizat adesea Consiliul anterior. În trecut, deciziile privind numirile în posturi de nivel înalt din sistemul judiciar au reprezentat un motiv de preocupare, din cauza lipsei de transparență și a alegațiilor de influență nejustificată din partea intereselor politice sau economice; prin urmare, raportul din ianuarie 2017 constata necesitatea ca noul Consiliu Judiciar Suprem să instituie un proces decizional transparent și bazat pe merite.

În ultimul an, au fost numiți o serie de șefi ai organelor judiciare; în general, aceste numiri nu par să fi stârnit controverse majore 9 . În luna martie, procedura de numire a unui nou președinte al Tribunalului de primă instanță din Sofia nu a ajuns la niciun rezultat din cauza unui vot divizat în camera judecătorilor din cadrul Consiliului. În 2014 și 2015, Tribunalul de primă instanță din Sofia a fost afectat de scandaluri importante și de atunci a făcut obiectul unei reforme generale, sub o nouă conducere. Cu toate acestea, din vara anului 2017, când președintele tribunalului a demisionat din motive personale, tribunalul nu a avut un președinte permanent. Pentru Consiliu va fi important să se asigure că numirea președintelui se desfășoară printr-o procedură deschisă și transparentă, astfel încât noul președinte să fie în măsură să se bucure de încrederea atât a opiniei publice, cât și a judecătorilor care își desfășoară activitatea în cadrul tribunalului 10 . De asemenea, în prezent se desfășoară o procedură de numire a unui nou președinte al Instanței specializate în criminalitatea organizată 11 . La nivel mai general, se pare că sunt în curs de pregătire concursuri pentru numiri în cadrul instanțelor, începând cu Curtea Supremă de Casație și continuând cu instanțele de grad inferior, pentru a acoperi, în final, toate nivelurile sistemului judiciar. Astfel de concursuri reprezintă un element esențial în ceea ce privește transparența și va fi important, pentru Consiliul Judiciar Suprem, să asigure eficacitatea acestora în ocuparea în mod permanent a posturilor vacante 12 .

Un alt domeniu care a dat naștere unor controverse în trecut se referă la procedura disciplinară. În acest domeniu Consiliul împarte responsabilitatea cu inspectoratul judiciar independent, care, în ianuarie 2017, a obținut competențe suplimentare pentru a examina integritatea magistraților, inclusiv prin verificarea declarațiilor de avere personală, precum și un rol mai proeminent în inițierea procedurilor disciplinare. În urma recomandării Comisiei privind utilizarea expertizei externe, recent a fost lansat un proiect în acest sens, care ar trebui să fie finalizat în 2019, cu asistență din partea Serviciului de sprijin pentru reforme structurale al Comisiei și din partea Consiliului Europei.

Pe baza analizei obiectivului de referință nr.1, Bulgaria a pus în aplicare recomandarea nr. 1, iar recomandările nr. 2 și 3 sunt aproape de faza de punere în aplicare. Întrucât unele evoluții sunt în curs de desfășurare, este necesar să se acorde o atenție permanentă rezultatelor concrete obținute în cadrul recomandărilor nr. 2 și 3 pentru a confirma această evaluare, dar obiectivul de referință nr. 1 poate fi considerat închis provizoriu.

3.2    Obiectivul de referință nr. 2: cadrul juridic

Conform raportului din ianuarie 2017, o provocare esențială o reprezintă în continuare necesitatea de a remedia deficiențele Codului penal și ale procedurilor penale bulgare, în special în scopul îmbunătățirii capacității sistemului de justiție penală din Bulgaria de a răspunde în mod eficace la corupția la nivel înalt și la criminalitatea organizată.

Bulgaria a luat o serie de măsuri legislative concrete de-a lungul anilor pentru a răspunde acestor îngrijorări, care au fost urmate, în 2017, de modificări suplimentare la Codul de procedură penală. Principalele modificări au inclus transferarea unor cauze de corupție la nivel înalt către Instanța specializată în criminalitatea organizată și norme mai stricte privind capacitatea instanțelor de a trimite, din motive formale, cauzele înapoi la Parchet. Astfel de trimiteri pe baza unor erori formale și procedurale pot avea loc în prezent numai în cadrul unei ședințe preliminare, chiar la începutul procedurii judiciare 13 . 

Aceste modificări sunt în prezent în vigoare. Parchetul specializat a beneficiat, de asemenea, de resurse suplimentare pentru a face față volumului de muncă suplimentar și sunt în curs proceduri prin care să se aloce resurse suplimentare instanței specializate 14 . Impactul modificărilor, în ceea ce privește eficacitatea procedurilor judiciare, a fost un număr mai mare de trimiteri în stadiile incipiente ale procedurii. Această consecință este firească, probabil, în cursul unei etape de tranziție, reflectând, în parte, o abordare prudentă a judecătorilor în contextul noilor norme. Acest lucru ar trebui compensat, în timp, prin progrese mai rapide, odată ce etapa preliminară este finalizată 15 .

În plus față de modificările legislative aduse deja, în 2017, Codului de procedură penală, în ultimul an au avut loc, de asemenea, discuții cu privire la modalitățile de abordare a cadrului procedural foarte complex și formal al procedurilor penale din Bulgaria. Aceste discuții s-au purtat ca urmare a unei serii de analize efectuate în ultimii ani de autoritățile bulgare, precum și de experți externi, în contextul strategiei privind continuarea reformei sistemului judiciar, și, mai precis, în scopul îmbunătățirii cadrului de anchetare și urmărire penală a cazurilor de corupție 16 .

Aceste discuții s-au desfășurat în cadrul unor grupuri de lucru din Ministerul de Justiție, cu participarea unor reprezentanți ai autorităților judiciare și a unor experți din mediul academic. În cursul anului 2018 au fost formulate concluzii cu privire la o serie de aspecte, în cazul cărora s-a hotărât că nu se impuneau măsuri legislative suplimentare 17 . În cazul în care s-a luat decizia de a nu legifera, va fi important să se aibă în vedere luarea unor posibile măsuri nelegislative care să abordeze provocările fundamentale.

Câteva dintre aspectele abordate de analize sunt în continuare în curs de examinare pentru a se stabili dacă sunt necesare măsuri legislative ulterioare. Un exemplu în acest sens, care reflectă esența provocărilor ridicate, se referă la modul de definire a pragului pentru inițierea procedurii premergătoare procesului și la chestiunea conexă a utilizării „anchetelor preliminare”, care nu sunt reglementate de Codul de procedură penală și pentru care informațiile colectate nu pot fi folosite ca probe în instanță. Există argumente legate de eficiență pro și contra utilizării anchetelor preliminare, această chestiune fiind, de asemenea, corelată cu aspectele sensibile privind mecanismele de control jurisdicțional al deciziilor organelor de urmărire penală 18 . Un alt aspect sensibil în privința căruia nu s-a ajuns încă la o concluzie în cadrul dezbaterilor se referă la procedurile existente pentru tragerea la răspundere a persoanelor care ocupă funcții de conducere la cel mai înalt nivel în cadrul magistraturii, inclusiv a procurorului general în exercițiu, în cazul unor acuzații grave privind comiterea unor nereguli sau infracțiuni 19 . 

În sfârșit, în ceea ce privește Codul penal, guvernul a elaborat modificări specifice care vizează facilitarea urmăririi penale a infracțiunilor de corupție în sectorul public și extinderea aplicării dreptului penal la cazurile de corupție din sectorul privat. Aceste modificări s-au dovedit a fi controversate și sunt în continuare dezbătute de către legiuitorul bulgar.

Este important să se acorde o atenție deosebită părților interesate și ca acestea să fie consultate atunci când se iau decizii referitoare la calea de urmat cu privire la chestiunile rămase nesoluționate, în special având în vedere potențialele consecințe asupra sistemului general de cercetare penală și asupra echilibrului dintre instituții. În plus, în timp ce obiectivul de referință nr. 2 se axează pe eventualele soluții legislative, provocările fundamentale sunt strâns legate de problemele ridicate în contextul strategiei mai ample de reformă a sistemului judiciar și al investigațiilor privind cazurile de corupție, care intră în sfera obiectivelor de referință nr. 3 și 4 de mai jos.

Pe baza analizei obiectivului de referință nr. 2, Bulgaria a realizat progrese semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandării nr. 4 și a luat măsuri concrete pentru a îmbunătăți cadrul juridic relevant. O serie de aspecte, relevante și în contextul obiectivelor de referință nr. 3 și 4, sunt în continuare în curs de examinare de către autoritățile bulgare. Obiectivul de referință nr. 2 poate fi considerat închis provizoriu, până la monitorizarea continuă a măsurilor luate în urma modificărilor legislative.

3.3    Obiectivul de referință nr. 3: continuarea reformei sistemului judiciar

Lucrările privind reforma justiției continuă în cadrul diferitelor direcții de acțiune stabilite în cadrul strategiei privind reforma judiciară din 2014. În acest context, guvernul a continuat consultările sale cu părțile interesate în cadrul Consiliului pentru reforma judiciară, care are un rol consultativ, și a stabilit o practică de publicare a unor actualizări periodice cu privire la progresele înregistrate și la noile priorități ale procesului de reformă. În contextul în care actuala strategie de reformă se încheie în 2020, aceste mecanisme ar putea fi utilizate ca temei pentru o dezbatere mai amplă în societate privind viitorul sistemului judiciar bulgar și prioritățile în ceea ce privește posibile inițiative de reformă, care vizează și perioada de după 2020. Ar fi util ca la această dezbatere să participe și Consiliului Judiciar Suprem, care deține competențe independente ample cu privire la gestionarea sistemului judiciar din Bulgaria.

Un aspect esențial în acest sens îl constituie gestionarea volumului de lucru în instanțe și chestiunea conexă privind o posibilă viitoare reformă a hărții judiciare. Urmărirea penală trece în prezent într-o nouă etapă, cu un proiect-pilot de consolidare a unui număr mic de parchete locale, ca un prim pas în direcția unei reforme mai extinse. În ceea ce privește instanțele, Consiliul Judiciar Suprem a adoptat o abordare prudentă, așteptând rezultatele unui proiect în curs, iar o reformă generală a hărții judiciare în viitorul apropiat pare acum tot mai puțin probabilă. În schimb, au fost luate inițiative de realocare a competenței în cauzele de drept civil prin modificări legislative, în vederea redistribuirii volumului de lucru din instanțele cele mai aglomerate, situate, de obicei, în Sofia, către alte instanțe. Această abordare beneficiază de sprijinul guvernului și a condus deja la modificări concrete, adoptate recent în cadrul Adunării Naționale 20 . În paralel cu aceste inițiative legislative, Consiliul Judiciar Suprem a lansat, de asemenea, recent, mai multe proceduri de transfer al unor posturi judiciare către principalele instanțe din Sofia. Aceste eforturi legislative și manageriale vor fi importante pentru a atenua, pe termen scurt, presiunile asupra acestor instanțe. Pe termen mai lung, vor fi necesare reforme de natură mai structurală pentru a se asigura un sistem judiciar eficace și eficient 21 .

O altă direcție de lucru în cadrul strategiei de reformă a sistemului judiciar are ca obiectiv îmbunătățirea cadrului pentru urmărirea judiciară a cazurilor de corupție și criminalitate organizată. În 2016, o echipă de procurori cu experiență din mai multe state membre, susținută de Serviciul de sprijin pentru reforme structurale al Comisiei, a elaborat un raport privind Ministerul Public al Bulgariei și a prezentat o serie de recomandări autorităților bulgare. Recomandările cuprinse în raportul din decembrie 2016 au constituit baza unei foi de parcurs, care a fost emisă de autoritățile bulgare în 2017, multe dintre aceste recomandări fiind, până în prezent, transpuse în acțiuni concrete, cum ar fi consolidarea Parchetului specializat în criminalitatea organizată, care acum este responsabil și pentru cazurile de corupție la nivel înalt. Unele recomandări nu au fost susținute de autorități. În special, recomandările privind o implicare mai mare a cadrelor de conducere din parchete în cazuri concrete au fost considerate problematice de către autoritățile bulgare, pe motiv că această recunoaștere formală a unui rol al cadrelor de conducere în ceea ce privește cazurile individuale pare să se îndrepte spre un sistem care a fost considerat problematic în trecut 22 . O serie de recomandări au avut ca rezultat adoptarea unor măsuri concrete de către autoritățile bulgare, inclusiv luarea în considerare a unor posibile modificări legislative, unele dintre acestea fiind în continuare în curs de desfășurare 23 , și diverse măsuri organizatorice, în principal în cadrul Ministerului Public. Va fi nevoie de timp pentru ca această activitate să aibă un impact, precum și de o atenție persistentă și continuă din partea conducerii Ministerului Public, pentru a se asigura succesul acestor activități de-a lungul timpului. 

Analiza independentă a Ministerului Public în 2016 a fost un proiect deosebit de cuprinzător, dar acesta a fost însoțit de eforturi similare depuse de înseși autoritățile bulgare, ca răspuns la recomandările formulate în rapoartele anterioare în cadrul MCV. În special, Bulgaria a efectuat o analiză separată a cauzelor Curții Europene a Drepturilor Omului, care a identificat deficiențe în ceea ce privește anchetarea eficace a infracțiunilor în Bulgaria, cu scopul de a identifica problemele recurente care ar putea fi abordate prin măsuri legislative sau de altă natură. Această activitate a fost urmată, în 2017, de o foaie de parcurs, care stabilește o serie de direcții de acțiune; foaia de parcurs a fost utilizată în cadrul dezbaterilor cu privire la modificările legislative menționate mai sus, pe lângă o serie de diferite măsuri cu caracter mai degrabă administrativ sau organizațional 24 .

Pe baza analizei obiectivului de referință nr. 3, Bulgaria a înregistrat progrese semnificative, recomandările nr. 5, 6, 7 și 8 fiind aproape de faza de punere în aplicare. Unele evoluții sunt în curs de desfășurare și este necesară o monitorizare continuă pentru a confirma această evaluare.

3.4    Obiectivul de referință nr. 4: corupția la nivel înalt

În ianuarie 2018, Bulgaria a adoptat o reformă cuprinzătoare a legislației sale privind combaterea corupției. Noua legislație instituie o reformă cuprinzătoare a cadrului legislativ pentru prevenirea conflictelor de interese, a îmbogățirii ilicite și a corupției. Aceasta stabilește o nouă agenție unică de combatere a corupției, responsabilă cu verificarea conflictelor de interese și a bunurilor private ale înalților funcționari, cu anchetarea acuzațiilor de malpraxis în rândul acestor funcționari, cu promovarea, în general, a prevenirii corupției, precum și cu desfășurarea procedurilor de sechestrare și confiscare a bunurilor obținute în mod ilicit. Noua agenție are la bază fuziunea unei serii de instituții deja existente și este, în prezent, pe deplin operațională. Aceasta cuprinde, de asemenea, o direcție care ținea de Agenția de Stat pentru Securitate Națională și care are competența de a oferi organelor de urmărire penală asistență în ceea ce privește investigarea cazurilor de presupusă corupție la nivel înalt. Cu toate că nu dispune de competențe independente în materie de cercetare penală, acestea revenind autorităților de asigurare a respectării legii și organelor de urmărire penală, direcția sus menționată are competențe extinse pentru a efectua acțiuni de supraveghere și de culegere de informații care intră în sfera atribuțiilor sale. Noua agenție preia, de asemenea, personalul, resursele și competențele fostei comisii pentru confiscarea bunurilor obținute în mod ilicit și reprezintă, în prezent, principala agenție responsabilă cu punerea sub sechestru și confiscarea bunurilor obținute în mod ilicit, în Bulgaria.

Noua lege a asigurat un nivel ridicat de continuitate în ceea ce privește personalul și cadrul legislativ. În luna martie, fostul președinte al comisiei pentru confiscarea bunurilor obținute în mod ilicit a fost ales de Adunarea Națională în funcția de director al noii agenții, în urma unui concurs la care au participat doi candidați 25 . Directorul adjunct și ceilalți trei membri ai consiliului de administrație au fost confirmați ulterior, pe baza propunerii directorului nou ales, printr-o procedură similară. Cu toate că procedura sus menționată s-a desfășurat în mod transparent, procedura prevăzută de lege a dat naștere unor controverse în contextul adoptării sale, deoarece prevede alegerea conducerii cu majoritate simplă în cadrul Adunării Naționale 26 . Prin urmare, va fi important ca noua conducere să își consolideze reputația în ceea ce privește independența și imparțialitatea în materie de gestionare a activităților agenției.

Una dintre principalele provocări cu care se va confrunta noua agenție va fi gestionarea eficace a amplului domeniu de aplicare al responsabilităților care îi revin, de la prevenire la activități legate de cercetarea penală și confiscarea bunurilor. Va fi important să se asigure faptul că se acordă atenția cuvenită tuturor direcțiilor de acțiune în cadrul unei abordări strategice globale, menținând în același timp o separare clară a sarcinilor, acolo unde este cazul 27 . O provocare separată în acest context va fi necesitatea de a comunica într-un mod eficace și transparent cu publicul cu privire la diferitele roluri ale agenției, pentru a consolida încrederea publicului în independența acesteia și pentru a evita confuzia privind rolurile 28 .

Pentru a completa accentul pus de noua agenție pe înalții funcționari, guvernul a actualizat și a clarificat cadrul juridic privind inspectoratele interne ale administrației de stat, care este în curs de a fi pus în aplicare, incluzând noi competențe extinse în ceea ce privește verificarea conflictelor de interese și a declarațiilor de avere în cazul angajaților din sectorul public. Se prevede ca în lunile următoare să se aloce personal suplimentar inspectoratelor. Noile norme prevăd, de asemenea, consolidarea rolului de coordonare al inspectoratului principal care ține de biroul prim-ministrului și norme mai clare privind activitatea și calificările inspectorilor.

În cele din urmă, un aspect-cheie subliniat în rapoartele succesive privind MCV a fost lipsa unor rezultate coerente în materie de condamnări în cazurile de corupție la nivel înalt din Bulgaria. În 2016, Ministerul Public a efectuat o analiză a unui eșantion de cazuri de corupție finalizate, pentru a identifica problemele care împiedică urmărirea cu succes a unor astfel de cazuri. Această analiză a fost urmată de o serie de măsuri, unele dintre acestea implicând luarea în considerare a unor eventuale modificări legislative, cu obiectivul de a îmbunătăți capacitatea sistemului bulgar de justiție penală de a răspunde în mod eficace la corupția la nivel înalt 29 . 

Eforturile de îmbunătățire a cadrului de investigare și urmărire penală a cazurilor de corupție ar trebui să continue în viitor, astfel încât Bulgaria să fie în măsură să demonstreze, în timp, rezultate concrete și să obțină un bilanț solid în acest sens. În acest context, transparența în ceea ce privește progresele înregistrate cu privire la cazuri reprezintă un element important al răspunderii față de publicul larg. Autoritățile bulgare explorează opțiuni tehnice concrete pentru a oferi publicului informații mai transparente, pornind de la progresele deja înregistrate și recunoscute în raportul din noiembrie 2017.

Pe baza analizei obiectivului de referință nr. 4, Bulgaria a înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor nr. 9, 10, 11 și 12. Autoritățile bulgare vor trebui să demonstreze rezultate concrete și să stabilească un bilanț, evidențiat prin deciziile finale în cazurile de corupție la nivel înalt. Noul cadru instituțional anticorupție necesită o monitorizare continuă, având în vedere necesitatea consolidării progreselor înregistrate.

3.5    Obiectivul de referință nr. 5: aspecte generale legate de corupție, inclusiv de corupția la nivel local și la frontiere

Ca parte a reformei mai ample a sistemului său de achiziții publice din ultimii ani, Bulgaria a introdus un nou sistem de verificări ex ante ale procedurilor de achiziții publice, menit să sporească eficacitatea verificărilor și să consolideze monitorizarea. Întrucât acesta este unul dintre domeniile esențiale cu grad ridicat de risc, raportul din ianuarie 2017 a recomandat efectuarea unei evaluări externe a funcționării noului sistem, care să verifice eficacitatea acestuia și să identifice posibilele deficiențe. În prezent, autoritățile bulgare au lansat evaluarea. Aceasta este pusă în aplicare în cooperare cu Banca Mondială și ar trebui să se finalizeze până la începutul anului 2019. Această măsură ar trebui să constituie un pas important în vederea reducerii riscului de corupție în procedurile de achiziții publice.

În 2017, Consiliul Național care se ocupă cu politicile în materie de combatere a corupției a lansat o revizuire a planurilor sectoriale anticorupție pentru principalele sectoare cu risc ridicat din cadrul administrației de stat. În urma acestei revizuiri, Consiliul a adoptat orientări orizontale privind dezvoltarea în continuare a planurilor. Aceste eforturi vizează diseminarea bunelor practici, bazată, în parte, pe experiența acumulată în cadrul Ministerului de Interne, care a elaborat, începând din 2015, un program cuprinzător de măsuri specifice de combatere a corupției 30 . Noile orientări oferă un cadru mai clar pentru activitatea de prevenire în diferitele sectoare ale administrației publice, cu responsabilități și standarde clare în ceea ce privește definirea măsurilor, monitorizarea și raportarea. În prezent, orientările sunt puse în aplicare în cadrul administrației de stat 31 . 

Consiliul Național care se ocupă cu politicile în materie de combatere a corupției își continuă activitatea cu privire la stabilirea direcției generale în cadrul acestor eforturi, creând, în același timp, o legătură utilă cu guvernul, societatea civilă și sistemul judiciar. Acesta este, de asemenea, principalul forum de monitorizare și evaluare generală în ceea ce privește punerea în aplicare a strategiei naționale anticorupție 32 . 

Pe baza analizei obiectivului de referință nr. 5, Bulgaria a înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor nr. 13, 14, și 15. În general, va fi necesar ca autoritățile bulgare să continue monitorizarea acestor aspecte pe termen mai lung, pentru a putea prezenta rezultate concrete.

3.6    Obiectivul de referință nr. 6: criminalitatea organizată

Rapoartele anterioare au recunoscut progresele deja realizate în ceea ce privește criminalitatea organizată din Bulgaria, dar au indicat faptul că unele aspecte trebuie să fie monitorizate. Primul aspect a fost necesitatea instituirii unui sistem de asigurare a transparenței în ceea ce privește raportarea progreselor în domeniul criminalității organizate. Unele progrese în acest sens au fost deja confirmate de raportul din noiembrie 2017 și sunt în curs de desfășurare activități suplimentare, care acoperă, de asemenea, cazurile de corupție la nivel înalt 33 . 

Un alt aspect a fost revizuirea legislației privind confiscarea bunurilor pentru a se asigura eficacitatea globală a sistemului de sechestrare și confiscare a bunurilor ilicite. Aceste modificări au fost aduse și transpuse în noul cadru legislativ care a fost adoptat la începutul anului 2018.

Pe baza analizei obiectivului de referință nr. 6, prezentul raport confirmă concluzia din noiembrie 2017 potrivit căreia Bulgaria a înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandării nr. 16 și a pus în aplicare recomandarea nr. 17. Obiectivul de referință nr. 6 poate fi considerat închis provizoriu.

4.    CONCLUZII

În cele douăsprezece luni care s-au scurs din noiembrie 2017, Bulgaria și-a continuat eforturile de punere în aplicare a recomandărilor formulate în raportul din ianuarie 2017.

În conformitate cu evaluarea descrisă în prezentul raport, Comisia consideră că mai multe recomandări au fost deja puse în aplicare și o serie de alte recomandări sunt foarte aproape de faza de punere în aplicare. Pe această bază, Comisia a concluzionat că obiectivele de referință nr. 1, 2 și 6 pot fi considerate închise provizoriu. Dat fiind faptul că în unele cazuri, evoluțiile sunt în curs, este necesară o monitorizare continuă pentru a confirma această evaluare. Comisia este convinsă că Bulgaria va fi în măsură să pună în aplicare toate celelalte recomandări.

Urmărind îndeaproape recomandările rămase, Bulgaria va face un pas important către soluționarea multora dintre provocările cu care se confruntă. Bulgaria trebuie să continue să obțină rezultate concrete, pentru a consolida progresele realizate. Această tendință pozitivă va trebui să fie menținută în cadrul MCV și va necesita o monitorizare continuă din partea autorităților bulgare după închiderea MCV. Raportarea transparentă de către autoritățile bulgare, precum și controlul public și civic vor juca un rol important în integrarea monitorizării la nivel național și în asigurarea garanțiilor necesare pentru menținerea căii de progres și reformă.

Comisia va continua să monitorizeze și să urmărească îndeaproape progresele înregistrate și va efectua o evaluare suplimentară a progreselor înregistrate înainte de încheierea mandatului acestei Comisii. Comisia se așteaptă ca, după îndeplinirea acțiunilor solicitate, procesul MCV pentru Bulgaria să se încheie. În conformitate cu acest obiectiv, Comisia invită Bulgaria să continue tendința pozitivă actuală în direcția punerii în aplicare a tuturor recomandărilor rămase.

(1)

     COM(2017) 43. Mecanismul de cooperare și de verificare a fost stabilit în urma concluziilor Consiliului de miniștri din 17 octombrie 2006 (13339/06), prin Decizia C(2006) 6570 a Comisiei din 13 decembrie 2006.

(2)

     COM(2017) 750.

(3)

     Concluziile Consiliului privind mecanismul de cooperare și de verificare, 12 decembrie 2017.

(4)

     COM(2017) 43.

(5)

     Modificările la Codul penal, menite să abordeze corupția în sectorul privat, au întâmpinat o opoziție pe scară largă din partea asociațiilor de întreprinderi și a experților judiciari, motiv pentru care Comisia pentru afaceri juridice din cadrul Adunării Naționale a inițiat o nouă rundă de consultări cu privire la proiect.

(6)

     De exemplu, în urma obiecțiilor ridicate de organizații ale societății civile care își axează activitatea pe preocupările legate de accesul la justiție, modificările aduse Codului de procedură administrativă, adoptate în vara anului 2018, au trebuit să fie adoptate prin respingerea unui veto prezidențial, acestea fiind transmise în prezent Curții Constituționale, pentru verificarea conformității lor cu Constituția.

(7)

     Conform clasamentului mondial al libertății presei, publicat de „Reporteri fără Frontiere”, în 2018 Bulgaria se situează pe locul 111 din 180, la nivel mondial, obținând cel mai slab rezultat comparativ cu celelalte state membre ale UE, ceea ce indică o deteriorare semnificativă a situației în ultimii ani. În 2013, Bulgaria s-a situat pe locul 87. A se vedea https://rsf.org/en/ranking. A se vedea, de asemenea, Instrumentul de monitorizare a pluralismului mass-mediei din 2016: http://cmpf.eui.eu/media-pluralism-monitor/mpm-2016-results/bulgaria/.

(8)

     Se pare că, în unele cazuri recente, a fost dificil să se ajungă, în cadrul Consiliului, la consensul necesar cu privire la un răspuns adecvat. Membrii Consiliului au susținut că trebuie găsit un echilibru între interesul legitim al mass-mediei de a relata cu privire la chestiuni judiciare, pe de o parte, și interesele privind menținerea independenței sistemului judiciar, pe de altă parte. Cu toate acestea, Consiliul recunoaște necesitatea unei abordări constante cu privire la astfel de chestiuni și a elaborat un set de standarde convenite care să îl ghideze în cazurile viitoare.

(9)

     Numirea noului președinte al Curții Administrative Supreme a fost finalizată în 2017, fiind deja inclusă în raportul din noiembrie 2017.

(10)

     Este în curs de desfășurare o a doua procedură pentru ocuparea postului, la care participă doi candidați.

(11)

     Instanța specializată joacă un rol-cheie în sistemul judiciar bulgar, având în vedere responsabilitatea acesteia privind audierea cauzelor legate de criminalitate organizată și - din luna noiembrie a anului trecut - a cauzelor de corupție la nivel înalt.

(12)

     În trecut, detașările pe termen lung au fost utilizate pe scară largă ca o cale alternativă la promovarea judecătorilor, ceea ce a ridicat preocupări cu privire la posibilele riscuri la adresa independenței sistemului judiciar. Părțile interesate au atras atenția asupra riscului ca astfel de practici să reapară în urma modificărilor legislative din 2017, care au abrogat dispozițiile introduse în contextul reformei din 2016 care viza reglementarea duratei detașărilor.

(13)

     A se vedea COM(2017) 750, p. 4 și SWD(2017)700, p. 6-7.

(14)

     Părțile interesate și-au exprimat îngrijorarea cu privire la întârzierile în numirea judecătorilor suplimentari ai instanței specializate, însă, se pare că procesul a fost inițiat.

(15)

     Autoritățile bulgare au indicat faptul că se așteaptă ca, în următoarele luni, rezultatele pozitive clare în ceea ce privește eficacitatea generală a procedurilor judecătorești să devină evidente.

(16)

     A se vedea, de asemenea, punctele 3.3 și 3.4 de mai jos.

(17)

     Un exemplu de caz în care s-a decis să se recurgă la alte mijloace decât legislația este cel al conținutului și formei punere în mișcare a acțiunii penale, procurorul general solicitând Curții Supreme de Casație să pronunțe o hotărâre interpretativă în scopul clarificării temeiului juridic. De asemenea, autoritățile bulgare au decis să nu dea curs recomandărilor privind o implicare mai puternică a conducerii în anumite decizii privind cauze concrete ale parchetului, întrucât au considerat că acestea puteau fi problematice în contextul bulgar.

(18)

     SWD (2018) 550, p. 9.

(19)

 Într-un caz de referință din 2009, lipsa unor mecanisme eficace pentru anchetarea unui procuror general în exercițiu a fost identificată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului ca fiind unul dintre principalele neajunsuri ale sistemului de justiție penală din Bulgaria; acțiunile subsecvente ale acestui caz sunt în continuare monitorizate de către Consiliul Europei. A se vedea cauza Kolevi/Bulgaria: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-95607"]} .

(20)

     Au fost adoptate modificări ale Codului de procedură civilă în scopul transferării competenței pentru anumite tipuri de consumatori și cazuri privind cereri de despăgubire. Se au în vedere modificări suplimentare, recurgându-se, probabil, la asistență tehnică din partea Serviciului de sprijin pentru reforme structurale al Comisiei.

(21)

     Un aspect important al acestor reforme va fi elaborarea unor soluții în domeniul e-justiției, în contextul unei revizuiri mai ample a hărții judiciare. Acesta este un domeniu în care au fost relansate eforturi sub coordonarea Consiliului Judiciar Suprem. Consiliul anterior a inițiat mai multe proiecte cu sprijin financiar din partea UE, care au înregistrat întârzieri importante.

(22)

     Reformele recente s-au îndreptat mai degrabă în direcția extinderii garanțiilor oficiale privind independența procurorilor.

(23)

     A se vedea punctul 3.2 de mai sus.

(24)

     Mai recent, a fost creat un cadru pentru monitorizarea mai coordonată a acestor cauze ale Curții Europene a Drepturilor Omului, la care participă Ministerul Justiției și Ministerul Public.

(25)

     Candidatul a fost sprijinit de o largă majoritate a membrilor Adunării Naționale.

(26)

     Legea a fost adoptată inițial în decembrie 2017, însă președintele republicii și-a exercitat dreptul de veto, pe baza unei serii de preocupări, unele dintre acestea fiind ridicate, de asemenea, de membri ai opoziției și organizații ale societății civile. În cele din urmă, Adunarea Națională a respins vetoul și a adoptat legea în ianuarie 2018.

(27)

     Se așteaptă ca agenția să joace un rol central în elaborarea unei strategii mai ample de combatere a corupției și în comunicarea privind această strategie. În același timp, o serie de sarcini extrem de sensibile legate de anchetele anticorupție și de procedurile de confiscare a bunurilor necesită o gestionare atentă pentru a proteja confidențialitatea, asigurând în același timp un nivel adecvat de transparență și răspundere față de societate în ansamblul ei.

(28)

     Aceasta include necesitatea de a comunica cu privire la rolul agenției în ceea ce privește operațiunile de aplicare a legii într-un mod care să evidențieze independența agenției.

(29)

     Aceste măsuri se suprapun în mare măsură cu cele menționate la punctele 3.2 și 3.3 de mai sus.

(30)

     Aceste eforturi continuă în cadrul Ministerului de Interne, inclusiv în vederea combaterii corupției la frontiere, cu implicarea, de asemenea, a autorităților din domeniul vamal.

(31)

     În martie 2018, a fost adoptată, în conformitate cu noile orientări, o primă serie de planuri de combatere a corupției.

(32)

     Consiliul reunește toate agențiile guvernamentale relevante și este prezidat de un coordonator național pentru combaterea corupției, acesta fiind în prezent viceprim-ministrul pentru reforma sistemului judiciar.

(33)

     A se vedea, de asemenea, punctul 3.4 de mai sus.