COMISIA EUROPEANĂ
Bruxelles, 24.9.2018
COM(2018) 656 final
RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR
referitor la punerea în aplicare a legislației UE privind deșeurile, care include raportul de alertă timpurie destinat statelor membre expuse riscului de a nu îndeplini obiectivul privind pregătirea pentru reutilizare/reciclarea deșeurilor municipale stabilit pentru 2020
{SWD(2018) 413 final}
{SWD(2018) 414 final}
{SWD(2018) 415 final}
{SWD(2018) 416 final}
{SWD(2018) 417 final}
{SWD(2018) 418 final}
{SWD(2018) 419 final}
{SWD(2018) 420 final}
{SWD(2018) 421 final}
{SWD(2018) 422 final}
{SWD(2018) 423 final}
{SWD(2018) 424 final}
{SWD(2018) 425 final}
{SWD(2018) 426 final}
1.Introducere
O bună gestionare a deșeurilor este una dintre pietrele de temelie ale economiei circulare și contribuie la prevenirea unui impact negativ al deșeurilor asupra mediului și asupra sănătății. Punerea în aplicare corespunzătoare a legislației UE în domeniul deșeurilor va accelera tranziția către o economie circulară. Actorii locali au un rol esențial în gestionarea deșeurilor, iar implicarea lor în elaborarea și punerea în aplicare a politicilor, precum și sprijinul pentru activitățile pe care le desfășoară aceștia sunt necesare pentru a asigura conformitatea cu legislația UE.
Prezentul raport analizează punerea în aplicare a elementelor-cheie ale legislației în domeniu de către statele membre, identifică provocări care împiedică respectarea deplină și formulează recomandări privind modul în care se poate îmbunătăți gestionarea anumitor fluxuri de deșeuri.
Raportul se bazează pe informațiile furnizate în rapoartele naționale de punere în aplicare pentru perioada 2013-2015 cu privire la:
-Directiva 2008/98/CE privind deșeurile („Directiva-cadru privind deșeurile”),
-Directiva 2002/96/CE și Directiva 2012/19/UE privind deșeurile de echipamente electrice și electronice („Directiva DEEE”),
-Directiva 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje („Directiva privind ambalajele”),
-Directiva 1999/31/CE privind depozitele de deșeuri („Directiva privind depozitele de deșeuri”), și
-Directiva 86/278/CEE privind nămolurile de epurare („Directiva privind nămolurile de epurare”).
Aceste informații sunt completate de studii aprofundate recente cu privire la o serie de fluxuri de deșeuri, și anume deșeurile municipale (studiul de alertă timpurie), deșeurile din construcții și demolări, deșeurile periculoase și deșeurile de echipamente electrice și electronice.
2.Deșeuri municipale – raport de alertă timpurie
În 2016, europenii au generat, în medie, 480 kg de deșeuri municipale pe persoană, din care 46 % au fost reciclate sau transformate în compost, în timp ce un sfert au fost duse la depozitele de deșeuri. Deșeurile municipale reprezintă doar aproximativ 10 % din cantitatea totală de deșeuri generate în UE, dar în același timp constituie unul dintre cele mai complexe fluxuri de gestionat, având în vedere diversitatea compoziției acestora, numărul mare de producători și fragmentarea responsabilităților.
Obligațiile legale privind gestionarea deșeurilor municipale (deșeuri provenite de la gospodării și deșeuri similare) sunt stabilite în Directiva-cadru privind deșeurile. Acestea includ un obiectiv de 50 % privind pregătirea pentru reutilizare și reciclarea deșeurilor municipale care trebuie atins până în 2020. Directiva a fost revizuită recent pentru a include obiective noi și mai ambițioase: 55 % până în 2025, 60 % până în 2030 și 65 % până în 2035. Directiva revizuită introduce, de asemenea, un sistem de rapoarte de alertă timpurie pentru evaluarea progreselor înregistrate de statele membre în direcția îndeplinirii acestor obiective cu trei ani mai devreme față de termenele corespunzătoare.
În așteptarea acestui exercițiu și pentru a sprijini statele membre să îndeplinească obiectivul pentru 2020, Comisia a realizat primul său studiu de alertă timpurie. Pe baza unei analize aprofundate a performanței de reciclare și a politicilor în materie de deșeuri ale statelor membre, 14 state membre au fost identificate ca fiind expuse riscului de a nu îndeplini obiectivul de 50 % stabilit pentru 2020. Acestea sunt: Bulgaria, Croația, Cipru, Estonia, Finlanda, Grecia, Ungaria, Letonia, Malta, Polonia, Portugalia, România, Slovacia și Spania.
Modelarea scenariilor efectuată pentru respectivul exercițiu a confirmat acest lucru și a concluzionat că, dacă nu se iau măsuri de politică suplimentare, unele dintre statele membre în cauză nu ar atinge, probabil, nici măcar obiectivul de 50 % până în 2025.
În funcție de problemele și nevoile specifice ale fiecărui stat membru și de distanța acestora față de obiectivul pentru 2020, au fost identificate acțiuni specifice fiecărei țări, menite să reducă decalajul, prin intermediul unui proces în care autoritățile naționale au fost implicate îndeaproape. Evaluarea alertei timpurii cuprinsă în prezentul raport se bazează, de asemenea, pe activități anterioare de promovare a conformității desfășurate de către Comisie în colaborare cu statele membre. Dacă sunt puse în aplicare rapid de către autoritățile naționale și locale, aceste acțiuni propuse vor reduce în mod semnificativ riscul de neîndeplinire a obiectivelor. Documentele de lucru ale serviciilor Comisiei care însoțesc prezentul raport descriu aceste acțiuni. De asemenea, pot fi identificate o serie de priorități comune relevante.
|
Caseta 1: Gestionarea deșeurilor municipale
§Să prevadă în cascadă obiective naționale de reciclare până la nivelul municipal cu responsabilități legate de sistemele de colectare a deșeurilor și să se asigure că există consecințe pentru municipalitățile care nu își îndeplinesc obiectivele.
§Să introducă măsuri (inclusiv taxe) de eliminare treptată a depozitelor de deșeuri și a altor forme de tratare a deșeurilor reziduale (de exemplu, tratarea biologică mecanică și incinerarea) pentru a oferi stimulente economice în scopul de a sprijini ierarhia deșeurilor.
§Să elaboreze, în colaborare cu autoritățile locale și regionale, orientări pentru municipalități sub forma unui standard minim de serviciu pentru colectarea separată. Să organizeze programe de asistență tehnică și de consolidare a capacităților pentru municipalități la nivel național.
§Să introducă cerințe obligatorii privind sortarea deșeurilor biologice și să se asigure că infrastructura de tratare existentă sau planificată corespunde sistemelor de colectare.
§Să încurajeze cooperarea dintre municipalități în materie de planificare a infrastructurii și/sau de achiziții publice, pentru a asigura economii de scară și partajarea sarcinii financiare.
§Să îmbunătățească schemele de răspundere extinsă a producătorilor (REP), cel puțin în conformitate cu cerințele minime stabilite în Directiva-cadru revizuită privind deșeurile.
§Să introducă măsuri de încurajare a gospodăriilor să trieze deșeurile, inclusiv frecvența mai ridicată de colectare pentru fluxuri separate în raport cu cea pentru deșeurile mixte.
§Să îmbunătățească monitorizarea și raportarea, inclusiv prin asigurarea faptului că datele sunt înregistrate la nivel municipal.
§Să utilizeze fondurile UE în mod mai eficace pentru a dezvolta infrastructura de gestionare a deșeurilor prin asigurarea faptului că cofinanțarea sprijină performanțele în materie de prevenire, reutilizare și reciclare.
|
3.Deșeurile din construcții și demolări
Deșeurile din construcții și demolări constituie cel mai mare flux de deșeuri din UE, reprezentând peste 800 de milioane de tone pe an, și anume aproximativ 32 % din cantitatea totală de deșeuri generate.
Există un potențial ridicat de îmbunătățire a utilizării eficiente a resurselor în gestionarea acestui flux. Acest flux este alcătuit dintr-un amestec de materiale diferite, inclusiv din deșeuri periculoase și nepericuloase inerte și neinerte. Fluxul conține, în principal, o fracțiune minerală (cărămizi, țigle, beton, etc.), care este relativ grea și este ușor de reciclat, dar cu valoare scăzută. De asemenea, acesta conține materiale cu valoare pozitivă de piață (metale) sau cu valoare potențială dacă sunt colectate separat în fracțiuni curate (precum cele din plastic).
Directiva-cadru privind deșeurile stabilește un obiectiv pentru 2020 de 70 % privind pregătirea pentru reutilizare, reciclarea și alte operațiuni de valorificare materială pentru acest flux de deșeuri. Performanțele statelor membre variază în mod semnificativ, mai mult de jumătate dintre acestea declarând că au îndeplinit deja obiectivul pentru 2020 în perioada 2013-2015, iar unele realizând o rată a recuperării chiar mai mare de 90 %. Cu toate acestea, Cipru, Grecia, Slovacia și Suedia sunt încă sub nivelul de 60 %. Există încă unele incertitudini în ceea ce privește cifrele raportate de unele state membre.
Un studiu recent privind modul în care sunt gestionate deșeurile din construcții și demolări în întreaga UE a identificat următoarele acțiuni-cheie.
|
Caseta 2: Gestionarea deșeurilor din construcții și demolări
§Să promoveze prevenirea generării de deșeuri printr-o proiectare inteligentă, prelungirea duratei de viață a construcțiilor, reutilizare și îmbunătățirea planificării și a logisticii pe șantierele de construcții.
§Să promoveze demolarea selectivă și sortarea la sursă.
§Să utilizeze orientările UE (audituri anterioare demolării și protocolul de gestionare).
§Să utilizeze instrumente economice menite să devieze acest flux de deșeuri de la depozitele de deșeuri.
§Să limiteze operațiunile de rambleiere la cele care sunt în concordanță cu definiția din Directiva-cadru privind deșeurile.
§Să încurajeze utilizarea produselor reciclate prin certificate de calitate și/sau criterii de încetare a statutului de deșeu.
§Să extindă utilizarea achizițiilor publice ecologice care necesită materiale reciclate.
§Să amelioreze calitatea statisticilor.
|
4.Deșeurile periculoase
Deșeurile periculoase reprezintă un flux de deșeuri relativ mic (mai puțin de 4 % din deșeurile totale), dar gestionarea lor într-un mod adecvat este esențială pentru a evita ca acesta să aibă un impact negativ semnificativ asupra mediului și asupra sănătății umane.
Directiva-cadru privind deșeurile include cerințe privind etichetarea, păstrarea evidențelor, trasabilitatea și obligațiile de control de la producție la destinația finală, precum și interzicerea amestecării deșeurilor periculoase cu alte deșeuri, substanțe sau materiale.
Analiza gestionării deșeurilor periculoase în întreaga UE, inclusiv privind PCB/PCT, sugerează că există lacune grave în ceea ce privește punerea în aplicare a principalelor obligații legale. Printre acestea se numără planificarea inadecvată, incoerențe ale datelor și lacune statistice între generare și tratament, precum și erori de clasificare a deșeurilor. Studiul respectiv oferă recomandări detaliate, specifice fiecărei țări, care pot fi sintetizate într-o listă de acțiuni prioritare cu caracter general.
|
Caseta 3: Gestionarea deșeurilor periculoase
§Să amelioreze calitatea planurilor de gestionare a deșeurilor pe baza unor informații fiabile și comparabile, astfel încât deșeurile periculoase să fie vizate mai în detaliu și să fie incluse informații privind capacitățile de tratare a acestora.
§Să adopte sisteme electronice de ținere a evidenței și urmărire interoperabile, fiabile și complet dezvoltate, integrate în sistemele naționale de statistică și datele UE privind transportul deșeurilor.
§Să reflecte ierarhia deșeurilor și interdicția de amestecare a deșeurilor în legislația națională, în orientările privind opțiunile de tratament și în condițiile de autorizare, precum și să asigure punerea lor în aplicare.
§Să elaboreze, să publice, să difuzeze și să utilizeze orientări clare și armonizate cu privire la clasificarea deșeurilor și gestionarea acestora, inclusiv cu privire la ierarhia deșeurilor. Să utilizeze orientările tehnice ale Comisiei privind clasificarea deșeurilor.
§Să instituie un sistem global de inspecții coordonate și neanunțate. Să ia măsuri împotriva operatorilor neautorizați la toate nivelurile.
§Să instituie și să aplice pe deplin responsabilitatea comună a producătorilor de deșeuri și a altor operatori din cadrul lanțului pentru gestionarea deșeurilor periculoase.
§Să continue eliminarea PCB/PCT din aplicațiile închise și deschise.
|
5.Deșeuri de echipamente electrice și electronice (DEEE)
Se estimează că în 2014, în UE au fost generate aproximativ 10 milioane de tone (0,4 % din cantitatea totală de deșeuri produsă) de deșeuri de echipamente electrice și electronice (DEEE) – cifră care se preconizează că va crește la peste 12 milioane de tone până în 2020. Acest flux de deșeuri este compus dintr-un amestec complex de materiale și componente, inclusiv diverse substanțe care, dacă nu sunt gestionate în mod corespunzător, prezintă riscuri ridicate pentru mediu și pentru sănătatea umană. În plus, producția de aparate electronice moderne necesită utilizarea unor resurse valoroase și limitate.
Directiva 2012/19/UE vizează îmbunătățirea colectării, a tratării și a reciclării DEEE. În perioada 2013-2015, cantitatea de DEEE colectate din gospodăriile private în UE-28 a crescut cu 8 %. În 2014, în medie, 6,21 kg de deșeuri de echipamente pe cap de locuitor au fost colectate din gospodăriile private.În 2015, 23 de state membre au atins obiectivul de colectare minimă de 4 kg de DEEE menajere per persoană, Suedia și Danemarca colectând cel puțin 12 kg, iar Cipru, Letonia, Malta și România au depășit obiectivul cu o marjă considerabilă.
Începând din 2016, fiecare stat membru are obligația de a îndeplini un obiectiv de colectare de 45 % din echipamentele vândute, iar începând din 2019, acest obiectiv va fi de 65 % din echipamentele vândute sau de 85 % din deșeurile electronice produse anual. Statele membre vor putea să aleagă una dintre aceste două modalități echivalente de măsurare a obiectivului.
Comisia a efectuat un exercițiu de promovare a conformității privind DEEE, pentru a identifica principalele lacune în punerea în aplicare și pentru schimbul de bune practici. Studiul respectiv a formulat atât recomandări aplicabile tuturor statelor membre, cât și recomandări specifice fiecărei țări pentru anumite state membre.
|
Caseta 4: Gestionarea deșeurilor de echipamente electrice și electronice
§Să implice toate nivelurile relevante de guvernare (municipal, regional, național)
§Să introducă (sau să intensifice) controale în toate stadiile lanțului de gestionare și să organizeze inspecții care vizează activitățile ilegale sau neconforme.
§Să amelioreze calitatea datelor, inclusiv prin controale de calitate și prin consolidarea procedurilor de trasabilitate astfel încât să contabilizeze toate deșeurile de echipamente.
§Să îmbunătățească sistemele de răspundere extinsă a producătorilor, cel puțin în conformitate cu cerințele minime generale din Directiva-cadru revizuită privind deșeurile.
§Să îmbunătățească colectarea prin:
oextinderea infrastructurii de colectare;
oîmbunătățirea sensibilizării consumatorilor;
oclarificarea transferului de proprietate asupra echipamentelor din lanțul de gestionare a deșeurilor; și
oimpunerea obligației ca toți colectorii să coopereze cu un sistem de conformitate.
§Să pună în aplicare cerințele privind un tratament adecvat prevăzute în directivă; să ia în considerare adoptarea unor standarde minime de calitate pentru tratarea DEEE.
§Să pună în aplicare/să dezvolte mecanisme pentru schimbul de informații legate de produs relevante pentru reciclare și pregătirea pentru reutilizare între producători și reciclatori (de exemplu, platforma I4R – Informații pentru reciclatori ).
§Să stabilească o rețea de „pregătire pentru reutilizare” a operatorilor autorizați/certificați și înregistrați la nivel național.
§Să ia în considerare adoptarea unui obiectiv de „pregătire pentru reutilizare” la nivel național.
|
6.Deșeuri de ambalaje
În 2015, volumul total al deșeurilor de ambalaje generate în UE s-a ridicat la aproximativ 85 de milioane de tone, ceea ce reprezintă aproximativ 3,4 % din cantitatea totală de deșeuri generate. Cantitatea de deșeuri generate a crescut lent în ultimii ani.
Directiva privind ambalajele stabilește obiective specifice pentru deșeurile de ambalaje, care trebuie să fie realizate până la sfârșitul anului 2008 (cu prelungiri ale termenelor pentru unele state membre – toate au încetat să se aplice în 2015): obiective generale de valorificare și de reciclare (60 % și, respectiv, 55 %), pe lângă obiectivele de reciclare specifice pentru materiale (60 % pentru hârtie și carton, 60 % pentru sticlă, 50 % pentru metal, 22,5 % pentru plastic și 15 % pentru lemn).
Începând din 2005, rata medie generală de reciclare a ambalajelor în UE a crescut în mod constant (de la 65,8 % în 2015). Cu toate acestea, între 2013 și 2015, volumul de deșeuri de ambalaje generate a crescut cu 6 % în UE, ceea ce sugerează că sunt necesare mai multe activități privind prevenirea generării de deșeuri. De asemenea, studiul privind alerta rapidă a evidențiat inconsecvențe în datele referitoare la ambalaje pentru mai multe state membre, ceea ce înseamnă că volumele de ambalaje introduse pe piață pot fi subraportate.
Directiva revizuită privind ambalajele a introdus obiective generale mai ambițioase pentru reciclarea deșeurilor de ambalaje (65 % în 2025 și 70 % în 2030) și obiective specifice mai ridicate pentru materiale (cum ar fi 55 % în 2030 pentru plastic). Aceasta va presupune intensificarea eforturilor depuse în întreaga UE de a organiza sistemele de colectare separată în mod mai eficient pentru a asimila mai multe materiale reciclabile, inclusiv prin îmbunătățirea sistemelor de răspundere extinsă a producătorilor.
Majoritatea statelor membre îndeplinesc obiectivele generale de reciclare actuale, cu toate că Ungaria (începând cu anul 2012) și Malta (începând cu anul 2013) s-au situat cu mult sub acestea. Mai multe state membre nu au îndeplinit unul sau mai multe obiective specifice pentru materiale: pentru hârtie și carton (Malta), lemn (Croația, Malta, Cipru, Finlanda), metal (Croația, Malta) și sticlă (Grecia, Malta, Cipru, Ungaria, Portugalia, Polonia și România). Comisia a colaborat cu statele membre în cauză și a elaborat consiliere specifică prin promovarea conformității și a altor activități care vizează îmbunătățirea performanțelor.
7.Depozitarea în depozite de deșeuri
Depozitarea deșeurilor este cea mai puțin preferabilă opțiune de tratare a deșeurilor. În timp ce cantitățile de deșeuri urbane depozitate au scăzut constant în UE, în ansamblu (cu o reducere de 18 % în perioada 2013-2016), rata medie de depozitare a deșeurilor municipale în UE se ridica încă la 24 % în 2016. În interiorul UE persistă diferențe mari: în 2016, 10 state membre încă stocau peste 50 % din deșeurile municipale în depozite de deșeuri, în timp ce cinci au raportat rate de peste 70 %.
Directiva privind depozitele de deșeuri a obligat statele membre să reducă depozitarea deșeurilor biodegradabile municipale la cel mult 75 % până în 2006, 50 % până în 2009 și 35 % până în 2016, comparativ cu situația de referință din 1995. Directiva revizuită prevede obligația statelor membre de a reduce depozitarea deșeurilor municipale la cel mult 10 % până în 2035 și introduce o interdicție de depozitare a deșeurilor colectate separat, inclusiv a deșeurilor biodegradabile.
În ceea ce privește atingerea obiectivelor pentru reducerea deșeurilor biodegradabile, caracterul integral al datelor prezentate între statele membre variază. Conform datelor raportate, în 2015, jumătate dintre statele membre au îndeplinit deja obiectivul de 35 % stabilit pentru 2016. Croația nu și-a îndeplinit obiectivul de 75 % care era planificat pentru anul 2013. Cipru, Republica Cehă, Grecia, Letonia și Slovacia nu și-au îndeplinit obiectivul de 50 %, planificat, de asemenea, pentru anul 2013. Malta, care are o rată generală ridicată de depozitare a deșeurilor municipale, nu a raportat date recente. Comisia a colaborat cu statele membre în cauză și a elaborat consiliere specifică prin promovarea conformității și a altor activități care vizează îmbunătățirea performanțelor.
Un studiu recent efectuat pentru Comisie a constatat că 15 state membre nu și-au îndeplinit pe deplin obligațiile prevăzute de directivă pentru tratarea deșeurilor înainte de depozitarea acestora.
În pofida închiderii depozitelor neconforme raportate de statele membre, numărul instalațiilor care nu sunt în conformitate cu cerințele directivei rămâne un motiv de preocupare.
8.Nămolul de epurare
Directiva privind nămolurile de epurare urmărește să controleze utilizarea nămolurilor de epurare în agricultură. Aceasta stabilește valorile-limită pentru concentrațiile de metale grele din nămolurile destinate utilizării agricole și tratării solului.
Directiva a fost în vigoare timp de peste 30 de ani și este bine pusă în aplicare în întreaga UE. Toate statele membre au stabilit valori-limită ale concentrației pentru metalele grele în sol care sunt în conformitate cu cerințele directivei – sau chiar mult mai stricte.
9.Concluzii
Legislația UE privind deșeurile conduce la îmbunătățiri considerabile în ceea ce privește gestionarea deșeurilor. Punerea în aplicare deplină a acestei legislații este însă extrem de importantă dacă se dorește ca UE să valorifice avantajele economice și de mediu ale economiei circulare și să concureze într-o lume în care resursele sunt din ce în ce mai reduse..
Rapoartele de alertă timpurie privind deșeurile municipale și eforturile Comisiei de promovare a conformității descrise în prezentul raport indică progrese continue în statele membre, dar și grave lacune și provocări care trebuie să fie abordate rapid.
Sunt posibile progrese semnificative dacă statele membre vizate adoptă de urgență măsuri pentru punerea în aplicare a acțiunilor identificate în prezentul raport și în rapoartele însoțitoare specifice fiecărei țări. O colectare separată mai eficace, sisteme eficiente de răspundere extinsă a producătorilor, instrumente economice precum taxele de depozitare și incinerare, precum și îmbunătățirea calității datelor sunt toate esențiale pentru asigurarea conformității cu legislația UE în domeniul deșeurilor, atât în prezent, cât și în viitor.
În cadrul acțiunilor ulterioare prezentului raport, Comisia va efectua vizite la nivel înalt privind economia circulară/deșeurile în statele membre expuse riscului de a nu îndeplini obiectivele în materie de deșeuri municipale pentru anul 2020. În acest sens, Comisia va colabora cu părțile interesate relevante, inclusiv cu asociațiile de actori locali și regionali.
Comisia va continua să aloce resurse semnificative pentru sprijinirea statelor membre în eforturile lor de punere în aplicare, inclusiv prin intermediul asistenței tehnice [de exemplu, prin evaluarea periodică a punerii în aplicare a politicilor de mediu și schimbul de cele mai bune practici] și cu fonduri ale UE. Cu toate acestea, este la latitudinea autorităților naționale să intensifice procesul de reformă necesară a politicilor și să intensifice acțiunile pe teren.
