Fișă rezumat

Evaluarea impactului inițiativei de a revizui parțial Regulamentul (CE) nr. 883/2004 al Parlamentului European și al Consiliului privind coordonarea sistemelor de securitate socială și a Regulamentului de punere în aplicare (CE) nr. 987/2009

A. Necesitatea de a acționa

De ce? Care este problema pusă în discuție?

Propunerea se referă la normele UE privind coordonarea sistemelor de securitate socială în ceea ce privește prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung, prestațiile de șomaj, prestațiile familiale și accesul la anumite prestații sociale pentru persoanele inactive din punct de vedere economic.

În cazul prestațiilor pentru îngrijirea pe termen lung, au fost identificate trei probleme: (i) lipsa de claritate pentru cetățeni și instituții; (ii) lipsa de claritate în cadrul juridic; (ii) riscul pierderii prestațiilor sau al plăților duble. Drept consecință, coordonarea transfrontalieră a prestațiilor pentru îngrijirea pe termen lung nu funcționează eficient. 1,8 milioane de persoane asigurate locuiesc în alt stat membru decât cel în care sunt asigurate în caz de boală, dintre care 45 000 beneficiază de prestații în natură, iar 35 000 – de prestații în bani. Numărul de utilizatori transfrontalieri de prestații pentru îngrijirea pe termen lung va crește cu 11 % în 2020 față de 2013 și cu 28 % în 2030.

În ceea ce privește prestațiile de șomaj, problemele se referă la: (i) aplicarea diferită de către statele membre a dispozițiilor privind cumulul (ii) numărul redus al persoanelor care își exportă prestațiile de șomaj (iii) tratamentul diferit al șomerilor care au reședință în alt stat decât cel în care au lucrat (lucrători frontalieri și alți lucrători transfrontalieri); (iv) reguli de rambursare nesatisfăcătoare. Consecințele sunt prelucrarea ineficientă a prestațiilor de șomaj, distribuția inegală a sarcinii financiare și potențialele bariere pentru reintegrarea șomerilor pe piața muncii. În 2014, potrivit estimărilor, existau 91 700 de lucrători transfrontalieri, dintre care 53 800 de lucrători frontalieri, și au fost raportate 25 000 de cazuri de cumul și 27 300 de cazuri de export.

Pentru prestațiile sociale, potrivit recentelor hotărâri în cauzele C-140/12 Brey, C-133/13 Dano și C-308/14 Comisia/Regatul Unit, statele membre pot decide să limiteze tratamentul egal pentru prestațiile speciale în bani de tip necontributiv și alte prestații de securitate socială solicitate de cetățenii inactivi din punct de vedere economic în măsura stabilită de Directiva privind libera circulație. Această jurisprudență nu este reflectată în regulament, ceea ce duce la lipsă de transparență. În 2014, existau aproximativ 3,7 milioane de cetățeni europeni mobili inactivi din punct de vedere economic. Aproape 80 % dintre aceștia beneficiază de drepturi derivate (drepturi de ședere și/sau drepturi la prestații) de pe urma membrilor lor de familie activi din punct de vedere economic și, prin urmare, au dreptul la tratament egal cu cel al membrilor familiilor lucrătorilor naționali. Restul de 20 % sunt afectați de actuala lipsă de claritate și transparență în ceea ce privește dreptul lor de a beneficia de prestați în statul gazdă.

În cazul exportului prestațiilor familiale, au fost identificate trei probleme: (I) inechitatea percepută în ceea ce privește puterea de cumpărare comparativă a prestațiilor familiale exportate; ii) riscul ca regulile să îi descurajeze pe părinți să lucreze și să împartă responsabilitățile de creștere a copiilor; iii) dificultățile administrative, în special acordarea anumitor tipuri de prestații pe baza drepturilor derivate. Aceste aspecte creează dificultăți autorităților publice și ar putea avea consecințe negative asupra familiilor în care unul sau ambii părinți lucrează în alt stat membru decât cel în care își are reședința copilul. În 2013, în medie 1 % din prestațiile pentru copii au fost exportate pentru 506 mii de copii care trăiesc într-un alt stat membru.

Ce se așteaptă de la această inițiativă?

Obiectivul general este modernizarea, asigurându-se claritatea juridică, repartizarea corectă și echitabilă a sarcinii financiare între instituțiile statelor membre implicate, precum și simplitatea administrativă și forța executorie a reglementărilor.

Obiectivele specifice pentru prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung sunt următoarele:

asigurarea unei aplicări uniforme și coerente a regulilor de calcul și de cumul, care să reflecte gradul de integrare a unui lucrător într-un stat membru,

protejarea lucrătorilor mobili din UE atunci când caută și acceptă un loc de muncă într-un alt stat membru,

eliminarea distincției dintre lucrătorii frontalieri și alți lucrători transfrontalieri în ceea ce privește statul în care își pot solicita prestațiile, promovându-se totodată reintegrarea pe piața muncii,

asigurarea faptului că sarcina financiară pentru prestațiile de șomaj este repartizată între statele membre proporțional cu nivelul contribuțiilor sau al taxelor percepute și fără un mecanism de rambursare,

punerea la dispoziție a unui mecanism de cooperare și control sistematic și ușor de administrat, pentru a monitoriza respectarea drepturilor și îndeplinirea obligațiilor de către persoanele aflate în șomaj care își au reședința în alt stat membru decât cel care le plătește prestațiile.

asigurarea clarității juridice și a transparenței privind drepturile lucrătorilor, ale persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă și ale cetățenilor mobili ai UE inactivi din punct de vedere economic, inclusiv precizarea măsurii în care instituțiile de securitate socială din statele membre sunt autorizate să limiteze principiul tratamentului egal pentru accesul la prestațiile sociale.

asigurarea prelucrării prestațiilor familiale în cel mai eficient mod cu putință. 

Care este valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE? 

O coordonare eficientă și eficace trebuie să țină seama de modificările survenite în sistemele naționale de securitate socială și de schimbările sociale din statele membre. O acțiune la nivelul UE va asigura interpretarea uniformă și protecția drepturilor cetățenilor mobili ai UE și a membrilor de familie ai acestora, care nu ar putea fi asigurate de statele membre în mod individual.

B. Soluții

Ce opțiuni de politică legislative și nelegislative au fost luate în considerare? Există o opțiune preferată sau nu? De ce? 

În ceea ce privește prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung, au fost examinate două opțiuni de politică legislative (cu 2 subopțiuni):

1.Statul membru competent acordă prestații în bani pentru îngrijirea pe termen lung și rambursează costul prestațiilor în natură acordate de statul membru de reședință (în conformitate cu principiile existente în materie de prestații de boală, cu clarificări),

2.Statul membru de reședință acordă toate prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung cu rambursare din partea statului membru competent 2a) fără supliment din partea statului membru competent 2b) cu supliment.

Trei opțiuni au fost respinse: (1) introducerea unei dispoziții de protecție, (2) atribuirea responsabilității de acordare a tuturor prestațiilor pentru îngrijirea pe termen lung, fără rambursare, statului de reședință și (3) atribuirea responsabilității de acordare a tuturor prestațiilor pentru îngrijirea pe termen lung (export) statului membru competent.

Opțiunea 1 este cea preferată pentru a se asigura aplicarea stabilă a normelor.

Pentru prestațiile de șomaj: Au fost examinate trei opțiuni de politică legislative pentru a se asigura aplicarea uniformă a regulilor de cumul și de calcul al prestațiilor de șomaj:

1.cumulul după o singură zi de activitate,

2.cumulul după o perioadă de a) o lună sau b) trei luni de activitate,

3.folosirea câștigurilor de referință primite în statul membru unde s-a desfășurat activitatea anterioară pentru calcularea prestațiilor de șomaj după a) o lună sau b) trei luni de activitate în statul membru competent,

4.opțiunea orizontală pentru recunoașterea perioadelor de asigurare pentru cumul.

Opțiunea preferată 2b va fi combinată cu o obligație a statului membru unde s-a desfășurat activitatea anterioară de a acorda prestații de șomaj în cazul în care nu este îndeplinită această condiție și cu opțiunea orizontală. Astfel se va asigura un nivel minim de integrare în statul membru gazdă, înainte să se facă apel la dreptul de a solicita prestații de șomaj, și o abordare uniformă în statele membre. Totodată, lucrătorii mobili vor fi protejați în cazul în care nu îndeplinesc această condiție privind perioada de activitate în statul unde s-a desfășurat activitatea anterioară.

Au fost examinate două opțiuni de politică legislative de extindere a perioadei minime pentru exportul prestațiilor de șomaj:

1.extinderea perioadei minime de export a prestațiilor de șomaj de la trei la șase luni, cu posibilitatea de a exporta prestația pentru întreaga perioadă a dreptului la prestație,

2.extinderea perioadei de export a prestației de șomaj la întreaga perioadă a dreptului la prestație.

Opțiunea preferată este prima, combinată cu un mecanism de cooperare consolidată între serviciile de ocupare a forței de muncă implicate, pentru a susține căutarea unui loc de muncă la nivel transfrontalier.

Au fost examinate trei opțiuni de politică legislative pentru prestațiile de șomaj destinate lucrătorilor frontalieri și altor lucrători transfrontalieri:

1.să se ofere lucrătorilor frontalieri posibilitatea de a alege în ce stat membru să solicite prestații de șomaj, în același mod în care se procedează și în cazul altor lucrători transfrontalieri,

2.să se atribuie statului unde s-a desfășurat activitatea anterioară responsabilitatea de a plăti prestații de șomaj, a) solicitând lucrătorilor frontalieri să se înregistreze la serviciul de ocupare a forței de muncă din statul responsabil sau b) oferind lucrătorilor frontalieri posibilitatea de a alege între a se înregistra la serviciul de ocupare a forței de muncă din statul competent sau din statul de reședință,

3.să se atribuie statului unde s-a desfășurat activitatea anterioară responsabilitatea de a plăti prestații de șomaj, dacă lucrătorul frontalier a lucrat în statul respectiv cel puțin 12 luni sau, în caz contrar, a atribui statului membru de reședință această responsabilitate, a) solicitând lucrătorilor frontalieri să se înregistreze la serviciul de ocupare a forței de muncă din statul responsabil sau b) oferind lucrătorilor frontalieri posibilitatea de a alege între a se înregistra la serviciul de ocupare a forței de muncă din statul competent sau din statul de reședință,

Opțiunea preferată 3a oferă cel mai bun compromis în ceea ce privește o repartizare a sarcinilor echitabilă și eficientă din punctul de vedere al costurilor administrative.

Pentru prestațiile sociale, opțiunile avute în vedere 1 sunt de natură legislativă (de modificare a regulamentului):

1.a) acordarea unei derogări de la principiul egalității de tratament de la articolul 4 doar pentru asistența socială,

b) acordarea unei derogări de la principiul egalității de tratament de la articolul 4 pentru o gamă mai largă de prestații finanțate din impozite,

c) acordarea unei derogări precise de la principiul egalității de tratament pentru prestații speciale în bani de tip necontributiv de la articolul 70,

2.eliminarea din Regulamentul 883/2004 a prestațiilor speciale în bani de tip necontributiv care furnizează un venit de subzistență,

3.a fost examinată și o opțiune nelegislativă (clarificarea regulilor prin intermediul unei comunicări).

Pentru a atinge obiectivul de asigurare a clarității juridice și a transparenței în modul cel mai eficient și eficace, se preferă o combinație a opțiunilor 1a și 1b.

Pentru prestațiile familiale, ca alternativă la statu-quo, au fost examinate două opțiuni legislative referitoare la legătura dintre nivelul prestațiilor familiale primite și costurile suportate:

1.indexarea prestațiilor familiale exportate în statul de reședință al copilului sub formă de a) ajustare în creștere sau în scădere sau b) ajustare doar în scădere,

2.plata prestațiilor familiale este de competența principală a statului de reședință.

A fost examinată, însă a fost respinsă din motive juridice, opțiunea eliminării obligației de a exporta prestațiile familiale.

A mai fost examinată o opțiune orizontală legislativă privind coordonarea alocațiilor pentru creșterea copilului. Această opțiune are trei variante a) drepturi individuale la alocații pentru creșterea copilului aferente salariilor, însoțite de obligația statului membru competent secundar de a deroga de la normele pentru prevenirea cumulului (respectiv, plata prestației în întregime), b) aceeași abordare ca (a), dar pentru toate alocațiile pentru creșterea copilului (aferente salariului și forfetare) și c) aceeași abordare ca (b), dar cu o derogare opțională de la normele pentru prevenirea cumulului (adică un stat competent secundar poate plăti în întregime sau poate completa doar în cazul în care prestațiile sale sunt mai mari decât în statul care deține competența principală).

Opțiunea preferată este menținerea statu-quo combinată cu opțiunea orizontală (c). Această combinație asigură faptul că responsabilitatea primară pentru prestațiile familiale rămâne la statul membru unde se desfășoară activitatea economică și în care un părinte își plătește impozitele și contribuțiile la sistemul de securitate socială; astfel sunt protejați membrii de familie și sunt garantate cele mai bune drepturi ale copilului. Prin introducerea opțiunii orizontale (c), este posibilă, de asemenea, promovarea unui echilibru între viața profesională și viața de familie în decursul perioadelor de creștere a copilului, punându-se un accent mai mare asupra drepturilor individuale și fiind susținute acele state membre care promovează în mod activ echilibrul de gen, fără a impune această obligație.

Care sunt susținătorii fiecărei opțiuni? 

Pentru prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung, scenariul de referință (statu-quo) a fost susținut de opt state membre 2 , în timp ce două state au respins această opțiune. ONG-urile și cetățenii au evidențiat o altă chestiune importantă – ameliorarea protecției sociale a cetățenilor vulnerabili. Opțiunea 1 a beneficiat de cea mai mare susținere din partea statelor membre (16 voturi pentru și niciun vot împotrivă).

Niciun stat membru nu a sprijinit opțiunea 2.

În cazul prestațiilor de șomaj, reacțiile statelor membre, ale experților, ale partenerilor sociali, ale ONG-urilor și ale altor părți interesate au fost diferite și, cu excepția opțiunii orizontale, nu a existat o majoritate clară în favoarea vreunei opțiuni. Majoritatea respondenților individuali la consultarea publică s-au exprimat în favoarea prelungirii perioadei de export al prestațiilor de șomaj și a dreptului de a alege pentru lucrătorii frontalieri.

În ceea ce privește prestațiile sociale, 11 state membre au susținut modificarea articolului 4 din Regulamentul 883/2004 pentru a permite derogări pentru asistența socială. Două state membre au susținut eliminarea din regulament a prestațiilor speciale în bani de tip necontributiv. Patru state membre au susținut elaborarea unor orientări administrative. Opiniile partenerilor sociali au fost diferite, unii fiind în favoarea unor mecanisme mai solide de protecție a sistemelor de securitate socială împotriva unor sarcini nerezonabile, în timp ce alții au subliniat posibilitatea unor consecințe negative asupra persoanelor vulnerabile. Întrucât aceste măsuri constituie o codificare a jurisprudenței existente, ele nu au fost supuse consultării publice.

În cazul prestațiilor familiale, scenariul de referință a fost susținut de 17 din 28 de state membre, de ONG-urile și partenerii sociali care îi reprezintă pe lucrători, precum și de majoritatea respondenților la consultarea publică. Opțiunile 1a și 1b au beneficiat de un sprijin scăzut din partea statelor membre [patru state membre au fost în favoarea opțiunii (a) și niciunul în favoarea opțiunii (b)]. Opțiunea 2 a fost aleasă prima sau a doua opțiune de către 10 state membre, în timp ce opiniile ONG-urilor, ale partenerilor sociali și ale participanților la consultarea publică au fost diferite. Opțiunile orizontale au fost elaborate direct pe baza răspunsurilor primite de la 4 state membre, Consiliu, Parlament, partenerii sociali, Comitetul consultativ pentru egalitatea de șanse între femei și bărbați și alte părți interesate de necesitatea unor practici de lucru mai flexibile pentru a sprijini părinții. Deoarece aceste opțiuni au fost elaborate în cursul procesului de consultare, au avut loc doar consultări informale.

C. Impactul opțiunii preferate

Care sunt avantajele opțiunii preferate (dacă există; în caz contrar, avantajele opțiunilor principale)? 

Prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung

Opțiunea 1 aduce o mai mare securitate juridică, transparență și stabilitate a regimului. Un capitol separat dedicat normelor privind prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung va oferi o distincție clară între acestea și prevederile referitoare la prestațiile de boală și asistența socială. Această clarificare va servi atât cetățenilor, cât și instituțiilor. Costurile de implementare vor fi scăzute, deoarece nu vor exista schimbări radicale în sistemul actual. Facilitând comparația dintre diferitele prestații, această opțiune ar putea contribui la scăderea numărului de litigii între instituții și, implicit, la reducerea timpului și a banilor cheltuiți pentru fiecare dosar. Opțiunea în cauză este, de asemenea, coerentă cu obiectivul de ameliorare a protecției persoanelor care au nevoie de îngrijire pe termen lung.

Prestațiile de șomaj

Opțiunile preferate vor asigura o legătură mai puternică între instituțiile competente și solicitant. Propunerea pentru lucrătorii frontalieri și acordarea unei perioade de export mai lungi au potențialul de a facilita reintegrarea pe piața muncii, având astfel un impact pozitiv asupra lucrătorilor mobili; se așteaptă un impact general pozitiv de pe urma eliminării procedurii de rambursare. Prelungirea perioadei de export va mări șansele de integrare pe piața muncii, dar nu va avea un impact economic direct, întrucât perioada de export nu poate depăși în niciun caz perioada dreptului la prestație.

Prestațiile sociale

Opțiunea preferată va clarifica drepturile cetățenilor mobili ai UE și va facilita alegerile în cunoștință de cauză ale cetățenilor. Această opțiune poate să contribuie la reducerea costurilor de reglementare (cheltuielile de judecată și cheltuielile cu consultanța juridică) și la o mai mare vizibilitate a mecanismelor de protecție existente în sistemele de protecție socială ale statelor membre gazdă, protejând totodată drepturile cetățenilor atunci când își exercită libertatea de circulație.

Prestațiile familiale

Impactul scenariului de referință este neutru. Opțiunea orizontală (c) poate să elimine măsurile de natură să îi descurajeze pe părinți să împartă responsabilitățile de creștere a copiilor. Prevederile conform cărora prestațiile pot fi acordate doar pe baza dreptului individual vor asigura o legătură clară și transparentă între statul membru care acordă prestația și beneficiar. Și procedurile vor fi simplificate, ducând la scăderea costurilor de reglementare pentru autoritățile publice și la reducerea întârzierilor în prelucrarea cererilor.

Nu se așteaptă niciun impact în ceea ce privește inițiativa referitoare la aspectele legate de mediu.

Care sunt costurile opțiunii preferate (dacă există; în caz contrar, costurile opțiunilor principale)? 

Prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung

Costurile de implementare vor fi scăzute, iar pe termen lung statele membre vor realiza economii de timp și bani pentru fiecare dosar în parte.

Prestațiile de șomaj

Opțiunea preferată pentru cumulul perioadelor și calcularea prestațiilor nu ar trebui să aibă un impact general substanțial asupra cheltuielilor. Având în vedere regulile în vigoare, se poate aștepta realizarea unor economii globale minore (29 de milioane EUR pentru cele 23 de state membre raportoare).

Prelungirea perioadei minime de export al prestațiilor de șomaj de la 3 la 6 luni nu va avea un impact economic direct, deoarece perioada de export nu poate să depășească în niciun caz perioada dreptului la prestația de șomaj.

Opțiunea preferată pentru prestațiile de șomaj destinate lucrătorilor frontalieri poate să aibă drept rezultat o creștere ușoară a plăților globale (442 de milioane EUR în loc de 416 milioane EUR în scenariul de referință).

Prestațiile sociale

Fiind vorba de o codificare a jurisprudenței existente, nu se așteaptă costuri semnificative.

Prestațiile familiale

Impactul scenariului de referință este neutru. Opțiunea orizontală (c) poate să însemne că unii părinți își vor pierde drepturile pe care le au pe baza drepturilor derivate. Totuși, având în vedere că în statele membre se înregistrează niveluri scăzute de conformitate cu cerința de a acorda drepturi derivate în ceea ce privește alocațiile pentru creșterea copilului, se așteaptă ca impactul să fie scăzut. Opțiunea orizontală ar putea să determine, de asemenea, un impact economic negativ, dat fiind că statele membre competente secundare ar putea să plătească mai multe prestații. Cu toate acestea, statele membre vor putea alege să aplice sau nu normele pentru prevenirea cumulului și, prin urmare, orice impact economic va fi unul voluntar. Natura opțională a derogării ar putea să reducă impactul benefic al acestei schimbări pentru părinții care lucrează.

Nu se așteaptă niciun impact negativ în ceea ce privește inițiativa referitoare la aspectele legate de mediu.

Care va fi impactul asupra societăților, IMM-urilor și microîntreprinderilor?

Nu se așteaptă niciun impact asupra societăților, IMM-urilor și microîntreprinderilor.

Va exista un impact semnificativ asupra bugetelor și administrațiilor naționale?

Prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung:

N/A

Prestațiile de șomaj:

N/A

Prestațiile sociale:

N/A

Prestații familiale:

Opțiunea orizontală (c) ar putea să determine creșterea cheltuielilor pentru statul membru competent secundar în medie cu 60 %. Statele membre vor putea însă să decidă dacă doresc sa nu să aplice normele de prevenire a cumulului.

Vor exista și alte impacturi semnificative? 

Prestațiile pentru îngrijirea pe termen lung

Noile norme vor contribui la o mai bună coordonare a prestațiilor pentru îngrijirea pe termen lung și, prin urmare, la libertatea de circulație și de ședere. Ele vor garanta că cetățenii care au nevoie de îngrijire nu sunt dezavantajați în exercitarea dreptului lor la liberă circulație în cadrul UE.

Prestațiile sociale:

Opțiunea oferă o mai mare vizibilitate mecanismelor de protecție existente în legislația UE pentru a-i împiedica pe cetățenii UE inactivi din punct de vedere economic să utilizeze sistemul de protecție socială al statului membru gazdă pentru a-și finanța mijloacele de întreținere.

Prestațiile de șomaj

Prelungirea perioadei de export va permite persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă să valorifice mai bine potențialul pieței europene a muncii.

Prestațiile familiale

Opțiunile orizontale oferă o protecție mai bună a drepturilor fundamentale în ceea ce privește dreptul familiei [articolul 33 alineatul (2)] de a concilia viața de familie și viața profesională.

D. Măsuri ulterioare

Când va fi revizuită politica?

Rezultatele punerii în aplicare a revizuirii vor fi evaluate de Comisie la 5 ani de la aplicarea cadrului juridic revizuit.