COMISIA EUROPEANĂ

Bruxelles, 4.5.2016

COM(2016) 275 final

2016/0140(NLE)

Propunere de

DECIZIE DE PUNERE ÎN APLICARE A CONSILIULUI

de formulare a unei recomandări cu privire la controlul temporar la frontierele interne în circumstanțe excepționale care periclitează funcționarea generală a spațiului Schengen

EXPUNERE DE MOTIVE

1.CONTEXTUL PROPUNERII

•Motivele și obiectivele propunerii

Introducere

UE se confruntă cu o criză a migrației și a refugiaților fără precedent ca urmare a unei creșteri bruște a fluxurilor de migrație mixte începând din vara anului 2015. Acest fapt a generat dificultăți grave în ceea ce privește asigurarea unui control eficient la frontiera externă în conformitate cu acquis-ul Schengen, precum și în ceea ce privește primirea și gestionarea migranților la sosire. De asemenea, criza a evidențiat deficiențe structurale mai ample în privința modului în care sunt protejate frontierele externe ale Uniunii.

Republica Elenă, mai ales ca urmare a poziției sale geografice, a fost afectată în mod special de aceste evoluții și s-a confruntat cu o creștere dramatică a numărului de migranți care sosesc pe insulele din Marea Egee. Afluxul masiv este de o amploare care ar supune unei presiuni enorme controlul la frontiera externă efectuat de orice stat membru.

Mecanismul de evaluare Schengen

În conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului 1 și cu programul anual de evaluare pentru 2015 2 , în perioada 10-13 noiembrie 2015 s-a efectuat o vizită de evaluare neanunțată la fața locului pentru a evalua punerea în aplicare a acquis-ului Schengen în domeniul gestionării frontierei externe de către Republica Elenă la frontierele sale terestre (Orestiada, Fylakio, Kastanies, Nea Vyssa) și maritime (Insulele Chios și Samos) cu Turcia.

La data de 2 februarie 2016, Comisia a adoptat o decizie de punere în aplicare de stabilire a unui raport referitor la evaluarea Republicii Elene cu privire la punerea în aplicare a acquis­ului Schengen în domeniul gestionării frontierei externe 3 , care concluziona că există deficiențe grave în efectuarea controlului la frontiera externă care trebuie soluționate și gestionate de autoritățile elene. Aceste deficiențe grave reprezintă, în ceea ce privește efectuarea controlului la frontiera externă, o situație în care obligațiile menționate la articolul 16 alineatele (1) și (4) din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 nu au fost îndeplinite.

La data de 12 februarie 2016, Consiliul a adoptat, în conformitate cu articolul 15 din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013, recomandări privind abordarea deficiențelor grave identificate în timpul evaluării și a precizat prioritățile pentru punerea în aplicare a respectivelor recomandări. Autoritățile elene ar trebui să ia măsuri corespunzătoare pentru a asigura faptul că la toate frontierele externe ale Republicii Elene controlul la frontiera externă se efectuează în conformitate cu acquis-ul Schengen, pentru a nu pune în pericol funcționarea spațiului Schengen.

La data de 24 februarie 2016, Comisia a adoptat, în conformitate cu articolul 19b din Regulamentul (CE) nr. 562/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 15 martie 2006 de instituire a unui Cod comunitar privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul frontierelor Schengen în vigoare la acea dată) 4 , recomandări privind măsurile specifice care trebuie adoptate de Republica Elenă în urma raportului de evaluare din data de 2 februarie 2016 pentru a asigura respectarea recomandărilor Consiliului din data de 12 februarie 2016.

La data de 12 martie 2016, Republica Elenă a notificat, în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din Regulamentul (UE) 1053/2016, planul său de acțiune privind remedierea deficiențelor identificate în raportul de evaluare care făceau obiectul recomandărilor Consiliului. La data de 12 aprilie 2016, Comisia a prezentat Consiliului, în conformitate cu articolul 16 alineatul (2) din Regulamentul (UE) 1053/2016, evaluarea sa cu privire la caracterul adecvat al planului de acțiune. Comisia a concluzionat că „Grecia a făcut progrese semnificative. Cu toate acestea, este necesar să se aducă îmbunătățiri suplimentare planului de acțiune prezentat de autoritățile elene pentru a aborda în mod cuprinzător deficiențele identificate în cadrul evaluării din noiembrie 2015. În special, în cazul multor acțiuni, este necesară o mai mare claritate în ceea ce privește calendarul, responsabilitatea și planificarea financiară. De asemenea, în cazul unor acțiuni încă nu se poate aprecia că acestea au fost abordate sau încheiate în mod corespunzător” 5 .

Actualul control temporar la frontierele interne

Numărul record de migranți care au sosit în Uniunea Europeană din 2015 și deficiențele pe care evaluarea din noiembrie 2015 le-a identificat la unele părți ale frontierei externe a Greciei au avut ca rezultat deplasări secundare importante, care au determinat mai multe state membre să reintroducă temporar controlul la toate frontierele lor interne sau în anumite părți ale frontierelor lor interne din motive de amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne ca urmare a afluxului necontrolat de persoane care nu dețineau acte de identitate corespunzătoare și/sau nu erau înregistrate în mod corespunzător la sosirea în primul stat membru al UE.

În prezent, cinci state membre ale spațiului Schengen au notificat Comisiei faptul că efectuează controale temporare la frontierele lor interne ca răspuns la o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne cauzată de deplasările secundare ale migranților în situație neregulamentară declanșate de deficiențele grave în efectuarea controalelor la frontierele externe. Toate statele membre în cauză au prelungit de mai multe ori aceste controale, în conformitate cu dispozițiile relevante ale Codului frontierelor Schengen. Conform ultimelor notificări:

Germania a notificat efectuarea de controale în perioada 13 septembrie 2015­13 mai 2016 la toate frontierele sale interne, acordând o atenție specială frontierei terestre cu Austria. Această decizie este motivată de amenințarea gravă la adresa securității interne și a ordinii publice generată de afluxul masiv de migranți în situație neregulamentară care nu au fost identificați, suspuși prelevării amprentelor digitale și înregistrați în mod corespunzător în niciun alt stat membru al UE la sosirea în UE.

Austria a notificat efectuarea de controale în perioada 16 septembrie 2015­16 mai 2016 la toate frontierele interne, acordând o atenție specială frontierelor terestre cu Slovenia și Ungaria. Controalele la frontiere sunt motivate de afluxul masiv de resortisanți ai țărilor terțe care trec frontierele austriece și exercită o presiune extremă asupra serviciilor de urgență și a infrastructurii publice.

Suedia a notificat efectuarea de controale în perioada 12 noiembrie 2015-8 mai 2016 la toate frontierele sale interne, acordând o atenție specială anumitor porturi din regiunile polițienești Sud și Vest și podului Öresund. Decizia de a reintroduce temporar controlul la frontieră a fost motivată inițial de fluxurile de migrație mixte fără precedent care generează provocări pentru funcționarea societății suedeze. Această decizie continuă să fie motivată de numărul mare de solicitanți de azil și de consecințele numărului fără precedent de cereri de azil din 2015.

Norvegia a notificat efectuarea de controale în perioada 26 noiembrie 2015­12 mai 2016. Controalele au fost reintroduse la toate frontierele interne, acordându-se însă o atenție specială tuturor porturilor cu legături prin feriboturi cu Suedia, Germania și Danemarca. Atât decizia inițială de reintroducere a controalelor, cât și prelungirile sale ulterioare au fost motivate de consecințele presiunii imprevizibile exercitate de migrație și de provocările aferente generate de aceasta pentru funcționarea societății norvegiene.

Danemarca a notificat efectuarea de controale în perioada 4 ianuarie 2016­2 iunie 2016 la toate frontierele sale interne, acordând o atenție specială feriboturilor care sosesc din Germania și frontierei terestre cu Germania. Deși decizia inițială a fost motivată de fluxurile de migrație neașteptate și de măsurile la frontieră adoptate în țările vecine, ce ar fi putut conduce la blocarea unui număr foarte mare de migranți ilegali în zona Copenhaga, ultima notificare subliniază incertitudinile cu privire la numărul însemnat de refugiați și migranți care se află deja în UE.

În ceea ce privește Germania și Austria, Comisia a recunoscut în mod specific, în avizul său din data de 23 octombrie 2015 6 , necesitatea și proporționalitatea măsurilor adoptate. Pe baza informațiilor furnizate de autoritățile germane și austriece, Comisia a ajuns la concluzia că aceste reintroduceri ale controalelor la frontierele interne au furnizat un răspuns adecvat la amenințarea identificată la adresa securității interne și a ordinii publice în conformitate cu Codul frontierelor Schengen. Această evaluare a fost confirmată de informațiile ulterioare și de datele primite din partea statelor membre în cauză și a altor state membre, a agențiilor și organismelor UE implicate și a echipelor Comisiei prezente în hotspoturile de pe teren.

Comisia a monitorizat situația în toate statele membre în cauză pentru a evalua dacă aceste controale interne care au fost reintroduse s-au limitat la minimul necesar. Aceste controale nu au generat perturbări majore ale liberei circulații a persoanelor și a mărfurilor în spațiul Schengen și nici nu au limitat-o în mod inutil. Informațiile disponibile arată, de asemenea, că măsurile instituite au contribuit în mod eficient la restabilirea ordinii în ceea ce privește fluxurile de persoane care trec anumite frontiere interne și, în consecință, au redus deplasările secundare.

Către o abordare coordonată a controlului la frontierele interne

În comunicarea sa intitulată „Înapoi la Schengen - o foaie de parcurs” 7 , Comisia a menționat faptul că, în ipoteza în care presiunile migratorii și deficiențele grave în materie de control la frontierele externe persistă și după data de 12 mai 2016, va fi necesar să prezinte Consiliului o propunere, în temeiul articolului 29 din Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane 8 (Codul frontierelor Schengen în vigoare în prezent) prin care să recomande o abordare coerentă la nivelul Uniunii a controalelor la frontierele interne până la atenuarea sau remedierea deficiențelor structurale în materie de control la frontiera externă. Comunicarea stabilește etapele care trebuie parcurse pentru a reveni la o funcționare normală a spațiului Schengen cel târziu la sfârșitul anului 2016.

Articolul 29 din Codul frontierelor Schengen stabilește o procedură specifică pentru circumstanțe excepționale în care funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne este periclitată ca urmare a unor deficiențe grave persistente legate de controlul la frontierele externe, care au fost identificate într-un raport de evaluare privind un stat membru, în măsura în care circumstanțele respective constituie o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne în cadrul spațiului Schengen sau în cadrul unor părți ale acestuia și în cazul în care nicio altă măsură nu a putut să atenueze în mod eficient amenințarea gravă identificată. În astfel de situații, Consiliul poate, ca măsură de ultimă instanță pentru a proteja interesele comune ale spațiului Schengen, să recomande reintroducerea controlului de către unul sau mai multe state membre la toate frontierele interne ale acestora sau în anumite părți ale frontierelor lor interne pentru o perioadă de maximum șase luni (cu posibile prelungiri având o durată totală maximă de până la doi ani).

Evaluarea situației până la data de 12 mai 2016

În conformitate cu articolul 21 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen, atunci când statul membru în cauză trebuie să raporteze cu privire la punerea în aplicare a planului de acțiune în termen de trei luni în conformitate cu articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 și dacă, după respectiva perioadă de trei luni, Comisia constată că situația persistă, aceasta poate declanșa procedura prevăzută la articolul 29 din Codul frontierelor Schengen.

Ținând seama de faptul că perioada maximă autorizată de dispozițiile relevante ale Codului frontierelor Schengen pentru reintroducerea unilaterală a controalelor la frontierele interne de către anumite state membre va expira la mijlocul lunii mai (a se vedea mai sus) și că Grecia a înaintat deja raportul prevăzut la articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013, Comisia nu ar trebui să aștepte expirarea perioadei de trei luni înainte de a evalua, la data de 12 mai 2016, dacă situația va persista, în special deoarece Comisia dispune de informații considerabile referitoare la situația controlului la frontiera externă în Republica Elenă.

Această evaluare se bazează, printre altele, pe informații detaliate furnizate de statul (statele) membru (membre) în cauză sau de agențiile UE implicate ori pe informații obținute în timpul vizitelor la fața locului. Printre informațiile de care dispune Comisia se numără informațiile furnizate de echipele sale prezente în hotspoturile din Republica Elenă, informațiile colectate în timpul unei vizite anunțate de evaluare Schengen efectuată în perioada 10-16 aprilie 2016 în Republica Elenă pentru a verifica aplicarea acquis-ului Schengen în domeniul gestionării frontierelor externe, în conformitate cu programul anual de evaluare pentru 2016 9 , și pe informațiile colectate de Comisie în cadrul pregătirii rapoartelor recente referitoare la situația în materie de migrație din Republica Elenă 10 .

În comunicarea „Evaluarea planului de acțiune al Greciei de a remedia deficiențele grave identificate în cadrul evaluării din 2015 privind aplicarea acquis-ului Schengen în domeniul gestionării frontierelor externe”, Comisia a solicitat Republicii Elene să furnizeze elemente și clarificări suplimentare până la data de 26 aprilie 2016, întrucât a considerat că „este necesar să se aducă îmbunătățiri suplimentare planului de acțiune prezentat de autoritățile elene pentru a aborda în mod cuprinzător deficiențele identificate în cadrul evaluării din noiembrie 2015. În special, în cazul multor acțiuni, este necesară o mai mare claritate în ceea ce privește calendarul, responsabilitatea și planificarea financiară. De asemenea, în cazul unor acțiuni încă nu se poate aprecia că acestea au fost abordate sau încheiate în mod corespunzător. În fine, în ceea ce privește unele acțiuni, sunt necesare informații sau clarificări suplimentare substanțiale”. De asemenea, în conformitate cu articolul 16 alineatul (4) din regulamentul menționat anterior, Republica Elenă trebuie să raporteze cu privire la punerea în aplicare a planului său de acțiune în același termen de trei luni.

La data de 26 aprilie 2016, Republica Elenă a furnizat Comisiei elementele și clarificările suplimentare solicitate privind planul său de acțiune. La data de 29 aprilie 2016, Republica Elenă a transmis Comisiei raportul privind punerea în aplicare a planului de acțiune.

Republica Elenă a beneficiat de un sprijin tehnic și financiar semnificativ atât din partea Comisiei, cât și a statelor membre ale UE. Comisia a acordat ajutoare de urgență în valoare de 181 de milioane EUR, de la începutul anului 2015. Fondurile de urgență se adaugă celor 509 milioane EUR alocate deja Republicii Elene în cadrul programelor naționale privind migrația și gestionarea frontierelor pentru perioada 2014-2020. Frontex a facilitat trimiterea pe teren a echipamentelor tehnice și a resurselor umane ale altor state membre, pentru a asigura controale eficace și protecția frontierelor externe terestre și maritime ale Republicii Elene, în special prin intermediul operațiunilor comune POSEIDON SEA și RAPID INTERVENTION POSEIDON, efectuate la frontierele maritime, și a coordonat operațiunile comune, cum ar fi activitățile operaționale flexibile și „Focal Points Land”, la frontierele terestre externe. De asemenea, Frontex a cofinanțat redistribuirea internă pe teren, de către Republica Elenă, a echipamentelor și a polițiștilor de frontieră. În fine, Comisia, EASO, Frontex, Europol și Eurojust lucrează pe teren cu autoritățile elene pentru a le ajuta să își îndeplinească obligațiile care le revin în temeiul dreptului UE și să identifice, să înregistreze și să preleveze rapid amprentele digitale ale migranților care sosesc în hotspoturi.

Republica Elenă a înregistrat progrese semnificative în ceea ce privește abordarea numeroaselor deficiențe în materie de gestionare a frontierei externe identificate în cadrul evaluării din noiembrie 2015. De asemenea, punerea în aplicare inițială a Declarației UE­Turcia din 18 martie 2016 11 , împreună cu operațiunile în curs ale Frontex și NATO au condus la o scădere puternică a numărului de migranți în situație neregulamentară și a solicitanților de azil care trec din Turcia în Republica Elenă. Această reducere substanțială a fluxului de migranți în situație neregulamentară și a solicitanților de azil către Republica Elenă, împreună cu sprijinul acordat în hotspoturi de agenții ale UE și de alte state membre au permis Republicii Elene să îmbunătățească în mod semnificativ înregistrarea migranților în situație neregulamentară și a solicitanților de azil nou-sosiți. Durabilitatea reducerii substanțiale a fluxului de migrație rămâne de confirmat. De asemenea, progresele realizate de Grecia în domeniul returnării vor depinde de durabilitatea reducerii substanțiale a fluxului de migrație, precum și de instituirea și menținerea structurilor și a alocării resurselor corespunzătoare care vor permite o returnare eficace a migranților în situație neregulamentară.

După analizarea informațiilor furnizate de Republica Elenă, a constatărilor experților Comisiei ca urmare a vizitei de evaluare Schengen efectuată la fața locului în aprilie 2016 [fără a afecta raportul de evaluare care trebuie întocmit în conformitate cu articolul 14 din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013] și a informațiilor disponibile datorită prezenței serviciilor Comisiei în hotspoturi, se efectuează următoarea evaluare:

Cu sprijinul agențiilor competente ale UE (Frontex și EASO), atât în ceea ce privește echipamentele, cât și resursele umane, procesul de înregistrare a migranților în situație neregulamentară pe insulele grecești vizitate (Lesbos, Samos, Kos și Symi) și la frontiera terestră cu Turcia vizitată (centrul de înregistrare Fylakio) s-a îmbunătățit semnificativ. Migranții în situație neregulamentară care sosesc sunt pe deplin identificați, suspuși prelevării amprentelor digitale și înregistrați în Eurodac. Se efectuează un control de securitate al migranților și al documentelor lor de călătorie. În ceea ce privește cazarea acestor migranți, situația s-a modificat ulterior datei de 20 martie 2016, odată cu începerea aplicării Declarației UE-Turcia din 18 martie 2016.

În prezent, sistemul național de gestionare a frontierelor al Republicii Elene nu dispune încă de toate capacitățile operaționale și administrative necesare pentru gestionarea frontierelor externe conform standardelor Codului frontierelor Schengen, deși se depun eforturi pentru instituirea acestor capacități. În special, unele funcții­cheie, de exemplu analiza de risc, în prezent nu sunt puse în aplicare integral și abordarea în materie de gestionare a frontierelor este fragmentată. Republica Elenă nu utilizează pe deplin toate capacitățile naționale adecvate pentru supravegherea frontierei (armată, marină).

Pentru supravegherea frontierei maritime cu Turcia, Grecia se bazează într-o măsură semnificativă pe sprijinul acordat de UE, de Frontex și de alte state membre. Totuși, fără acest sprijin, Grecia nu ar putea să mențină un nivel corespunzător al supravegherii frontierei maritime. Paza de coastă elenă (autoritatea responsabilă de supravegherea frontierei maritime) depinde în privința conștientizării situației de informațiile care îi sunt transmise de marina și armata elenă, de propriile sale vase de patrulare, al căror număr este limitat, și de posturile de observare. De asemenea, capacitatea de reacție este considerată insuficientă, ținând seama de vecinătatea Turciei și de riscul migrației neregulamentare, în pofida punerii în aplicare a Declarației UE-Turcia; nu există un tablou situațional fiabil, în timp aproape real, la nivel regional și local și autoritățile competente de control la frontiere nu dispun de o rețea securizată pentru comunicațiile mobile.

În ceea ce privește supravegherea frontierei terestre cu Turcia și cu Albania, efectivele de personal, gradul de conștientizare a situației și capacitatea de reacție, precum și echipamentele se situează la un nivel suficient, unele aspecte necesitând îmbunătățiri. În prezent, supravegherea la frontiera terestră cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei (Direcția polițienească Kilkis, responsabilă de supravegherea frontierei pe un sector de 87 km) nu respectă pe deplin Codul frontierelor Schengen. De asemenea, la frontieră nu există un sistem automat de supraveghere video, conștientizarea situației este foarte limitată și nu este disponibil un tablou situațional global. Nu se efectuează o înregistrare sistematică a migranților care sunt găsiți în această regiune și care nu au fost înregistrați la intrarea în Republica Elenă.

În consecință, în pofida eforturilor semnificative depuse de Republica Elenă și a progreselor semnificative realizate, nu toate deficiențele grave care au fost identificate în cadrul evaluării din noiembrie 2015 în ceea ce privește gestionarea frontierelor externe vor fi abordate în mod corespunzător și cuprinzător în termenul de trei luni prevăzut la articolul 21 alineatul (3) din Codul frontierelor Schengen. Persistă unele deficiențe grave în materie de control la frontiera externă și acestea periclitează funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne.

O funcționare corespunzătoare a supravegherii frontierelor, identificarea și înregistrarea sistematică a migranților în situație neregulamentară, procedurile de primire și returnare rămân indispensabile pentru o funcționare corectă a spațiului Schengen. În plus, în Republica Elenă se află în continuare un număr considerabil de migranți neînregistrați care pot încerca să se deplaseze în mod neregulamentar în alte state membre.

În consecință, persistă unele dintre deficiențele grave în ceea ce privește controalele la frontierele externe care au declanșat deplasările secundare ale migranților în situație neregulamentară și au determinat mai multe state membre să reintroducă temporar controalele la frontierele interne din motive legate de ordinea publică sau securitatea internă, periclitând funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne. Acest risc persistent de deplasări secundare necesită o abordare coerentă, coordonată și durabilă a controlului temporar la frontierele interne.

Deoarece nicio altă măsură nu a putut să atenueze în mod eficient amenințarea gravă identificată, rezultă că, în cazul de față, sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea articolului 29 din Codul frontierelor Schengen ca măsură de ultimă instanță.

Domeniul de aplicare al recomandării propuse

Articolul 29 din Codul frontierelor Schengen este o garanție pentru funcționarea generală a spațiului Schengen. Acesta nu vizează sancționarea sau izolarea unui stat membru și nici excluderea vreunui stat membru din spațiul Schengen, ci vizează mai degrabă atenuarea amenințărilor grave la adresa ordinii publice sau a securității interne în cadrul spațiului Schengen. Până în prezent, migranții în situație neregulamentară nu călătoresc într-un număr semnificativ pe calea aerului sau pe mare din Republica Elenă către alte state membre. În consecință, reintroducerea controalelor asupra acestor pasageri nu ar atenua amenințările și, prin urmare, ar fi disproporționată. În consecință, propunerea nu ar trebui să aibă în vedere introducerea de către toate statele membre a controalelor la frontierele interne asupra pasagerilor zborurilor și feriboturilor care vin dinspre/se îndreaptă către Republica Elenă. Prin natura sa, articolul 29 este o măsură limitată atât ca domeniu de aplicare, cât și ca durată la ceea ce este strict necesar pentru a aborda amenințarea care periclitează funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne.

În ceea ce privește domeniul de aplicare al controlului temporar la frontierele interne recomandat în temeiul articolului 29, pe baza informațiilor disponibile în prezent ar trebui să se permită statelor membre care efectuează în prezent controale la frontierele interne să le efectueze în continuare, întrucât aceste controale s-au dovedit a fi în măsură să abordeze în mod eficient amenințarea gravă la adresa ordinii publice și a securității interne care a fost cauzată de deplasările secundare ale migranților în situație neregulamentară veniți din Republica Elenă, și anume Germaniei, Danemarcei, Austriei și Suediei, acestora alăturându-li-se Norvegia, țară asociată. Într-adevăr, frontierele interne unde se efectuează în prezent controale corespund rutelor și amenințărilor identificate în materie de migrație, acordându-se o atenție specială anumitor secțiuni ale frontierei terestre sau anumitor porturi.

Statele membre care decid să efectueze controale la frontierele interne în conformitate cu prezenta recomandare ar trebui să informeze în consecință celelalte state membre, Parlamentul European și Comisia.

Controlul la frontierele interne ar trebui să fie efectuat numai în măsura necesară, să fie limitat ca intensitate la minimul absolut necesar și să afecteze cât mai puțin posibil trecerea respectivelor frontiere interne de către publicul larg. În acest scop, ar trebui să se efectueze doar controale cu un obiectiv clar. De asemenea, necesitatea acestor controale, împreună cu secțiunile de frontieră afectate, ar trebui să fie reevaluate în mod regulat, în cooperare cu statele membre în cauză, ținând seama de evoluția situației.

Controlul la frontieră ar trebui efectuat doar pe durata perioadei necesare pentru remedierea tuturor deficiențelor grave în materie de gestionare a frontierei externe a Uniunii. Mai multe inițiative legislative și acțiuni întreprinse de Uniune pentru consolidarea gestionării frontierei sale externe (Paza europeană de frontieră și de coastă, revenirea la aplicarea integrală de către Republica Elenă a dispozițiilor dreptului UE în materie de azil, accelerarea punerii în aplicare a mecanismului de transfer de urgență, Declarația UE-Turcia) ar trebui, de asemenea, să fie instituite și să fie pe deplin operaționale fără întârziere și, astfel, să contribuie la o reducere substanțială a deplasărilor secundare ale migranților în situație neregulamentară.

Comisia va monitoriza aplicarea prezentei recomandări și situația de pe teren și, în orice moment, dacă va fi necesar, va propune adaptări ale prezentei recomandări pentru a reflecta evoluțiile fluxurilor de migrație.

Comisia intenționează să raporteze Parlamentului European și Consiliului în termen de patru luni de data adoptării prezentei recomandări cu privire la aplicarea sa și, cu această ocazie, Comisia poate propune modificări, ținând seama de experiența dobândită și de circumstanțe.

•Coerența cu dispozițiile existente în domeniul de politică

•Coerența cu alte politici ale Uniunii

2.TEMEI JURIDIC, SUBSIDIARITATE ȘI PROPORȚIONALITATE

•Temei juridic

•Subsidiaritate (pentru competență neexclusivă)

•Proporționalitate

3.REZULTATELE EVALUĂRILOR EX POST, ALE CONSULTĂRILOR CU PĂRȚILE INTERESATE ȘI ALE EVALUĂRII IMPACTULUI

•Evaluări ex post/verificări ale adecvării legislației existente

•Consultările părților interesate

•Obținerea și utilizarea expertizei

•Evaluarea impactului

•Adecvarea reglementărilor și simplificarea acestora

•Drepturile fundamentale

4.IMPLICAȚII BUGETARE

5.ALTE ELEMENTE

2016/0140 (NLE)

Propunere de

DECIZIE DE PUNERE ÎN APLICARE A CONSILIULUI

de formulare a unei recomandări cu privire la controlul temporar la frontierele interne în circumstanțe excepționale care periclitează funcționarea generală a spațiului Schengen

CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

având în vedere Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) 12 , în special articolul 29,

având în vedere propunerea Comisiei Europene,

întrucât:

(1)UE se confruntă cu o criză a migrației și a refugiaților fără precedent ca urmare a unei creșteri bruște a fluxurilor de migrație mixte începând din 2015. Acest fapt a condus la dificultăți grave în ceea ce privește asigurarea unor controale eficiente la frontierele externe în conformitate cu acquis-ul Schengen, precum și în ceea ce privește primirea și gestionarea migranților la sosire. De asemenea, criza a evidențiat deficiențe structurale mai ample în privința modului în care sunt protejate frontierele externe ale Uniunii.

(2)Republica Elenă, mai ales ca urmare a poziției sale geografice, a fost afectată în mod special de aceste evoluții și s-a confruntat cu o creștere dramatică a numărului de migranți care sosesc pe insulele din Marea Egee.

(3)În conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului 13 și cu programul anual de evaluare pentru 2015 14 , în perioada 10-13 noiembrie 2015 s-a efectuat o vizită de evaluare neanunțată la fața locului pentru a se evalua punerea în aplicare a acquis-ului Schengen în domeniul gestionării frontierei externe de către Republica Elenă la frontierele sale terestre (Orestiada, Fylakio, Kastanies, Nea Vyssa) și maritime (Insulele Chios și Samos) cu Turcia.

(4)La data de 2 februarie 2016, Comisia a adoptat o decizie de punere în aplicare de întocmire a unui raport referitor la evaluarea Republicii Elene cu privire la punerea în aplicare a acquis-ului Schengen în domeniul gestionării frontierelor externe 15 , care concluziona că efectuarea de controale la frontiera externă prezintă deficiențe grave care trebuie să fie depășite și remediate de autoritățile elene.

(5)La data de 12 februarie 2016, Consiliul a adoptat recomandări privind remedierea deficiențelor grave identificate în timpul evaluării și a precizat prioritățile în ceea ce privește punerea lor în aplicare. Autoritățile elene ar trebui să ia măsuri corespunzătoare pentru a se asigura că la toate frontierele externe ale Republicii Elene controlul la frontierele externe sunt efectuate și aduse în conformitate cu acquis-ul Schengen, astfel încât funcționarea spațiului Schengen să nu fie periclitată.

(6)La 24 februarie 2016, Comisia a adoptat recomandări privind măsurile specifice care trebuie adoptate de Republica Elenă în urma raportului de evaluare din 2 februarie 2016, pentru a asigura respectarea recomandărilor Consiliului din 12 februarie 2016.

(7)La data de 12 martie 2016, Republica Elenă a notificat planul său de acțiune privind remedierea deficiențelor identificate în raportul de evaluare care făceau obiectul recomandărilor Consiliului. La data de 12 aprilie 2016, Comisia a prezentat Consiliului evaluarea sa cu privire la caracterul adecvat al planului de acțiune. Deși Comisia a concluzionat că Grecia a realizat progrese semnificative, planul de acțiune necesită noi îmbunătățiri pentru a remedia în mod adecvat și temeinic deficiențele identificate în raportul de evaluare. Comisia a solicitat Greciei să prezinte elemente și clarificări suplimentare cu privire la planul său de acțiune până la data de 26 aprilie.

(8)La data de 26 aprilie 2016, Republica Elenă a prezentat Comisiei elementele și clarificările suplimentare care i-au fost solicitate cu privire la planul său de acțiune. La data de 29 aprilie 2016, Republica Elenă a transmis Comisiei Raportul privind punerea în aplicare a planului de acțiune, în conformitate cu articolul 16 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013.

(9)Între 10 și 16 aprilie 2016, în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 și cu programul anual de evaluare pentru 2016, a fost întreprinsă în Republica Elenă o vizită la fața locului anunțată 16 .

(10)Numărul record de migranți care sosesc în Uniunea Europeană din 2015 și deficiențele identificate la unele porțiuni ale frontierei externe a Uniunii în cursul evaluării din noiembrie 2015 au avut ca rezultat deplasări secundare importante, care au reprezentat o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne a mai multor state membre.

(11)În prezent, cinci state care fac parte din spațiul Schengen efectuează controale la frontierele interne ca răspuns la o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne cauzată de deplasările secundare ale migranților aflați în situație neregulamentară declanșate de deficiențele grave legate de controalele la frontierele externe. Aceste măsuri de reintroducere a controalelor la frontierele interne oferă un răspuns adecvat la amenințarea detectată la adresa securității interne și a ordinii publice care respectă Codul frontierelor Schengen, sunt necesare și considerate proporționale. La 23 octombrie 2015, Comisia a emis un aviz privind necesitatea și proporționalitatea controalelor la frontierele interne reintroduse de Germania și Austria 17 , concluzionând că reintroducerea controalelor, precum și prelungirile acestora respectau Codul frontierelor Schengen.

(12)În Comunicarea intitulată „Înapoi la Schengen - o foaie de parcurs” 18 , Comisia a menționat faptul că, în ipoteza în care presiunile migratorii și deficiențele grave legate de controlul la frontierele externe persistă și după data de 12 mai 2016, va fi necesar să prezinte o propunere, în temeiul articolului 29 alineatul (2) din Codul frontierelor Schengen, prin care să recomande Consiliului o abordare coerentă la nivelul Uniunii cu privire la controalele la frontierele interne până la atenuarea sau remedierea deficiențelor structurale în materie de control la frontiera externă. Comunicarea stabilește etapele care trebuie parcurse pentru a reveni la o funcționare normală a spațiului Schengen cel târziu la sfârșitul lui 2016.

(13)Republica Elenă a realizat progrese semnificative în ceea ce privește soluționarea a numeroase deficiențe legate de gestionarea frontierelor externe evidențiate în cursul evaluării din noiembrie 2015. De asemenea, punerea în aplicare inițială a Declarației UE-Turcia din 18 martie 2016 19 , alături de operațiunile Frontex și NATO în curs de desfășurare au condus la o scădere drastică a numărului de migranți în situație neregulamentară și de solicitanți de azil care traversează marea din Turcia în Grecia. Această reducere substanțială a fluxului de migranți în situație neregulamentară și a solicitanților de azil către Republica Elenă, împreună cu sprijinul acordat în hotspoturi de agenții ale UE și de alte state membre, a permis Republicii Elene să îmbunătățească în mod semnificativ înregistrarea migranților în situație neregulamentară și a solicitanților de azil nou-sosiți. Durabilitatea reducerii substanțiale a fluxului de migrație rămâne de confirmat.

(14)În pofida acestor progrese importante, nu toate deficiențele grave identificate au putut fi remediate în mod corespunzător și temeinic în termenul de trei luni prevăzut la articolul 21 alineatul (3) din Regulamentul (UE) 2016/399. Unele dintre deficiențele grave legate de controlul frontierelor externe persistă și periclitează funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne. În special, Republica Elenă nu a fost în măsură să remedieze deficiențele structurale ale controlului frontierelor externe legate de sistemul său general de gestionare a frontierelor, de supravegherea frontierelor și de conștientizarea situației. În plus, un număr considerabil de persoane aflate în situație de ședere neregulamentară pe teritoriul Republicii Elene nu au fost înregistrate și ar putea încerca să se deplaseze în mod neregulamentar către alte state membre. Riscul de deplasări secundare este deosebit de ridicat în cazul migranților aflați în situație neregulamentară care nu sunt cazați în centre de primire adecvate. În cele din urmă, deși Consiliul a recomandat ca Republica Elenă să ia măsuri corespunzătoare pentru a se asigura că, la toate frontierele sale externe, controalele la frontierele externe sunt efectuate și aduse în conformitate cu acquis-ul Schengen, în prezent supravegherea frontierelor cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei nu este pe deplin conformă cu Codul frontierelor Schengen. Republica Elenă nu a pus în aplicare recomandarea Comisiei de a lua măsuri suplimentare la frontiera cu fosta Republică iugoslavă a Macedoniei astfel încât resortisanții țărilor terțe să nu poată părăsi teritoriul Republicii Elene decât la punctele de trecere a frontierei desemnate. Această situație crește riscul de deplasări secundare ale migranților către alte state membre.

(15)Prin urmare, persistă unele dintre deficiențele grave legate de efectuarea controalelor la frontierele externe care au declanșat deplasări secundare ale migranților în situație neregulamentară și au determinat mai multe state membre să reintroducă temporar controale la frontierele interne din motive legate de ordinea publică sau de securitatea internă, periclitând funcționarea generală a spațiului fără controale la frontierele interne. Acest risc persistent de deplasări secundare necesită o abordare coerentă, coordonată și viabilă a controlului la frontierele interne.

(16)Deoarece niciuna dintre celelalte măsuri nu a fost eficace în atenuarea amenințării grave identificate, rezultă că sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea articolului 29 din Codul frontierelor Schengen ca măsură de ultimă instanță.

(17)Prin urmare, ar trebui să se adreseze o recomandare de a exercita controlul la frontierele interne în temeiul articolului 29 din Codul frontierelor Schengen, pe baza informațiilor disponibile, statelor membre care efectuează în prezent controale la frontierele interne ca răspuns la o amenințare gravă la adresa ordinii publice sau a securității interne cauzată de deplasările secundare ale migranților aflați în situație neregulamentară, și anume Germania, Danemarca, Austria, Suedia și Norvegia, ca țară asociată. Aceste state membre ar trebui să fie autorizate să efectueze astfel de controale, întrucât acestea contracarează în mod adecvat amenințarea gravă la adresa ordinii publice și a securității interne legată de deplasările secundare ale migranților aflați în situație neregulamentară. Frontierele interne afectate în prezent de controale corespund rutelor de migrație și amenințărilor detectate, punându-se accentul pe secțiuni specifice ale frontierelor terestre sau pe porturi specifice.

(18)Statele membre care decid să exercite controlul la frontierele interne în urma prezentei recomandări ar trebui să notifice acest lucru celorlalte state membre, Parlamentului European și Comisiei în mod corespunzător.

(19)Controalele prevăzute la articolul 29 din Codul frontierelor Schengen ar trebui să fie efectuate numai în măsura necesară, să fie limitate ca intensitate la minimul absolut necesar și să afecteze cât mai puțin posibil trecerea frontierelor interne de către publicul larg. În acest scop, ar trebui să se efectueze doar controale cu un obiectiv clar. Ar trebui să se reevalueze cu regularitate, în cooperare cu statele membre în cauză, necesitatea acestor controale, precum și secțiunile de frontieră afectate.

(20)Controlul la frontiere ar trebui să aibă loc numai atât timp cât este necesar pentru a contracara amenințarea la adresa ordinii publice și a securității interne. Mai multe inițiative legislative și acțiuni întreprinse de Uniune în vederea consolidării gestionării frontierelor externe (Paza europeană de frontieră și de coastă, revenirea la aplicarea completă a dispozițiilor legislației UE în materie de azil de către Republica Elenă, accelerarea punerii în aplicare a mecanismului de transfer de urgență, Declarația UE­Turcia) ar trebui, de asemenea, să fie instituite și să fie pe deplin operaționale fără întârziere și, astfel, să contribuie la o reducere substanțială a deplasărilor secundare ale migranților aflați în situație neregulamentară,

(21)Consiliul ia act de faptul că aplicarea prezentei recomandări va fi monitorizată de către Comisie și că, dacă este necesar, aceasta din urmă va propune adaptări pentru a ține seama de evoluția fluxurilor de migrație.

(22)De asemenea, Comisia a anunțat că va prezenta Parlamentului European și Consiliului un raport privind aplicarea prezentei recomandări în termen de patru luni de la data adoptării sale și, cu această ocazie, poate propune modificări ale prezentei recomandări pe baza experienței dobândite și în funcție de circumstanțe,

RECOMANDĂ:

1. Austriei, Germaniei, Danemarcei, Suediei și Norvegiei să mențină controale temporare proporționale pe o perioadă maximă de șase luni, cu începere de la data adoptării prezentei decizii de punere în aplicare, la următoarele frontiere interne:

- Austria, la frontiera terestră cu Ungaria și la frontiera terestră cu Slovenia;

- Germania, la frontiera terestră cu Austria;

- Danemarca, în porturile daneze cu legături prin feriboturi cu Germania și la frontiera terestră cu Germania;

- Suedia, în porturile suedeze din regiunea polițienească Sud și Vest și la podul Öresund;

- Norvegia, în porturile norvegiene cu legături prin feriboturi cu Danemarca, Germania și Suedia.

2. Statele membre în cauză ar trebui să informeze în mod corespunzător celelalte state membre, Parlamentul European și Comisia.

3. Controlul la frontiere ar trebui să aibă un obiectiv clar și să fie limitat în ceea ce privește domeniul de aplicare, frecvența, locul în care este efectuat și durata la ceea ce este strict necesar pentru a răspunde amenințării grave și pentru a proteja ordinea publică și securitatea internă. Statul membru care efectuează un control la frontierele interne în temeiul prezentei decizii de punere în aplicare ar trebui să reexamineze cu regularitate necesitatea, frecvența, locul și momentul efectuării controalelor, să adapteze controalele la nivelul amenințării la care răspund, să le elimine treptat atunci când este cazul și să raporteze Comisiei odată la două luni.

Adoptată la Bruxelles,

(1) Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului din 7 octombrie 2013 de instituire a unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen și de abrogare a Deciziei Comitetului executiv din 16 septembrie 1998 de instituire a Comitetului permanent pentru evaluarea și punerea în aplicare a Acordului Schengen (JO L 295, 6.11.2013, p. 27).

(2) Decizia de punere în aplicare C(2014) 8377 a Comisiei din 14 noiembrie 2014 de instituire a programului anual de evaluare al vizitelor neanunțate la fața locului pentru 2015, în conformitate cu articolul 6 din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului din 7 octombrie 2013 de instituire a unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen.

(3) C(2016) 450 din 2 februarie 2016.

(4) JO L 105, 13.4.2006, p. 1.

(5) COM(2016) 220 final din 12 aprilie 2016.

(6) C(2015) 7100 final.

(7) COM(2016) 120 final.

(8) JO L 77, 23.3.2016, p.1.

(9) C(2015) 8537 din 9.12.2015.

(10) Primul raport privind transferul și relocarea din 16.3.2016 [COM(2016) 165 final], Raportul privind progresele realizate în punerea în aplicare a abordării de tip „hotspot” în Grecia din 4.3.2016 [COM(2016) 141 final], Al doilea raport privind transferul și relocarea din 12.4.2016 [COM(2016) 222 final], Primul raport privind progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare a Declarației UE-Turcia din 20.4.2016 [COM(2016) 231 final].

(11) SN 38/16 din 18.3.2016.

(12) JO L 77, 23.3.2016, p. 1.

(13) Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului din 7 octombrie 2013 de instituire a unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen și de abrogare a Deciziei Comitetului executiv din 16 septembrie 1998 de instituire a Comitetului permanent pentru evaluarea și punerea în aplicare a Acordului Schengen (JO L 295, 6.11.2013, p. 27).

(14) Decizia de punere în aplicare C(2014) 8377 a Comisiei din 14 noiembrie 2014 de instituire a programului anual de evaluare privind vizitele neanunțate la fața locului pentru 2015, în conformitate cu articolul 6 din Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului din 7 octombrie 2013 de instituire a unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen.

(15) C(2016) 450 din 2 februarie 2016.

(16) C(2015) 8537 din 9 decembrie 2015.

(17) C(2015) 7100 din 23 octombrie 2015.

(18) C(2016) 120 final.

(19) SN 38/16 din 18.3.2016.