52014DC0114

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

Tablou de bord final privind simplificarea pentru CFM 2014-2020

Context

Cadrul financiar multianual 2014-2020 a stabilit cadrul pentru finanțarea UE. În următorii șapte ani, Uniunea Europeană va investi aproape o mie de miliarde de euro pentru creștere durabilă, locuri de muncă și competitivitate, solidaritate și coeziune, precum și pentru acțiuni care să îi permită să își joace rolul pe plan mondial.

Cadrul financiar multianual (CFM)[1], adoptat de Consiliu la 2 decembrie 2013 cu aprobarea Parlamentului European, prevede cheltuielile UE pentru perioada 2014-2020, împărțite în șase categorii de cheltuieli (rubrici) identificate care corespund unor domenii de politică generale: Competitivitate pentru creștere și locuri de muncă; Coeziune economică, socială și teritorială; Creștere durabilă: resurse naturale; Securitate și cetățenie; Europa în lume; Administrație; Compensări. Pe ansamblu, în cursul următorilor șapte ani, UE se va angaja să investească până la 960 de miliarde EUR și, în aceeași perioadă, vor fi autorizate plăți efective în valoare de 908,4 miliarde EUR. În termeni comparativi, această sumă reprezintă mai puțin de 1 % din venitul național brut (VNB) al întregii Uniuni Europene. Aceste mijloace financiare vor aduce însă o valoare adăugată europeană importantă în ceea ce privește investițiile și îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020[2] legate de creșterea economică și crearea de locuri de muncă. În noua perioadă financiară, Uniunea Europeană va asigura obținerea de rezultate printr-o utilizare optimizată a fondurilor, în special prin acordarea unui sprijin financiar orientat în funcție de rezultate, simplificare, reducerea erorilor și creșterea eficienței - aspecte cărora li s-a acordat o atenție deosebită în cursul pregătirii și negocierii CFM. În acest context, Comisia Europeană a lansat un Tablou de bord privind simplificarea pentru CFM[3] - un proces în cadrul căruia toate măsurile de simplificare și raționalizare prevăzute de propunerile de programe în temeiul CFM au fost identificate atent și orientate pe parcursul întregului proces legislativ.

Aprobarea bugetului UE pentru 2014 de către Parlamentul European și Consiliu[4] deschide calea pentru alocarea fondurilor pentru anul în curs. Programele de finanțare sectorială, atât în gestionare centralizată, cât și în gestionare partajată, au fost, de asemenea, aprobate de colegiuitori și se aplică de la 1 ianuarie 2014.

Programele de finanțare sectorială au fost aprobate de colegiuitori. Cadrul juridic pentru alocarea fondurilor în fiecare sector există și se aplică de la 1 ianuarie 2014. În plus, bugetul UE pentru 2014 a fost adoptat de către Parlamentul European și Consiliu. Prin urmare, resursele financiare pentru anul în curs sunt disponibile pentru alocare prin intermediul programelor sectoriale. Aceasta înseamnă că toate elementele necesare - CFM, bugetul și legislația sectorială - există deja și că UE poate iniția noua perioadă de finanțare.

1.           Un nou punct de plecare

Procesul de simplificare nu este finalizat. Unele dintre programele sectoriale adoptate trebuie încă să fie completate cu norme tehnice. Pentru toate programele este necesară adoptarea unor măsuri de punere în aplicare. Normele și procedurile care vor fi stabilite de instituțiile UE și de statele membre în acest scop ar trebui să continue eforturile de simplificare.

Adoptarea programelor de finanțare sectoriale și a măsurilor de simplificare aferente marchează sfârșitul etapei de negociere pentru instituțiile UE. Cu toate acestea, eforturile de simplificare ar trebui să continue. Aceasta este o responsabilitate atât a instituțiilor UE, cât și a statelor membre. Unele programe de finanțare trebuie să fie completate cu elemente tehnice, înainte de punerea lor în aplicare. Actele fără caracter legislativ necesare în acest scop ar trebui adoptate în cel mai scurt timp, pentru a se începe punerea în aplicare și alocarea fondurilor pe teren cât mai curând posibil în 2014. Ar trebui evitate sarcinile administrative și întârzierile inutile. Acest lucru se poate realiza numai prin menținerea elanului politic și a unei cooperări armonioase între Parlamentul European, Consiliu și Comisie. Cele trei instituții au participat pe deplin la procedura de adoptare. În prezent, acestea au responsabilitatea de a asigura finalizarea rapidă și fără probleme a cadrului juridic care va permite alocarea de fonduri pentru beneficiari.

Instituțiile UE, în special Comisia, au de asemenea responsabilitatea de a defini normele de punere în aplicare pentru programele gestionate la nivel central de către Comisie. Cooperarea este necesară, de asemenea, în această privință. În multe cazuri, normele de punere în aplicare vor fi examinate de experți naționali reuniți în cadrul unor comitete. Această examinare ar trebui să urmărească instituirea celor mai bune norme privind finanțarea în cel mai scurt timp posibil. Conform dispozițiilor nou introduse în programele sectoriale, Parlamentul European va fi asociat mai îndeaproape în etapa de punere în aplicare, în ceea ce privește informarea sau dialogul strategic cu Comisia. În acest sens, Parlamentul European poate avea un rol determinant în stimularea adoptării unor norme de punere în aplicare simple și eficiente și în alocarea de fonduri în funcție de valoarea adăugată europeană a proiectelor.

Programele a căror gestionare este partajată între Comisie și statele membre reprezintă însă 80 % din bugetul UE. Pentru aceste programe, normele și procedurile de punere în aplicare vor fi stabilite în primul rând de către Comisie la nivelul Uniunii și vor fi completate, atunci când va fi necesar, de norme naționale și regionale adoptate de statele membre sub supravegherea și controlul Comisiei. În special în ceea ce privește definirea acestor norme și proceduri, măsurile de simplificare introduse în actele legislative se aplică într-un efort comun și în spirit de cooperare între statele membre și instituțiile UE. Măsurile de simplificare sunt adesea introduse ca opțiune în programele a căror gestionare este partajată cu statele membre. De exemplu, pentru fondurile din cadrul politicii agricole comune (PAC), în urma negocierilor li s-a acordat statelor membre o marjă de apreciere importantă în punerea în aplicare a noului regulament privind plățile directe[5]. Acest lucru este valabil atât pentru alegerea schemelor de plată prin care se vor cheltui fondurile, cât și pentru modul în care urmează a fi puse în aplicare aceste scheme. Flexibilitatea acordată statelor membre poate avea un anumit potențial de simplificare (în special pentru beneficiari), dar experiența demonstrează că, în general, aceasta tinde să complice gestionarea și controalele, atât pentru autoritățile naționale, cât și pentru Comisie. Rezultatele finale în ceea ce privește reducerea costurilor și a sarcinilor depind foarte mult de alegerile politice făcute la nivel național și regional. În acest context, Comisia invită statele membre să examineze cu atenție cum poate fi pusă în aplicare noua legislație în cel mai simplu mod cu putință și să acorde o atenție deosebită impactului pe care alegerile lor îl vor avea în ceea ce privește controalele și ratele de eroare. Comisia își va oferi sprijinul pentru punerea în aplicare a acestor opțiuni la nivel național, inclusiv în ceea ce privește resursele tehnice — de exemplu în cadrul politicii de coeziune — în special pentru acele state membre care par să aibă dificultăți de ordin administrativ în acest domeniu.

În sfârșit, trebuie amintit faptul că stabilirea unor reguli și proceduri simple reprezintă o modalitate de a asigura o îmbunătățire a execuției bugetului UE. În acest sens, o mai bună utilizare a fondurilor va implica, de asemenea, reducerea ratelor de eroare, care va fi obținută printr-o aplicare corectă și eficientă a măsurilor preventive și corective. Deși aceste măsuri au obiectivul de a proteja bugetul UE, punerea lor în aplicare este, de asemenea, în interesul statelor membre, nu în ultimul rând având în vedere impactul lor asupra bugetelor naționale[6].

2.           Principalele realizări

2.1.        Raționalizarea programelor

2.1.1.     Reducerea numărului de programe

Un rezultat general al simplificării a fost reducerea numărului de programe de finanțare cu 22, prin crearea unor programe integrate pentru fiecare domeniu de politică.

Singura excepție se referă la programul integrat propus de Comisie pentru fiscalitate și vămi (programul „FISCUS”)[7], pe care colegiuitorii au decis să îl împartă în două. În toate celelalte cazuri, programele separate și distincte au fost integrate în cadre unice, coerente, definite pentru fiecare domeniu de politică. Crearea unor cadre unice pentru fiecare domeniu de politică reprezintă un mijloc de simplificare și de creștere a eficienței, întrucât se preconizează că va crea sinergii și va asigura norme și proceduri comune de punere în aplicare. Au fost introduse cadre sectoriale unice pentru politica de cercetare și inovare (Orizont 2020), pentru politicile în materie de coeziune, dezvoltare rurală, pescuit și afaceri maritime (Regulamentul privind dispozițiile comune, denumit în continuare „RDC”), pentru fondurile în materie de relații externe (RELEX) și afaceri interne (azil, integrare și migrație, securitate internă), precum și pentru politica socială, în cadrul căreia Programul pentru ocuparea forței de muncă și inovare socială oferă finanțare pentru o parte din obiectivele Strategiei Europa 2020.

2.1.2.     Alinierea cu Regulamentul financiar

O altă realizare importantă a fost alinierea dispozițiilor programelor de finanțare cu dispozițiile Regulamentului financiar.

Colegiuitorii au recunoscut valoarea substanțială a Regulamentului financiar[8] ca set de norme stabilite de comun acord care vor asigura coerența și consecvența finanțării UE. Prin urmare, Parlamentul European și Consiliul au recunoscut necesitatea de a asigura respectarea dispozițiilor Regulamentului financiar în toate programele sectoriale și au fost pe deplin de acord cu o astfel de aliniere în cursul negocierilor. De asemenea, conformitatea cu Regulamentul financiar a fost asigurată prin simpla introducere a unor trimiteri încrucișate, fără repetarea dispozițiilor relevante ale Regulamentului financiar în cadrul programelor individuale. Aceste trimiteri vor evita interpretări diferite și/sau contradicții în aplicarea Regulamentului financiar, din cauza prezenței acelorași dispoziții în texte juridice diferite. De asemenea, coerența cu Regulamentul financiar a fost asigurată introducând derogări pentru un număr foarte redus de cazuri justificate, în principal în RDC și, de exemplu, pentru fondurile politicii de afaceri interne, unde au fost permise granturi retroactive în cazul măsurilor de asistență pentru situații de urgență. Unele dispoziții derogatorii au fost introduse și în noul instrument instituit pentru a lupta împotriva șomajului în rândul tinerilor, Inițiativa „Locuri de muncă pentru tineri” (ILMT). Pentru a asigura o punere în aplicare rapidă a ILMT, toate resursele alocate acestei inițiative vor fi angajate în primii doi ani ai perioadei de programare, iar eligibilitatea cheltuielilor a fost anticipată în mod excepțional la 1 septembrie 2013. În plus, cadrul de reglementare stabilește, de asemenea, dispoziții derogatorii referitoare la obligația cofinanțării naționale, în scopul de a reduce sarcina asupra bugetelor naționale.

2.1.3.     Sinergii și abordare integratoare

Pe lângă raționalizarea programelor, care este inerent coerentă cu Regulamentul financiar, se vor putea crea sinergii și se vor putea integra prioritățile politice ale UE.

Au fost stabilite sinergii între diferite programe, de exemplu în domeniul creșterii durabile din punctul de vedere al mediului. Plățile directe către fermieri în cadrul politicii agricole comune (PAC) au fost condiționate de respectarea practicilor ecologice. Obiectivul, care poate fi acum urmărit în mod realist, este ca 30 % din plățile directe pentru agricultură să fie condiționate de respectarea practicilor ecologice. Cu toate acestea, Comisia a propus trei practici simple și ușor de controlat aplicabile tuturor agricultorilor. Pentru a răspunde cererilor statelor membre în legătură cu adaptarea practicilor de ecologizare la condițiile naționale și regionale, legiuitorii au introdus o serie de praguri, exceptări și opțiuni. Aceste elemente ar putea limita costurile de conformare pentru agricultori, dar complică gestionarea și controalele și ar putea, de asemenea, avea un impact asupra posibilităților de control al sistemului.

Instituțiile UE au recunoscut, de asemenea, relevanța deosebită a necesităților întreprinderilor mici și mijlocii. S-au depus eforturi considerabile pentru a defini un cadru adecvat pentru investițiile IMM-urilor în cadrul diferitor programe [Programul pentru competitivitatea întreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii - COSME, Orizont 2020 (cercetare și inovare), RDC]. În special s-a acordat atenție nevoilor de investiții care nu sunt satisfăcute de piață în contextul actualei situații financiare [COSME, Orizont 2020, Mecanismul pentru interconectarea Europei (infrastructuri) - MIE, RDC]. În acest scop, au fost introduse noi instrumente financiare. Aceste instrumente vor oferi resurse suplimentare pentru investiții.

2.2.        Norme simplificate și o finanțare mai accesibilă pentru a reduce ratele de eroare și a optimiza execuția

2.2.1.     Orientarea către rezultate

Un element hotărâtor în vederea simplificării și a raționalizării a fost orientarea programelor către rezultate: un număr limitat de obiective și priorități clare, corelate cu Strategia Europa 2020.

Obiectivele finanțării UE sunt direct corelate, în cadrul programelor sectoriale, cu Strategia Europa 2020. Instituirea acestei corelări a fost susținută de colegiuitori în cursul negocierilor. În unele cazuri, acest lucru este prevăzut de un articol specific, de exemplu în cadrul Programului-cadru Orizont 2020[9]. Alteori, trimiterea la Strategia Europa 2020 a fost introdusă ca element-cheie în articolele care stabilesc obiectivele ce trebuie îndeplinite de program sau cel puțin în considerente, ca în cazul RDC. Prioritatea politică a îndeplinirii anumitor obiective ale Strategiei Europa 2020 este, de asemenea, urmărită printr-un instrument de finanțare specific, Programul pentru ocuparea forței de muncă și inovare socială (919 496 de milioane EUR), care este gestionat la nivel central de către Comisie. Realizarea obiectivelor Strategiei Europa 2020 reprezintă și o prioritate a politicii de coeziune, în cadrul căreia cheltuielile sunt în mod sistematic asociate cu aceste obiective. A fost creat un cadru strategic comun pentru toate fondurile structurale și de investiții europene (ESI), pentru a transpune obiectivele Strategiei Europa 2020 în priorități de investiție.

Din punct de vedere operațional, se încheie acorduri de parteneriat cu fiecare stat membru. Aceste acorduri vor defini angajamentul partenerilor de la nivel național și regional de a utiliza fondurile alocate pentru punerea în aplicare a programelor și a proiectelor care au o legătură strânsă cu Strategia Europa 2020. Programele finanțate de fondurile ESI vor include un cadru de performanță, pe baza căruia să poată fi evaluate progresele în îndeplinirea angajamentelor. Pentru a consolida orientarea către rezultate și către atingerea obiectivelor Strategiei Europa 2020, se va constitui o rezervă de performanță de 6 % din bugetul pentru coeziune în temeiul obiectivului privind investițiile pentru creștere și locuri de muncă, plus o proporție echivalentă pentru dezvoltarea rurală, care va fi alocată, după o reexaminare care va fi efectuată în 2019, priorităților care și-au îndeplinit obiectivele de etapă legate de Strategia Europa 2020 (cadrul de performanță).

Un alt instrument care va promova o abordare orientată către rezultate în cadrul politicii de coeziune este planul de acțiune comun. Acesta oferă statelor membre posibilitatea de a pune în aplicare în comun părți ale programelor, pe baza realizărilor și a rezultatelor stabilite în prealabil împreună cu Comisia. Plățile destinate unui plan de acțiune comun depind de nivelul de îndeplinire a obiectivelor și se realizează sub forma unor opțiuni simplificate în materie de costuri.

2.2.2.     Accentul pe performanță

Stimularea și măsurarea performanței reprezintă un element-cheie al finanțării UE pentru perioada 2014-2020: obiectivele programelor de finanțare sunt S.M.A.R.T. (specifice, măsurabile, abordabile, relevante și încadrate în timp) și sunt însoțite de indicatori de performanță[10].

Toate programele de finanțare aprobate respectă principiile referitoare la performanță prevăzute în Regulamentul financiar. Acestea includ informații exacte și detaliate privind valoarea adăugată a intervenției propuse, relevanța sa pentru obiectivele strategice ale Comisiei și pentru obiectivele politicii sectoriale a UE, obiective specifice care descriu rezultatele ce vor fi obținute prin intervenție și indicatori de performanță pentru a măsura realizarea acestor obiective, atât din punct de vedere calitativ, cât și cantitativ. Valoarea adăugată a UE, un element esențial pentru alocarea fondurilor UE, a fost integrată în textul majorității propunerilor legislative, adesea în cadrul dispozițiilor privind evaluarea, unde se prevede că acest aspect trebuie examinat de rapoartele de evaluare care vor examina îndeplinirea obiectivelor tuturor inițiativelor finanțate de programe, acestea urmând să fie elaborate de Comisie la jumătatea perioadei de finanțare. Îmbunătățirea performanței se află, de asemenea, la baza mecanismelor de finanțare stabilite în anumite programe. Concentrarea tematică din RDC și din regulamentele specifice pentru fondurile ESI sau recompensarea performanțelor din cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA II) - care oferă asistență financiară țărilor care doresc să adere la Uniunea Europeană - este axată pe măsurarea și îmbunătățirea performanțelor în finanțarea UE. Cadrul și rezerva de performanță prevăzute de RDC aplică, de asemenea, principiile privind performanța tuturor fondurilor structurale și de investiții europene (ESI).

2.2.3.     Opțiuni simplificate în materie de costuri

 Introducerea unor modele de finanțare unice va reprezenta o altă simplificare semnificativă, în special în ceea ce privește reducerea sarcinilor și a costurilor administrative.

Opțiunile simplificate în materie de costuri dobândesc o nouă dimensiune în contextul fondurilor ESI. În primul rând, acestea nu mai sunt limitate la Fondul social european (FSE) și Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), ci vor fi aplicabile, de asemenea, Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondului european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM), precum și fondurilor pentru afaceri interne. Mai multe elemente noi au fost introduse în cadrul regulamentului. De exemplu, calculul ratelor forfetare va fi aplicabil tuturor tipurilor de costuri, nu numai costurilor indirecte. Prin acest regulament se stabilesc, de asemenea, unele rate și metode de calcul și se introduc corelări cu alte politici ale Uniunii. Utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri ar trebui să reducă sarcina administrativă pentru autoritățile de gestionare și beneficiari și să îmbunătățească securitatea juridică și financiară. Curtea de Conturi Europeană a indicat recent că „proiectele ale căror costuri sunt declarate utilizându-se OSC (opțiunile simplificate în materie de costuri) sunt mai puțin expuse riscului de eroare. Prin urmare, utilizarea mai frecventă a opțiunilor simplificate în materie de costuri ar avea în mod normal un impact pozitiv asupra nivelului de eroare”[11]. Prin urmare, pentru a încuraja utilizarea OSC, acestea au devenit obligatorii pentru proiectele cele mai mici din cadrul FSE[12] și pentru componenta de sprijin material a Fondului de ajutor european pentru cele mai defavorizate persoane (FEAD). În Orizont 2020 s-a introdus o rată unică de rambursare, precum și o rată forfetară obligatorie pentru costurile indirecte. Rata unică de rambursare se va aplica tuturor beneficiarilor, cu excepția entităților juridice fără scop lucrativ din cadrul aceleiași acțiuni („un proiect - o rată de finanțare”), iar rata forfetară pentru costurile indirecte se va aplica aproape tuturor acțiunilor și tuturor tipurilor de participanți. Ambele măsuri vor evita calculele complexe, raportările și erorile. O astfel de inovație este în special relevantă dat fiind rolul strategic al cercetării și inovării pentru economia UE. Această măsură de simplificare este, de asemenea, menită să elibereze resurse, în ceea ce privește timpul și energia consacrate activităților administrative, care pot fi utilizate într-un mod mai productiv pentru acțiune. În avizul său nr. 6/2012 referitor la propunerea privind Programul-cadru Orizont 2020[13], Curtea de Conturi a aprobat acest model de finanțare a costurilor simplificat în mod radical, considerând că „ar facilita și ar accelera procesul de punere în aplicare” și că „ar trebui să reducă riscurile de nereguli”.

2.2.4.     Reducerea sarcinii de audit

Sarcina reprezentată de activitățile de audit a fost redusă în conformitate cu principiul proporționalității. În RDC au fost introduse norme care limitează auditul în cazul operațiunilor sub un anumit prag (200 000 EUR pentru FEDR/Fondul de coeziune, 150 000 EUR pentru FSE și 100 000 EUR pentru FEPAM). În acest fel s-ar putea obține o simplificare considerabilă. De asemenea, se acceptă ca documentația să fie păstrată pentru o perioadă mai scurtă, ceea ce reduce sarcina administrativă pentru beneficiari.

2.2.5.     Eligibilitatea costurilor TVA

O altă măsură de simplificare a fost alinierea dispozițiilor privind rambursarea costurilor TVA aferente diferitelor programe sectoriale la dispozițiile Regulamentului financiar.

Această aliniere va asigura tratarea coerentă a costurilor TVA suportate de beneficiari în cadrul diferitelor programe, în conformitate cu Regulamentul financiar, și va garanta claritatea juridică. Costurile TVA sunt eligibile pentru rambursare numai în cazul în care nu pot fi recuperate în temeiul legislației naționale și sunt plătite de un alt beneficiar decât o persoană neimpozabilă[14]. De asemenea, a fost introdus un număr foarte limitat de excepții la această regulă standard - în RDC și în reglementările privind fondurile pentru afaceri interne și MIE. În aceste cazuri, excepțiile au fost definite cât mai simplu, pentru a se evita confuziile și erorile de punere în aplicare.

2.2.6.     Eliminarea treptată a alocărilor naționale

Un progres important în ceea ce privește furnizarea unui cadru simplu și coerent pentru sprijinul financiar la nivelul UE a fost obținut prin eliminarea treptată a alocărilor naționale în cadrul programului pentru mediu și politici climatice, care este gestionat centralizat de Comisie.

Alocările naționale prevăzute pentru finanțarea UE a proiectelor de mediu în cadrul Programului LIFE vor fi eliminate progresiv și vor dispărea complet în 2018. Până acum, cotele naționale de alocare a fondurilor UE pentru proiectele de mediu asigurau repartizarea întregului buget al programului între diferitele state membre pe baza unei valori indicative predefinite. Cu toate acestea, alocările naționale nu au dus la o repartizare mai echilibrată a finanțării, din cauza diferențelor privind calitatea și numărul proiectelor depuse de fiecare stat membru. În realitate, acestea au redus valoarea adăugată europeană a programului de mediu precedent (LIFE+)[15], întrucât unele proiecte mai bune nu au avut acces la finanțare din cauza faptului că bugetul dintr-un anumit an trebuia să fie repartizat în funcție de statul din care proveneau proiectele. Eliminarea treptată a acestor cote este, prin urmare, o realizare importantă în ceea ce privește eficiența și calitatea cheltuielilor. Din 2018, fondurile vor fi alocate celor mai bune proiecte de mediu la nivelul UE, dar Comisia va furniza asistență tehnică statelor membre în care beneficiarii potențiali pot avea dificultăți în elaborarea unor proiecte de o calitate care să permită obținerea de sprijin financiar din partea UE.

2.3.        E-guvernanță

CFM 2014-20 ține seama în mod adecvat de progresul tehnologic - administrarea politicii de coeziune se va realiza pe cale electronică începând din 2016.

Utilizarea sistemelor de schimb electronic de date pentru a comunica cu beneficiarii, pentru a consulta bazele de date existente și pentru a stoca documente în cadrul politicii de coeziune („e-coeziune”) va reduce sarcina administrativă pentru beneficiari, de exemplu prin eliminarea necesității ca aceștia să transmită aceleași informații de mai multe ori. S-a estimat că e-coeziunea va reduce sarcina administrativă totală la nivelul UE cu aproximativ 11 %. Această cerință se bazează pe principalele recomandări ale Grupului la nivel înalt al părților interesate independente privind sarcina administrativă, rezultate în urma evaluării inițiale a sarcinii administrative pentru perioada 2000-2006. De asemenea, e-coeziunea va diminua riscul pierderii documentelor și, pe termen lung, va reduce costurile de arhivare. Deși colegiuitorii sunt în favoarea e-coeziunii, aceștia au amânat introducerea obligativității sale până la 31 decembrie 2015 (Comisia propusese inițial data de 31 decembrie 2014), pentru ca administrațiile naționale să aibă mai mult timp pentru instituirea sistemelor și a procedurilor necesare.

3.           Oportunități pierdute

3.1.        Acte de bază prea detaliate

Obținerea unor rezultate mai ambițioase în materie de simplificare a fost uneori împiedicată de existența unor priorități contradictorii. În unele texte legislative au fost introduse dispoziții detaliate pentru a stabili un cadru legislativ stabil și constrângător, care definește în prealabil toate elementele posibile, limitând astfel marja de apreciere de care dispune Comisia în punerea în aplicare a programelor.

Această tendință de a include un număr mare de detalii în textele legislative, care va reduce marja de apreciere de care dispune Comisia în punerea în aplicare a programelor, a dus la supraîncărcarea cu detalii tehnice a unor acte legislative de bază, care se pot dovedi a fi rigide și dificil de interpretat.

În actele de bază au fost incluse diferite elemente care definesc în detaliu punerea în aplicare. Acestea includ priorități tematice sau tipuri de acțiuni stabilite pentru întreaga durată a programelor (fondurile RELEX, MIE, LIFE, programul privind protecția consumatorilor), precum și, în cazul mai multor programe, obiective, acțiuni eligibile sau chiar criterii care trebuie utilizate de Comisie pentru stabilirea programului său de lucru, care este principalul instrument folosit de Comisie pentru programarea activității sale de finanțare (acesta este cazul programului în domeniul sănătății). În alte cazuri, în actele de bază au fost introduse detalii care ar fi fost preferabil să fie definite într-o etapă ulterioară, prin acte delegate, pentru a se evita încărcarea excesivă a actelor de bază cu detalii tehnice și pentru a se lăsa o flexibilitate mai mare pentru definirea elementelor respective. Această tendință a fost evidentă în cazul fondurilor politicii agricole comune (PAC), precum și al instrumentelor financiare pentru fondurile ESI (RDC) sau al MIE. Cu toate acestea, posibilitatea, convenită în cadrul MIE, de a folosi acte delegate pentru a modifica principalele modalități, condiții și proceduri referitoare la fiecare instrument financiar, în urma evaluării acestor instrumente, și de a ține cont de evoluția condițiilor pieței, reprezintă o modalitate utilă de a evita rigiditatea execuției bugetare și de a reacționa prompt la evoluția condițiilor pieței.

3.2.        Un control mai strict al punerii în aplicare a programelor de către Comisie

3.2.1.     Defalcarea bugetului programelor

Defalcarea detaliată a bugetului, precum și cazurile de alocare bugetară prevăzute de majoritatea actelor de bază, stabilesc alocarea bugetului programelor relevante pentru următorii șapte ani. În acest fel se limitează posibilitatea Comisiei de a reorienta sprijinul financiar acordat de UE în funcție de schimbări neprevăzute ale condițiilor economice, sociale sau politice. Prin urmare, acest lucru ar putea limita eficiența cheltuielilor UE. Acest risc este însă compensat prin competența acordată Comisiei de a modifica alocările printr-un act delegat.

Pentru a asigura un control democratic ex-ante mai strict asupra alocării bugetului de către Comisie în cursul punerii în aplicare (în plus față de procedura anuală de alocare bugetară), o defalcare detaliată a bugetului a fost introdusă în majoritatea textelor legislative ale programelor de finanțare. În acest scop, prioritățile tematice nou introduse au fost deseori completate de o alocare procentuală a pachetului financiar al programului pentru următorii șapte ani (RELEX, MIE, Europa creativă, Galileo, COSME), care a fost însă de multe ori însoțită de o marjă de flexibilitate pentru acțiunea autonomă a Comisiei Europene și de posibilitatea de a adopta acte delegate în cazul în care va fi necesară depășirea acestei marje. S-a introdus, de asemenea, o alocare procentuală minimă din buget per acțiune, atunci când acțiunile vor fi puse în aplicare de către statele membre prin programe naționale care trebuie aprobate de Comisia Europeană (fondurile pentru afaceri interne). Deși aceste alocări au obiectivul de a asigura un nivel minim de finanțare a priorităților comune la nivelul UE din partea statelor membre, ele nu corespund diversității situațiilor și a priorităților care trebuie finanțate în statele membre în acest domeniu de politică și nici dificultăților cu care se confruntă Comisia în ceea ce privește asigurarea îndeplinirii lor atunci când punerea în aplicare este delegată statelor membre, iar Comisia exercită un rol de supraveghere și control (gestionare partajată).

În unele cazuri, a fost introdus un nivel suplimentar de detaliu pentru defalcarea bugetului propus de Comisie (Programul pentru schimbări sociale și inovare socială, Erasmus+, Orizont 2020). Defalcarea detaliată a bugetului poate fi deosebit de împovărătoare în cazul programelor în care, din cauza naturii activității finanțate, flexibilitatea deplină a alocării bugetului are o importanță capitală (Mecanismul de protecție civilă al Uniunii, programul „EU Aid Volunteers”, prin care se va finanța un corp de voluntari la nivelul UE în vederea furnizării de ajutor umanitar), precum și în cazul programelor cu un pachet financiar scăzut, unde este necesară o flexibilitate deplină pentru a gestiona resursele limitate în cel mai eficient mod cu putință (programele Drepturi, egalitate și cetățenie, Justiție, Vamă 2020, Hercule III - antifraudă, Pericles - protecția monedei euro împotriva falsificării).

3.2.2.     Sarcini administrative

Controlul ex-ante de către statele membre al alocării bugetului de către Comisie a fost consolidat; acest lucru va reduce flexibilitatea punerii în aplicare a programelor de finanțare de către Comisie. De asemenea, aceste proceduri pot avea un impact asupra eficienței, afectând astfel calitatea cheltuielilor.

Procedurile de comitologie stabilite, introduse sau consolidate de Consiliu în majoritatea programelor, asigură deja controlul programului de lucru de către experți naționali reuniți în cadrul unor comitete. Consiliul a adăugat însă un control suplimentar al alocării bugetului de către Comisie în cadrul anumitor programe (Orizont 2020, MIE). Pentru aceste programe, avizul comitetului relevant va fi, de asemenea, necesar pentru decizia de acordare a finanțării - și anume actul administrativ prin care Comisia stabilește condițiile și cuantumul finanțării acordate unui beneficiar în cadrul programului de lucru adoptat. În cazul orientărilor pentru rețelele de telecomunicații transeuropene (TEN-Telecomunicații), Consiliul, cu sprijinul Parlamentului European, a introdus obligația unei consultări preliminare a experților naționali, înaintea procedurii obișnuite de comitologie, în vederea adoptării programului de lucru.

Pe lângă faptul că afectează echilibrul interinstituțional, aceste proceduri administrative pot reduce eficiența finanțării UE, generând întârzieri procedurale, birocrație și costuri suplimentare. Efectele menționate pot fi deosebit de negative atunci când este nevoie urgent de sprijin din partea UE, de exemplu în cazul măsurilor de ajutor de urgență în domeniul siguranței alimentelor și hranei pentru animale.

4.           Perspective: următoarele etape

4.1.        La nivelul instituțiilor UE

Instituțiile UE ar trebui să adopte acte care să completeze textele legislative de bază, atunci când există prevederi în acest sens, precum și să ia măsuri de punere în aplicare, într-un mod rapid și eficient, pentru ca alocarea efectivă a fondurilor să înceapă în cel mai scurt timp.

Cadrul juridic al anumitor domenii de politică trebuie să fie însoțit de adoptarea unor acte care să completeze textele de bază, prin adăugarea specificațiilor tehnice necesare. Competența de a adopta aceste acte a fost delegată Comisiei pentru a simplifica și a accelera procesul. Actele fără caracter legislativ relevante vor fi adoptate rapid, astfel încât cadrul juridic complet să fie disponibil în cel mai scurt timp și să se înceapă furnizarea sprijinului financiar. În mod concret, alocarea fondurilor se efectuează prin intermediul unor măsuri de punere în aplicare, care sunt necesare pentru toate programele de finanțare. Acestea includ programele de lucru, în cazul cărora Comisia gestionează programul de finanțare relevant în mod centralizat, dar și formularele și modelele. Eforturile de simplificare în ceea ce privește adoptarea acestor măsuri ar trebui continuate. Dispozițiile legislative ar trebui aplicate în mod eficient, evitându-se astfel cât mai mult sarcinile administrative și întârzierile, în vederea alocării fondurilor către beneficiari cât mai curând posibil. În mod similar, Comisia va adopta rapid măsuri - precum orientările - care să faciliteze punerea în aplicare, atunci când acestea sunt prevăzute de actele de bază (de exemplu MIE, Orizont 2020, Europa Creativă).

4.2.        La nivelul statelor membre

Statelor membre le revine, de asemenea, o responsabilitate esențială în ceea ce privește simplificarea. Acestea ar trebui să evite sarcinile administrative inutile pentru beneficiarii potențiali ai sprijinul financiar al UE și să concentreze utilizarea fondurilor asupra priorităților și a obiectivelor convenite la nivelul UE.

Pentru ca raționalizarea să fie eficace, în cadrul mai multor programe de finanțare au fost introduse sisteme care să concentreze alocarea fondurilor asupra priorităților tematice și a obiectivelor de politică definite de Strategia Europa 2020. Cu toate acestea, adesea aceste sisteme oferă o singură posibilitate. Pentru a fi eficace, ele trebuie aplicate. Atunci când sarcinile de punere în aplicare sunt delegate statelor membre (de exemplu pentru fondurile ESI), acestea au responsabilitatea de a urmări prioritățile tematice și obiectivele convenite, prin introducerea unor norme și proceduri care să favorizeze îndeplinirea lor.

În cazul programelor de finanțare a căror gestionare este partajată cu Comisia, statele membre au responsabilitatea de a continua eforturile de simplificare prin instituirea rapidă și eficientă a cadrelor politice și instituționale necesare, atât pentru programare, cât și pentru punerea în aplicare. Acest lucru implică evitarea sarcinilor administrative inutile, instituirea unor norme și proceduri care să faciliteze accesul beneficiarilor la finanțarea UE și definirea unor cadre legislative și administrative transparente și accesibile. Aceste cadre ar trebui instituite pentru a facilita și a accelera alocarea fondurilor către beneficiari, astfel încât să se sprijine investițiile și să se evite cheltuielile inutile și dispersarea fondurilor UE prin utilizarea unor canale neproductive. Regulile și procedurile simple reprezintă cea mai bună modalitate de a obține aceste rezultate.

4.3.        Comisia și statele membre

Măsurile de simplificare introduse în cadrul programelor de finanțare trebuie să devină efective, prin intermediul punerii în aplicare. Atât Comisia, cât și statele membre au responsabilități în acest sens.

Programe ambițioase, care să stabilească ținte concrete și măsurabile, pentru a mări vizibilitatea rezultatelor și a demonstra valoarea adăugată a finanțării oferite de UE, ar trebui să fie pregătite de Comisie (gestionare centralizată) și de statele membre (gestionare partajată, programele naționale sau regionale fiind supuse aprobării Comisiei). Ar trebui să se utilizeze modele bazate pe prezentarea simplificată a costurilor în locul modelelor bazate pe prezentarea costurilor reale, atunci când utilizarea acestora din urmă este facultativă. De exemplu, conform RDC este posibil să se utilizeze - pentru un tip similar de operațiune și de beneficiar - opțiuni simplificate în materie de costuri aplicabile politicilor Uniunii sau metode existente în cadrul sistemelor care acordă granturi finanțate integral de statele membre. Astfel de posibilități nu ar trebui neglijate. Curtea de Conturi Europeană a observat[16] că statele membre și autoritățile de gestionare ezită uneori să introducă modele bazate pe prezentarea simplificată a costurilor temându-se să nu încalce cerințele regulamentului relevant. Comisia a încurajat statele membre să organizeze seminarii privind modele bazate pe prezentarea simplificată a costurilor, care să reunească reprezentanți ai statelor membre, ai Comisiei și ai Curții de Conturi Europene. Mai multe seminarii au avut deja loc în 2013 și altele sunt prevăzute să aibă loc în 2014. Pentru a oferi mai multă certitudine statelor membre și autorităților de gestionare, actele de bază relevante (RDC, regulamentul FSE) prevăd anumite rate pentru care nu va fi necesară nicio justificare metodologică. În mod similar, opțiuni de simplificare sunt acum disponibile în ceea ce privește sarcina administrativă în cazul fondurilor ESI. Pe lângă concentrarea fondurilor, o mai bună coordonare a surselor de finanțare diferite (inclusiv a instrumentelor financiare) ar trebui asigurată prin cooperarea dintre Comisie și statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare. Această coordonare este necesară pentru a facilita accesul beneficiarilor la fonduri și pentru a determina un efect multiplicator al cheltuielilor Uniunii, prin atragerea unor resurse suplimentare din partea investitorilor privați.

Pentru a se asigura o mai bună utilizare a fondurilor și rate de eroare mai scăzute, simplificarea este necesară, dar nu suficientă. Aceasta ar trebui să fie însoțită de controale corespunzătoare și de măsuri preventive și corective.

Existența unor reguli și proceduri simple este extrem de importantă pentru a se evita erorile și a se îmbunătăți eficiența cheltuielilor. Cu toate acestea, punerea în aplicare a acestor măsuri de simplificare ar trebui să fie însoțită de controale adecvate, pentru care sunt responsabile atât instituțiile UE, cât și statele membre. Comisia și statele membre au, de asemenea, o responsabilitate comună în ceea ce privește aplicarea corectă a măsurilor preventive și corective, care au fost introduse în politica agricolă și în politica de coeziune (PAC, RDC) prin posibilitățile de întrerupere și suspendare a plăților și de aplicare a corecțiilor financiare[17]. Întreruperea și suspendarea plăților și corecțiile financiare protejează bugetul UE. Statele membre sunt însă puternic interesate să detecteze și să corecteze ele însele erorile, astfel încât să evite corecțiile financiare nete, care reduc în mod definitiv alocările financiare.

[1]               Regulamentul nr. 1311/2013 al Consiliului de stabilire a cadrului financiar multianual pentru perioada 2014-2020 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:RO:PDF

[2]               Comunicarea Comisiei intitulată Europa 2020 - O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, COM(2010)2020 final http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:RO:PDF

[3]               COM(2012)531 final.

[4]               http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20131120+TOC+DOC+XML+V0//RO Pentru o prezentare generală a bugetului pentru 2014, vă invităm să consultați:                http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf

[5]               Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor norme privind plățile directe acordate fermierilor prin scheme de sprijin în cadrul politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 637/2008 al Consiliului și a Regulamentului (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 608).

[6]               A se vedea, în această privință, comunicarea către Parlamentul European intitulată Protecția bugetului Uniunii Europene până la sfârșitul exercițiului 2012, COM(2013)682/2 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2013:0682:FIN:RO:PDF

[7]               Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui program de acțiune pentru domeniul vamal și fiscal în Uniunea Europeană pentru perioada 2014-2020 (Fiscus) și de abrogare a Deciziilor nr. 1482/2007/CE și nr. 624/2007/CE [COM(2011)706 final]: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0706:FIN:RO:PDF

[8]               Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și Consiliului din 25 octombrie 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:RO:PDF

[9]               Regulamentul (UE) nr. 1291/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Programului-cadru pentru cercetare și inovare (2014-2020) – Orizont 2020 și de abrogare a Deciziei nr. 1982/2006/CE, articolul 4.

[10]             În legătură cu reglementarea inteligentă, a se vedea, de asemenea, Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetului Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, Programul privind o reglementare adecvată și funcțională (REFIT): rezultate și etapele ulterioare COM(2013)685 final,                http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=738545:cs&lang=ro&list=738545:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte

[11]             Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului privind exercițiul financiar 2012, însoțit de răspunsurile instituțiilor, JO C 331 , 14/11/2013 p. 0001 – 0256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:RO:HTML

[12]             Sub 50 000 EUR de contribuție publică plătită beneficiarului.

[13]             http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:RO:PDF

[14]             Articolul 126 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012, Regulamentul financiar.

[15]             În această privință, a se vedea Raportul special nr. 15/2013 al Curții de Conturi Europene: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf

[16]             A se vedea nota de subsol 11 de mai sus.

[17]             A se vedea, în acest sens, Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu intitulată Aplicarea corecțiilor financiare nete impuse statelor membre în domeniile agriculturii și politicii de coeziune, COM(2013)934.