52012SC0344

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI PRIVIND SCHIMBAREA INDIRECTĂ A UTILIZĂRII TERENURILOR ÎN LEGĂTURĂ CU BIOCOMBUSTIBILII ȘI BIOLICHIDELE

care însoţeşte documentul

Propunere de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului

de modificare a Directivei 98/70/CE privind calitatea benzinei și a motorinei și de modificare a Directivei 2009/28/CE privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile

1.           INTRODUCERE

Atât Directiva privind energia din surse regenerabile, cât și Directiva privind calitatea combustibililor (directivele)[1],[2] includ obligația de a efectua o analiză a impactului schimbării indirecte a utilizării terenurilor asupra emisiilor de gaze cu efect de seră asociate biocombustibililor, care să fie însoțită, dacă este cazul, de o propunere privind modalitățile de diminuare a respectivului impact. Ca urmare a acestei obligații, în decembrie 2010 Comisia a publicat un raport[3] în care (i) s-au identificat o serie de incertitudini și limitări asociate modelelor economice utilizate pentru estimarea schimbării indirecte a utilizării terenurilor; (ii) s-a recunoscut faptul că impactul schimbării indirecte a utilizării terenurilor poate diminua reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră asociată biocombustibililor; și (iii) s-a arătat că, în cazul în care sunt necesare anumite acțiuni, schimbarea indirectă a utilizării terenurilor ar trebui abordată cu precauție. În raportul respectiv se anunță, de asemenea, intenția Comisiei de a prezenta o evaluare a impactului analizând cele patru opțiuni identificate în raport, însoțită, după caz, de o propunere legislativă de modificare a directivelor.

2.           DEFINIREA PROBLEMEI

Majoritatea biocombustibililor de astăzi sunt produși din plante cultivate pe terenuri agricole, cum ar fi grâul și rapița. Atunci când terenurile agricole sau pășunile utilizate inițial pentru producția de alimente sunt transformate în terenuri destinate producției de biocombustibili, rămâne necesitatea de a satisface în continuare cererea de produse agricole care nu sunt folosite pentru producția de biocombustibili. Această cerere poate fi satisfăcută prin intensificarea producției pe terenurile existente, însă este de asemenea posibilă introducerea în circuitul de producție a unor terenuri neagricole din altă parte. În cel de-al doilea caz, schimbarea destinației terenurilor are loc indirect (din acest fapt provenind și denumirea de schimbare indirectă a utilizării terenurilor). Dacă producția de care este nevoie se obține prin folosirea unor terenuri suplimentare, conversia acestora ar putea să conducă la eliberarea unor emisii considerabile de gaze cu efect de seră dacă prin conversie sunt afectate zone cu stocuri mari de carbon, precum suprafețele împădurite.

Estimarea impactului schimbării indirecte a utilizării terenurilor din punctul de vedere al gazelor cu efect de seră presupune o proiecție a impacturilor în viitor, ceea ce implică o incertitudine inerentă, având în vedere că evoluțiile viitoare nu vor respecta neapărat tendințele trecutului. În plus, schimbarea estimată a utilizării terenurilor nu poate fi niciodată validată, întrucât schimbarea indirectă este un fenomen imposibil de observat sau măsurat în mod direct și, prin urmare, este necesară o procedură de modelare pentru estimarea acesteia.

Având în vedere cerința prevăzută de directive de a realiza anumite reduceri ale emisiilor de gaze cu efect de seră prin utilizarea biocombustibililor și cerința de a reduce cu 6% intensitatea gazelor cu efect de seră conform Directivei privind calitatea combustibililor, întrebarea esențială analizată în prezenta evaluare a impactului este dacă trebuie abordată problema emisiilor de gaze cu efect de seră asociate schimbării indirecte a utilizării terenurilor și, în caz afirmativ, în ce mod.

3.           SUBSIDIARITATEA

Existența justificării unei acțiuni la nivel european în domeniul biocombustibililor s-a stabilit deja prin adoptarea Directivei privind calitatea combustibililor și a Directivei privind energia din surse regenerabile, care creează o piață unică a energiilor din surse regenerabile și cu intensitate redusă a gazelor cu efect de seră pentru transporturi. Având în vedere că eventualele măsuri propuse pentru abordarea schimbării indirecte a utilizării terenurilor pot să implice modificări ale directivelor existente, ele trebuie coordonate și armonizate în întreaga UE.

4.           OBIECTIVE DE POLITICĂ

Așa cum se arată în introducere, prezenta evaluare a impactului se axează pe cerințele specifice din directive referitoare la emisiile de gaze cu efect de seră rezultate din schimbarea indirectă a utilizării terenurilor și nu abordează efectele sociale și de mediu la scară mai largă asociate utilizării biocombustibililor. Astfel, obiectivele generale prezentate în evaluarea impactului sunt transpuse în următorul obiectiv specific/operațional:

Reducerea la minimum a impactului schimbării indirecte a utilizării terenurilor asupra emisiilor de gaze cu efect de seră asociate biocombustibililor, în cadrul obiectivelor strategice mai largi conform cărora, până în 2020, cel puțin 10% din combustibilii pentru transporturi trebuie să fie regenerabili și intensitatea gazelor cu efect de seră generate de combustibilii din transportul rutier trebuie redusă cu cel puțin 6% față de nivelul din 2010.

5.           OPȚIUNI DE POLITICĂ

Opțiunile de politică luate în considerare în evaluarea impactului sunt descrise în tabelul de mai jos.

Opțiuni/subopțiuni și combinații ale acestora || Descriere

A) Pentru moment, neluarea niciunei măsuri, continuând însă monitorizarea schimbărilor indirecte ale utilizării terenurilor || Această opțiune se referă la monitorizarea și raportările efectuate o dată la doi ani de către Comisie cu privire la impactul producerii de biocombustibili, inclusiv schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, conform cerințelor Directivei privind energia din surse regenerabile[4]; primul astfel de raport trebuie prezentat în 2012. Opțiunea implică, de asemenea, monitorizarea continuă a progreselor științifice în ceea ce privește estimarea emisiilor generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. În cadrul ultimei consultări, opțiunea A a fost preferată de acele părți interesate care consideră că stadiul actual de elaborare al modelelor este insuficient pentru ca acestea să constituie o bază pentru formularea politicilor. Această părere a fost exprimată de majoritatea reprezentanților din industrie, a asociațiilor de fermieri și a țărilor terțe producătoare de biocombustibili.

B) Creșterea pragului minim de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră pentru biocombustibili || Opțiunea B vizează a) compensarea emisiilor care se estimează fi generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor prin impunerea unor reduceri directe mai mari ale emisiilor, îmbunătățind astfel nivelul de performanță al biocombustibililor consumați din punctul de vedere al gazelor cu efect de seră și; b) reducerea emisiilor generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor prin ridicarea pragului minim până la un nivel prin care să se elimine mulți dintre biocombustibilii cu cantități estimate ridicate de emisii legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. În cadrul ultimei consultări, niciunul dintre grupurile de părți interesate nu a manifestat o preferință pentru opțiunea B.

C) Introducerea unor cerințe suplimentare de sustenabilitate pentru anumite categorii de biocombustibili || Opțiunea C constă în introducerea unor cerințe suplimentare de sustenabilitate menite să reducă riscul de emisii generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. Opțiunea C1 urmărește să realizeze acest lucru prin introducerea unor cerințe vizând reducerea defrișărilor, aplicabile statelor membre și țărilor terțe care furnizează biocombustibili către UE, precum și prin adoptarea unor măsuri vizând creșterea disponibilității de materii prime în mod sustenabil; în schimb, măsurile cuprinse în opțiunea C2 se axează pe criterii pentru producerea de biocombustibili prin practici care implică un risc minim de emisii generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. Opțiunile C1 și C2 se analizează în mod separat; în plus, opțiunea C2 se analizează în combinație cu opțiunea D (producția de biocombustibili trebuie să respecte cerințele prevăzute la opțiunea D, cu excepția cazului în care biocombustibilii sunt produși în condițiile descrise în opțiunea C2). În cadrul ultimei consultări privind opțiunile de politică, majoritatea părților interesate au susținut recurgerea la acțiuni la nivel internațional pentru abordarea problemei emisiilor legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, deși nu neapărat în maniera descrisă de opțiunea C1. Majoritatea ONG-urilor susțin opțiunea C2 ca pe o eventuală derogare de la aplicarea opțiunii D.

D) O cantitate de emisii de gaze cu efect de seră care să fie atribuită biocombustibililor și care să reflecte impactul estimat al schimbării indirecte a utilizării terenurilor || Opțiunea D este opțiunea la care se face referire în directive și implică încorporarea valorilor estimate de emisii legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor în actuala metodologie de stabilire a gazelor cu efect de seră atribuite biocombustibililor. Sunt prevăzute derogări relevante pentru cazurile în care nu sunt generate emisii legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor (materii prime care nu implică utilizarea de terenuri, precum deșeurile și algele, și cazurile în care se produce schimbarea directă a utilizării terenurilor). Majoritatea ONG-urilor și câteva dintre părțile interesate din sectoare industriale care nu se ocupă de biocombustibili au susținut această opțiune în cadrul ultimei consultări. Aceasta a fost, de asemenea, opțiunea care s-a bucurat de cea mai largă susținere în cadrul seminarului științific internațional la nivel de experți organizat de Centrul Comun de Cercetare în noiembrie 2010.

E) Limitarea contribuției biocombustibililor convenționali la realizarea obiectivelor Directivei privind energia din surse regenerabile. || Opțiunea E vizează reducerea la minimum a efectelor de schimbare indirectă a utilizării terenurilor asociate biocombustibililor prin limitarea la 5% a cantității de biocombustibili convenționali care pot fi luați în calcul în vederea atingerii obiectivelor Directivei privind energia din surse regenerabile la nivelurile actuale de producție. Acest lucru se realizează prin a) limitarea consumului de biocombustibili care comportă riscul producerii schimbării indirecte a utilizării terenurilor și b) creșterea cantității de biocombustibili avansați, care implică riscuri mai scăzute, pentru a atinge obiectivul de 10% prevăzut de Directiva privind energia din surse regenerabile pentru sectorul transporturilor. Deși opțiunea E nu a fost inclusă pe lista restrânsă a opțiunilor selectate de Comisie pentru ultimele proceduri de consultare, ONG-urile și unele părți interesate din sectorul industrial și-au manifestat preferința pentru opțiunile care vizează limitarea cantității de biocombustibili convenționali odată cu sporirea stimulentelor pentru biocombustibilii avansați.

6.           EVALUAREA OPȚIUNILOR DE POLITICĂ

Pe baza analizelor prezentate în această evaluare a impactului, se pot trage câteva concluzii:

(1) în pofida recentelor progrese științifice și a unei mai bune înțelegeri a fenomenului, nivelul estimat al emisiilor generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor rămâne influențat de cadrul de modelare și de ipotezele de la care se pornește;

(2) utilizarea biocombustibililor în UE duce la reducerea emisiilor, chiar și în cazul în care se includ în calcul emisiile estimate legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. În plus, modelele indică o ierarhie a tipurilor de biocombustibili în funcție de impactul lor din punctul de vedere al schimbării indirecte a utilizării terenurilor, acesta fiind considerabil mai mare în cazul materiilor prime tipice pentru biodiesel (plante oleaginoase) decât în cazul materiilor prime pentru bioetanol (cereale și plante zaharoase);

(3) având în vedere faptul că volumele de biocombustibil preconizate până în 2020 se bazează în mare măsură de biodieselul convențional și, într-o mai mică măsură, pe bioetanolul convențional, dacă nu se ia nicio măsură pentru a atenua emisiile generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, există un risc considerabil ca emisiile estimate a fi generate în acest mod să diminueze semnificativ efectul scontat al politicii aplicate în sensul reducerii emisiilor; și

(4) dezvoltarea biocombustibililor avansați obținuți din resurse cu valoare redusă, precum paiele, lemnul și deșeurile forestiere, este mai lentă decât se anticipase inițial, deoarece costurile pentru producerea acestor combustibili sunt mai ridicate decât cele pentru biocombustibilii convenționali.

Există motive întemeiate de a crede că emisiile generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor ar putea anula parțial reducerile de emisii realizate prin utilizarea biocombustibililor. Prin urmare, aplicând principiul precauției, se renunță la opțiunea A.

De asemenea, s-au analizat opțiuni care implică introducerea unor cerințe suplimentare de sustenabilitate pentru anumite categorii de biocombustibili, incluzând anumite acțiuni care ar putea fi puse în aplicare atât la nivel de țară, cât și la nivel de proiecte. În ceea ce privește criteriile de sustenabilitate la nivel național, evaluarea a arătat că, pentru a fi pe deplin eficace, această opțiune ar trebui implementată la nivel global. În ceea ce privește acțiunile la nivel de proiecte, evaluarea impactului a relevat că, deși biocombustibilii produși în aceste condiții ar putea fi promovați în mod eficace considerându‑i derogări de la aplicarea factorilor care reflectă schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, aceste criterii nu sunt încă suficient de dezvoltate pentru a putea fi incluse într-o propunere legislativă, întrucât deocamdată nu există un sistem de certificare. Așadar, trebuie să se renunțe și la opțiunea C.

În ceea ce privește creșterea pragului minim de reducere a emisiilor, așa cum se descrie la opțiunea B, această soluție ar părea eficace din punctul de vedere al reducerii schimbărilor indirecte ale utilizării terenurilor dacă ar determina înlocuirea biocombustibililor cu un nivel estimat ridicat al emisiilor generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor (din uleiuri vegetale) cu biocombustibili cu emisii estimate reduse (din cereale sau plante zaharoase și biocombustibili avansați). Cu toate acestea, eficacitatea unei creșteri a pragului până la 60% (adică o reducere de 70% a emisiilor legate de schimbarea indirectă a utilizării terenului, de la 46 Mt de CO2-eq./an la 14 Mt de CO2-eq./an în 2020) s-ar reduce cu două treimi dacă se poate realiza îmbunătățirea bilanțului de emisii de gaze cu efect de seră al principalelor culturi de plante oleaginoase la niveluri care par fezabile din punct de vedere tehnologic. Prin urmare, gradul de incertitudine privind eficacitatea acestei abordări rămâne semnificativ dacă nu se aplică praguri mult mai ridicate pentru toate categoriile, ceea ce ar duce la o discriminare față de biocombustibilii cu un nivel estimat scăzut de emisii generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. În consecință, a fost abandonată această opțiune luată separat.

Opțiunea D se referă la introducerea de factori care să demonstreze conformitatea cu criteriile de sustenabilitate, precum și la raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră în raport cu obiectivele de reducere a emisiilor. Aceasta pare a fi opțiunea cea mai eficace pentru reducerea emisiilor generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor (cu o reducere de 85% a acestor emisii, de la 46 Mt de CO2‑eq./an la 8 Mt de CO2-eq./an în 2020). Aplicarea acestei opțiuni luate separat ar necesita însă adaptări industriale majore, care nu par fezabile până în 2020, deoarece acest lucru ar presupune a) excluderea totală a biodieselului din ulei vegetal, care reprezintă, la ora actuală, marea majoritate a pieței; b) niveluri nerealiste de bioetanol, având în vedere actualele limite de amestec; și c) niveluri nerealiste de pătrundere pe piață a biocombustibililor avansați. În plus, introducerea unor factori în criteriile de sustenabilitate nu ar ține cont de limitările modelării în conceperea politicilor. Așadar, s-a renunțat la această opțiune luată separat.

Opțiunea rămasă, și anume opțiunea E, constând în limitarea la nivelurile actuale de producție a cantității de biocombustibili convenționali care pot fi luați în calcul pentru realizarea obiectivelor stabilite, pentru sectorul transporturilor, de Directiva privind energia din surse regenerabile, ar fi de asemenea eficace în sensul reducerii efectelor schimbării indirecte a utilizării terenurilor (cu o reducere de 55% a emisiilor legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, de la 46 Mt de CO2-eq./an la 21 Mt de CO2‑eq./an în 2020). În plus, această opțiune ar implica un nivel moderat de adaptări industriale, deoarece ar exclude, până în 2020, numai biodieselul din ulei vegetal produs peste limitele actuale de producție și nu ar ridica neapărat dificultăți tehnice din perspectiva limitelor de amestec, oferind totodată un stimulent puternic pentru creșterea ponderii biocombustibililor avansați. Stimulentele pentru producerea biocombustibililor avansați ar fi puternice, deoarece ar trebui să crească semnificativ cantitatea de biocombustibili avansați cu contabilizare dublă[5]. Prin urmare, opțiunea E pare să constituie o bază pentru o direcție de acțiune adecvată.

Prezenta evaluare a impactului arată că o abordare echilibrată bazată pe opțiunea E, completată de anumite elemente din opțiunile B și D și de stimulente suplimentare pentru biocombustibilii avansați, ar fi calea cea mai bună către reducerea la minimum a emisiilor estimate generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. Motivele sunt următoarele:

(1) prin opțiunea E se evită, în perioada de până în 2020, orice efecte suplimentare legate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, deoarece se limitează utilizarea biocombustibililor convenționali la nivelurile actuale de producție, rămânând totodată fezabile obiectivele privind energia regenerabilă stabilite de Directiva privind energia din surse regenerabile;

(2) se protejează investițiile existente, transmițând în același timp mesajul clar că, după 2020, vor fi susținuți numai biocombustibilii avansați. Acest lucru oferă certitudinea necesară pentru noi investiții în domeniu, deoarece, până în 2020, nu vor interveni alte schimbări;

(3) se face o diferențiere între materii prime în funcție de impactul estimat al schimbării indirecte a utilizării terenurilor, care va trebui raportat, asigurând astfel un grad mai mare de transparență;

(4) sustenabilitatea biocombustibililor rămâne determinată de emisiile directe verificabile și măsurabile;

(5) stimulentele sporite și contabilizarea contribuției biocombustibililor avansați care nu necesită alocare de terenuri ca fiind până la cvadruplă față de cea a biocombustibililor convenționali vor impulsiona dezvoltarea biocombustibililor cu risc zero de emisii generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor, deoarece producerea acestora nu implică utilizarea de terenuri.

Deși nu a fost posibilă evaluarea eficacității acestui pachet de măsuri în cadrul metodologiei în vigoare, se preconizează că el va reduce semnificativ emisiile generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor. Reducerea emisiilor respective prin aplicarea acestui pachet de măsuri va fi cel puțin la nivelul reducerii obținute prin aplicarea separată a opțiunii E (de 55% până în 2020). Se anticipează însă că stimulentele suplimentare pentru biocombustibilii avansați vor duce la o diminuare mai mare a utilizării biocombustibililor cu un nivel estimat ridicat de emisii generate de schimbarea indirectă a utilizării terenurilor.

În concluzie, această combinație ar reduce la minimum riscurile generării de emisii prin schimbarea indirectă a utilizării terenului, protejând investițiile existente și, în același timp, recunoscând și luând în considerare limitările modelării în conceperea politicilor.

[1]               Articolul 7d alineatul (6) din Directiva 2009/30/CE și articolul 19 alineatul (6) din Directiva 2009/28/CE.

[2]               Cerința din Directiva privind energia din surse regenerabile se aplică, de asemenea, biolichidelor. Referirile la „biocombustibili” din prezentul document trebuie considerate ca fiind, de asemenea, referiri la biolichide.

[3]               COM(2010) 811.

[4]               Articolul 23 din Directiva 2009/28/CE.

[5]               Aproximativ 2 – 3% din obiectivul de 10% ar trebui să fie biocombustibili avansați cu contabilizare dublă, adică echivalentul a 6 până la 9 Mtep. Pentru comparație, standardul RFS2 din SUA impune o cantitate de 36 de miliarde de galoane până în 2022, din care cel puțin 16 miliarde de galoane trebuie să fie biocombustibili avansați din materiale celulozice. 16 miliarde de galoane de etanol este echivalentul a 30 Mtep, adică o cantitate de energie similară cu cea necesară pentru atingerea obiectivului de 10% stabilit pentru sectorul transporturilor de Directiva privind energia din surse regenerabile.