Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2009/65/CE de coordonare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind organismele de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM) și a Directivei 2011/61/UE privind administratorii fondurilor de investiții alternative în ceea ce privește încrederea excesivă acordată ratingurilor de credit

COM(2011) 746 final – 2011/0360 (COD)

2012/C 229/12

Raportor: Jörg Freiherr FRANK VON FÜRSTENWERTH

La 9 ianuarie 2012, în conformitate cu articolul 53 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Consiliul Uniunii Europene a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2009/65/CE de coordonare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind organismele de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM) și a Directivei 2011/61/UE privind administratorii fondurilor de investiții alternative în ceea ce privește încrederea excesivă acordată ratingurilor de credit

COM(2011) 746 final – 2011/0360 (COD).

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 8 mai 2012.

În cea de-a 481-a sesiune plenară, care a avut loc la 23 și 24 mai 2012 (ședința din 23 mai), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 130 voturi pentru și 4 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   Avizul se înscrie în seria de lucrări ale Comitetului care se ocupă de reglementarea agențiilor de rating de credit ca parte a soluționării crizelor din ultimii ani (1). Comitetul a salutat recent eforturile Comisiei de a elimina deficiențele serioase din domeniile transparenței, independenței, conflictelor de interese și calității ratingului și metodelor de rating prin prezentarea unor noi acte legislative (2). În acest context, și-a exprimat dezamăgirea cu privire la faptul că se reacționează atât de târziu și de inconsecvent la deficitul de reglementare a agențiilor de rating al creditelor.

1.2   Propunerea de directivă modifică formal Directiva OPCVM (organismele de plasament colectiv în valori mobiliare) și Directiva privind administratorii fondurilor de investiții alternative (FAI). În centrul reglementării se află modificări ale gestionării riscului, care trebuie să limiteze, respectiv să împiedice preluarea automată, mecanică, fără verificare a ratingurilor externe. Aceste reglementări sunt însoțite de o modificare a Regulamentului ARC, cu privire la care Comitetul a luat deja poziție (3). Ambele propuneri legislative se află într-o strânsă legătură din punct de vedere al conținutului.

1.3   Comitetul salută faptul că propunerea abordează problema încrederii excesive a participanților pe piață în ratingurile pentru OPCVM și FAI și încearcă să împiedice declanșarea unei reacții de turmă în rândul actorilor financiari prin ratinguri insuficiente. Aceste eforturi trebuie să includă întreaga legislație a Uniunii, normele juridice naționale și contractele de drept privat.

1.4   Comitetul consideră că abordarea ca reglementarea să includă dispoziții specifice privind gestionarea riscului OPCVM și AIF este corectă. Subliniază problemele pe care le-ar putea avea micile instituții financiare în legătură cu crearea unor capacități de analiză a riscului. Propune, de aceea, ca în actele delegate să se prevadă reguli privind cooperarea în cazul în care se obțin cunoștințe de specialitate externe, pentru a întări independența micilor instituții financiare de agențiile externe de rating al creditului. Comitetul se declară ferm împotriva cerințelor care ar permite întreprinderilor mici și mijlocii să externalizeze decizia privind bonitatea unei expuneri.

1.5   Comitetul consideră necesar să se întreprindă eforturi suplimentare pentru a dezvolta, în cadrul procesului de gestionare a riscului, proceduri și standarde care să poată fi utilizate ca alternativă la ratinguri.

1.6   Comitetul subliniază necesitatea unei abordări comune la nivelul G20. Deficitele de reglementare globale pot fi soluționate doar dacă există o coerență minimă între sistemele juridice naționale.

1.7   Comitetul își reiterează poziția sceptică expusă deja în detaliu în avizul său din 12.3.2012 (4), conform căreia nici chiar propria evaluare a riscului de către participanții pe piața financiară și încrederea mai redusă în ratingurile externe nu vor garanta obiectivitatea deciziilor luate de participanții pe piața financiară și includerea tuturor aspectelor relevante – în ceea ce privește consecințele evaluării. Consideră în continuare că una dintre problemele fundamentale ale evaluării riscului constă în credibilitatea (și independența) ratingurilor emise de agențiile de rating, care în ultimii ani s-au dovedit în repetate rânduri false sau prea marcate de interesele, modurile de gândire și de structurile țării lor de origine neeuropene sau de interesele emitenților care le finanțează. Solicită în acest context ca în cadrul viitoarelor discuții privind reglementarea agențiilor de rating să nu se piardă niciodată din vedere faptul că până foarte recent agențiile de rating au provocat în repetate rânduri, direct sau indirect, daune durabile tuturor părților societății. De aceea, Comitetul regretă că eforturile de înființare a unei agenții de rating europene independente nu au avut încă succes.

2.   Sinteza și contextul propunerii

2.1   Propunerea prezintă o parte a măsurilor care trebuie luate în vederea supravegherii agențiilor de rating, ca urmare a crizei bancare inițiale, care s-a transformat într-o criză financiară și în cele din urmă într-o criză a datoriei publice. Din 7 decembrie 2010, ziua intrării în vigoare a Regulamentului ARC, agențiile de rating sunt obligate să respecte anumite reguli de comportament care ar trebui să împiedice conflictele de interese și să asigure o calitate înaltă și o anume transparență pentru ratinguri și procesele de rating. La 11 mai 2011, regulamentul ARC a fost modificat (5) în sensul că se conferă Autorității europene pentru valori mobiliare și piețe (AEVMP) competențe de supraveghere exclusive asupra agențiilor de rating de credit înregistrate în UE.

2.2   Regulamentul ARC și modificarea acestuia din mai 2011 nu rezolvă însă o problemă care a constituit una din cauzele crizelor: riscul ca participanții pe piața financiară, în special organismele de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM) și fondurile de investiții alternative (FIA), să se sprijine în sistemele lor de gestionare a riscului în măsură prea mare și în mod „mecanic” pe ratinguri (externe) și să nu realizeze în acest proces evaluări proprii ale riscului și să nu respecte propriile obligații în materie de diligență. Actorii financiari ajung în această situație din considerente legate de costuri și de simplificare. Riscul pentru publicul general constă însă în declanșarea unui „comportament de turmă” (6) al participanților pe piață. În mod mecanic, sub imboldul acelorași ratinguri, se poate ajunge, de exemplu, în cazul pierderii gradului de investiții, la o vânzare paralelă a titlurilor de creanță, ceea ce poate afecta stabilitatea financiară. Prociclitatea și căderile bruște (scăderea ratingului unui titlu de capital sub un anumit prag declanșează în cascadă vânzarea altor titluri) circumscriu, de asemenea, riscul. Necesitatea urgentă de a diminua aceste riscuri a fost subliniată în repetate rânduri (7).

2.3   Prin prezenta propunere este abordată problema încrederii excesive a participanților pe piață în ratingurile pentru OPCVM și FIA. Alte propuneri prezintă o soluție pentru aceeași problemă în cazul instituțiilor de credit, al societăților de asigurare și al societăților de investiții care aparțin unui conglomerat financiar (8). Dispozițiile privind gestionarea riscului pentru OPCVM și FIA sunt precizate în articolele 1 și 2, care prevăd că societățile nu se pot baza exclusiv sau mecanic pe ratingurile externe. Aceasta completează regulile de supraveghere existente deja, conform cărora actorii financiari trebuie să utilizeze sisteme de gestionare a riscului, care să le permită să supravegheze și să aprecieze în orice moment riscul asociat pozițiilor și contribuția acestora la profilul de risc general al portofoliului. Totodată sunt extinse competențele Comisiei de a stabili, prin intermediul unor acte delegate, criteriile pentru evaluarea caracterului adecvat al sistemului de gestionare a riscurilor și pentru evitarea acordării unei încrederi excesive în ratingurile externe.

2.4   Propunerea trebuie privită în contextul propunerii de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1060/2009 privind agențiile de rating de credit (9). În aceasta, pe lângă introducerea unor puncte suplimentare, se fac și alte propuneri pentru evitarea acordării de către participații pe piețe a unei încrederi excesive în ratinguri, prin obligarea agențiilor de rating să pună la dispoziția actorilor financiari informații cuprinzătoare. Acestea includ informații privind metodele de rating, presupozițiile aflate la baza acestora și tipurile de rating. Pe de altă parte, emitenții de instrumente financiare structurate trebuie să furnizeze pieței mai multe informații referitoare la produsele lor (calitatea creditului, performanța titlurilor de valoare subiacente, structura tranzacției de securitizare, fluxurile de lichidități aferente etc.). Pe ansamblu, modificările regulamentului ARC trebuie să faciliteze OPCVM și FIA să realizeze evaluări proprii ale bonității instrumentelor. De aceea, cele două propuneri nu pot fi considerate separat.

3.   Observații generale

3.1   Propunerea Comisiei se referă la un aspect individual al deficitelor de reglementare a agențiilor de rating al creditelor, și anume efectele ratingurile asupra acțiunilor actorilor de pe piața financiară și consecințele acestora asupra piețelor. Propunerea este rezultatul unei analize a cauzelor crizelor din ultimii ani. Agențiile de rating au constituit doar una dintre cauze. Ele fac afirmații despre capacitatea de plată și disponibilitatea de a plăti a unui creditor, fie că este vorba de creditori privați sau de state. Au o influență decisivă asupra piețelor financiare globale, deoarece mulți actori financiari (OPCVM, FIA, instituțiile de credit și asigurările) depind de ratinguri la luarea deciziilor lor de investiții. În ultimii ani, Comitetul s-a ocupat în repetate rânduri – ultima dată într-un aviz din 12.3.2012 (10) – de deficitele reglementării agențiilor de rating, adoptând poziții clare, care se află și la baza acestui aviz și la care se face trimitere aici.

3.2   Cel mai târziu crizele din ultimii ani au indicat clar, pe de o parte, că evaluările greșite ale ratingurilor pot avea o influența nocivă considerabilă asupra unor vaste domenii economice și chiar asupra unor state și societăți întregi. Pe de altă parte au arătat și că piețele nu au fost capabile să împiedice excesele. De aceea este nevoie de o reglementare riguroasă și consecventă a agențiilor de rating al creditelor. Având în vedere implicațiile globale la nivelul G-20, reglementarea UE trebuie susținută la nivel mondial pentru a asigura o coerență minimă a regulilor. Este absolut necesar (11) ca la elaborarea ratingurilor să se garanteze respectarea principiilor integrității, transparenței, responsabilității și bunei guvernanțe corporative ca standarde minime.

3.3   Comitetul confirmă că în ultimii ani – chiar dacă foarte târziu – s-au făcut progrese esențiale în reglementarea agențiilor de rating de credit. Merită salutat faptul că prin propunerea de modificare a Regulamentului ARC din 15.11.2011 (12) sunt abordate în cadrul dispozițiilor privind reglementarea agențiilor de rating de credit și temele problematice „perspectivele ratingurilor”, „independența agențiilor de rating al creditelor”, „publicarea informațiilor”, „ratingurile suverane”, „comparabilitatea ratingurilor de credit”, „rotația regulată a agențiilor de rating de credit”, „răspunderea civilă” și „utilizarea ratingurilor externe”. Comitetul a luat poziție în această privință (13) și a oferit indicații concrete. Este însă dezamăgitor faptul că nu au fost abordate suficient problematicile dominației pe piață a marilor agenții de rating și modelelor de plată alternative.

3.4   Propunerea abordează acum – în mod susținut – și la nivelul OPCVM și FIA problema adoptării automate, mecanice a ratingurilor de credit externe, care poate conduce – așa cum se exprimă în propunere – la un comportament de turmă al actorilor financiari sau – cum s-a reformulat în avizul Comitetului (14) – la o profeție care își determină propria împlinire (self-fulfilling prophecy). În acest punct, propunerea se suprapune cu modificările Regulamentului ARC propuse simultan. Această „abordare dublă” este consecventă. În cazul actorilor de pe piața financiară, care sunt destinatarii ratingurilor externe, trebuie interzis sau măcar limitat „automatismul”, iar în cazul reglementării agențiilor de rating de credit trebuie să se asigure că acestea sunt transparente în măsura necesară și pun la dispoziția participanților pe piață informațiile necesare.

3.5   Nu se poate trece cu vederea faptul că OPCVM și FIA au o răspundere proprie cu privire la evitarea „comportamentului de turmă” și a „efectelor în cascadă”. În măsura în care sistemele lor de gestionare a riscurilor permite astfel de efecte, ele o constituie o parte a problemei. CESE este întru totul de acord cu Comisia asupra acestui punct. De aceea și la aplicarea propunerii aflate aici în discuție, cel mai important lucru va fi ca actele delegate să transpună în practică voința legislatorului într-un mod conform scopului urmărit. Mai mult, orice reglementare financiară este doar atât de bună pe cât este transpunerea sa definitivă în practica de supraveghere.

4.   Observații specifice

4.1   Este indiscutabil că o preluare mecanică, automată, neverificată a ratingurilor externe duce sau poate duce la vânzări paralele ale titlurilor de capital corespunzătoare, putând astfel genera șocuri pe piețe, care periclitează stabilitatea financiară. Acesta este și rezultatul consultărilor externe cuprinzătoare ale Comisiei (15), al rezoluției nelegislative a Parlamentului European din 8 iunie 2011 (16) și al principiilor Consiliului pentru stabilitate financiară.

4.2   Pentru întreruperea acestui automatism este necesară o întreagă serie de măsuri. Mai întâi trebuie să se asigure că se utilizează toate posibilitățile și că se folosesc și standarde alternative de măsurare a bonității pe lângă ratingurile de credit ale marilor agenții. Totodată trebuie verificate toate normele juridice existente în materie de supraveghere care, pe baza legislației sau a dispozițiilor emise de autorități, generează un automatism între ratingul extern și evaluare, de exemplu în cazul instituțiilor de credit și al asigurărilor. În cadrul acelorași măsuri trebuie eliminate automatismele existente în sistemele de gestionare a riscului ale actorilor financiari. Privind pe ansamblu, în general este necesar să se asigure că în legislația Uniunii și în normele juridice naționale nu mai rămân niciun fel de dispoziții care să genereze automatismul descris. Trebuie, de asemenea, adoptate reguli pentru a se elimina acordurile de drept privat care prevăd un astfel de automatism. Mai mult, actorii financiari necesită suficiente informații care să le faciliteze propriile evaluări.

4.3   Ca obiectiv general, propunerea conține o precizare necesară pentru organizarea sistemelor de gestionare a riscului ale OCPVM și FIA. Această abordare este în principiu corectă. Aceasta va prinde însă viață abia prin actele delegate corespunzătoare, astfel încât măsurile principale menite să împiedice direcționările greșite bazate pe automatism la preluarea ratingurilor externe trebuie încă luate.

4.4   Practic, nu va fi posibilă o renunțare completă la ratingurile de credit externe. Capacitățile necesare, precum și expertiza și experiența necesară care înlocuiesc un rating extern nu sunt disponibile decât în mod foarte limitat. Tocmai instituțiile financiare mai mici nu dispun întotdeauna de resursele necesare pentru a crea departamente de analiză sau pentru a le extinde pe cele existente. Pe lângă posibilitatea unei evaluări interne consolidate a riscului și a independenței astfel câștigate de agențiile de rating de credit externe, se exprimă din nou cerința de a acorda întreprinderilor mici și mijlocii posibilitatea externalizării analizei de risc. Printr-un acces facilitat la informațiile externe se pot acumula cu siguranță pe bază de cooperare cunoștințe de specialitate pentru piețe speciale și se poate spori rentabilitatea. Aceasta ar permite și întreprinderilor mici și mijlocii să își câștige independența în raport cu agențiile de rating de credit. Măsurile corespunzătoare merită salutate. Comitetul este însă ferm convins că decizia propriu-zisă asupra bonității unei expuneri trebuie luată întotdeauna de întreprindere, neputând fi externalizată.

4.5   CESE consideră că, în parte, punerea în aplicare a propunerii va spori probabil considerabil costurile reglementării prin extinderea sistemelor de gestionare a riscului, de exemplu prin extinderea modelelor interne sau crearea unora noi. Ținând seama de daunele potențiale pentru întreaga societate, nu există din păcate alternativă la această cale.

(1)  A se vedea în special JO C 277, 17.11.2009, p. 117 și JO C 54, 19.12.2012, p. 37.

(2)  JO C 181, 21.06.2012, p. 68 privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1060/2009 privind agențiile de rating de credit COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(3)  A se vedea nota de subsol 2.

(4)  A se vedea nota de subsol 2.

(5)  JO L 145, 31.05.2011, p. 30.

(6)  A se vedea „The Financial Cycle, Factors of Amplifiction and possible Implications for Financial and Monetary Authorities”, Banque de France, buletinul nr. 95, noiembrie 2001, p. 68.

(7)  COM(2010) 301 final; Document de consultare al Comisiei UE privind revizuirea Regulamentului ARC, http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/cra_en.htm.; Concluziile Consiliului din 23 octombrie 2011; Orientările Consiliului pentru stabilitate financiară din octombrie 2011 privind diminuarea recurgerii de către autorități și instituțiile financiare la ratinguri externe.

(8)  COM(2011) 453 final

(9)  COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(10)  A se vedea nota de subsol 2.

(11)  A se vedea nota de subsol 2, în avizul respectiv punctul 1.2.

(12)  COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD).

(13)  A se vedea nota de subsol 2.

(14)  A se vedea nota de subsol 2, în avizul respectiv 1.7.

(15)  A se vedea nota de subsol 6.

(16)  Rezoluția Parlamentului European din 8 iunie 2011 privind perspectivele de viitor ale agențiilor de rating de credit [2010/2302 (INI)].