Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2005/36/CE privind recunoașterea calificărilor profesionale și a Regulamentului privind cooperarea administrativă prin intermediul sistemului de informare al pieței interne

COM(2011) 883 final – 2011/0435 (COD)

2012/C 191/18

Raportor general: dl Arno METZLER

La 19 ianuarie 2012, respectiv la 27 ianuarie 2012, în conformitate cu articolele 46 și 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Parlamentul European și Consiliul au hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2005/36/CE privind recunoașterea calificărilor profesionale și a Regulamentului privind cooperarea administrativă prin intermediul sistemului de informare al pieței interne

COM(2011) 883 final – 2011/0435 (COD).

La 17 ianuarie 2012, Biroul a însărcinat Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă.

Având în vedere caracterul urgent al lucrărilor, în cea de-a 480-a sesiune plenară din 25 și 26 aprilie 2012 (ședința din 26 aprilie), Comitetul Economic și Social European l-a numit pe dl Arno METZLER raportor general și a adoptat prezentul aviz cu 164 de voturi pentru, 1 vot împotrivă și 3 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   Recunoașterea calificărilor profesionale din alte state membre este un instrument esențial pentru stimularea mobilității cetățenilor Uniunii și, astfel, pentru realizarea pieței unice. Astfel, competitivitatea statelor membre este îmbunătățită, dezvoltarea durabilă este susținută, iar șomajul scade. Economiile naționale profită de variata experiență profesională pe care cetățenii lor o acumulează în timpul activității profesionale din diferite state membre.

1.2   Potențialul cetățenilor Uniunii care doresc să înceapă o activitate profesională într-un alt stat membru nu este încă suficient de bine exploatat. Acest fapt se datorează diferitelor obstacole în calea recunoașterii calificărilor profesionale din alte state membre. Cetățenii Uniunii consideră procedurile actuale drept prea anevoioase și prea puțin transparente.

1.3   Din aceste motive, CESE salută în principiu propunerea de modificare a Directivei 2005/36/CE, care ar trebui să elimine problemele descrise privind recunoașterea calificărilor profesionale prin simplificarea procedurilor și prin mai multă transparență pentru cetățenii Uniunii. Obiectivele formulate în Strategia Europa 2020, care vizează sporirea mobilității cetățenilor UE, sunt sprijinite în mod eficient prin propunerea de directivă.

1.4   CESE salută cardul profesional european ca pe o simplificare evidentă a procedurilor. Însă din punctul său de vedere, unele dispoziții pot pune în pericol securitatea și sănătatea consumatorilor și a pacienților. Din acest motiv, ar trebui revizuite mai ales regimurile propuse privind cardul profesional european:

1.5   Având în vedere multitudinea de sisteme europene referitoare la calificările personale, CESE își exprimă temeri privind apariția unor suprapuneri, unei concurențe între diferitele reglementări sau chiar a unor contradicții. Prin urmare, directiva presupune o clarificare a ordinii de prioritate între Directiva privind recunoașterea calificărilor profesionale și instrumentele Cadrului european al calificărilor și ale standardelor europene. În plus, este necesară continuarea implementării sistemului european de credite transferabile (ECTS).

1.6   CESE salută extinderea posibilităților de recunoaștere automată prin principii comune de formare. Condițiile procedurale, procedura și criteriile conform cărora Comisia stabilește principii comune de formare ar trebui însă definite de directivă. Cvorumul minim trebuie mărit la 50 % + 1 stat membru.

2.   Sinteza documentului Comisiei

2.1   Mobilitatea profesioniștilor calificați este prea scăzută în Uniunea Europeană. Există un potențial neexploatat important pentru mobilitate. Recunoașterea calificărilor profesionale este esențială pentru ca libertățile fundamentale ale pieței interne să funcționeze efectiv pentru cetățenii UE. În același timp, mobilitatea nu trebuie să fie în detrimentul consumatorilor, de exemplu nu în detrimentul pacienților care așteaptă competențe lingvistice adecvate din partea cadrelor medicale.

2.2   Modernizarea directivei ar răspunde și necesităților statelor membre care se confruntă cu o lipsă din ce în ce mai mare de forță de muncă calificată. Mobilitatea cetățenilor UE în cadrul pieței unice este, în acest sens, un aspect important. Nu numai că penuria de forță de muncă va continua în viitor, dar ea este așteptată să crească în special în sectorul sănătății, în sectorul educației și, de asemenea, în sectoarele de creștere, precum construcțiile și serviciile pentru întreprinderi.

2.3   Propunerea de modernizare a dispozițiilor actuale este orientată către următoarele obiective:

3.   Observații generale

3.1   În Strategia Europa 2020 (1), a fost formulat obiectivul de facilitare și promovare a mobilității forței de muncă în interiorul Uniunii Europene. Comisia a identificat în „O agendă pentru noi competențe și noi locuri de muncă: o contribuție europeană la ocuparea integrală a forței de muncă” (2) deficitul de forță de muncă calificată ca pe un obstacol în calea creșterii durabile. Penuria de forță de muncă calificată în zonele care înregistrează constant o creștere ridicată stă față în față cu zonele care înregistrează constant o rată ridicată a șomajului. Mobilitatea geografică joacă, de aceea, un rol important în diminuarea șomajului regional. Comisia Europeană a menționat, de asemenea, mobilitatea cetățenilor în Actul privind piața unică ca pe una din cele „12 pârghii pentru stimularea creșterii și întărirea încrederii” (3). O mobilitate mai mare a forței de muncă calificate poate duce la creșterea competitivității economiei europene. În vremuri de penurie de forță de muncă trebuie îmbunătățite posibilitățile de reunire a angajatorilor și a forței de muncă calificate din diferite state membre. CESE așteaptă, de aceea, ca directiva să contribuie în mod considerabil la creștere.

3.2   Directiva actuală privind calificările profesionale prezintă încă o serie de deficiențe. Cetățenilor Uniunii le stau la dispoziție diferite căi de recunoaștere a calificării profesionale. Însă le este greu să descopere ce proceduri pot solicita, căror autorități li se pot adresa și ce documente trebuie să prezinte. Aceste deficiențe ale Directivei actuale privind calificările profesionale sunt un obstacol pentru mobilitatea cetățenilor Uniunii și, astfel, pentru realizarea pieței unice (4). Din cauza procedurilor îndelungate de recunoaștere, cetățenii Uniunii au rar posibilitatea de a reacționa prompt la ofertele de locuri de muncă, deoarece orice angajament în acest sens presupune parcurgerea procedurilor de recunoaștere. Reformarea procedurilor administrative și creșterea transparenței sunt, din aceste motive, necesare în cadrul recunoașterii calificărilor profesionale. Platformele comune s-au dovedit până la urmă a fi nepracticabile și ineficiente. De la lansarea lor nu a mai fost adoptată nicio altă platformă comună.

3.3   CESE salută, de aceea, propunerea de modificare a Directivei 2005/36/CE. Dreptul de stabilire și libera circulație a serviciilor, precum și piața unică sunt stimulate în continuare prin proceduri simplificate de recunoaștere reciprocă a calificărilor profesionale și prin sporirea transparenței. Obiectivele formulate de Comisia Europeană în Strategia Europa 2020 și în documentele ulterioare sunt sprijinite prin propunerea de directivă.

3.4   În principiu, CESE vede simplificarea procedurilor prevăzute de reformă ca pe un instrument adecvat pentru a stimula mobilitatea cetățenilor Uniunii în interiorul Uniunii Europene. Astfel poate fi pusă în mișcare o nouă dinamică ce oferă, în urma crizelor anterioare, posibilitatea unei creșteri și a unei mobilități mai mari, precum și crearea unor noi locuri de muncă în statele membre.

3.5   În special tinerii activi profesional sunt interesați să acumuleze experiență profesională în diferite state membre. Aceștia aduc o experiență profesională diversificată în respectivele state membre și au o influență asupra exercitării activității profesionale atât în statele gazdă, cât și în statele de origine, după întoarcerea lor.

3.6   Efectele pozitive ale mobilității compensează efectele negative care pot apărea din cauza unui „exod al creierelor”. Cu toate că pericolul unui „exod al creierelor” nu poate fi exclus, experiența acumulată până în prezent arată că acest fenomen apare într-o măsură mult mai mică decât era de așteptat și că, adesea, cetățenii Unii se întorc după o perioadă de mobilitate profesională în statele lor de origine datorită legăturilor culturale și familiale.

3.7   Mobilitatea profesională între statele membre trebuie să se desfășoare respectând standardele sociale. Nu trebuie să se facă abuz de o eventuală presiune migratoare temporară asupra unui stat membru, determinând astfel scăderea standardului social dintr-un alt stat membru.

3.8   Cardul profesional european duce la o simplificare binevenită a procedurilor. Solicitantul se poate adresa autorităților statului său de origine. Acestea sunt în principiu mai abilitate decât autoritățile altor state membre să verifice documentele transmise. Documentele, odată verificate și depuse în dosarul IMI, sunt disponibile pentru efectuarea altor proceduri. Securitatea consumatorilor și a pacienților trebuie însă garantată în continuare prin recunoașterea cardului profesional european de către statul gazdă.

3.9   CESE salută faptul că directiva scoate în evidență Sistemul de informare al pieței interne (IMI). Totuși, în statele membre există deja structuri pentru cardurile profesionale naționale. Aceste structuri ar trebui integrate în procedura de acordare a cardului profesional european pentru a evita costuri și sarcini administrative inutile și birocrația. Ar trebui introdusă în mod deosebit opțiunea de a integra un exemplar recunoscut al cardului profesional european într-unul din cardurile profesionale naționale existente. Directiva trebuie să prevadă mai ales criteriile din cadrul articolului 58 (articolul 4a VI) și pașii procedurali urmați de Comisie pentru a determina profesiile care au dreptul să utilizeze cardul profesional european. Același lucru se aplică în cazul responsabilității privind traducerile procedurilor și documentelor necesare.

3.10   Modelul Bologna și cadrul european al calificărilor stimulează transparența și comparabilitatea diplomelor naționale, mai ales a diplomelor universitare. Acestea nu trebuie să ducă însă la suprapuneri cu prevederile Directivei privind calificările profesionale. Prin urmare, Directiva privind calificările profesionale trebuie să clarifice faptul că recunoașterea calificărilor profesionale se face în deplină conformitate cu prevederile acestei directive sau cu prevederile unor directive speciale. Prevederile cadrului european al calificărilor nu trebuie nici să faciliteze și nici să îngreuneze procesul de recunoaștere a profesiei. Același lucru se aplică raportului dintre Directiva privind calificările profesionale și standardele europene.

3.11   Directiva privind calificările profesionale se referă exclusiv la calificările profesionale care au fost dobândite într-un stat membru. Comisia Europeană a formulat în „O agendă pentru noi competențe și noi locuri de muncă: o contribuție europeană la ocuparea integrală a forței de muncă” (5) drept obiectiv o mai bună integrare a migranților pe piața muncii. Acest obiectiv trebuie atins, printre altele, prin înlăturarea obstacolelor în calea ocupării unui loc de muncă, precum nerecunoașterea competențelor și calificărilor. Comisia Europeană este invitată să ia măsuri prin care să fie facilitată recunoașterea calificărilor profesionale dobândite în state terțe.

4.   Observații specifice

4.1   Cardul profesional european

4.1.1   CESE salută crearea cardului profesional european în forma propusă în articolele 4a - 4e. Prin crearea cardului profesional european combinat cu sistemul de informare al pieței interne, procedura de recunoaștere va fi simplificată și accelerată în mod considerabil într-un număr mare de cazuri.

4.1.2   Articolul 4a alineatul (7) permite perceperea unei taxe pentru eliberarea cardului profesional european. Comisia este împuternicită să prevadă o procedură în conformitate cu articolul 58a privind stabilirea criteriilor de calcul și a distribuției tarifelor. Costurile trebuie să fie rezonabile pentru a nu-i descuraja pe solicitanți de la utilizarea procedurii.

4.1.3   CESE are rezerve puternice față de regimul propus la articolul 4d alineatul (5), în temeiul căruia cardul profesional european se consideră a fi validat dacă autoritatea competentă nu a adoptat nicio decizie în termenele prevăzute la articolul 4d alineatele (2) și (3). Termenul extrem de scurt este întotdeauna de o lună, iar în cazul impunerii unor măsuri compensatorii, de două luni. Acest fapt ar putea determina autoritățile competente să refuze recunoașterea și în cazul în care consideră că nu vor putea să ia o decizie obiectivă din cauza unei aglomerații de cereri sau a unei lipse de informații suplimentare. Din cauza căilor de recurs existente împotriva unei astfel de decizii, acest fapt nu duce în realitate la o accelerare a procedurii, ci la prelungirea acesteia.

4.1.4   În situația în care se va ajunge, într-adevăr, la un număr mare de cazuri în care cardul profesional european va fi considerat a fi validat în conformitate cu articolul 4d alineatul (5), există un pericol la adresa siguranței și sănătății consumatorilor și a pacienților. Deoarece nu este exclus ca unii solicitanți să poată intra pe nedrept pe această cale în posesia unui card profesional european. În plus, retragerea ulterioară a eficienței cardurilor profesionale europene validate pe nedrept ar fi o procedură complicată.

4.1.5   Pentru a răspunde în mod egal intereselor solicitantului și ale consumatorului, este propusă o cale de recurs în temeiul legislației naționale. Directiva ar trebui să oblige statele membre la adoptarea unei astfel de căi de recurs. Dreptul la soluționare, precum și dreptul de a solicita despăgubiri, sunt instrumente posibile. Ar trebui să existe pretenții doar dacă autoritatea competentă nu a luat, în mod culpabil, o decizie pozitivă la termenul prescris sau dacă nu a dispus o măsură compensatorie.

4.1.6   În plus, termenele de decizie trebuie alese astfel încât întreaga procedură (verificarea cererii în statul de origine și recunoașterea în statul gazdă) să nu dureze mai mult de patru luni. Dacă autoritatea competentă din statul membru gazdă adresează o solicitare de informații autorității competente din statul de origine, atunci termenul ar trebui amânat, nerespectând articolul 4d alineatul (3) a treia teză.

4.1.7   Articolul 4e alineatul (5) prevede, printre altele, ca o dată la doi ani după eliberarea cardului profesional european, titularului acestuia să i se reamintească de drepturile sale în temeiul articolului 4e alineatul (5). Această avertizare creează sarcini administrative suplimentare fără ca titularul să beneficieze de vreun avantaj adițional. O singură informare este o practică obișnuită și suficientă.

4.1.8   Buna funcționare a sistemului IMI este o condiție necesară pentru respectarea procedurilor și a termenelor menționate. Performanța acestuia trebuie asigurată la intrarea în vigoare a directivei, având în vedere numărul ridicat de cazuri acceptate. În sistemul de soluționare a litigiilor propus aici, o defectare a sistemului IMI poate fi mai bine luată în considerare decât în cazul unei autorizări implicite, care trebuie respinsă, fiind contrară sistemului.

4.1.9   Cardul profesional european nu trebuie reținut în sistemul IMI doar sub formă de dosar. În urma recunoașterii cardului profesional, solicitantul trebuie să primească o copie tipărită a acestuia. Aceasta va putea fi folosită efectiv ca legitimație în relațiile juridice. Din acest motiv trebuie stabilite cerințe minime privind securitatea acestui exemplar tipărit.

4.1.10   În afară de aceasta, forma tipărită a cardului profesional european nu trebuie să aibă o valabilitate nelimitată. În caz contrar, aceasta ar putea fi folosită în mod fraudulos ca legitimație, cu toate că informațiile transmise statelor membre în temeiul articolului 56 alineatul (2), primul paragraf sau pe baza mecanismului de alertă în temeiul articolului 56a exclud desfășurarea unei activități profesionale. Din acest motiv, forma tipărită a cardului profesional european ar trebui să își piardă valabilitatea după zece ani, iar în cazul cadrelor medicale, după cinci ani, fiind necesară o nouă solicitare. Valabilitatea limitată a formei tipărite nu trebuie să aducă atingere valabilității nelimitate a cardului profesional european din sistemul IMI. În cazul unei interziceri a desfășurării activităților profesionale trebuie retrasă și forma tipărită a cardului.

4.2   Accesul parțial

4.2.1   Codificarea accesului parțial, menționată la articolul 4f, preia condițiile stabilite de Curtea Europeană de Justiție în cauza C-330/03. O îngrădire ar încălca articolele 45 și 49 din TFUE.

4.2.2   Domeniul practic de aplicare a accesului parțial este restrâns. Codificarea nu trebuie să ducă la dumping social.

4.3   Și în cazurile care se încadrează la articolul 5 alineatul (1), litera (b) trebuie exclus în mod eficient un abuz. CESE propune în acest scop crearea unui mecanism de control mai strict.

4.4   În termenele stabilite la articolul 7 alineatul (4), al cincilea paragraf, care preia dispoziția regimului anterior, serviciul poate fi prestat în lipsa unei reacții din partea autorității competente. La fel ca în temeiul articolului 4d alineatul (5), sunt de preferat alte căi de recurs prin care poate fi determinată o decizie a autorității (cf. 4.1.3 și următoarele).

4.5   Articolul 11 definește cinci niveluri de calificare pentru domeniul de aplicare al Directivei privind calificările profesionale. Aceste niveluri de calificare nu au nicio legătură cu Cadrul european al calificărilor pentru învățarea pe tot parcursul vieții (CEC) și Sistemul european de credite pentru educație și formare profesională (ECVET). În cadrul definirii cerințelor minime în temeiul titlului III capitolul III, se face referire la creditele ECTS. Pentru a asigura mai multă transparență pentru solicitanți și pentru autoritățile competente, Comisia ar trebui să elaboreze o procedură care să permită clasificarea celor cinci niveluri de calificare în sistemele CEC, ECVET, Cadrul european de referință pentru asigurarea calității în educație și formare profesională (EQAVET, denumit în trecut EQARF), precum și în procesele Bologna și Copenhaga, și să excludă conflictele, precum și suprapunerile.

4.6   În cazul unei probe de aptitudini, în temeiul articolului 14 alineatul (1), statele membre trebuie să organizeze, în temeiul articolului 14 alineatul (7), cel puțin de două ori pe an proba de aptitudini. Această obligație poate duce la o împovărare a statelor membre mici, precum și, în general, a categoriilor profesionale pentru care există foarte puțini solicitanți. Preferabilă ar fi o prevedere conform căreia statele membre să garanteze că niciun solicitant nu va aștepta proba de aptitudini mai mult de șase luni de la dispunerea acesteia.

4.7   Prin modificarea adusă articolului 31 alineatul (1), formarea de asistent medical generalist presupune un învățământ general de 12 ani. Același lucru se aplică, în temeiul articolului 40 alineatul (2), formării de moașă. CESE atrage atenția asupra faptului că această situație nu trebuie să ducă la excluderea tinerilor mai puțin calificați de la cursurile de formare. Comitetul invită Comisia Europeană să aibă în vedere ca cerințele ridicate privind calitatea să se afle într-un raport necesar față de cerințele profesionale.

4.8   Articolul 24 alineatul (2) scade perioada minimă de formare cu un an, de la șase la cinci ani, pentru formarea medicală de bază, dar menține numărul de 5 500 de ore minime de studiu. Reducerea la cinci ani a perioadei minime de formare duce, din cauza raționalizării necesare, chiar și în cazul aceluiași număr de ore de studiu la o reducere a transmiterii cunoștințelor teoretice și practice. Pentru protecția pacienților, perioada minimă de formare de șase ani ar trebui, așadar, să rămână neschimbată. Stomatologii consideră că cinci ani și 5 000 de ore sunt rezonabile.

4.9   Capitolul IIIA – Recunoașterea automată pe baza principiilor comune de formare

4.9.1   Recunoașterea întemeiată pe un cadru comun de formare sau pe un examen comun de absolvire trebuie salutată, deoarece aceasta stimulează mobilitatea prestatorilor de servicii și asigură, în același timp, calitatea serviciilor, printr-o formare profesională unitară.

4.9.2   Comisia stabilește într-o procedură în conformitate cu articolul 58a setul comun de cunoștințe, abilități și competențe și calificări care pot fi dobândite în baza cadrului comun de formare [articolul 49a alineatul (3); 49b alineatul (3)]. În această situație nu trebuie să se ajungă la o adaptare la cel mai scăzut nivel de calificare din Uniunea Europeană. Condițiile procedurale, procedura și criteriile conform cărora Comisia decide asupra setului comun trebuie stabilite în cadrul directivei.

4.9.3   Cvorumul minim de o treime a statelor membre în care setul comun de cunoștințe, abilități și competențe trebuie să corespundă [articolul 49a alineatul (2), litera (c)], este prea scăzut. Există pericolul ca standardele minime privind durata și calitatea formării să rămână blocate la cel mai mic numitor comun. Cvorumul minim ar trebui mărit la cel puțin 50 % + 1 stat membru. Pericolul ca minoritatea statelor membre să obțină majoritate de voturi este astfel exclus, iar acceptarea principiilor comune de formare este asigurată.

4.9.4   Conform articolului 58a, spre deosebire de vechiul sistem al platformelor comune, Comisia are putere de inițiativă exclusivă în privința procedurilor. Puterea de inițiativă privind principiile comune de formare ar trebui să se afle, ca și până acum, la statele membre sau la organismele sau organizațiile profesionale reprezentative la nivel național sau european.

4.9.5   Articolul 55a simplifică recunoașterea de către statul membru de origine a stagiului remunerat desfășurat în alt stat membru. CESE salută acest regim care stimulează mobilitatea absolvenților între statele membre.

4.10   Conform articolului 57a alineatul (4), orice termen trebuie să înceapă în momentul în care un cetățean depune o cerere electronică la un ghișeu unic. Din cauza termenelor foarte scurte prevăzute de directivă (a se vedea mai sus punctul 4.1.3), pare extrem de dificil ca autoritățile competente să poată trata solicitările în mod corespunzător. Cu toate acestea, CESE recunoaște dorința de a păstra coerența cu Directiva privind serviciile.

(1)  A se vedea Comunicarea Comisiei „Europa 2020: O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii” din 3 martie 2010, COM(2010) 2020 final.

(2)  Comunicarea Comisiei din 23 noiembrie 2010, COM(2010) 682 final, punctul 2.

(3)  Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor din 13 aprilie 2011, „Actul privind piața unică, Douăsprezece pârghii pentru stimularea creșterii și întărirea încrederii, Împreună pentru o nouă creștere”, COM(2011) 206 final.

(4)  A se vedea Raportul Comisiei Europene privind cetățenia UE în 2010 – „Eliminarea obstacolelor din calea drepturilor cetățenilor UE” din 27 octombrie 2010, COM(2010) 603 final.

(5)  Comunicarea Comisiei din 23.11.2010, COM(2010) 682 final, punctul 2.5.