29.6.2012

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 191/38

---

Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1084/2006

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD)

2012/C 191/07

Raportor: dl Carmelo CEDRONE

La 25 și 27 octombrie 2011, în conformitate cu articolele 177 și 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Parlamentul European și respectiv Consiliul au hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1084/2006

COM(2011) 612 final – 2011/0274 (COD).

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 3 aprilie 2012.

În cea de-a 480-a sesiune plenară, care a avut loc la 25 și 26 aprilie 2012 (ședința din 25 aprilie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 180 de voturi pentru, 9 voturi împotrivă și 7 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   CESE împărtășește, în linii mari, abordarea Comisiei referitoare la noua propunere de regulament privind Fondul de coeziune (FC) și, mai ales, efortul de armonizare a procedurilor privind diversele fonduri cu procedurile prevăzute de regulamentul general, chiar dacă evidențiază în această privință unele aspecte problematice (prezentate în cele ce urmează), care ar trebui aprofundate și îmbunătățite, în special în perioada actuală, când UE trece printr-o criză financiară și a datoriei suverane.

1.2   Apreciază totuși faptul că fondul poate fi utilizat pentru promovarea producției și folosirea pe sacră mai largă a surselor de energie regenerabilă, în vederea promovării eficienței energetice, pentru protecția mediului și pentru susținerea adaptării la schimbările climatice, refacerea biodiversității și renovarea mediului urban. Aceasta ar putea avea o influență pozitivă asupra altor sectoare, de exemplu asupra turismului. Toate aceste elemente sunt în favoarea dezvoltării durabile.

1.3   CESE consideră că este important ca Comisia să se orienteze spre o reducere a intervențiilor, printr-o concentrare a zonelor tematice în această perioadă de criză. Aceasta constituie o modalitate importantă de reducere a risipei, de concentrare a resurselor asupra activităților specifice și de creștere a efectului multiplicativ și stimulator în favoarea creșterii economice și ocupării forței de muncă.

1.4   CESE este de acord cu propunerea de finanțare a proiectului privind mecanismul „Conectarea Europei”, fără a se permite însă ca acesta să poată deveni un fond de sine stătător, întrucât s-ar putea ajunge la suprapuneri inutile.

1.5   CESE este totodată foarte îngrijorat și nutrește mari rezerve cu privire la propunerile actuale privind principiul condiționalității (în special cea macroeconomică), care nu trebuie să se bazeze pe o logică a sancționării, ca instrument de penalizare, ci pe una a responsabilității și a „recompensării”, evitându-se astfel subminarea și compromiterea obiectivului de convergență.

1.6   CESE consideră că este absolut necesară îmbunătățirea coordonării dintre diversele tipuri de fonduri și a coordonării dintre politica de coeziune, în ansamblul ei, și celelalte politici economice ale UE, inclusiv PAC, într-un cadru consolidat al unei politici bugetare comune. S-ar ajunge astfel la un efect multiplicator și la o eficiență sporită a investițiilor. În aceste condiții, ar trebui instituită o cooperare consolidată sub aspectul politicii economice, inclusiv al celei de coeziune, pentru o guvernanță economică comună, cel puțin în zona euro (după cum a solicitat CESE în repetate rânduri). Acest aspect a rămas nerezolvat chiar și în urma Summitului din decembrie 2011, ceea ce constituie o greșeală.

1.7   În plus, este indispensabilă îmbunătățirea parteneriatului instituțional dintre Comisie, state și regiuni, care în prezent este lipsit de echilibru și în cadrul căruia Comisia trebuie să își redobândească rolul de sprijin și conducere. Acest parteneriat va trebui însoțit în toate fazele de cel definit la articolul 5 alineatul (1) din propunerea de regulament de stabilire a unor dispoziții comune, care continuă în prezent să se rezume la un rol consultativ sau de informare, prin definirea unui cod de conduită pentru întreaga Uniune și a unor parametri de evaluare a valorii adăugate a parteneriatului.

1.8   În opinia CESE, capătă prioritate absolută chestiunea simplificării în amonte și în aval, atât pentru fondul de coeziune, cât și pentru toate fondurile structurale. Îndeosebi în ceea ce privește reducerea sarcinilor administrative, s-ar putea prevedea eventual o sumă forfetară pentru unele tipuri de proiecte. Se va aplica în orice caz principiul „procedurii unice”.

1.9   Pentru țările cel mai grav afectate de criză, politica de coeziune constituie unul dintre cele mai importante instrumente de care dispun statele membre în vederea reducerii decalajelor sociale, economice și teritoriale, precum și a relansării creșterii și a garantării durabilității acesteia.

1.10   Cofinanțarea: trebuie evaluate mai atent și revizuite criteriile cofinanțării, care ar trebui să țină seama de condițiile bugetare reale ale autorităților locale și regionale, astfel încât să nu existe riscul ca celor mai defavorizate dintre acestea să le fie refuzat accesul la finanțare.

1.11   CESE consideră că, dat fiind contextul actual, de reforme și de reorganizare a datoriei, ca rezultat al unei politici „în doi timpi” (mai întâi austeritatea, văzută ca amenințare, apoi creșterea), nu este loc și pentru o politică de investiții și de creștere economică. În plus, consideră că austeritatea și creșterea economică ar trebui să meargă umăr la umăr. De aceea, ar fi bine-venită orientarea în această direcție a politicii de coeziune, de exemplu prin susținerea întreprinderilor care au o dimensiune tehnologică importantă și un impact puternic asupra ocupării forței de muncă a tinerilor.

1.12   CESE consideră că politicile economice derulate în prezent de UE (austeritate, restricții financiare impuse țărilor, limitarea bugetului UE, pactul fiscal, limitarea acțiunii BCE …) induc un proces de recesiune, cu efecte imprevizibile, deși, dimpotrivă, ar fi necesară sprijinirea, dacă nu dinainte, măcar simultan, a creșterii și ocupării forței de muncă printr-o propunere mai curajoasă și mai incisivă. În acest sens, o contribuție importantă poate veni chiar din partea fondurilor structurale (și, în parte, temporar, de la fondurile PAC), chiar dacă sub o formă limitată, după cum a relevat și Summitul din 30 ianuarie 2012.

1.12.1   Este deci necesară lansarea unui „Plan european de creștere economică” (New Deal) (1), cu proiecte punctuale majore și cu implicarea câtorva sectoare-cheie, în măsură să repună în funcțiune economia UE într-un interval de timp relativ scurt. Acest plan ar trebui considerat drept o completare la Strategia Europa 2020, care este orientată mai mult către obținerea de rezultate pe termen mediu. Un asemenea plan poate fi:

—	finanțat prin utilizarea imediată a fondurilor rămase din perioada 2007-2013, la care să fie adăugate, cât mai curând posibil, o parte din fondurile prevăzute pentru 2014-2020, pentru o durată limitată;

—	realizat prin intermediul unor proiecte care să poată fi implementate fără întârziere, printr-o procedură accelerată, bazată pe principiul subsidiarității, sau printr-o modificare radicală „temporară” a actualelor regulamente, care să permită o punere rapidă în aplicare;

—	susținut și consolidat prin intervenția BEI, prin emiterea de obligațiuni (articolul 87 din noul regulament). S-ar obține astfel un efect multiplicator asupra investițiilor, căci ar fi atrase capitaluri externe, cu urmări pozitive asupra datoriei suverane și a monedei euro, care s-ar întări.

1.12.2   Acest plan de creștere ar trebui pus în aplicare pe baza acelorași criterii, cel puțin în primii trei ani ai perioade de programare următoare.

2.   Introducere

2.1   CESE a invocat deseori în avizele sale anterioare principiile și importanța politicii de coeziune economică și socială și a solidarității, astfel cum sunt înscrise în tratat și reluate în repetate rânduri și în documentele Comisiei.

2.1.1   Aceste principii nu au fost niciodată mai actuale și poate că nu au fost expuse unor riscuri atât de mari ca în prezent, nici măcar în cazul politicii de extindere, când statele membre vechi ale UE se temeau că vor pierde fonduri, iar cele noi erau îngrijorate că nu vor avea resurse suficiente pentru a face față exigențelor coeziunii.

2.2   Cu toate acestea, este de apreciat efortul Comisiei de a ține cont, la momentul modificării regulamentelor, de diverși parametri contextuali, precum propunerea privind viitorul buget al UE, Strategia Europa 2020 și criza datoriei suverane, care a urmat celei financiare și care pune la grea încercare însăși supraviețuirea pieței interne și deci a Uniunii înseși.

3.   Noua politică de coeziune: context, semne de întrebare, observații și aspecte strategice

3.1   După cum se știe, începând din luna iunie a anului 2011, Comisia a adoptat un pachet de propuneri privind cadrul financiar multianual care vor sta la baza viitoarelor finanțări ale UE în perioada 2014-2020: un cadru care vizează în primul rând susținerea Strategiei Europa 2020, care ar trebui să prevadă finanțarea suplimentară a bugetului, eventual și prin intermediul BEI (obligațiuni pentru finanțarea proiectelor și/sau euroobligațiuni).

3.2   În plus, trebuie să se țină seama de faptul că, în contextul crizei actuale, multe state membre au fost constrânse să adopte măsuri draconice de consolidare fiscală și deci să blocheze investițiile publice și private în infrastructură, cu consecințe grave asupra creșterii economice și ocupării forței de muncă. În plus, în momentul planificării, statele membre sfârșesc prin a acorda prioritate „proiectelor naționale”, și nu celor transfrontaliere, cu valențe europene.

3.3   Contextul în care se poartă discuția despre noile regulamente ale politicii de coeziune este așadar foarte special, de excepție, și trebuie abordat ca atare. De pildă, ar trebui analizat dacă politica de coeziune trebuie menținută în această stare de fragmentare și dacă este suficient și util să fie luată în considerare chestiunea condiționalității pentru îmbunătățirea coeziunii și susținerea statelor membre afectate în mai mare măsură de criză.

3.4   În condițiile extrem de dificile în care se află astăzi Uniunea, cu resurse limitate destinate creșterii, ar fi poate mai bine ca, dimpotrivă, să se evite înmulțirea regulamentelor și controalelor, care ar trebui înjumătățite, pentru ca proiectele aflate în desfășurare să fie duse la bun sfârșit. Este necesară valorificarea și raționalizarea resurselor printr-un nou plan extraordinar de creștere al UE, un „New Deal european” (2).

3.5   În cazul în care actuala strategie a UE – care nu a constituit obiect de discuție în cadrul summitului din 8 și 9 decembrie 2011 – nu va suporta modificări radicale, politica de coeziune va trece și ea prin schimbări profunde; însă lucrul cel mai îngrijorător este că nu va mai fi în măsură să își îndeplinească funcția primordială, aceea de a reduce decalajele economice și sociale dintre zonele și regiunile UE, decalaje care, dimpotrivă, se vor adânci din cauza efectelor de recesiune induse de politicile de reducere a deficitelor publice. De unde și necesitatea unei schimbări radicale și a unui „guvern economic” unic.

3.6   În ceea ce privește metodologia sugerată de Comisie în propunerea sa de reformă a regulamentelor privind gestionarea politicii de coeziune pentru perioada 2014-2020, în special referitor la dispozițiile comune care guvernează toate fondurile cadrului strategic comun (CSC), observațiile principale ale CESE se referă la:

3.6.1   Definirea cadrului strategic comun: CESE așteaptă să examineze noua propunere de CSC, care va fi prezentată de Comisie în 2012. Rămâne însă de stabilit, inclusiv pe baza considerațiilor privind politica de coeziune ale Consiliului European din luna decembrie 2011 (3), în ce fel intenționează Comisia să traducă „obiectivele și țintele din cadrul priorităților Uniunii privind o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii în acțiuni-cheie pentru FEDER, FC, FSE, FEADR și EMFF”.

3.6.1.1   În unele avize anterioare ale CESE s-a afirmat nevoia ca politica de coeziune, chiar dacă se aliniază obiectivelor și Strategiei Europa 2020, fiind, în mod necesar, coerentă cu acestea, să își mențină intacte caracteristicile de politică dedicată consolidării coeziunii sociale, economice și teritoriale în statele membre ale UE.

3.6.1.2   Corelarea acestor trei obiective este un factor esențial al succesului Strategiei Europa 2020, dar Comisia încă nu a explicat cum va fi asigurată – în mod funcțional, coordonat și sustenabil din punct de vedere financiar – această coordonare între strategiile stabilite prin CSC și programele de reformă derulate la nivel național.

3.6.2   Contractul de parteneriat (CP): CESE împărtășește opinia Parlamentului European și a Comitetului Regiunilor potrivit căreia contractul trebuie negociat mai întâi între statele membre și regiuni și după aceea discutat de către state și Comisie.

3.6.2.1   În contextul negocierilor care urmează a fi demarate cu statele membre, CESE subliniază importanța abordării bazate pe guvernanța pe mai multe niveluri, recomandată de Comisie, dar solicită totodată o mai bună definire a actorilor instituționali (de la nivel național și local), chemați să stabilească și să încheie contracte de parteneriat cu Comisia, precum și o amplă participare a reprezentanților societății civile la elaborarea acestor documente.

3.6.3   Concentrarea tematică: CESE este de acord cu propunerea Comisiei de a reduce numărul intervențiilor finanțate de politica de coeziune, prin concentrarea resurselor financiare asupra unor proiecte strategice, considerate a fi de importanță vitală pentru durabilitatea coeziunii și a proceselor de dezvoltare economică ce trebuie lansate în regiunile mai puțin dezvoltate, în tranziție sau mai dezvoltate.

3.6.3.1   Alegerea zonelor tematice în care trebuie investit în cursul următoarei perioade de programare de șapte ani trebuie lăsată la latitudinea statelor membre, chiar dacă decizia va fi luată de comun acord cu Comisia, după o evaluare atentă a coerenței acestor propuneri cu Strategia Europa 2020.

3.7   Condiționalitatea: recunoscând că această temă se numără printre cele cu privire la care instituțiile europene (Parlament, Consiliu, Comitetul Regiunilor etc.) manifestă un mare dezacord față propunerea formulată de Comisie, CESE consideră că semnificația, finalitățile și modalitățile de punere în aplicare a conceptului de condiționalitate nu au fost îndeajuns clarificate. Unele propuneri ex-ante, la care s-ar adăuga condiționalitatea socială, pot fi considerate bine-venite, însă CESE nu poate fi de acord cu condiționalitatea macroeconomică așa cum este ea formulată.

3.7.1   În pofida necesității de a oferi Comisiei garanția faptului că resursele fondurilor structurale sunt utilizate cu respectarea principiilor, obiectivelor și termenelor stabilite de regulamentele europene, CESE este de părere că Comisia trebuie să își revizuiască propunerea în lumina următoarelor considerații:

—	condiționalitatea este un instrument care trebuie mai degrabă conceput și construit din punct de vedere metodologic pentru susținerea statelor membre în utilizarea resurselor conform procedurilor prevăzute de Comisie, decât utilizat ca un instrument de „penalizare” a statelor membre;

—

atenția acordată principiilor condiționalității (ex-ante, macroeconomică) se va concentra așadar cu prioritate asupra măsurilor care pot stimula statele membre să cheltuiască mai bine (în termeni de eficacitate și eficiență) și mai rapid resursele atribuite regiunilor care se abat cel mai mult de la media UE;

—

o atenție specială trebuie acordată de către Comisie în special fazei de pregătire a programelor, adică fazei de programare strategică, în care se stabilesc prioritățile și responsabilitățile instituțiilor naționale și regionale în îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare teritorială. Comisia ar trebui să joace un rol mai activ, acordând asistență țărilor și regiunilor în utilizarea fondurilor;

—

trebuie acordată atenție, în egală măsură, fazei de verificare a condiționalităților ex-ante, în care va trebui confirmată existența în statele membre a condițiilor necesare pentru respectarea principiilor proporționalității și subsidiarității în procesul de punere în aplicare a politicii de coeziune. CESE dorește să sublinieze și în acest caz necesitatea utilizării principiului condiționalității ca instrument în măsură să stimuleze statele membre în sensul unei aplicări corecte a normelor privind fondurile structurale. Numai în cazuri cu totul excepționale, și dacă statul membru își manifestă în mod voit și repetat intenția de a întârzia reformele solicitate de Comisie, este posibilă punerea în aplicare a unor politici punitive.

3.7.2   În ceea ce privește condiționalitatea macroeconomică, CESE împărtășește temerile exprimate de PE și de unele state membre cu privire la riscul ca regiunile și beneficiarii programelor europene să fie penalizați din cauza neîndeplinirii obligațiilor sau ineficienței guvernelor centrale privind politicile de reducere a datoriei publice. Trebuie găsite soluții alternative pentru a se evita atribuirea responsabilității pentru politicile bugetare naționale unor instituții regionale și unor operatori care nu au nicio influență asupra acestor decizii. În acest scop, ar fi bine-venită o coordonare mai strânsă între statele membre și în interiorul lor.

3.8   De aceea, pe lângă condiționalitate, politica de coeziune are nevoie să abordeze unele chestiuni fundamentale, care se referă la toate fondurile. Este vorba, în special, de:

—	coordonarea și complementaritatea fondurilor și coordonarea acestora cu celelalte politici economice europene;

—	coordonarea instituțională a politicilor de coeziune, inclusiv prin cooperare consolidată;

—	simplificarea radicală, în amonte și în aval, a procedurilor și regulamentelor care în prezent s-au complicat;

—	un parteneriat economico-social (pe lângă cel instituțional) real și incisiv;

—	adaptarea cofinanțării în funcție de condițiile autorităților locale și regionale;

—	reafirmarea rolului Comisiei și acordarea de prioritate proiectelor cu valențe europene sau macroregionale;

—	posibilitatea ca rezerva de performanță (premierea) să genereze sarcini administrative suplimentare și să întârzie infuzia de resurse în proiectele indispensabile în materie de coeziune;

—	aplicabilitatea taxei pe valoarea adăugată.

4.   Obiective esențiale ale Fondului de coeziune

4.1   Instituit în 1993 pentru statele al căror venit național brut (VNB) este mai mic de 90 % din media europeană, Fondul de coeziune este destinat în primul rând dezvoltării infrastructurilor de transport și de mediu, eficienței energetice și energiilor regenerabile. Investițiile sunt orientate așadar către realizarea de rețele transeuropene de transport și energetice, susținerea eficienței energetice, utilizarea energiilor regenerabile și dezvoltarea transportului public.

4.2   Fondul reprezintă cca 18 % din totalul cheltuielilor în contextul politicii de coeziune și contribuie la punerea în aplicare a acesteia în spiritul Tratatului. Trebuie totuși precizat că rezultatele au depășit acest obiectiv, întrucât Fondul de coeziune a furnizat o valoare adăugată în raport cu investițiile, favorizând creșterea economică și ocuparea forței de muncă în regiunile în care a intervenit, în pofida efectelor de dispersie pe un număr prea mare de proiecte finanțate (1 192 în perioada 2000-2006).

4.3   Noul regulament nu este foarte stufos: articolul 2 se rezumă la stabilirea domeniului de aplicare al fondului, întocmind două liste: una pozitivă și una negativă, în care se indică, lucru straniu, ceea ce nu se poate face, ca, de exemplu, dezafectarea centralelor nucleare și intervențiile în domeniul locativ; la articolul 3 se prezintă prioritățile de investiții: patru zone de intervenție, cu precizări suplimentare, fără a se menționa dacă sunt numai orientative sau, dimpotrivă, au caracter obligatoriu, deși acest tip de indicații contribuie la o flexibilitate sporită și la facilitarea utilizării fondurilor; articolul 4 și anexa sa se referă la indicatori.

4.4   Pentru țările cel mai grav afectate de criză, politica de coeziune constituie unul dintre cele mai importante instrumente de care dispun statele membre în vederea reducerii decalajelor sociale, economice și teritoriale, precum și a relansării creșterii și garantării durabilității acesteia.

5.   Noua propunere de regulament: observații

5.1   Observațiile noastre, pe lângă cele de la punctul 3.3, se referă în primul rând la criteriile de selectare a proiectelor, la resursele atribuite fondului „Conectarea Europei” pentru finanțarea rețelelor principale de transport și la indicatori.

5.2   În ceea ce privește selectarea proiectelor care urmează a fi finanțate, pe lângă necesitatea ca acestea să fie coerente și conforme cu orientările adoptate de Parlament și de Consiliu în acest domeniu (rețele transeuropene de transport, proiecte de mediu și proiecte în domeniul energiei), CESE consideră că Comisia trebuie nu numai să indice atât tipologia exactă a activităților eligibile pentru finanțarea din resursele FC, ci și să stabilească criteriile care să servească statelor membre la selectarea proiectelor celor mai potrivite pentru îndeplinirea obiectivelor FC, care oricum sunt prea multe (unsprezece)!

5.3   CESE consideră, în special, că resursele utilizate de FC în precedentele etape de programare a fondurilor au fost repartizate pe un număr prea mare de proiecte, impactul de ansamblu preconizat, de consolidare a infrastructurilor de transport, fiind astfel diminuat. S-ar cuveni să se țină cont de situația specifică a statelor membre, pentru o selecție mai atentă și mai riguroasă a proiectelor de dimensiuni mai mari și cu impact mai puternic, atât în sectorul transporturilor, cât și în cel al mediului și energiei. Aceasta ar putea contribui în mod mai eficient la reducerea decalajelor existente între regiunile UE în materie de infrastructură.

5.4   În ceea ce privește resursele atribuite mecanismului „Conectarea Europei” (Connecting Europe Facility) pentru finanțarea proiectelor din domeniul transporturilor, energiei și comunicațiilor, în total 50 de miliarde EUR, din care 10 miliarde din Fondul de coeziune, care urmărește deja aceste obiective (principiul proporționalității), CESE consideră că această decizie trebuie examinată mai în profunzime, căci nu sunt clare motivele care au determinat Comisia:

—

să creeze un fond suplimentar, gestionat la nivel central de o agenție executivă care va trebui neapărat să asigure coordonarea cu toate celelalte programe strategice din sector, atât europene, cât și naționale, nu doar cu cadrul strategic comun al politicii de coeziune și cu contractele de parteneriat cu statele membre. Se creează așadar o suprapunere de activități și competențe de care nu era nevoie.

—

să aloce acestui fond resurse destul de importante (chiar dacă, față de necesarul estimat de Comisie, ar putea părea modeste), necesare pentru satisfacerea nevoilor viitoare ale transportului de marfă și călători (500 de miliarde EUR în 2020), energetice (1 500 de miliarde EUR pentru perioada 2010-2030) și de comunicare (250 de miliarde EUR), resurse provenite fie din fondurile structurale, fie, în mai mică măsură, din FC. Astfel, suma disponibilă pentru infrastructura din transporturi și mediu s-ar reduce, ceea ce ar duce la complicații inutile. Ținând cont de faptul că numeroase regiuni pot avea acces la aceste finanțări, impactul acestor resurse nu pare să determine efectul multiplicator (proiecte noi și finanțări noi, inclusiv din mediul privat) dorit de Comisie, în cele din urmă urmând să se producă o fragmentare suplimentară a fondurilor înseși. Pentru a obține efectul scontat, Comitetul se pronunță, în plus, în favoarea atragerii de fonduri de la sectorul privat și împotriva fragmentării.

5.5   CESE apreciază introducerea indicatorilor de către Comisie, deși consideră că sunt destul de generici și insuficienți; de exemplu, nu se vorbește despre impactul asupra mediului, ci se face trimitere doar la valori („indicatori”) cantitative: aceasta în cazul deșeurilor, al kilometrilor de drumuri construite etc.

---

(1)  A se vedea Avizul CESE „Creșterea economică și datoria suverană în UE: două propuneri inovatoare”, JO C 143 din 22.05.2012, p. 10.

(2)  Idem.

(3)  COM(2011) 615 final – 2011/0276 (COD).

---

---