21.6.2012

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 181/93

---

Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind soluționarea alternativă a litigiilor în materie de consum și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2009/22/CE (Directiva privind SAL în materie de consum)

COM(2011) 793 final – 2011/0373 (COD)

2012/C 181/17

Raportor: dl Jorge PEGADO LIZ

La 13 și 14 decembrie 2011, în conformitate cu articolul 114 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Parlamentul European și, respectiv, Consiliul au hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind soluționarea alternativă a litigiilor în materie de consum și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2006/2004 și a Directivei 2009/22/CE (Directiva privind SAL în materie de consum)

COM(2011)793 final – 2011/0373 (COD).

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 9 martie 2012.

În cea de-a 479-a sesiune plenară, care a avut loc la 28 și 29 martie 2012 (ședința din 28 martie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 121 de voturi pentru, 11 voturi împotrivă și 8 abțineri.

1.   Concluzii și recomandări

1.1   CESE salută faptul că după nenumărate solicitări din partea organizațiilor europene ale consumatorilor și din partea Comitetului însuși, prin diferite avize ale sale, Comisia și-a transformat în sfârșit Recomandările 98/257 și 2001/310 într-un instrument legislativ cu caracter obligatoriu.

1.2   Totuși, CESE consideră că temeiul juridic cel mai adecvat ar fi articolul 169 alineatul (2) litera (b) și alineatul (4) din TFUE, și nu doar articolul 114, precum și articolele 38 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (UE).

1.3   CESE recomandă crearea unei „mărci europene de conformitate”, pe baza unor principii structurale comune, care să se aplice mecanismelor SAL care îndeplinesc cerințele propunerii și să-i identifice, de asemenea, pe comercianții care aderă la aceste mecanisme, în mod armonizat și fără ca aceștia să aibă de suportat vreun cost.

1.4   CESE consideră prevederea posibilității ca sistemele SAL să se aplice litigiilor colective ca fiind un prim pas în sensul concretizării unui mecanism judiciar de acțiune colectivă în despăgubire în UE, însă recomandă ca această eventualitate să fie menționată în mod clar și explicit în textul legislativ, iar regimul său juridic să fie definit în mod corespunzător.

1.5   Chiar și în aceste condiții, CESE reamintește că rămâne necesar și urgent ca UE să se echipeze cu un instrument judiciar armonizat în materie de acțiuni colective la nivel european, care n-ar putea fi în niciun caz înlocuit de o eventuală extindere a sistemelor SAL la litigiile colective.

1.6   CESE este de acord cu principiile prevăzute la articolele 7, 8 și 9 ale propunerii, însă recomandă, din motive de certitudine și de claritate, să se păstreze definiția principiului contradictorialității și a celui privind reprezentarea, așa cum figurează în recomandări, garantându-se în mod explicit posibilitatea ca părțile să fie reprezentate de avocați sau de terți, mai precis de către asociații care reprezintă interesele consumatorilor.

1.7   De asemenea, CESE recomandă ca principiul independenței să nu fie înlocuit cu noțiunea vagă de „principiu al imparțialității”, acesta din urmă având o natură diferită și un conținut distinct și mai puțin precis.

1.8   CESE este reticent la ideea ca aceste mecanisme să poată acoperi și reclamațiile depuse de comercianți împotriva consumatorilor. Cu toate acestea, date fiind prevederile documentului „Un Small Business Act pentru Europa”, microîntreprinderile și întreprinderile mici ar trebui să aibă posibilitatea de a-și soluționa litigiile cu consumatorii prin intermediul mecanismelor SAL, în anumite cazuri specifice și în condiții care urmează să fie definite.

1.9   CESE subliniază că această propunere n-ar trebui, în niciun caz, să aducă atingere sistemelor cu caracter obligatoriu de care statele membre dispun deja sau pe care le instituie, în conformitate cu propriile tradiții juridice.

CESE acceptă doar posibilitatea ca deciziile SAL să nu fie constrângătoare pentru părți, în măsura în care aceasta nu împiedică părțile să facă apel în fața instanțelor de drept comun competente și dacă există garanții explicite în acest sens.

1.10   CESE recomandă ca propunerea examinată să conțină un text identic cu cel cuprins în propunerea privind Regulamentul SOL, referitor la preeminența clară a dreptului de acces la sistemul judiciar, potrivit căruia SAL nu poate nici să înlocuiască acest drept, nici să constituie o alternativă reală în raport cu menirea tribunalelor, ci are mai degrabă rolul unui instrument complementar, valoros, de soluționare a litigiilor.

1.11   CESE recomandă să se abordeze în mod explicit și curajos chestiunea finanțării acestor sisteme, dat fiind că organizațiile reprezentative ale consumatorilor și unele state membre nu dispun de resursele necesare pentru a suporta cheltuielile sporite pe care le implică implementarea acestora, iar acest aspect este decisiv pentru garantarea imparțialității și independenței sistemelor.

1.12   CESE consideră că conținutul mai multor prevederi trebuie revizuit și poate fi îmbunătățit, pentru ca prevederile să devină mai clare, mai puțin ambigue și mai eficiente, recomandând Comisiei să ia în considerare observațiile sale specifice.

2.   Sinteza propunerii

2.1   Întrucât o mare parte dintre consumatorii europeni se confruntă cu probleme atunci când achiziționează bunuri și servicii pe piața internă, multe dintre acestea rămânând adesea nesoluționate;

întrucât Recomandările 98/257/CE (1) și 2001/310/CE (2) nu au fost aplicate în mod eficient și continuă să existe deficiențe, o lipsă de sensibilizare a celor vizați și o calitate neuniformă a procedurilor în statele membre;

având în vedere conținutul și concluziile a nenumărate studii în acest domeniu solicitate de-a lungul anilor;

având în vedere rezultatele celei mai recente consultări publice, din ianuarie 2011, precum și ale evaluării de impact SEC(2011) 1408 final, din 29.11.2011,

Comisia, prin actuala propunere de directivă, intenționează:

a)

să garanteze că orice litigiu între un consumator și un comerciant, care rezultă din vânzarea de bunuri sau din prestarea de servicii în orice sector economic, poate fi înaintat unei entități de soluționare alternativă a litigiilor (SAL), indiferent dacă reclamantul este un consumator sau un comerciant;

b)	să garanteze că consumatorii pot obține sprijin atunci când sunt implicați într-un litigiu transfrontalier în materie de consum;

c)	să garanteze faptul că entitățile SAL respectă principiile de „calitate, cum ar fi principiile imparțialității, transparenței, eficacității și echității”, dincolo de tendința de a opera în mod „gratuit”;

d)	să confere unei singure autorități competente în fiecare stat membru sarcina de monitorizare a funcționării tuturor entităților SAL;

e)	să se asigure că statele membre stabilesc sancțiuni eficace, proporționale și cu efect de descurajare aplicabile pentru încălcarea obligațiilor de informare a consumatorilor și a celor de notificare a autorităților competente;

f)	să nu împiedice statele membre să mențină în vigoare sau să adopte proceduri SAL referitoare la litigiile între comercianți;

g)	să nu împiedice statele membre să mențină în vigoare sau să introducă mecanisme SAL care să abordeze împreună litigiile similare dintre un comerciant și diferiți consumatori (interese colective);

h)	să încurajeze statele membre să creeze entități SAL care să acopere comercianți din alte state membre.

2.2   În acest scop, Comisia propune ca recomandările menționate să fie transformate în directivă, dispozițiile lor dobândind astfel caracter obligatoriu; se propune utilizarea articolului 114 din TFUE (realizarea pieței interne) ca unic temei juridic.

2.3   Cu toate acestea, directiva nu va impune comercianților obligația de a recurge la procedurile SAL, iar rezultatele acestor proceduri nu vor avea caracter obligatoriu pentru aceștia.

2.4   Directiva propusă va prevala asupra oricărui act legislativ al Uniunii care conține dispoziții vizând încurajarea creării de entități SAL, cu excepția cazurilor în care astfel de acte asigură cel puțin un nivel echivalent de protecție a consumatorilor.

2.5   Directiva propusă vizează orice entitate stabilită pe o bază durabilă și care oferă soluționarea unui litigiu printr-o procedură SAL, inclusiv procedurile oficiale de arbitraj, cu condiția să nu fie create ad-hoc.

3.   Observații generale

3.1   CESE, care de mulți ani a solicitat insistent, în nenumărate avize, transformarea Recomandărilor 98/257/CE și 2001/310/CE în legislație cu caracter obligatoriu, nu poate decât să salute această inițiativă a Comisiei, însă formulează o serie de observații pe această temă, printre care și constatarea întârzierii cu care sosește. De asemenea, CESE se întreabă dacă în locul directivei nu s-ar fi putut sau n-ar fi trebuit să se aleagă regulamentul, pentru a se asigura o mai mare certitudine și securitate juridică.

3.2   Și în legătură cu temeiul juridic, CESE consideră, că dincolo de simpla realizare a pieței interne, miza în acest caz este crearea unui instrument de protecție a consumatorilor; de aceea, temeiul juridic cel mai adecvat, dacă nu se adoptă articolul 81 din TFUE, ar fi articolul 169 alineatul (2) litera (b) și alineatul (4) din tratat, și nu doar articolul 114, precum și articolele 38 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a UE.

3.3   CESE salută exceptarea procedurilor prezentate în mod înșelător ca modalități de soluționare amiabilă a litigiilor în materie de consum, dar care nu sunt decât o manevră de marketing, dat fiind că entitățile responsabile sunt angajate și remunerate de către comerciant și, ca atare, nu prezintă garanții de imparțialitate și de independență. Pentru a îndepărta orice dubiu, CESE propune crearea unei „mărci europene de conformitate”, care să se aplice mecanismelor SAL care îndeplinesc cerințele propunerii (după modelul „mărcii de încredere” existente în Spania), dar care să-i identifice, de asemenea, pe comercianții care aderă la aceste mecanisme, în mod armonizat și fără ca aceștia să aibă de suportat vreun cost, astfel încât să câștige încrederea consumatorilor.

3.4   CESE salută extinderea noțiunii de „consumator”, ca urmare a noii Directive privind drepturile consumatorilor (3), la contractele cu dublu scop, în care activitatea comercială a persoanei nu este preponderentă în contextul global al contractului, însă dorește ca această noțiune să fie inclusă în mod explicit în textul directivei.

3.5   CESE salută preocuparea de a extinde sistemul instituit pentru ca acesta să acopere litigiile transfrontaliere și speră că Comisia va accelera crearea condițiilor pentru ca SAL să se poată ocupa în mod efectiv de aceste cazuri, prin soluționarea online a litigiilor (SOL) și prin consolidarea cooperării administrative dintre statele membre (4). De asemenea, recomandă Comisiei, ca în mod similar prevederilor alineatului (4) de la articolul 6 din propunerea privind Regulamentul SOL, să se convoace cel puțin o dată pe an o reuniune a autorităților naționale competente prevăzute la articolul 15 din propunerea de directivă, pentru a permite schimbul de bune practici și discutarea eventualelor probleme care decurg din funcționarea sistemelor SAL.

3.6   CESE sprijină prevederea eventualității ca sistemele SAL să se aplice litigiilor colective, considerând-o un prim pas în sensul concretizării unui mecanism judiciar de acțiune colectivă în despăgubire în UE, însă ar fi preferat ca această posibilitate să fie menționată în mod clar și explicit în textul legislativ, iar regimul său juridic să fie definit în mod corespunzător, în loc să fie lăsat la latitudinea statelor membre. În acest context, CESE reamintește ceea ce afirmă de mulți ani în numeroase avize, respectiv faptul că este necesar și urgent ca UE să se echipeze cu un instrument judiciar armonizat în materie de acțiuni colective la nivel european, acesta neputând fiind în niciun caz înlocuit de o eventuală extindere a sistemelor SAL la litigiile colective.

3.7   CESE recunoaște necesitatea de a garanta că cei care se ocupă cu gestionarea și funcționarea SAL, de la funcționari până la mediatori sau la arbitri, dețin cunoștințele, capacitățile, experiența și competențele personale și profesionale necesare pentru a-și îndeplini sarcinile în mod adecvat și imparțial și că li se asigură condiții pentru a-și desfășura activitatea în mod imparțial și independent. În această privință, CESE ar fi apreciat ca textul propunerii să prezinte în detaliu aceste condiții, astfel încât să se asigure aplicarea unor criterii uniforme în întreaga UE.

3.8   CESE este de acord cu principiile de funcționare a SAL, prevăzute la articolele 7, 8 și 9 ale propunerii, care reiau unele dintre principiile conținute în recomandările menționate anterior. Cu toate acestea, Comitetul se întreabă din ce motiv au fost omise unele principii fundamentale care figurau în aceste recomandări, cum ar fi principiul legalității și cel al libertății.

Din motive de certitudine și de claritate, CESE recomandă menținerea unor definiții distincte pentru principiul contradictorialității și pentru cel privind reprezentarea, cu menționarea corespunzătoare a posibilității ca părțile să fie reprezentate de avocați sau de terți, mai precis de asociațiile care reprezintă interesele consumatorilor [în loc ca acest aspect să fie abordat în mod indirect la articolele 8 litera (a) și 9 alineatul (1) litera (a)].

De asemenea, CESE consideră inacceptabil ca principiul independenței să fie înlocuit cu noțiunea vagă de „principiu al imparțialității”, acesta din urmă având o natură diferită și un conținut distinct și mai puțin precis.

3.9   CESE are reticențe față de posibilitatea ca aceste mecanisme să acopere reclamațiile comercianților împotriva consumatorilor, nu numai pentru că se contrazice tradiția sistemelor existente în majoritatea statelor membre, ba chiar și întreaga abordare reflectată de diferitele luări de poziție ale Comisiei și Parlamentului European pe această temă de-a lungul anilor, ci, în primul rând, pentru că, astfel, mecanismele de SAL s-ar transforma în organisme de soluționare a litigiilor legate de neachitarea plăților, trecând peste sistemul instituit de UE pentru cererile de despăgubire cu valoare redusă și supraîncărcând sistemele SAL cu o avalanșă de cazuri, ceea ce ar paraliza sistemele lipsite de o capacitate de reacție adecvată.

Cu toate acestea, date fiind prevederile documentului „Un Small Business Act pentru Europa”, microîntreprinderile și întreprinderile mici, în anumite condiții care urmează să fie definite și precizate, ar trebui să aibă posibilitatea de a utiliza sistemele SAL în litigiile lor cu consumatorii în situațiile în care aceștia din urmă nu-și ridică articolele comandate sau obiectele reparate sau nu se prezintă, deși există o rezervare pe numele lor.

3.10   În opinia CESE, această propunere nu trebuie, în niciun caz, să aducă atingere sistemelor cu caracter obligatoriu de care statele membre dispun sau pe care le instituie, în conformitate cu propriile tradiții juridice.

3.11   CESE nu acceptă decât posibilitatea ca deciziile SAL să nu fie constrângătoare pentru părți, în măsura în care se garantează în mod explicit principiul fundamental conform căruia consumatorii sau comercianții pot face apel în fața instanțelor de drept comun competente. De altfel, în caz contrar, dincolo de faptul că ar dispărea orice valoare adăugată a SAL în termeni de credibilitate și de eficiență, ar fi de neînțeles de ce se dorește ca sistemul instituit să acopere și deciziile procedurilor oficiale de arbitraj sau ale altor mecanisme similare, care au de fapt valoarea unor adevărate hotărâri judecătorești.

3.12   CESE regretă că, în propunerea examinată, Comisia nu a prevăzut un text identic cu cel luat în considerare în propunerea privind Regulamentul SOL, referitor la preeminența clară a dreptului de acces la sistemul judiciar, dat fiind că SAL nu poate nici să înlocuiască acest drept, nici să constituie o alternativă autentică în raport cu menirea tribunalelor, ci are mai degrabă rolul unui instrument complementar, valoros, de soluționare a litigiilor (5).

3.13   CESE este surprins să constate că problema finanțării acestor sisteme nu a fost abordată în mod explicit și curajos în expunerea de motive a actualei propuneri și nici în Programul 2014-2020, în condițiile în care din consultările realizate reiese clar că pentru organizațiile reprezentative ale consumatorilor este vorba de un element esențial; unele state membre nu dispun de resursele necesare pentru a suporta cheltuielile sporite legate de înființarea de noi structuri, formarea mediatorilor și a altor funcționari cu rol de sprijin, furnizarea de informații și de asistență pentru consumatori, realizarea de expertize și noile sarcini administrative. Această temă a fost considerată în mod unanim ca fiind decisivă pentru garantarea imparțialității și independenței sistemului (6).

3.14   Pe lângă aceasta, CESE recomandă Comisiei, dacă nu a făcut-o deja, să realizeze o evaluare a principalelor abordări ale statelor membre în materie de reglementare referitoare la punerea în aplicare a Directivei 2008/52/CE (7) privind medierea în materie civilă și comercială (articolul 12), conform sugestiei formulate de PE (8).

4.   Observații specifice

4.1   Articolul 2 alineatul (2) litera (a)

Expresia „angajate exclusiv de comerciant” este vagă și poate fi o sursă de ambiguitate. Ar trebui să fie înlocuită cu „se află sau s-au aflat în ultimii 3 ani într-o relație profesională de dependență economică sau de altă natură susceptibilă să le afecteze independența”.

4.2   Articolul 4 litera (e)

Definiția este mult prea vagă și imprecisă. Ar trebui să fie însoțită de o referință clară la respectarea principiilor care trebuie să stea la baza funcționării sale și de certificarea faptului că face parte din rețeaua de entități recunoscute.

4.3   Articolul 5 alineatul (3)

CESE nu înțelege care este domeniul de aplicare precis al acestei prevederi, însă se teme că nu se va dovedi atât de eficientă pe cât se dorește. În loc să promoveze armonizarea mult dorită, prin funcționarea integrată la nivel european și național a tuturor mecanismelor SAL conform aceleiași logici, de sisteme comune și identice, prevederea determină mai degrabă statele membre să-și mențină structurile existente și să nu creeze, în mod pur formal, decât un mecanism complementar care, în practică, nu va putea oferi soluții pentru problemele geografice și sectoriale actuale.

4.4   Articolul 6

CESE ar dori să se garanteze participarea activă a organizațiilor reprezentative ale comercianților și ale consumatorilor la elaborarea și verificarea îndeplinirii cerințelor în materie de competență și imparțialitate, mai ales în cadrul procedurilor de selectare și de desemnare a persoanelor fizice responsabile de soluționarea litigiilor, iar această îndatorire să nu fie lăsată în sarcina birocraților și funcționarilor din cadrul organismelor oficiale ale statelor membre.

4.5   Articolul 7

Pe lângă obligațiile referitoare la mijloacele utilizate, propunerea ar trebui să impună și obligații referitoare la rezultate, cu alte cuvinte să se verifice dacă recurgerea la aceste mecanisme are rezultate semnificative în sectoarele în care se înregistrează cele mai multe reclamații și în ceea ce privește calitatea serviciilor prestate de comercianți și dacă aceste mecanisme adoptă o abordare activă pentru ca utilizarea lor să fie privită cu tot mai multă încredere.

Pe de altă parte, este fundamental ca statele membre să garanteze că entitățile SAL difuzează informații privind serviciile prestate (printre care se numără serviciile de informare, mediere, conciliere și arbitraj), performanțele financiare (garantându-se astfel transparența necesară a acestor mecanisme și crescând încrederea consumatorilor) și gradul de satisfacție a utilizatorilor acestor entități.

De asemenea, CESE consideră că, în ceea ce privește alineatul (2) al acestui articol, pe lângă rapoartele anuale de activitate respective, entitățile ar trebui să difuzeze, prin canalele lor obișnuite de comunicare, și bugetul lor anual, precum și rezumatul sentințelor arbitrale pronunțate, fără a aduce atingere normelor privind prelucrarea datelor cu caracter personal instituite prin legislația națională care transpune Directiva 95/46/CE.

4.6   Articolul 9

Deși CESE admite pertinența principiului echității, se întreabă de ce a fost omis cel al legalității, așa cum figura în Recomandarea Comisiei din 30 martie 1998 (9). Absența acestei dispoziții dintre prevederile directivei ar putea crea prejudicii consumatorilor în relațiile comerciale transfrontaliere, în special atunci când legea din statul de reședință al consumatorului oferă un nivel mai înalt de protecție decât legea statului membru în care este instituit mecanismul SAL. CESE reafirmă necesitatea ca principiul legalității să fie inclus în cadrul actualei directive, garantându-se că deciziile entităților SAL nu privează consumatorii de nivelul de protecție garantat prin legislația aplicabilă.

4.7   Articolul 10

CESE se teme ca ambiguitatea acestui articol să nu-i creeze consumatorului convingerea că soluționarea litigiului se poate face printr-o entitate SAL, când, de fapt, comerciantul nu face decât să informeze cu privire la existența acestor mecanisme, chiar dacă este posibil să nu fi aderat la ele.

CESE îndeamnă Comisia să se asigure că propunerea garantează că statele membre solicită comercianților să prezinte această informație în momentul imediat anterior încheierii contractului; astfel, consumatorii pot decide în cunoștință de cauză și afla în prealabil dacă comerciantul aderă sau nu la entitățile SAL.

CESE consideră, de asemenea, că nerespectarea obligației menționate la alineatul (2) sau conformarea parțială la aceasta trebuie să fie considerată practică comercială neloială și inclusă în lista anexată la Directiva 2005/29/CE, indiferent de sancțiunile prevăzute la articolul 18 al propunerii.

4.8   Articolele 15-17

CESE se teme că aceste norme s-ar putea dovedi insuficiente pentru a garanta că aceste entități îndeplinesc în totalitate cerințele, dat fiind că sunt încă bazate pe criterii care decurg din autoevaluare. În acest sens, este esențial ca Comisia să încurajeze intervenția directă a societății civile în monitorizarea acestor mecanisme, prin intermediul organizațiilor reprezentative din sectoarele respective (10).

---

(1)  JO L 115, 17.4.1998, p. 31.

(2)  JO L 109, 19.4.2001, p. 56.

(3)  Directiva 2011/83/UE (JO L 304, 22.11.2011, p. 64); Avizul CESE: JO C 317, 23.12.2009, p. 54.

(4)  În special în cadrul Regulamentului 2006/2004 privind cooperarea dintre autoritățile naționale; a se vedea Avizul CESE, JO C 218, 23.7.2011, p. 69.

(5)  În propunerea privind Regulamentul SOL, se afirmă textual „Dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil sunt drepturi fundamentale garantate prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Procedurile de soluționare online a litigiilor nu pot fi concepute pentru a înlocui procedurile judiciare și nu ar trebui să-i priveze pe consumatori sau pe comercianți de dreptul lor de a solicita despăgubiri în fața instanțelor judecătorești. Prin urmare, nicio dispoziție din prezentul regulament nu ar trebui să împiedice părțile să își exercite dreptul de acces la sistemul judiciar.”

(6)  A se vedea Avizul CESE INT/608, în curs de elaborare.

(7)  JO L 136, 24.5.2008, p. 3; Avizul CESE: JO C 286, 17.11.2005, p. 1.

(8)  Raportul privind punerea în aplicare în statele membre a Directivei privind medierea (A7-0275/2011), raportor: A. McCarthy.

(9)  Care prevede, în mod explicit, în ceea ce privește litigiile transfrontaliere că „decizia organismului nu poate avea ca rezultat privarea consumatorului de protecția pe care i-o asigură dispozițiile obligatorii ale legislației statului membru în care consumatorul își are domiciliul stabil, în cazurile prevăzute la articolul 5 al Convenției de la Roma”.

(10)  Luând ca model sectorul energetic din Italia; deși în acest caz este vorba de un mecanism SAL de natură publică, el este gestionat de reprezentanții consumatorilor și de întreprinderile din sectorul energetic, iar cei dintâi participă activ la formarea specialiștilor din cadrul acestui mecanism.

---

---