27.11.2007   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 285/1

I-VIII

1-7

8-10

11-60

11-27

11-19

20

21-27

28-41

28-37

38-41

42-54

45-52

53-54

55-60

61-70

61

62-64

65-67

68-69

70

ADF

Albanian Development Fund (Fondul albanez de dezvoltare)

AER

Agenția Europeană pentru Reconstrucție

BA

Bosnia și Herțegovina

BM

Banca Mondială

CARDS

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Asistență Comunitară pentru Reconstrucție, Dezvoltare și Stabilizare)

CE

Comisia Europeană

CFCU

Central Finance and Contracting Unit (Oficiul de Plăți și Contractare PHARE)

CSP

Country Strategy Papers (documente referitoare la cadrul strategic național)

DG ELARG

Direcția Generală Extindere

DG RELEX

Direcția Generală Relații Externe

ECPA

EC Police Assistance mission in Albania (Misiunea de asistență polițienească a Comisiei Europene în Albania)

EURALIUS

Misiunea de asistență europeană pentru sistemul de justiție albanez

FRIM

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei

IAP

Instrumentul de asistență pentru preaderare

ISA

Instituția Supremă de Audit

IVO

Indicatori verificabili obiectiv

KFOR

Forța de Menținere a Păcii în Kosovo condusă de NATO

MINUK

Misiunea Interimară a Organizației Națiunilor Unite în Kosovo

ONU

Organizația Națiunilor Unite

OSCE

Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa

PIM

Programul indicativ multianual

PSA

Procesul de stabilizare și asociere

RFI

Republica Federală Iugoslavia

ROM

Result-Oriented Monitoring (Monitorizare orientată spre rezultate)

RS

Raport Special al Curții de Conturi Europene

SC

Servicii centrale

UE

Uniunea Europeană

I.

Obiectivele principale ale programului „Asistență Comunitară pentru Reconstrucție, Dezvoltare și Stabilizare” (CARDS) sunt de a contribui la participarea țărilor beneficiare la procesul de stabilizare și asociere (PSA) și de a spori responsabilitatea țărilor și a entităților din Balcanii Occidentali față de acest proces. Scopul programului CARDS este acela de a încuraja o reformă durabilă și compatibilă cu UE, de a consolida stabilitatea și de a facilita aderarea țărilor din regiune la Uniunea Europeană. Pentru perioada 2000-2006, programul a beneficiat de o alocare bugetară de peste 5 000 milioane EUR (a se vedea punctele 1-7).

II.

Curtea a auditat programul CARDS cu scopul de a stabili dacă gestionarea efectuată de Comisie a fost eficace sau nu. Pentru a realiza acest lucru, aceasta a evaluat (a se vedea punctul 8):

III.

Orientarea strategică a Comisiei a fost formulată în linii foarte generale. Acest lucru era suficient pentru faza de reconstrucție, însă nu și pentru obiectivele mai ambițioase de consolidare instituțională. Documentele referitoare la cadrul strategic național nu au oferit orientări suficiente, în special datorită faptului că acestea nu erau sprijinite de strategii sectoriale oportune. Programele indicative multianuale nu au stabilit o prioritate între diferitele domenii de intervenție și nici în cadrul fiecăruia dintre acestea. Parteneriatele europene introduse în 2004 nu au fost utilizate pentru a îmbunătăți orientarea în ceea ce privește selectarea acțiunilor (a se vedea punctele 11-27).

IV.

În trecut, ajutorul UE acordat țărilor din Balcanii Occidentali a fost prejudiciat datorită coexistenței a trei temeiuri juridice diferite, punerii în aplicare lente a programelor și centralizării excesive. Regulamentul privind programul CARDS a unificat temeiurile juridice. De asemenea, eforturile Comisiei de a asigura o intervenție rapidă s-au finalizat cu succes, deși acest lucru a fost uneori în detrimentul capacității țărilor beneficiare de a profita de ajutorul respectiv. Comisia a adoptat patru abordări diferite de gestionare. Cele două abordări principale – și anume, prin intermediul delegațiilor deconcentrate, pe de o parte, și al Agenției Europene pentru Reconstrucție (AER), pe de alta – au fost, în esență, eficace și adecvate (a se vedea punctele 28-41).

V.

Deși Comisia a considerat ca fiind prioritară asumarea responsabilității țărilor beneficiare asupra proiectelor, aceasta nu a pus în aplicare o abordare consecventă în îndeplinirea obiectivului său, iar abordările de gestionare utilizate nu au favorizat acest proces (a se vedea punctele 42-54).

VI.

Monitorizarea și evaluarea au fost parțial satisfăcătoare, dar există neconcordanțe între delegații și AER. Absența unor indicatori corespunzători pentru proiecte a compromis eficacitatea monitorizării (a se vedea punctele 55-60).

VII.

Concluzia Curții este că gestionarea programului CARDS de către Comisie a contribuit în mare măsură la stabilizare și reconstrucție în țările beneficiare. Totuși, ajutorul a fost mai puțin eficace în ceea ce privește îmbunătățirea capacităților administrative, datorită faptului că, inițial, s-a acordat mai puțină importanță consolidării instituționale, precum și datorită capacității insuficiente a țărilor beneficiare de a absorbi ajutorul acordat (a se vedea punctele 61-70).

VIII.

Aplicarea Regulamentului privind programul CARDS s-a încheiat în 2006, iar noul Instrument de asistență pentru preaderare a intrat în vigoare în 2007. Curtea recomandă Comisiei să își îmbunătățească orientarea strategică, să se asigure că ritmul de punere în aplicare ține pe deplin cont de capacitatea beneficiarilor de a absorbi ajutorul, să stabilească o strategie eficace pentru a garanta asumarea responsabilității țărilor beneficiare asupra proiectelor și să extindă utilizarea celor mai bune practici în monitorizare și evaluare (a se vedea punctele 61-70).

1.

CARDS este acronimul pentru „Asistență Comunitară pentru Reconstrucție, Dezvoltare și Stabilizare”. Programul CARDS (1) cuprinde următoarele țări din Balcanii Occidentali: Albania, Bosnia și Herțegovina, Croația, Republica Federală Iugoslavia (RFI) și Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. În ceea ce privește ajutorul acordat RFI și succesoarei sale, Uniunea Statală Serbia și Muntenegru (2), programul CARDS a fost divizat în trei programe anuale: Serbia (3), Kosovo și Muntenegru.

2.

CARDS face parte din strategia de stabilizare și asociere a Uniunii Europene pentru Balcanii Occidentali, care a fost elaborată ca răspuns la războaiele din fosta Iugoslavie din anii 1990. Strategia de stabilizare și asociere a marcat încheierea conflictului militar, începutul reconstrucției fizice și relansarea economică a țărilor (stabilizarea), precum și legături mai strânse cu Uniunea Europeană (asocierea). Cu ocazia reuniunii sale din iunie 2000, Consiliul European a declarat, în mod explicit, că această integrare ar putea conduce, în ultimă instanță, la aderarea la Uniunea Europeană.

3.

În preambulul Regulamentului privind programul CARDS, obiectivul principal al ajutorului este descris astfel: „Asistența comunitară existentă ar trebui dezvoltată și reorientată pentru a o adapta la obiectivele politice ale Uniunii Europene față de regiune, în special pentru a contribui la dezvoltarea procesului de stabilizare și asociere și pentru a consolida responsabilitatea țărilor și a entităților beneficiare față de acest proces.” De asemenea, în conformitate cu regulamentul, ar trebui să se acorde o atenție deosebită dimensiunii regionale a asistenței comunitare.

4.

Procesul de stabilizare și asociere (PSA) este un parteneriat progresiv în cadrul căruia UE oferă o combinație de concesii comerciale (Măsuri comerciale autonome), asistență economică și financiară (Programul CARDS) și relații contractuale (Acorduri de Stabilizare și Asociere).

5.

În perioada 2000-2006, programul CARDS a beneficiat de un buget de peste 5 000 milioane EUR, destinat în principal sprijinului pentru investiții și consolidării instituționale. Populația totală din regiunea Balcanilor Occidentali este în jur de 24 de milioane de locuitori. Astfel, bugetul alocat programului CARDS reprezintă un sprijin anual de 30 EUR pe cap de locuitor, ceea ce demonstrează importanța politică pe care UE o acordă acestei regiuni (4).

6.

Principalele domenii de intervenție ale programului CARDS sunt următoarele:

7.

În cadrul Comisiei Europene, până la începutul anului 2005, gestionarea programului CARDS era responsabilitatea comună a Direcției Generale Relații Externe (DG RELEX) și a Oficiului de Cooperare EuropeAid. DG RELEX era responsabilă de relațiile politice și de dezvoltarea strategică, precum elaborarea documentelor referitoare la cadrul strategic național și a programelor indicative multianuale. Oficiul de Cooperare EuropeAid era responsabil de gestionarea programelor anuale. La începutul anului 2005, Direcția Generală pentru Extindere (DG ELARG) a preluat responsabilitatea asupra întregului ciclu de proiect, de la elaborarea politicii și programare până la punere în aplicare.

8.

Scopul auditului efectuat de Curtea de Conturi Europeană a fost de a stabili dacă gestionarea programului CARDS efectuată de către Comisie a fost eficace sau nu. Obiectivele principale ale auditului au fost de a stabili:

9.

Activitatea de audit a inclus o examinare a documentelor de strategie și de planificare, a liniilor directoare și a rapoartelor. În plus, a fost analizat un eșantion neprobabilistic de proiecte CARDS (Anexă) pentru perioada 2002-2005.

10.

Auditul a analizat, de asemenea, rapoartele de evaluare elaborate în acest domeniu în numele Comisiei – inclusiv evaluarea intermediară a programului CARDS (5), care a fost finalizată în iunie 2004 –, precum și acțiunile de urmărire întreprinse de Comisie. Curtea a concluzionat că acestea au oferit o bază suficientă pentru a utiliza rezultatele lor drept probe de coroborare pentru propriile sale constatări ale auditului (6).

11.

Regulamentul privind programul CARDS oferă temeiul juridic pentru documentele principale de strategie utilizate în cadrul ajutorului CARDS: „Asistența comunitară ar trebui să facă obiectul unui cadru strategic, al unei programări anuale și multianuale care va fi supusă avizului Comitetului de gestionare înființat prin prezentul regulament.”

12.

Curtea a evaluat măsura în care programul CARDS a fost guvernat de o orientare strategică adecvată și direcționat către nevoile specifice ale țărilor implicate, fiind în același timp în concordanță cu obiectivele programului, astfel cum sunt definite prin regulament și PSA, într-un sens mai larg.

13.

În conformitate cu Regulamentul privind programul CARDS, Comisia a definit un cadru strategic pentru țările din Balcanii Occidentali, constând în documente referitoare la cadrul strategic național (CSP) pentru fiecare țară, precum și un document de strategie regional, elaborat luând în considerare toate țările beneficiare. Conform cadrului de reglementare, Comisia a elaborat două programe indicative multianuale (PIM), unul pentru fiecare țară și unul pentru programul regional interstatal pentru perioadele 2002-2004 și 2005-2006.

14.

În 2004 – la sfârșitul primei perioadei a PIM –, Consiliul European a aprobat documente cu privire la parteneriate europene pentru Albania, Bosnia și Herțegovina, Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Serbia și Muntenegru, inclusiv Kosovo (7), cu scopul de a intensifica procesul de stabilizare și asociere (8). Documentele de parteneriat au fost elaborate pentru fiecare țară din regiune, identificându-se domeniile de acțiune, precum și obligațiile ce trebuie îndeplinite de țările partenere pentru a le apropia de Uniunea Europeană. Ajutorul UE urma să fie direcționat către prioritățile stabilite prin parteneriate.

15.

În urma auditului, au fost constatate deficiențe în ceea ce privește orientarea strategică a mecanismelor de programare ale CARDS. Strategiile, astfel cum sunt descrise în documentele referitoare la cadrul strategic național (CSP), deși corespundeau formal cu liniile directoare ale Comisiei privind CSP, au fost formulate prea general pentru a fi utile în cadrul procesului de programare. CSP nu au fost actualizate pentru a reflecta schimbările majore, precum documentele privind parteneriatele europene ale Consiliului.

16.

PIM nu au stabilit o prioritate între și în cadrul sectoarelor, astfel cum se solicita în liniile directoare ale Comisiei (9), și nici nu au indicat un calendar pentru acțiunile prevăzute. Primul parteneriat european din 2004 i-a oferit Comisiei oportunitatea de a-și concentra acțiunile în mod mai concret în cadrul PIM pentru perioada 2005-2006 (10). Deși PIM pentru perioada 2005-2006 conțineau referințe la prioritățile parteneriatelor europene, acestea nu ofereau orientări suficiente în ceea ce privește selecția acțiunilor ce urmau să fie finanțate.

17.

În conformitate cu Regulamentul privind programul CARDS, Comitetul de gestionare CARDS (11) trebuia să emită un aviz cu privire la liniile directoare ale programării CARDS, programele indicative multianuale și programele anuale, cu scopul de a îmbunătăți orientarea strategică în cadrul procesului de programare. În realitate, nu s-a găsit nicio probă care să ateste contribuția activității Comitetului la îmbunătățirea calității documentelor propuse.

18.

În general, fie nu existau analize sectoriale detaliate ale Comisiei și nici strategii naționale elaborate de țările beneficiare, fie aceste analize și strategii erau prezentate prea târziu pentru a îmbunătăți orientarea strategică. În consecință, proiectele nu au fost selecționate pe baza unor criterii obiective și, în anumite situații, selecția a avut loc ca răspuns la solicitările ad hoc ale beneficiarilor.

19.

Deși procesul de identificare era complex, acesta nu implica o metodologie clară pentru optimizarea selecției proiectelor. De exemplu, nu exista o analiză a raportului costuri/beneficii (12) și nicio altă analiză comparativă a altor proiecte posibile înainte de selecția acestora. Unele proiecte erau doar o continuare a ajutoarelor anterioare. Nu exista nicio linie directoare pentru a decide care tip de intervenție este mai bine adaptat procesului de stabilizare și asociere.

20.

Auditul a identificat diferențe între proiectele planificate și cele puse în aplicare. Anumite proiecte esențiale nu au fost puse în aplicare datorită rezistenței manifestate de țara beneficiară, în timp ce planurile inițiale ale altor proiecte au fost ignorate (caseta 1).

Caseta 1Exemple de proiecte care nu au fost puse în aplicareCazul 1: Lipsa sprijinului politic pentru Instituția Supremă de Audit (ISA) a SerbieiÎncă din anul 2001, AER a identificat elementele de bază necesare pentru o reformă instituțională semnificativă a statului în Serbia, incluzând sprijinul pentru trezorerie, pentru funcția de audit intern, precum și pentru un proiect privind înființarea unei Instituții Supreme de Audit. Cu toate acestea, sprijinul necesar din partea Parlamentului sârb pentru ISA nu s-a concretizat și, până la programul din 2006, proiectul nu a mai fost continuat.Cazul 2: Misiunea de asistență polițienească a Comisiei Europene în AlbaniaFișa proiectului pentru sectorul de justiție și afaceri interne din Albania, pentru anul de programare 2002, prevedea o componentă de poliție și ordine publică care „să contribuie la crearea statului de drept, precum și la stabilirea unei forțe de poliție operative, capabilă să contribuie la stabilitatea democratică”. Aceasta stabilea următoarele: „Proiectul va fi pus în aplicare prin sprijinirea Misiunii de asistență polițienească a CE (ECPA), formare și sprijin pentru investiții în domeniu.” Din cele 8 milioane EUR alocate componentei de poliție și ordine publică, 4 milioane EUR erau destinați sprijinului pentru consolidarea instituțională (finanțarea misiunii ECPA), 2,5 milioane EUR componentei de formare și sprijin, iar 1,5 milioane EUR componentei de investiții.În realitate, fișa proiectului a fost complet ignorată. Nu s-a cheltuit niciun euro pentru finanțarea misiunii ECPA. 4,7 milioane EUR au fost cheltuiți pentru o rețea de comunicații de date, 1,9 milioane EUR au fost cheltuiți pentru echipamente de alimentare cu energie și 1 milion EUR au fost acordați ca subvenție Organizației Națiunilor Unite, cu scopul de a sprijini programul de reformă a sectorului de securitate.

21.

Deoarece țările beneficiare se refăceau în urma războiului, în primii ani ai programului CARDS accentul a fost pus mai mult asupra reconstrucției (prin proiecte de investiții), decât asupra consolidării instituționale. Cu toate acestea, pe măsură ce programul a evoluat, a fost nevoie de o reorientare către consolidarea instituțională.

22.

Redirecționarea ajutorului a suscitat interesul autorității de descărcare de gestiune. În raportul său asupra Agenției Europene pentru Reconstrucție (AER), publicat în mai 2002, Parlamentul European considera că AER ar trebui să sporească semnificativ ajutorul UE în cele două state (Republica Federală Iugoslavia și Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei) în favoarea consolidării instituționale.

23.

Curtea a analizat proiectele CARDS cu scopul de a determina și a evalua ponderea proiectelor de consolidare instituțională comparativ cu cea a proiectelor de investiții (a se vedea figura 1).

24.

În general, între 2001 și 2005, s-a acordat o importanță mai mare proiectelor de consolidare instituțională. Încă de la început, accentul pus pe consolidarea instituțională a fost mai pronunțat în țările unde ajutorul era gestionat de delegații (14) decât în țările în care acesta era gestionat de AER (15).

25.

Înfrățirea este considerată ca fiind un instrument important pentru consolidarea capacității administrative a unei țări (16). Cu toate acestea, demararea procesului de înfrățire a fost mai lentă în Balcanii Occidentali, în special în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, unde AER a început să utilizeze acest instrument numai din 2005. Conform unei evaluări a înfrățirii realizate de AER (17), sprijinul acordat de responsabilii de programe ai Agenției pentru înfrățire a fost uneori limitat, iar personalul AER nu era întotdeauna suficient de bine pregătit pentru a utiliza acest instrument.

26.

Deoarece țările din Balcanii Occidentali se refăceau în urma războiului, proiectele de programe și fișele de proiect  (18) aferente, precum și proiectele în curs de punere în aplicare au luat în considerare cererea Parlamentului de a crește ajutorul UE și de a-l reorienta dinspre investiții către consolidarea instituțională. Cu toate acestea, în anumite situații, modificările aduse proiectelor planificate au condus la acordarea unei importanțe mai reduse consolidării instituționale (a se vedea caseta 2).

Caseta 2Redirecționarea unui proiect de consolidare instituțională – Gestionarea integrată a frontierelor în Fosta Republică Iugoslavă a MacedonieiProgramul anual CARDS 2003 în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei prevedea, printre altele, consolidarea controlului la frontiera verde, fiind alocată, în acest scop, suma de 2,8 milioane EUR. Conform programului anual, au fost necesare mai multe acțiuni pe termen scurt în acest domeniu: (1) înființarea unui serviciu specializat de pază la frontieră, (2) îmbunătățirea procedurilor de recrutare, (3) asigurarea unei pregătiri de bază și a unor cursuri aprofundate privind controlul la frontieră și (4) furnizarea de echipamente pentru detectarea documentelor false sau falsificate, de aparatură de înaltă tehnologie pentru percheziționarea vehiculelor, precum și de instrumente de formare corespunzătoare.Obiectivele acestei inițiative au fost duble: (1) să amelioreze capacitatea de cooperare a serviciilor naționale de frontieră în cadrul organizațional existent, cu scopul de a răspunde nevoilor imediate, și (2) să creeze o nouă structură organizațională pentru poliția de frontieră, precum și capacități operaționale în conformitate cu normele Uniunii Europene.În loc să răspundă în mod adecvat necesităților, obiectivelor și priorităților menționate mai sus, AER a utilizat întreaga sumă pentru a achiziționa vehicule.

27.

Curtea nu a găsit nicio probă care să ateste monitorizarea continuă a proiectelor de către Comitetul de gestionare după etapa de aprobare. Cu alte cuvinte, Comitetul de gestionare nu mai urmărea modificările aduse proiectelor odată ce punerea în aplicare a acestora a fost demarată.

28.

În iulie 1998, Curtea a publicat Raportul special nr. 5/98 privind reconstrucția în fosta Iugoslavie (perioada 1996-1997). Auditul a cuprins două țări: Bosnia și Herțegovina și, într-o mai mică măsură, Croația. Raportul a criticat faptul că, în ciuda declarațiilor clare de intenție ale UE, Comisia nu a reușit să mobilizeze personal suficient pentru activitatea de reconstrucție în fosta Iugoslavie, nici la nivelul serviciilor centrale ale sale și nici în zonele aflate în reconstrucție. Curtea a formulat concluziile următoare:

29.

Pentru a depăși deficiențele în acordarea ajutorului UE, recomandarea Curții adresată Comisiei a fost ca aceasta din urmă să deconcentreze gestionarea ajutorului în favoarea delegațiilor sale și să se concentreze asupra unui număr mai redus de sectoare.

30.

Luând în considerare deficiențele menționate mai sus, prezentul audit al Curții a evaluat măsura în care structurile de gestionare a programului CARDS au fost eficiente și dacă ajutorul a fost acordat cu suficientă rapiditate.

31.

Auditul a revelat îmbunătățiri semnificative în ceea ce privește eficiența operațiunilor UE în Balcanii Occidentali începând cu 1998. Au avut loc schimbări majore. În primul rând, Regulamentul privind programul CARDS a unificat temeiul juridic pentru acest tip de operațiuni. În al doilea rând, a fost introdus procesul de deconcentrare pentru a îmbunătăți calitatea ajutorului extern comunitar, precum și rapiditatea în acordarea acestuia (19). În al treilea rând, Comisia a delegat o parte din punerea în aplicare a ajutorului către o nouă organizație, creată special în acest scop, Agenția Europeană pentru Reconstrucție. Toate aceste acțiuni au contribuit la accelerarea acordării ajutorului și la îmbunătățirea eficienței asistenței (a se vedea caseta 3).

Caseta 3Exemplu de rate ridicate de contractare în cadrul CARDSAER a fost creată ca răspuns la necesitatea de a acționa rapid și eficient pentru a aborda nevoile urgente ale populației din Kosovo după conflict, în perioada imediat următoare crizei din 1999. În cadrul auditurilor sale anterioare, Curtea a concluzionat că acțiunile AER în Kosovo, imediat după criză, au îndeplinit obiectivele ambițioase privind serviciile de bază. Ratele ridicate de contractare s-au menținut în Kosovo pe tot parcursul programului CARDS. Până în noiembrie 2006, AER a gestionat, în Kosovo, mai mult de 1 100 milioane EUR în numele Comisiei, din care circa 91 % au fost utilizați în contractele corespunzătoare și circa 86 % au fost plătiți. Alături de intervenția trupelor KFOR, ajutorul UE a contribuit la normalizarea vieții în Kosovo.

32.

Per ansamblu, programul CARDS a fost pus în aplicare prin intermediul a patru metode și structuri diferite (a se vedea figura 2), majoritatea dintre acestea lăsând puțin loc implicării statelor beneficiare. Această abordare a vizat garantarea acordării rapide a ajutorului, reflectând deficiențele administrațiilor naționale.

33.

Principalele caracteristici ale structurilor diferite de gestionare sunt următoarele:

34.

Curtea a constatat că gestionarea centralizată deconcentrată și indirectă (AER) a asigurat acordarea eficientă a ajutorului, în timp ce, în cadrul celorlalte două structuri (centralizată și descentralizată), au fost semnalate deficiențe (23).

35.

Atât la nivelul delegațiilor, cât și al AER, rapiditatea în gestionarea proiectelor a crescut datorită capacității sporite a unităților operaționale, precum și datorită prezenței pe teren a agenților însărcinați cu aspecte financiare și contractuale. Contactele intensificate cu beneficiarii și cu alte părți interesate, precum și înțelegerea mai bună a condițiilor, a riscurilor și a oportunităților pe plan local au contribuit la îmbunătățirea performanțelor, reducând timpul necesar pentru soluționarea problemelor (24).

36.

Celelalte două structuri de punere în aplicare – deși mai puțin importante în termeni monetari – au fost mai puțin eficace. În ceea ce privește gestionarea centralizată – program regional interstatal gestionat la nivel central –, au fost identificate mai multe deficiențe:

37.

Structurile descentralizate de punere în aplicare din Albania și din Croația s-au confruntat, de asemenea, cu probleme:

38.

În rapoartele sale privind acțiunile externe [de exemplu, Raportul special nr. 6/2006 privind aspectele de mediu ale cooperării pentru dezvoltare a Comisiei (26)], Curtea de Conturi Europeană a criticat, în mod repetat, întârzierile Comisiei în ceea ce privește contractarea și punerea în aplicare. În schimb, programul CARDS s-a caracterizat printr-o rată foarte ridicată de contractare (a se vedea figura 3) în Kosovo, Bosnia și Herțegovina și în Serbia, dar, datorită întârzierilor aferente programelor anterioare, printr-un început relativ lent în Albania și Croația.

39.

În Albania, necesitatea de a compensa această întârziere a condus, mai târziu, la o concentrare foarte ridicată de contracte semnate: 63 % din contractele CARDS încheiate în perioada 2001-2005 au fost semnate în 2004, ceea ce a condus la executarea simultană a unui număr mare de contracte și la dificultăți mai mari în ceea ce privește capacitatea de absorbție a țărilor beneficiare (27) (a se vedea caseta 4). Întârzierile înregistrate în cadrul programului anual 2001 au avut drept consecință punerea în aplicare în același timp a două programe anuale în Croația.

Caseta 4Suprasolicitarea capacității administrative naționale în AlbaniaÎn Albania, pe lângă concentrarea ridicată de proiecte într-o perioadă scurtă de timp, cea mai mare parte a ajutorului a fost destinată sectorului de justiție și afaceri interne. La momentul auditului, existau cel puțin 48 de proiecte diferite, derulate simultan în domeniile justiției și afacerilor interne. 13 dintre acestea erau finanțate de UE, iar 35 de către alți donatori.De exemplu, în cazul proiectului EURALIUS în Albania (Misiunea de asistență europeană pentru sistemul de justiție albanez), în urma auditului, s-a constatat că obiectivele din etapa de concepere a proiectului erau foarte ambițioase. Trebuiau îndeplinite 10 obiective specifice ce implicau 15 tipuri diferite de parteneri de proiect în același timp. Fiecare dintre cele zece obiective implica numeroși parteneri de proiect diferiți. Drept consecință, Ministerul Justiției, beneficiarul principal, trebuia să administreze 78 de activități diferite prevăzute.

40.

Unul dintre efectele secundare principale nedorite ale ritmului ridicat de contractare, încurajat de Comisie, a fost acela că beneficiarii nu au putut beneficia pe deplin de proiecte, reducând astfel eficacitatea și impactul acestora.

41.

Pentru a asigura eficacitatea proiectelor, asistența comunitară acordată în cadrul procesului de stabilizare și asociere este supusă anumitor condiții, a căror nerespectare poate determina Comisia să întreprindă măsuri corespunzătoare. Cu toate acestea, există proiecte care au fost puse în aplicare în cazuri în care beneficiarul nu a respectat toate condițiile, valoarea adăugată fiind astfel mai redusă decât cea scontată inițial. Un exemplu în acest sens îl reprezintă sprijinul acordat sistemului judiciar din Croația descris în caseta 5.

Caseta 5Sprijinul acordat sistemului judiciar din CroațiaProiectul de înfrățire finanțat prin programul 2002 a fost pus în aplicare, în ciuda faptului că niciuna dintre condițiile specificate în formularul de proiect nu era îndeplinită în momentul demarării proiectului. Una dintre condiții presupunea existența unei strategii de reformă judiciară. Dat fiind faptul că proiectul era o prioritate absolută pentru Comisie, acesta a fost impus beneficiarului. Din motivele menționate mai sus, recomandările adresate beneficiarului, deși acceptate și recunoscute de Ministerul croat al Justiției, nu au determinat acțiuni importante în toate domeniile.

42.

Pe lângă contribuția la PSA, în preambulul Regulamentului privind programul CARDS, celălalt obiectiv principal al asistenței este descris astfel: „Asistența comunitară existentă ar trebui dezvoltată și reorientată pentru… a consolida responsabilitatea țărilor și a entităților beneficiare față de acest proces [PSA].”

43.

Astfel cum este specificat la punctul 31, motivul principal care justifică structurile de gestionare adoptate era de a asigura acordarea rapidă a ajutorului. Inconvenientul acestei abordări este implicarea redusă a țării beneficiare. Această abordare era adecvată etapei de reconstrucție, însă nu și pe măsură ce asistența a fost redirecționată dinspre proiectele de infrastructură către proiectele de consolidare instituțională.

44.

Regulamentul nu prevede nicio responsabilitate specifică țărilor beneficiare. În ciuda voinței politice aparente de a integra aceste țări cât mai rapid posibil în Uniunea Europeană, responsabilitățile acestora de gestionare nu au sporit. Curtea nu a găsit niciun indiciu conform căruia Comisia ar dispune de o strategie formală de gestionare a ajutorului – generală sau specifică pentru fiecare țară – pentru a spori progresiv responsabilitatea beneficiarilor.

45.

Curtea a evaluat în ce măsură gestionarea programului CARDS de către Comisie a contribuit la sporirea responsabilității țărilor beneficiare în anumite etape esențiale din gestionarea ciclului de proiect și a evaluat consecințele asumării insuficiente a responsabilității asupra proiectelor de către aceste țări.

46.

Liniile directoare ale Comisiei privind identificarea proiectelor și elaborarea ulterioară a programelor anuale (28) nu încurajau participarea beneficiarilor la luarea deciziilor. Instrucțiunile emise de EuropeAid pentru perioada de programare anuală 2001 și 2002 nu prevedeau niciun fel de implicare a beneficiarilor. Liniile directoare pentru programele anuale 2003 și 2004 prevedeau o anumită implicare – deși limitată –, solicitând stabilirea unor contacte inițiale cu beneficiarii potențiali în timpul lucrărilor de pregătire, precum și trimiterea de către delegație sau AER a proiectelor de fișe către beneficiari cu cel puțin două săptămâni înainte de aprobarea definitivă a programului anual. Auditul a evaluat gradul de implicare a beneficiarilor prin intermediul interviurilor la fața locului cu aproximativ 30 de beneficiari.

47.

Curtea a identificat câteva exemple, în special în Bosnia și Herțegovina, Croația și Serbia, în care Comisia și agenția încercaseră să sporească asumarea responsabilității asupra proiectelor de către țările beneficiare (a se vedea caseta 6).

Caseta 6Exemplu de bune practici privind asumarea responsabilității asupra proiectelor de către țările beneficiareCazul 1: Consolidarea Direcției de integrare europeană în Bosnia și Herțegovina (BA)Procesul decizional privind programarea CARDS 2006 în BA este un bun exemplu pentru evoluția înregistrată în ceea ce privește asumarea responsabilității asupra programelor și obligația de raportare din partea țărilor beneficiare. Comisia a început să consolideze capacitatea țărilor beneficiare deja în cadrul programelor anuale CARDS 2004 și 2005, de exemplu, prin crearea de posturi de senior programming officer (agent responsabil de programare) în cadrul ministerelor și al agențiilor corespunzătoare din BA, precum și prin sprijinul acordat Direcției de integrare europeană. Ca urmare a eforturilor întreprinse, în ultimul an al programului CARDS, fișele de proiect au fost elaborate de autoritățile din BA.Cazul 2: Proiectul Nikola Tesla din SerbiaDeși cadrul juridic al agenției (gestionare centralizată indirectă) nu este cel mai adecvat pentru sporirea responsabilității țării beneficiare, agenția a reușit totuși să găsească o soluție inovatoare în cazul unui proiect pentru o centrală electrică din Serbia (Nikola Tesla A5).Caracterul inovator al punerii în aplicare a proiectului a constat în folosirea unui „acord de subvenționare”. Prin această formulă, responsabilitatea planificării, inclusiv a definirii specificațiilor tehnice și a gestionării proiectului, a fost încredințată beneficiarului, furnizorul de energie electrică din Serbia.Specificațiile tehnice au fost verificate și aprobate de supraveghetorul angajat prin contract, în timp ce agenția a continuat să se ocupe de procedura de licitație și de control al plăților. Toate părțile, inclusiv beneficiarul, au fost foarte satisfăcute de această formulă și, astfel, se poate concluziona că beneficiarul și-a asumat responsabilitatea maximă, ce poate fi estimată în cadrul unui astfel de mecanism, asupra proiectului.

48.

Cu toate acestea, în majoritatea cazurilor, Comisia nu a fost consecventă în promovarea responsabilității țării beneficiare în ceea ce privește elaborarea așa-numitelor fișe de proiect și, mai târziu, a caietelor de sarcini. Participarea a variat de la o țară la alta, pe baza inițiativelor luate de delegații sau de AER, în funcție de capacitățile țărilor în cauză. Deși Curtea a constatat o implicare mai mare a țărilor beneficiare, asumarea responsabilității asupra proiectelor de către aceste țări a continuat să fie limitată.

49.

Cofinanțarea proiectelor cu fonduri naționale este un indicator al asumării responsabilității asupra programelor de către țările beneficiare și al interesului manifestat de acestea. Deși liniile directoare ale programului CARDS propun folosirea cofinanțării naționale, aceasta a fost rareori utilizată (29). O excepție pozitivă în acest sens, singura dintre cele 31 de proiecte nesubvenționate auditate, este cea a proiectului de cadastru croat, în care procentul de cofinanțare a fost semnificativ, iar coordonarea donatorilor a fost realizată cu eficacitate de autoritățile croate. În mod similar, gradul de angajament al beneficiarilor de subvenții a fost, de asemenea, ridicat (30).

50.

O modalitate de a spori responsabilitatea țării beneficiare constă în a încuraja participarea autorităților naționale la comitetele de evaluare a ofertelor. Cu toate acestea, conform instrucțiunilor EuropeAid, care sunt obligatorii pentru delegații și care funcționează ca orientări pentru AER, majoritatea membrilor cu drept de vot din comitetele de evaluare trebuie să reprezinte Comisia (a se vedea caseta 7). Această situație este diferită de cea din multe alte domenii ale acțiunilor externe, în care Comisia nu este reprezentată ca membru cu drept de vot în comitetele de evaluare, dar are drept de veto.

Caseta 7Compunerea comitetelor de evaluare a ofertelorCurtea a evaluat 177 de comitete de evaluare a ofertelor din perioada 2002-2005. În medie, 55 % din membrii cu drept de vot erau responsabili de sarcini din cadrul delegațiilor sau centrelor operaționale ale AER, și 13 % din membrii cu drept de vot erau experți externi independenți. Reprezentarea medie a organizațiilor țărilor beneficiare a fost de 32 %, cu excepția Croației, unde procentul a crescut semnificativ la 52 %, și a Bosniei și Herțegovinei, unde numărul membrilor cu drept de vot din partea beneficiarilor a scăzut la 24 %.

51.

Conform instrucțiunilor EuropeAid, comitetele de evaluare trebuie să cuprindă un număr minim de patru membri ai delegațiilor CE sau ai AER (și anume președinte, secretar și doi evaluatori) pentru un evaluator extern și doi alți membri ai delegațiilor CE sau ai AER pentru fiecare evaluator suplimentar al beneficiarului. Acest sistem solicită excesiv resursele umane din cadrul delegațiilor, împiedicând procesul de asumare a responsabilității asupra programelor din partea țării beneficiare.

52.

Unul dintre obstacolele în calea descentralizării a fost acela că țările beneficiare nu cunoșteau procedurile de contractare ale Comisiei Europene. În Croația, reprezentanții autorităților naționale au fost invitați în mod sistematic de către delegație să participe la reuniunile comitetelor de evaluare în calitate de observatori fără drept de vot. Aceasta reprezenta o bună practică, deoarece permite autorităților naționale să se familiarizeze cu procedurile detaliate de licitație, nefiind, însă, aplicată sistematic în alte țări. De exemplu, în Albania, în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei și în Serbia, această practică a fost aplicată doar în cazuri excepționale.

53.

În conformitate cu liniile directoare CARDS, întregul ajutor acordat în cadrul acestui program trebuie să fie coordonat cu alți donatori. Coordonarea donatorilor este dificilă, în special, în Balcanii Occidentali, datorită numărului mare de donatori, precum și existenței a două programe diferite: programul aderării la UE și programul de dezvoltare și de reducere a sărăciei al Băncii Mondiale, al Organizației Națiunilor Unite și al anumitor agenții ale statelor membre ale UE.

54.

„Declarația de la Paris cu privire la eficacitatea ajutorului pentru dezvoltare” (31) a confirmat principiul conform căruia țările beneficiare se obligă să preia conducerea în coordonarea ajutorului la toate nivelurile, în timp ce donatorii se obligă să respecte poziția conducerii țării partenere. În țările incluse în programul CARDS, auditul nu a identificat aproape nicio probă care să demonstreze o astfel de conducere din partea țărilor beneficiare sau vreo acțiune din partea donatorilor de a încuraja aceste țări să asigure conducerea coordonării. Singura inițiativă în acest sens a fost identificată în Albania (a se vedea caseta 8).

Caseta 8Coordonarea donatorilor în AlbaniaPentru a îmbunătăți coordonarea donatorilor în Albania, cele patru organizații multilaterale (CE, OSCE, ONU și BM) au stabilit un mecanism de coordonare sectorială în decembrie 2003. Acestea au convenit asupra împărțirii responsabilităților între ele în patru domenii tematice. Pentru a gestiona procesul de coordonare, acestea au format Secretariatul tehnic al donatorilor. Acest sistem contribuie la o complementaritate și la o diviziune a muncii mult mai eficace. Se estimează ca donatorii să-și exploateze avantajele comparative respective la nivel sectorial și să delege autoritate către donatorii lideri desemnați pentru executarea programelor.Comunitatea donatorilor a contribuit la stabilirea unui sistem de planificare integrată, lansat de guvernul albanez în 2005, care ar trebui să sprijine această țară să-și conducă propriul proces de dezvoltare. Acest sistem are ca scop integrarea diverselor cadre politice într-un singur plan de dezvoltare pe termen mediu în 2007, precum și stabilirea unei noi arhitecturi pentru coordonarea donatorilor și gestionarea ajutorului extern.

55.

Delegațiile și AER aplică proceduri de monitorizare diferite:

56.

Pentru ca monitorizarea să fie eficace, proiectele trebuie să aibă obiective definite, precum și indicatori verificabili obiectivi (IVO) pe baza cărora să poată fi urmărită îndeplinirea acestor obiective. Cu toate acestea, fie IVO nu sunt oferiți, fie, atunci când sunt oferiți, aceștia nu sunt măsurabili sau limitați în timp. De exemplu, în cadrul unui proiect al Academiei de Poliție, unul dintre IVO era „formarea corespunzătoare a personalului” fără a specifica numărul prevăzut de participanți sau programa. În alt proiect, existau indicatori precum „îmbunătățirea capacității operaționale”, fără criterii specifice.

57.

În conformitate cu Regulamentul privind programul CARDS, Comisia a evaluat programul până la sfârșitul lunii iunie 2004. Conform specificațiilor de evaluare, obiectivul acesteia a fost de a oferi Comisiei Europene o apreciere independentă și fiabilă a strategiei de asistență în cadrul programului CARDS și a evoluției acesteia într-un context politic mai larg. Aceasta a cuprins perioada 2001-2003 (a se vedea, de asemenea, punctul 10).

58.

Pentru a îmbunătăți gestiunea financiară, un aspect esențial al procesului de evaluare îl reprezintă urmărirea recomandărilor formulate. În principiu, Comisia are la dispoziție un an pentru a raporta asupra acțiunilor sale de urmărire. În acest caz, Comisia a întocmit un raport doi ani mai târziu, ceea ce se poate datora, în parte, faptului că aceasta nu a fost satisfăcută de calitatea anumitor recomandări formulate.

59.

Deși nu există nicio obligație formală de a evalua proiecte sau sectoare individuale, aceasta este o bună practică, deoarece ar permite concretizarea rezultatelor și recomandărilor. AER a efectuat evaluări sistematice la nivel de sector și de proiect, atât intermediare, cât și ex post. Rezumatele acestor evaluări au fost publicate pe site-ul web al AER, contribuind astfel la difuzarea constatărilor. În schimb, delegațiile au efectuat rareori evaluări la nivel de proiect sau de sector, iar puținele rapoarte întocmite de acestea nu au fost publicate pe site-urile lor web.

60.

Difuzarea rezultatelor obținute în urma proceselor de monitorizare și de evaluare diferă, de asemenea, între delegații și AER. Agenția organizează, în mod regulat, întâlniri și ateliere pentru responsabilii de sarcini și de programe din centre operaționale diferite, în vederea realizării unui schimb de experiență. Cu toate acestea, nu există același nivel de difuzare între statele în care programele sunt gestionate de delegații. Există anumite contacte între delegații și personalul AER, însă acestea nu sunt sistematice.

61.

Concluzia Curții este că gestionarea programului CARDS de către Comisie a contribuit în mare măsură la stabilizare și reconstrucție în țările beneficiare. Totuși, ajutorul a fost mai puțin eficace în ceea ce privește îmbunătățirea capacităților administrative, datorită faptului că, inițial, s-a acordat mai puțină importanță consolidării instituționale, precum și datorită capacității insuficiente a țărilor beneficiare de a absorbi ajutorul acordat.

62.

Orientarea strategică a Comisiei a fost formulată în linii foarte generale. Acest lucru era suficient pentru faza de reconstrucție, însă nu și pentru obiectivele mai ambițioase de consolidare instituțională.

63.

Documentele referitoare la cadrul strategic național au fost formulate în termeni generali; astfel, acestea nu au oferit orientări suficient de detaliate, în special datorită faptului că acestea nu erau sprijinite de strategii sectoriale oportune. Programele indicative multianuale, care stau la baza planificării anuale și a selecției proiectelor, nu au stabilit o prioritate între diferitele domenii de intervenție și nici în cadrul fiecăruia dintre acestea. Astfel, nu exista nicio bază de optimizare a identificării proiectelor, ceea ce a avut ca rezultat o serie de proiecte necoordonate și izolate.

64.

În primele stadii ale programelor, ajutorul era direcționat, în principal, spre proiecte de reconstrucție de tip investiție, și nu spre proiecte de consolidare instituțională. Pe măsură ce programele au evoluat, atenția a trecut, în mod natural, spre consolidarea instituțională, care reprezintă în prezent marea majoritate a cheltuielilor. Curtea observă că, încă de la început, accentul asupra consolidării instituționale a fost mai pronunțat în țările în care ajutorul era gestionat de delegații decât în țările în care acesta era gestionat de AER. În cazul agenției, această situație a cauzat întârzieri în introducerea proiectelor de înfrățire.

Recomandarea nr. 1Orientarea strategică pentru punerea în aplicare a noului Instrument de asistență pentru preaderare (IAP) (32) ar trebui să acorde o atenție suficientă diferitelor domenii de intervenție, cu scopul de a garanta faptul că ajutorul este direcționat în mod adecvat, că domeniile-cheie sunt abordate sistematic și că baza de ierarhizare și de selecție a proiectelor este adecvată.

65.

Abordările de gestionare puse în aplicare de Comisie au fost, cu câteva excepții, adecvate contextului și necesităților țărilor beneficiare. Acestea au fost eficace, garantând o acordare rapidă a ajutorului, însă nu au luat suficient în considerare importanța maximizării beneficiilor acestui ajutor.

66.

Au fost utilizate patru abordări de gestionare diferite, cu scopul de a reflecta contextul din țările beneficiare în cauză. Două dintre aceste abordări (delegațiile deconcentrate și AER) – reprezentând cea mai mare parte a cheltuielilor – au fost, în general, eficace și corespunzătoare. Celelalte două (gestionarea centralizată și descentralizată) au fost mai puțin eficiente și adaptate nevoilor specifice.

67.

Comisia a răspuns cu succes la criticile anterioare privind punerea în aplicare lentă, asigurând acordarea rapidă a ajutorului, ceea ce s-a dovedit a fi deosebit de avantajos în etapa de reconstrucție. Cu toate acestea, în ceea ce privește consolidarea instituțională, accentul pus pe rapiditate nu a fost echilibrat de luarea suficientă în considerare a capacității țărilor beneficiare de a maximiza beneficiile ajutorului sau de a respecta toate condițiile prealabile.

Recomandarea nr. 2Comisia ar trebui să continue să pună accentul pe punerea în aplicare rapidă a ajutorului, dar să acorde, în egală măsură, o atenție suficientă aspectelor legate de eficacitate, precum capacitatea beneficiarilor de a absorbi integral ajutorul furnizat (în special, în contextul proiectelor de consolidare instituțională).

68.

Deși Comisia a considerat ca fiind prioritară asumarea responsabilității țărilor beneficiare asupra proiectelor, aceasta nu a pus în aplicare o abordare consecventă în îndeplinirea obiectivului său, iar abordările de gestionare utilizate nu au favorizat acest proces.

69.

Țările beneficiare nu au fost implicate decât în mod limitat în etapele de identificare și de licitare a proiectelor. Spre sfârșitul programului, participarea țărilor beneficiare a crescut, deși responsabilitatea acestora asupra proiectelor a continuat să fie limitată. În ciuda angajamentului țărilor beneficiare de a coordona numărul mare de donatori diferiți din regiune – un indicator important de asumare a responsabilității –, auditul nu a descoperit nicio probă conform căreia o astfel de coordonare ar fi avut loc.

Recomandarea nr. 3Referitor la programul IAP, Comisia ar trebui să abordeze aspectul esențial privind asumarea responsabilității asupra proiectelor de către țările beneficiare prin strategii specifice în toate domeniile de gestionare și punere în aplicare, în special în ceea ce privește licitațiile.

70.

Monitorizarea și evaluarea au fost parțial satisfăcătoare, dar inconsecvente din punct de vedere al calității. Procedurile de monitorizare ale delegațiilor erau diferite de cele ale Agenției Europene pentru Reconstrucție, deși, din 2005, a fost aplicată o metodologie comună. Lipsa de indicatori adecvați pentru proiecte a compromis eficacitatea monitorizării. Evaluarea programului CARDS a fost efectuată astfel cum a fost prevăzut, dar urmărirea realizată de Comisie a fost tardivă. Există diferențe nejustificate între delegații și AER în ceea ce privește intensitatea evaluărilor de proiecte sau de sectoare, precum și difuzarea rezultatelor monitorizării și evaluării.

Recomandarea nr. 4Procesele de monitorizare și evaluare ar trebui să fie armonizate, inclusiv extinderea către delegații a practicii AER de evaluare a diferitelor proiecte/sectoare și de publicare a rezultatelor și a lecțiilor învățate.Comisia ar trebui să se asigure că evaluările sunt urmărite cu promptitudine.

(a)

programul CARDS a fost extrem de important pentru asigurarea unui sprijin financiar și tehnic în procesul de stabilizare și asociere;

(b)

natura și abordarea centralizată ar putea împiedica asumarea responsabilității asupra programului, precum și eficacitatea acestuia;

(c)

realizarea unui echilibru între sprijinul pentru consolidare instituțională și investițiile pentru dezvoltare a reprezentat o provocare importantă;

(d)

dimensiunea regională a programului a fost precară.