07/Volumul 14

RO

Jurnalul Ofícial al Uniunii Europene

188

C 312/1

JURNALUL OFÍCIAL AL UNIUNII EUROPENE

(1)

Prezentele orientări fac parte din planul general de creare a unui spațiu aerian european unic, un subiect la care Comisia lucrează de peste 10 ani. Setul de măsuri de liberalizare denumit „al treilea pachet de măsuri pentru aviație”, în vigoare din 1993, a permis tuturor transportatorilor aerieni care dețin o licență comunitară să aibă acces nerestricționat la piața intracomunitară, cu liberalizarea tarifelor, din aprilie 1997 (1). Ca un corolar, pentru garantarea furnizării continue către cetățeni a unor servicii de calitate la prețuri accesibile pe întreg teritoriul lor, acele state membre care doresc să facă aceasta au stabilit obligații de servicii publice privind frecvența, punctualitatea serviciilor, disponibilitatea locurilor sau tarifele preferențiale pentru anumite categorii de utilizatori într-un cadru juridic clar. Aceste obligații de servicii publice au permis transportului aerian să aibă o contribuție semnificativă la coeziunea economică și socială și la dezvoltarea echilibrată a regiunilor.

(2)

De asemenea, o serie de măsuri au fost luate în domenii cum ar fi alocarea de sloturi orare (2), serviciile de handling la sol (3) și sistemele informatizate de rezervare (4), pentru a sprijini această liberalizare a pieței și pentru a permite întreprinderilor să concureze în condiții de egalitate. Se fac propuneri concrete privind sloturile orare (se propune, pentru prima dată, un mecanism de piață pentru alocarea sloturilor, în vederea creșterii mobilității în aeroporturile aglomerate), egalitatea de acces la sistemele informatizate de rezervare și serviciile de handling la sol. Cea din urmă propunere are drept scop stimularea concurenței dintre furnizorii de servicii prin creșterea accesului lor la piață.

(3)

În același timp, deschiderea industriei, care a avut în mod evident o influență majoră asupra activităților și comportamentului companiilor aeriene tradiționale sau „flag carriers”, a fost însoțită de un control strict al ajutorului oferit de stat. Aplicarea principiului unui ajutor unic pentru restructurare („one time-last time”) a permis, astfel, companiilor aeriene mai adaptabile să facă trecerea de la un regim de operare relativ protejat la concurența între competitori normali pe piață. Aceasta a dus la o restructurare semnificativă a întregii industrii aviatice, o măsură care a devenit și mai necesară după evenimentele de la 11 septembrie 2001, care au avut o influență considerabilă asupra transportului aerian. Unele exemple de consolidare în industria aeriană sunt recentele alianțe Air France/Alitalia, Lufthansa/Austrian Airlines și Iberia/British Airways, precum și recenta fuziune dintre Air France și KLM.

(4)

Hotărârile Curții de Justiție denumite „Open skies” (5) au dat un nou impuls industriei aviatice, confirmând faptul că, în domeniul aviației civile, Comunitatea dispune de competențe de negociere la nivel internațional. Importanța acestor hotărâri este considerabilă, deoarece ele promovează consolidarea între companiile aeriene europene și sporesc capacitatea acestora de a face față concurenței companiilor aeriene din țări terțe pe o bază comunitară.

(5)

În ultimii ani s-au produs alte două evenimente majore pe piața europeană a transportului aerian. Unul dintre acestea este apariția unui număr de companii noi de talie comunitară, care oferă tarife promoționale susținute printr-o structură „low cost”. Celălalt eveniment este efortul depus de aeroporturi în ultimii ani în direcția asigurării unor noi legături aeriene.

(6)

Dezvoltarea inițială a aeroporturilor a fost determinată deseori de considerații pur teritoriale sau, în unele cazuri, de cerințe de natură militară. Aceste considerații de planificare a utilizării terenului pot persista în unele cazuri, dar în multe alte cazuri aeroporturile au fost transferate din controlul statului în control regional, uneori urmând să fie operate de companii publice, sau chiar transferate în sectorul privat. Procesul transferului către sectorul privat a luat, în mod normal, forma privatizării sau a unei deschideri progresive a capitalului.

(7)

Industria aeroportuară comunitară a suferit, în consecință, modificări organizatorice fundamentale, care reflectă nu numai interesul activ al investitorilor privați față de sectorul aeroportuar, ci și o schimbare de atitudine din partea autorităților publice în privința contribuției investițiilor private la dezvoltarea aeroporturilor. Această dezvoltare a condus la o mai mare diversificare și complexitate a funcțiilor îndeplinite de aeroporturi.

(8)

Cu toate acestea, această dezvoltare afectează în mod diferit aeroporturile din Uniunea Europeană. Primele șapte aeroporturi, în ordinea mărimii, din Uniunea Europeană reprezintă mai mult de o treime din întregul trafic din Uniunea Europeană, iar primele 23 de aeroporturi, în ordinea mărimii, reprezintă peste două treimi (6). Cu toate că acestea constituie în primul rând furnizori de infrastructură pentru industria transportului aerian, aceste aeroporturi au devenit operatori comerciali extrem de eficienți. Pe de altă parte, majoritatea aeroporturilor mici din Uniunea Europeană sunt încă deținute și operate de autorități publice în interes public. Astfel, influența activității unui aeroport asupra activității celorlalte aeroporturi și asupra comerțului dintre statele membre variază în mare măsură, în funcție de categoria din care face parte (a se vedea Tipuri de aeroporturi, secțiunea 1.2.1 de mai jos).

(9)

În afară de acestea, este general acceptată opinia că aeroporturile pot avea o influență asupra succesului economiilor locale și asupra întreținerii serviciilor locale, cum sunt educația și sănătatea. Ele joacă, de asemenea, un rol semnificativ în integrarea regiunilor ultraperiferice ale Europei. Serviciile de pasageri și de marfă pot fi cruciale pentru competitivitate și dezvoltare în unele regiuni. Aeroporturile care furnizează servicii de calitate pot acționa ca un magnet pentru companiile aeriene și astfel pot promova activitățile economice, precum și coeziunea economică, socială și regională în cadrul Uniunii Europene.

(10)

Cu toate acestea, Comisia remarcă faptul că transportul aerian nu este singurul vector de dezvoltare în ceea ce privește accesibilitatea regională. Legăturile feroviare de mare viteză aduc, de asemenea, o contribuție semnificativă la coeziunea socială și economică în cadrul Uniunii Europene, în special între marile orașe regionale. După cum se subliniază în cartea albă din 2001 (7), intermodalitatea transport feroviar/transport aerian, în cadrul căreia transportul feroviar și transportul aerian sunt mai degrabă complementare decât în concurență, precum și trenurile de mare viteză care fac legătura între orașe, fac să crească considerabil capacitatea de transport.

(11)

În industria aeroportuară există în prezent câteva niveluri de concurență între diferite tipuri de aeroporturi. Acesta este un factor esențial atunci când se analizează ajutorul de stat, iar el face necesară examinarea măsurii în care concurența ar putea fi denaturată și piața unică ar putea fi afectată. Scenariile privind concurența sunt analizate, fiecare caz în parte, luându-se în considerare particularitățile piețelor în cauză. Cu toate acestea, studiile (8) au arătat că, în general,marile hub-uri internaționale concurează cu aeroporturi similare pe toate piețele de transport în cauză, nivelul de concurență depinzând de factori precum congestia traficului și existența unor modalități de transport alternative sau, în unele cazuri (a se vedea mai jos), cu marile aeroporturi regionale. Marile aeroporturi regionale pot concura nu numai cu alte mari aeroporturi regionale, ci și cu marile hub-uri din Comunitate și cu transportul terestru, în special în cazul în care există un acces terestru de înaltă calitate la aeroport. Aceste studii au arătat, de asemenea, că aeroporturile mici nu concurează, în general, cu alte aeroporturi, cu excepția câtorva cazuri în care ele intră în competiție cu aeroporturi învecinate de dimensiuni similare, ale căror piețe se suprapun.

(12)

În termeni practici, Decizia Parlamentului European și a Consiliului privind orientările comunitare pentru dezvoltarea rețelei transeuropene de transport (9) a definit trei categorii de aeroporturi:

(13)

La rândul său, Comitetul Regiunilor a propus cinci categorii de aeroporturi europene în avizul său de perspectivă din 2 iulie 2003 privind capacitatea aeroporturilor regionale (10):

(14)

În conformitate cu Comitetul Regiunilor, aeroporturile regionale se încadrează în general în ultimele două categorii, dar unele aeroporturi din categoria intermediară pot fi, de asemenea, considerate aeroporturi regionale.

(15)

Comisia consideră că aceste două scheme de clasificare coincid în mare parte, iar în sensul prezentelor orientări a definit următoarele patru categorii:

(16)

În comparație cu transportatorii aerieni tradiționali, cota de piață a companiilor aeriene cu tarife reduse a crescut de la doar 4,0 % în 1998 la 20,8 % în 2004, cu toate că această cotă variază considerabil între statele membre (12). În 2004, cele trei linii aeriene principale cu tarife reduse au transportat peste 62 milioane pasageri în cadrul Uniunii Europene (13).

(17)

Comisia consideră că această tendință este binevenită și apreciază contribuția acestor societăți la reducerea generală a prețului călătoriilor aeriene în Europa, gama mai variată de servicii disponibile și accesul unui public mai larg la călătoriile aeriene. Cu toate acestea, în calitate de gardian al tratatului, ea trebuie să se asigure că normele pieței interne sunt respectate, în special normele privind concurența, mai precis cele privind ajutorul de stat. Metodele de negociere utilizate de companiile aeriene cu tarife reduse pentru a obține subvenții din partea autorităților publice, fie direct, fie prin intermediul administratorul aeroportului, au ridicat întrebări în ceea ce privește aplicarea normelor concurențiale în conformitate cu Tratatul CE și au făcut obiectul câtorva plângeri adresate Comisiei. Aceasta a determinat adoptarea de către Comisie a recentei decizii privind stabilirea companiei aeriene Ryanair la Charleroi (14). Aceasta a determinat așteptări în cadrul pieței în ceea ce privește un cadru juridic clar, care să definească normele aplicabile acestor noi practici.

(18)

Orientările din 1994 ale Comisiei privind aplicarea articolelor 92 și 93 din Tratatul CE și a articolului 61 din Acordul SEE la ajutoarele de stat în sectorul aviației (15) (denumite în continuare orientările privind sectorul aviației) nu reglementează toate aspectele noi legate de finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare pentru noile rute.

(19)

Ele se referă aproape în exclusivitate la condițiile de acordare a ajutorului de stat companiilor aeriene, limitând ajutorul operațional direct acordat companiilor aeriene numai la obligațiile de serviciu public și la ajutorul de natură socială. Partea II.3 a orientărilor se referă la investițiile publice în infrastructura aeroportuară. Aceasta prevede: „construcția proiectelor de infrastructură (aeroporturi)… reprezintă o măsură generală a politicii economice, care nu poate fi controlată de către Comisie în temeiul normelor din tratat privind ajutorul de stat. Acest principiu general se aplică numai construirii infrastructurilor de către statele membre și nu se aplică ajutorului rezultat din tratamentul preferențial acordat anumitor companii pentru utilizarea infrastructurilor.” În consecință, aceste orientări mai degrabă suplimentează decât înlocuiesc orientările din 1994, specificând cum trebuie aplicate regulile de concurență diferitelor mijloace de finanțare a aeroporturilor (a se vedea secțiunea 4) precum și ajutorului la înființare pentru companiile aeriene care pleacă de pe aeroporturi regionale (a se vedea secțiunea 5).

(20)

În acest scop, Comisia ia în considerare contribuția pe care dezvoltarea aeroporturilor regionale o aduce pentru numeroase politici comunitare. Astfel:

Cu toate acestea, aeroporturile regionale se confruntă deseori cu o situație mai puțin favorabilă, atunci când își dezvoltă serviciile, comparativ cu marile hub-uri europene cum sunt Londra, Paris sau Frankfurt. Ele nu dispun de o mare companie aeriană de referință care să-și concentreze operațiile pe acel aeroport, pentru a oferi pasagerilor cât mai multe legături și pentru a profita de economia de scară semnificativă pe care o permite o astfel de structură. Este posibil ca ele să nu fi atins dimensiunea critică necesară pentru a fi suficient de atractive. În plus, aeroporturile regionale trebuie să depășească deseori obstacolele legate de o imagine necorespunzătoare și un profil inferior, din cauza amplasării lor în regiunile ultraperiferice ale Comunității (de exemplu, Insulele Azore) sau în zone afectate de criza economică (de exemplu, Charleroi, amplasamentul unui fost bazin carbonifer).

(21)

De aceea, în prezentele orientări, Comisia a exprimat o abordare pozitivă față de dezvoltarea aeroporturilor regionale, asigurând în același timp respectarea strictă a principiilor de transparență, nediscriminare și proporționalitate, astfel încât să prevină orice denaturare a concurenței care nu ar fi în interesul comun în privința finanțării publice a aeroporturilor regionale și a ajutorului de stat acordat companiilor aeriene.

(22)

Această abordare trebuie să concorde, de asemenea, cu obiectivele generale ale politicii în domeniul transportului, în special intermodalitatea cu transportul feroviar. În ultimii ani, Comunitatea a adus o contribuție semnificativă, atât prin politici cât și prin finanțare, la urmărirea programelor ambițioase de dezvoltare a unei rețele feroviare de mare viteză. Trenul de mare viteză oferă o alternativă extrem de atractivă la transportul aerian, din punct de vedere al timpului, prețului, confortului și dezvoltării durabile. Fără a aduce atingere lucrărilor care rămân de realizat în vederea extinderii rețelei de mare viteză pe întreg teritoriul UE, este necesar, în consecință, să căutăm să beneficiem de capacitatea transportului cu trenuri de mare viteză de a pune la dispoziție legături eficiente și de calitate ridicată și să încurajăm operatorii feroviari și aerieni să coopereze în conformitate cu articolul 81 din tratatul CE, pentru a dezvolta complementaritatea dintre cele două modalități de transport, în interesul utilizatorilor.

(23)

În măsura în care prezentele orientări prezintă o poziție în legătură cu probleme precum absența sau prezența ajutorului, ele exprimă, în scop informativ, interpretarea generală dată de Comisie acestor probleme în momentul redactării. Aceasta este doar orientativă și nu aduce atingere interpretării acestui concept de către Curtea de Justiție și Tribunalul de Primă Instanță.

(24)

Acest cadru specifică în ce măsură și în ce mod finanțarea publică a aeroporturilor și ajutorul de stat pentru înființarea liniilor aeriene vor fi evaluate de Comisie, având în vedere normele comunitare și procedurile privind ajutorul de stat. Comisia își bazează evaluarea pe articolul 86 alineatul (2) sau pe articolul 87 alineatul (3) literele (a), (b) sau (c) din tratat.

(25)

Articolul 86 alineatul (2) din tratat permite statelor membre o derogare de la normele comunitare privind ajutorul de stat în privința întreprinderilor cărora li se încredințează efectuarea serviciilor de interes economic general, în cazul în care aplicarea unor asemenea norme obstrucționează efectuarea, în drept sau în fapt, a sarcinilor specifice care li se atribuie și cu condiția ca dezvoltarea comerțului să nu fie afectată într-o asemenea măsură încât să contravină intereselor comunitare.

(26)

Articolul 87 alineatul (3) din tratat conține o listă cu ajutoarele care pot fi declarate ca fiind compatibile cu piața comună. Articolul 87 literele (a) și (c) prevede derogări pentru ajutorul acordat în vederea promovării sau facilitării dezvoltării anumitor zone și/sau a anumitor activități economice.

(27)

În comunicările sale și în alte măsuri privind ajutorul regional, Comisia a indicat condițiile în care ajutorul regional poate fi considerat compatibil cu piața comună, în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) literele (a) și (c). Ajutorul de operare (17) acordat aeroporturilor sau companiilor aeriene (cum ar fi ajutorul la înființare) poate fi declarat compatibil numai în circumstanțe excepționale și în condiții stricte în regiuni defavorizate, adică regiunile care beneficiază de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (a) din Tratatul CE, regiunile cele mai îndepărtate și zonele cu densitate redusă a populației (18).

(28)

În conformitate cu articolul 87 alineatul (3) litera (b), ajutorul destinat promovării executării unui proiect important de interes european comun poate fi considerat compatibil cu piața comună. Se face o trimitere specială la proiectele legate de rețelele transeuropene, care pot include proiecte privind aeroporturile.

(29)

Atunci când nu sunt aplicabile dispozițiile de mai sus, Comisia evaluează compatibilitatea ajutorului acordat aeroporturilor și ajutorul la înființare în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) litera (c). Dispozițiile următoare prezintă principiile pe care Comisia le urmează în realizarea evaluării sale.

(30)

Tratatul adoptă o poziție neutră în privința opțiunii unui stat pentru deținerea publică sau privată a aeroporturilor. În ceea ce privește existența ajutorului de stat, punctul esențial este dacă beneficiarul este angajat într-o activitate economică (19). Fără îndoială, companiile aeriene sunt angajate într-o activitate economică. De asemenea, odată ce un aeroport se angajează în activități economice, indiferent de statutul său juridic sau de modul în care este finanțat, el constituie o întreprindere în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE și, prin urmare, se aplică normele din tratat privind ajutorul de stat (20).

(31)

În cauza „Aéroports de Paris” (21), Curtea de Justiție a hotărât că administrarea aeroportului și activitățile de operare care constau în furnizarea de servicii aeroportuare companiilor aeriene și diferiților furnizori de servicii din cadrul aeroporturilor sunt activități economice deoarece ele constau în furnizarea de instalații aeroportuare companiilor aeriene și diferiților furnizori de servicii contra achitării unei redevențe și la un curs stabilit în mod liber de administrator și nu intră sub incidența exercitării atribuțiilor sale oficiale ca autoritate publică și pot fi separate de activitățile sale în exercitarea acestor atribuții. Astfel, administratorul aeroportului, în principiu, este angajat într-o activitate economică în sensul articolului 87 alineatul (1) din Tratatul CE, la care se aplică normele privind ajutorul de stat.

(32)

Cu toate acestea, nu toate activitățile unui administrator de aeroport sunt în mod necesar de natură economică. Este necesar să se facă distincția între activitățile sale și să se stabilească în ce măsură activitățile sale sunt de natură economică (22).

(33)

Curtea de Justiție a susținut că activitățile care, în mod normal, intră în responsabilitatea statului în exercitarea atribuțiilor sale oficiale ca autoritate publică nu sunt de natură economică și nu se încadrează în domeniul de aplicare a normelor privind ajutorul de stat. Astfel de activități includ siguranța, controlul traficului aerian, poliția, vama etc. În general, finanțarea acestor activități trebuie limitată strict la compensarea costurilor pe care le determină și nu poate fi utilizată pentru finanțarea altor activități economice (23). După cum a explicat Comisia în comunicarea sa din 10 octombrie 2001 în urma atacurilor de la 11 septembrie 2001, „Este evident că, în cazul în care se impun anumite măsuri în mod direct companiilor aeriene și altor operatori din sector, cum sunt aeroporturile, furnizorii de servicii de handling la sol și furnizorii de servicii de navigație aeriană, finanțarea unor astfel de măsuri de către autoritățile publice nu trebuie să determine un ajutor de operare incompatibil cu tratatul.”

(34)

Anumite activități economice efectuate de aeroporturi pot fi considerate de către autoritatea publică ca fiind un serviciu de interes economic general. În acest caz, autoritatea impune administratorului aeroportului anumite obligații de serviciu public, pentru a asigura deservirea în mod corespunzător a interesului public general. În astfel de circumstanțe, operatorul aeroportului poate fi despăgubit de către autoritățile publice pentru costurile suplimentare determinate de obligația de serviciu public. Nu este exclus ca administrarea generală a activității unui aeroport, în cazuri excepționale, să fie considerată un serviciu de interes economic general. În acest caz, autoritatea publică ar putea impune unui aeroport obligații de serviciu public, de exemplu unui aeroport situat într-o regiune izolată și ar putea decide să plătească o compensare pentru aceste obligații. Cu toate acestea, este necesar să se sublinieze faptul că administrarea generală a unui aeroport, ca serviciu de interes economic general, nu ar trebui să cuprindă activități care nu sunt legate în mod direct de activitățile sale de bază, enumerate la alineatul (53) punctul (iv).

(35)

În legătură cu aceasta, Comisia amintește hotărârea Curții în cauza Altmark (24), care a stabilit jurisprudența în acest domeniu. Conform deciziei Curții, compensarea pentru serviciul public nu constituie ajutor de stat în sensul articolului 87 din Tratatul CE, cu condiția respectării următoarelor patru criterii:

(36)

Atunci când respectă condițiile stabilite prin hotărârea din cauza Altmark, compensarea pentru obligațiile de serviciu public impuse unui administrator de aeroport nu constituie ajutor de stat.

(37)

Finanțarea publică a altor aeroporturi decât cele menționate mai sus poate constitui ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) în cazul în care are efect asupra concurenței și comerțului din cadrul Comunității.

(38)

Concurența între aeroporturi poate fi evaluată având în vedere criteriile de alegere a companiilor aeriene și în special prin compararea unor factori precum tipul de servicii aeroportuare furnizate și clienții în cauză, populația sau activitatea economică, congestia traficului, existența accesului terestru și nivelul taxelor pentru utilizarea infrastructurii aeroportuare și pentru servicii. Nivelul taxei este un factor esențial, deoarece finanțarea publică acordată unui aeroport ar putea fi folosită pentru menținerea taxelor de aeroport la un nivel scăzut în mod artificial în vederea atragerii traficului și poate denatura în mod semnificativ concurența.

(39)

Cu toate acestea, pe baza acestor orientări, Comisia consideră că acele categorii identificate în secțiunea 1.2.1 pot furniza o indicație privind măsura în care aeroporturile concurează între ele și, în consecință, privind măsura în care finanțarea publică acordată unui aeroport poate denatura concurența.

Astfel, se consideră că, în mod normal, finanțarea publică acordată aeroporturilor naționale și comunitare (categoriile A și B) denaturează sau amenință să denatureze concurența și să afecteze comerțul între statele membre. În schimb, este puțin probabil ca finanțarea acordată micilor aeroporturi regionale (categoria D) să denatureze concurența sau să afecteze comerțul într-o măsură contrară interesului comun.

(40)

Cu toate acestea, dincolo de aceste indicații generale, nu este posibil să se stabilească norme care să cuprindă fiecare caz posibil, în special pentru aeroporturile din categoriile C și D.

Din acest motiv, orice măsură care poate constitui ajutor de stat acordat unui aeroport trebuie notificată, astfel încât să se poată examina influența sa asupra concurenței și a comerțului între statele membre, și după caz, compatibilitatea sa.

(41)

Prin excepție, atunci când aeroporturilor din categoria D li se încredințează o misiune de interes economic general, Comisia a decis să exonereze de obligația notificării anterioare compensarea pentru serviciu public care constituie ajutor de stat care le-a fost acordat și să le declare compatibile, atât timp cât ele respectă anumite condiții (25).

(42)

Articolul 295 din Tratatul de la Roma prevede că tratatul nu aduce atingere în nici un caz regimului proprietății în statele membre. Astfel, statele membre pot deține și administra întreprinderi și pot achiziționa acțiuni sau alte participații la întreprinderi publice sau private.

(43)

Acest principiu înseamnă că acțiunea Comisiei nu poate sancționa sau nu poate acorda un tratament mai favorabil autorităților publice care subscriu la capitalul anumitor societăți. De asemenea, nu este de competența Comisiei să se pronunțe cu privire la opțiunile întreprinderilor pentru diferite tipuri de finanțare.

(44)

În consecință, prezentele orientări nu fac nici o distincție între diferitele tipuri de beneficiari, în ceea ce privește forma lor juridică sau apartenența la sectorul public sau privat iar toate trimiterile la aeroporturi sau la societățile care le administrează includ toate tipurile de entități juridice.

(45)

De asemenea, aceste principii de nediscriminare și egalitate nu exonerează autoritățile publice sau societățile publice de aplicarea normelor concurențiale.

(46)

În general, indiferent dacă aeroporturile beneficiază de finanțare publică sau dacă această finanțare este acordată liniilor aeriene, direct sau indirect, de către autoritățile publice, Comisia evaluează dacă acesta constituie un ajutor, luând în considerare dacă „în împrejurări asemănătoare, un acționar privat, având în vedere posibilitatea previzibilă de a obține un profit și făcând abstracție de toate considerentele de ordin social, sectorial și al politicii regionale, ar fi subscris capitalul respectiv (26).”

(47)

Curtea a hotărât că „principiul egalității, invocat de guverne în ceea ce privește relația dintre întreprinderile publice și cele private în general, presupune că cele două tipuri de întreprinderi se găsesc în situații comparabile. […] întreprinderile private își stabilesc strategia industrială și comercială luând în considerare în special cerințele de rentabilitate. Pe de altă parte, deciziile întreprinderilor publice pot fi afectate de factori de alt tip, în cadrul urmăririi obiectivelor de interes public de către autoritățile publice, care pot exercita o influență asupra respectivelor decizii.” (27) Astfel, conceptul de rentabilitate previzibilă pentru operatorul care furnizează efectiv fondurile ca operator de piață este de o importanță majoră.

(48)

Curtea a hotărât, de asemenea, că trebuie să se compare conduita unui investitor public cu cea a unui investitor privat care urmărește o politică structurală, indiferent dacă aceasta este generală sau sectorială și este ghidată de perspectiva profitabilității pe termen lung (28). Aceste considerații sunt pertinente în special în cazul investițiilor în infrastructură.

(49)

Prin urmare, toate resursele de stat utilizate de statele membre sau de autoritățile publice în beneficiul operatorilor aeroportuari sau al companiilor aeriene trebuie evaluate cu privire la aceste principii. În cazurile în care statele membre sau autoritățile publice acționează ca operatori economici privați, aceste avantaje nu constituie ajutor de stat.

(50)

În cazul în care, pe de altă parte, resursele publice sunt puse la dispoziția unei societăți comerciale în condiții mai favorabile (adică, în termeni economici, la un cost mai scăzut) decât cel care ar putea fi asigurat de un operator economic privat unei societăți comerciale într-o situație financiară comparabilă și în condiții de concurență similare, respectiva societate comercială primește asistență care constituie ajutor de stat.

(51)

În ceea ce privește ajutorul la înființare, este posibil ca un aeroport public să acorde unei companii aeriene avantaje financiare din propriile resurse generate de activitatea sa economică, care nu constituie ajutor de stat în cazul în care se dovedește că el acționează așa cum ar acționa un investitor privat, de exemplu furnizând un plan de afaceri care cuprinde prognozele de rentabilitate pentru activitatea economică a aeroportului. În schimb, în cazul în care un aeroport privat acordă fonduri care, de fapt, nu reprezintă decât o redistribuire a resurselor publice care i-au fost acordate în acest scop de către un organism public, aceste subvenții trebuie considerate ajutor de stat în cazul în care decizia de redistribuire a resurselor este luată de autoritățile publice.

(52)

Aplicarea principiul investitorului privat și, prin urmare, al inexistenței ajutorului, presupune fiabilitatea întregului model economic al operatorului care acționează ca investitor: un aeroport care nu își finanțează investițiile sau nu plătește taxele corespunzătoare sau ale cărui costuri de operare sunt acoperite parțial din fonduri publice, pe lângă o sarcină întreprinsă în interesul general, nu poate fi considerat, de obicei, operator privat într-o economie de piață, sub rezerva unei evaluări de la caz la caz; de aceea, este extrem de dificil să se aplice acest raționament unui astfel de operator.

(53)

Activitățile aeroporturilor pot fi clasificate după cum urmează:

(54)

Prezentele orientări se aplică tuturor activităților aeroportuare, cu excepția siguranței, a controlului traficului aerian și a oricăror altor activități pentru care este răspunzător un stat membru, ca parte a competențelor sale oficiale de autoritate publică (29).

(55)

Prezenta secțiune se referă la ajutorul acordat pentru construirea infrastructurii și echipamentelor aeroportuare sau a instalațiilor care le sprijină în mod direct, în conformitate cu definiția de la alineatul (53) punctul (i) și alineatul (54) de mai sus.

(56)

Infrastructura este baza activităților economice efectuate de administratorul aeroportului. Cu toate acestea, ea reprezintă, de asemenea, unul dintre modurile în care statul poate afecta dezvoltarea economică regională, politica de planificare a utilizării terenului, politica în domeniul transportului etc.

(57)

Orice administrator de aeroport care se angajează într-o activitate economică în sensul hotărârii curții la care se face trimitere la alineatul (30) ar trebui să finanțeze din propriile resurse costurile utilizării sau construirii infrastructurii pe care o administrează. în consecință, furnizarea infrastructurii aeroportuare unui administrator de către un stat membru (inclusiv autoritățile regionale sau locale) care nu acționează ca un investitor privat, fără luarea în considerare în mod corespunzător a aspectului financiar sau acordarea, unui administrator aeroportuar, de subvenții publice destinate finanțării infrastructurii, pot da respectivului administrator aeroportuar un avantaj economic față de concurenții săi și, în consecință, trebuie notificate și examinate luând în considerare normele privind ajutorul de stat.

(58)

Comisia a avut deja ocazia să prezinte condițiile în care operațiuni precum vânzarea de terenuri sau clădiri (30) sau privatizarea unei întreprinderi (31) nu implică, după părerea sa, posibilitatea ajutorului de stat. Aceasta este, în general, situația în cazul în care aceste operațiuni sunt efectuate la prețurile pieței, în special atunci când prețul este rezultatul unei proceduri de licitație căreia i s-a făcut suficientă publicitate, care este deschisă, necondiționată și nediscriminatorie, ceea ce garantează că potențialii ofertanți sunt tratați în mod egal. Fără a aduce atingere obligațiilor care derivă din normele și principiile aplicabile achizițiilor și concesiunilor publice, atunci când acestea sunt aplicabile, același tip de raționament se aplică în principiu, mutatis mutandis, vânzării sau furnizării de infrastructură de către autoritățile publice.

(59)

Cu toate acestea, nu se poate exclude posibilitatea ca în anumite cazuri să existe elemente de ajutor. De exemplu, poate exista ajutor în cazul în care infrastructura în cauză a fost alocată unui administrator prestabilit, care a obținut foloase necuvenite din aceasta sau în cazul în care o diferență nejustificabilă dintre prețul de vânzare și un preț recent de construcție ar conferi cumpărătorului foloase necuvenite.

(60)

În special, atunci când se pune la dispoziția administratorului aeroportului o infrastructură suplimentară, care nu a fost planificată atunci când s-a alocat infrastructura existentă, administratorul trebuie să plătească chirie la valoarea pieței, proporțional cu costurile noii infrastructuri și cu durata utilizării sale. În plus, în cazul în care nu s-a prevăzut dezvoltarea ulterioară a infrastructurii în contractul inițial, infrastructura suplimentară trebuie legată strâns de utilizarea infrastructurii existente, iar obiectul contractului inițial al administratorului trebuie să rămână același.

(61)

În cazul în care nu este posibil să se excludă posibilitatea ajutorului de stat, măsura în cauză trebuie notificată. În cazul în care se confirmă că măsura implică ajutorul, respectivul ajutor poate fi declarat compatibil, în special în conformitate cu articolul 87 alineatul (3) literele (a), (b) sau (c) sau cu articolul 86 alineatul (2) și, după caz, cu dispozițiile lor de aplicare. În acest scop, Comisia examinează în special dacă:

(62)

În principiu, Comisia consideră că un administrator de aeroport, la fel ca oricare întreprindere, trebuie să acopere costurile normale ale administrării și întreținerii infrastructurii aeroportuare din propriile resurse. Orice finanțare publică a acestor servicii ar reduce cheltuielile suportate în mod normal de administratorul aeroportului în efectuarea operațiunilor sale curente.

(63)

O astfel de finanțare nu constituie ajutor de stat în cazul în care ea reprezintă o compensare pentru servicii publice alocate pentru administrarea aeroportului în conformitate cu condițiile stabilite prin hotărârea Altmark (32). În alte cazuri, subvențiile de operare reprezintă ajutor de stat pentru operare. După cum se menționează în partea 3.1 a prezentelor orientări, acest tip de ajutor poate fi declarat compatibil numai în temeiul articolului 87 alineatul (3) literele (a) sau (c), în anumite condiții, în regiuni defavorizate sau în temeiul articolului 86 alineatul (2), în cazul în care satisface anumite condiții care asigură că ajutorul este necesar pentru operarea unui serviciu de interes economic general și nu afectează comerțul într-o măsură contrară interesului comunitar.

(64)

În ceea ce privește aplicarea articolului 86 alineatul (2), după cum se menționează la alineatul (40) din prezentele orientări, Comisia a decis să considere compensarea pentru servicii publice, reprezentând ajutor de stat acordat aeroporturilor din categoria D, ca fiind compatibilă, cu respectarea anumitor condiții. Este necesar ca orice compensare pentru servicii publice care constituie ajutor de stat acordat aeroporturilor mai mari (din categoriile A, B sau C) sau care nu respectă criteriile și condițiile din prezenta decizie să fie notificată și examinată în fiecare caz în parte.

(65)

În acest scop, Comisia verifică dacă aeroportului i s-a încredințat în mod efectiv efectuarea unui serviciu de interes general și dacă valoarea compensării nu depășește ceea ce este necesar pentru acoperirea costurilor survenite în timpul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public, luând în considerare chitanțele relevante și un profit rezonabil.

(66)

Acordarea unor misiuni de serviciu public unui aeroport trebuie înregistrată într-unul sau mai multe documente oficiale, a căror formă poate fi stabilită de fiecare stat membru. Este necesar ca aceste documente să conțină toate informațiile necesare pentru identificarea costurilor specifice de serviciu public și să specifice, în special:

(67)

Atunci când se calculează valoarea compensării, costurile și veniturile care urmează să fie luate în considerare trebuie să includă toate costurile și veniturile legate de efectuarea serviciului de interes economic general. În cazul în care administratorul aeroportului în cauză are alte drepturi speciale sau exclusive legate de acest serviciu de interes economic general, trebuie luate în considerare și veniturile aferente. În consecință, trebuie să existe un sistem contabil transparent și separarea conturilor pentru diferitele activități ale administratorului (33).

(68)

Serviciile de handling la sol reprezintă o activitate comercială deschisă concurenței peste un prag de două milioane pasageri pe an, în temeiul Directivei 96/67/CE (34).

Un administrator aeroportuar care acționează ca furnizor de servicii de handling la sol poate percepe tarife diferite pentru taxele de handling la sol facturate companiilor aeriene, în cazul în care aceste tarife diferite reflectă diferențe de cost legate de natura sau dimensiunea serviciilor furnizate (35).

(69)

Până la pragul de două milioane pasageri, administratorul aeroportuar care acționează ca furnizor de servicii își poate compensa diversele surse de venituri și pierderile între activități pur comerciale (cum sunt activitățile sale de handling la sol sau administrarea unei parcări) cu excluderea resurselor publice care i se acordă în calitate de autoritate aeroportuară sau de administrator al unui serviciu de interes economic general. Cu toate acestea, în absența concurenței în furnizarea de servicii de handling la sol, operatorul trebuie să aibă o grijă deosebită să nu încalce dispozițiile naționale sau comunitare și, în special, să nu abuzeze de poziția sa dominantă pe piață, încălcând astfel dispozițiile articolului 82 din tratat (care interzice întreprinderilor aflate într-o poziție dominantă pe piața comună sau pe o parte substanțială din aceasta să aplice condiții inegale tranzacțiilor echivalente cu companii aeriene diferite, plasându-le astfel într-un dezavantaj concurențial).

(70)

Peste pragul de două milioane de pasageri, serviciile de handling la sol trebuie să se autofinanțeze și nu trebuie să fie subvenționate încrucișat prin alte venituri comerciale ale aeroportului sau prin resurse publice care i se acordă în calitate de autoritate aeroportuară sau de administrator al unui serviciu de interes economic general.

(71)

Adesea, aeroporturile mici nu au numărul de pasageri necesar pentru a atinge masa critică și pragul de rentabilitate.

(72)

Nu există cifre absolute cu privire la pragul de rentabilitate. Comitetul Regiunilor evaluează acest prag la un milion și jumătate de pasageri pe an, în timp ce studiul Universității Cranfield menționat mai sus, care citează două cifre diferite (500 000 și un milion de pasageri pe an), arată că există variații în funcție de țară și de modul în care sunt organizate aeroporturile (36).

(73)

Cu toate că anumite aeroporturi regionale pot avea rezultate bune atunci când un număr suficient de pasageri este adus de companiile aeriene care îndeplinesc obligații de servicii publice (37) sau atunci când autoritățile publice stabilesc regimuri de ajutoare, companiile aeriene preferă hub-urile verificate și testate, amplasate corespunzător, care oferă legături rapide, cu care pasagerii sunt obișnuiți și unde au sloturi orare pe care nu doresc să le piardă. În afară de aceasta, în multe cazuri, politicile și investițiile referitoare la aeroporturi și la traficul aerian au determinat de mai mulți ani concentrarea traficului în marile orașe naționale.

(74)

Drept rezultat, companiile aeriene nu sunt întotdeauna pregătite, fără stimulente adecvate, să-și asume riscul deschiderii unor rute de pe aeroporturi necunoscute și netestate. Acesta este motivul pentru care Comisia poate accepta plata temporară de ajutor public către companiile aeriene, în anumite condiții, în cazul în care acest ajutor le furnizează stimulentele necesare pentru crearea noilor rute sau a noilor programe de pe aeroporturi regionale și pentru atragerea unui număr de pasageri care să le permită să atingă pragul de rentabilitate într-o perioadă de timp limitată. Comisia se asigură că un astfel de ajutor nu oferă nici un avantaj marilor aeroporturi, deja larg deschise traficului internațional precum și concurenței.

(75)

Cu toate acestea, având în vedere obiectivul general privind intermodalitatea și optimizarea utilizării infrastructurii descris mai sus, nu se acceptă acordarea de ajutor la înființare pentru o nouă rută aeriană care corespunde unei legături feroviare de mare viteză.

(76)

În sfârșit, în conformitate cu acțiunea constantă a Comisiei în acest domeniu, sunt acceptate unele măsuri speciale pentru regiunile ultraperiferice care sunt dezavantajate de gradul redus de accesibilitate.

Comisia a stabilit orientări pentru dezvoltarea armonioasă a acestor regiuni (38). Strategia lor de dezvoltare se bazează pe trei principii principale: sprijinirea lor pentru a deveni mai accesibile, creșterea competitivității lor și intensificarea integrării lor regionale pentru a reduce impactul situării lor periferice față de economia europeană, ele fiind mai apropiate de piețele geografice din Marea Caraibelor, America și Africa.

Din aceste motive, Comisia acceptă faptul că ajutorul la înființare pentru rute din regiunile ultraperiferice se supune unor criterii de compatibilitate mai flexibile, în special în ceea ce privește intensitatea și durata, și nu ridică nici o obiecție față de un asemenea ajutor pentru servicii oferite țărilor nemembre învecinate. Dispoziții similare din punct de vedere al intensității și duratei sunt acceptate atât pentru regiunile menționate la articolul 87 alineatul (3), cât și pentru regiunile cu densitate redusă a populației.

(77)

Stimulentele financiare la înființare, cu excepția cazurilor în care autoritățile publice acționează așa cum ar acționa un investitor privat care activează într-o economie de piață (a se vedea secțiunea 3.2.4), avantajează întreprinderile beneficiare și, în consecință, pot crea, în mod direct, denaturarea concurenței între companii, deoarece pot reduce costurile de operare ale beneficiarului.

(78)

De asemenea, ele pot afecta în mod indirect concurența dintre aeroporturi, ajutând aeroporturile să se dezvolte sau încurajând o societate să se „relocalizeze” de pe un aeroport pe altul și să transfere o rută de pe un aeroport comunitar pe unul regional. Din aceste motive, ele constituie, de obicei, ajutor de stat și trebuie notificate Comisiei.

(79)

Având în vedere obiectivele de mai sus și dificultățile semnificative care pot rezulta din lansarea unei rute noi, Comisia poate aproba un astfel de ajutor în cazul în care acesta îndeplinește următoarele condiții:

(80)

Cumulul: ajutorul la înființare nu poate fi combinat cu alte tipuri de ajutor acordat pentru operarea unei rute, cum ar fi ajutorul de natură socială acordat anumitor categorii de pasageri și compensarea pentru efectuarea serviciilor publice. În afară de aceasta, un astfel de ajutor nu poate fi acordat în cazul în care accesul la o rută a fost rezervat pentru un singur transportator, în temeiul articolului 4 din Regulamentul (CEE) nr. 2408/92, în special alineatul (1) litera (d) din articolul în cauză. De asemenea, în conformitate cu normele de proporționalitate, un astfel de ajutor nu poate fi combinat cu un alt ajutor acordat pentru acoperirea acelorași costuri, inclusiv ajutorul plătit într-un alt stat.

(81)

Ajutorul la înființare trebuie notificat Comisiei. Comisia cere statelor membre să notifice mai degrabă programe de ajutor la înființare decât cazuri individuale, deoarece aceasta are drept rezultat o coerență mai mare în întreaga comunitate. Comisia poate efectua o evaluare a fiecărui caz de ajutor sau poate elabora un program care nu respectă pe deplin aceste criterii, dar înregistrează rezultate comparabile.

(82)

Atunci când unei societăți i se acordă un ajutor ilegal, față de care Comisia adoptă o decizie negativă implicând un ordin de recuperare iar ajutorul nu a fost recuperat în conformitate cu articolul 14 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (43), este necesar ca evaluarea întregului ajutor pentru infrastructura aeroportuară sau a ajutorului la înființare să țină cont atât de efectul cumulativ al ajutorului anterior și al noului ajutor, cât și de faptul că ajutorul anterior nu a fost rambursat (44).

(83)

În conformitate cu articolul 88 alineatul (1) din tratat, Comisia propune ca statele membre să își modifice programele existente referitoare la ajutorul de stat reglementat prin prezentele orientări până la 1 iunie 2007. Statelor membre li se solicită să confirme în scris că acceptă aceste propuneri, până la 1 iunie 2006.

(84)

În cazul în care un stat membru nu confirmă acceptul în scris înainte de data în cauză, Comisia pune în aplicare dispozițiile articolului 19 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 și, după caz, inițiază procedurile prevăzute la articolul respectiv.

(85)

Comisia pune în aplicare prezentele orientări de la data publicării lor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Notificările înregistrate de Comisie înainte de acea dată sunt examinate luând în considerare normele în vigoare la data notificării.

Comisia evaluează compatibilitatea întregului ajutor de finanțare a infrastructurii aeroportuare sau a ajutorului la înființare acordat fără autorizarea sa și care, prin urmare, încalcă dispozițiile articolului 88 alineatul (3) din tratat, pe baza prezentelor orientări, în cazul în care plata ajutorului a început după publicarea orientărilor în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. În alte cazuri, Comisia efectuează o evaluare pe baza normelor aplicabile atunci când a început plata ajutorului.

(86)

Comisia informează statele membre și părțile interesate că intenționează să efectueze o evaluare detaliată a aplicării prezentelor orientări la patru ani de la data punerii lor în aplicare. Rezultatele acestui studiu ar putea determina revizuirea de către Comisie a prezentelor orientări.